Resumen Este artículo trata sobre el cambio institucional del Ministerio Público Federal (MPF) de una institución defensora de derechos a un luchador contra la corrupción. Tiene dos objetivos: el primero es empírico: demostrar que los constituyentes no tenían la corrupción como una preocupación relevante, sino que, a pesar de esto, el trabajo del MPF priorizó la lucha contra la corrupción en la década de 2000 sobre otras atribuciones igualmente relevantes. El segundo es analítico: analizar y discutir los cambios institucionales incrementales después de 2003 que explican al MPF como un luchador contra la corrupción. Para eso, se realiza el análisis de los documentos oficiales de la Asamblea Nacional Constituyente, de los resultados de dos encuestas con miembros del MPF, aplicadas en 1996 y 2016, y de los datos sobre las actividades extrajudiciales y judiciales del MPF entre 2012 y 2018. Se concluye que una combinación de factores exógenos y endógenos facilitó el cambio institucional, sin embargo, existe un modelo institucional que permite más autonomía y discreción, que, en un contexto dado, puede ser utilizado, por ejemplo, contra el sistema político.

Resumo Este artigo trata da mudança institucional do Ministério Público Federal (MPF) de instituição defensora de direitos para combatente da corrupção. Têm-se dois objetivos: o primeiro é empírico: demonstrar que os constituintes não tinham a corrupção como uma preocupação relevante, mas que, a despeito disso, a atuação do MPF priorizou o combate à corrupção nos anos 2000 em detrimento de outras atribuições igualmente relevantes. O segundo objetivo é analítico: analisar e discutir as mudanças institucionais incrementais depois de 2003 que explicam o MPF como combatente da corrupção. Para tanto, realiza-se análise de conteúdo de documentos oficiais da Assembleia Nacional Constituinte, dos resultados de dois surveys com membros do MPF, aplicados em 1996 e em 2016, e dos dados das atividades extrajudicial e judicial do MPF entre 2012 e 2018. Conclui-se que uma combinação de fatores exógenos e endógenos facilitou a mudança institucional, no entanto, existe um modelo institucional que permite mais autonomia e discricionariedade, que, em determinado contexto, pode ser utilizado, por exemplo, contra o sistema político.

Abstract This article deals with the institutional change of the Brazilian Federal Public Prosecutor’s Office (MPF) from a rights-defending institution to an anticorruption fighter. It has two goals: the first one is empirical: to demonstrate that the constituents did not have corruption as a relevant concern, but that, despite this, the action of the MPF prioritized the fight against corruption in the 2000s over other equally relevant attributions. The second goal is analytical: to analyze and discuss the incremental institutional changes after 2003 that explain the MPF as a corruption fighter. To this end, the content of official documents of the National Constituent Assembly, the results of two surveys with members of the MPF, applied in 1996 and 2016, and data from the extrajudicial and judicial activities of the MPF between 2012 and 2018 are analyzed. We conclude that a combination of exogenous and endogenous factors facilitated institutional change, however there is an institutional model that allows more autonomy and discretion, which, in a given context, can be used, for example, against the political system.

This article deals with the institutional change of the Brazilian Federal Public Prosecutor's Office (MPF) from a rights-defending institution to an anticorruption fighter. It has a twofold objective: first, empirical, is to demonstrate that the constituents did not have corruption as a relevant concern, but that, despite this, the action of the (MPF) prioritized the fight against corruption in the 2000s over other equally relevant attributions; b) second, analytical, is to analyze and discuss the incremental institutional changes after 2003 that explain the MPF as a corruption fighter. To this end, the content of official documents of the National Constituent Assembly, the results of two surveys with members of the MP, applied in 1996 and 2016, and data from the extrajudicial and judicial activities of the MPF between 2012 and 2018 are performed. It concludes that a combination of exogenous and endogenous factors facilitated institutional change, however there is an institutional model that allows greater autonomy and discretion, which, in a given context, can be used, for example, against the political system.

Este artículo trata sobre el cambio institucional del Ministerio Público Federal (MPF) de una institución defensora de derechos a un luchador contra la corrupción. Tiene un doble objetivo: primero, empírico, es demostrar que los constituyentes no tenían la corrupción como una preocupación relevante, sino que, a pesar de esto, el trabajo del MPF priorizó la lucha contra la corrupción en la década de 2000 sobre otras atribuciones igualmente relevantes; b) segundo, analítico, es analizar y discutir los cambios institucionales incrementales después de 2003 que explican al MPF como un luchador contra la corrupción. Para esto, se analiza el contenido de los documentos oficiales de la Asamblea Nacional Constituyente, los resultados de dos encuestas con miembros del MP, aplicadas en 1996 y 2016, y datos sobre las actividades extrajudiciales y judiciales del MPF entre 2012 y 2018. Se concluye que una combinación de factores exógenos y endógenos facilitó el cambio institucional, sin embargo, existe un modelo institucional que permite una mayor autonomía y discreción, que, en un contexto dado, puede ser utilizado, por ejemplo, contra el sistema político.

Esse artigo trata da mudança institucional do Ministério Público Federal (MPF) de instituição defensora de direitos para combatente da corrupção. Tem um duplo objetivo: primeiro, empírico, é demonstrar que os constituintes não tinham a corrupção como uma preocupação relevante, mas que, a despeito disso, a atuação do MPF priorizou o combate à corrupção nos anos 2000 em detrimento de outras atribuições igualmente relevantes; b) segundo, analítico, é analisar e discutir as mudanças institucionais incrementais depois 2003 que explicam o MPF como combatente da corrupção. Para tanto, realiza-se análise de conteúdo de documentos oficiais da Assembleia Nacional Constituinte, dos resultados de dois surveys com membros do MP, aplicados em 1996 e em 2016, e dados das atividades extrajudicial e judicial do MPF entre 2012 e 2018. Conclui que uma combinação de fatores exógenos e endógenos facilitou a mudança institucional, no entanto existe um modelo institucional que permite maior autonomia e discricionariedade, que, em determinado contexto, pode ser utilizado, por exemplo, contra o sistema político.

RESUMO O artigo analisa o processo de construção de uma nova institucionalidade de combate à corrupção no Brasil pela via judicial que encontra na Operação Lava Jato sua maior expressão. A hipótese é de que essa institucionalidade tenha sido construída, em um primeiro momento, por uma nova política de justiça coordenada pelo governo federal, mas que foi sendo assumida pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário. Os resultados apontam avanços analíticos, na medida em que revelam as principais características da nova institucionalidade de combate à corrupção e apontam para sua construção histórica, cenário a cenário, a partir da evolução das forças-tarefa no Brasil, desde o Caso Banestado até a Lava-Jato.

ABSTRACT The article analyzes the development process of a new anti-corruption institutionality in Brazil, based mainly on judicial tools and on the legal system – police officers, prosecutors, and judges – that finds its highest expression during the Operation Car Wash. The hypothesis is that the new anti-corruption institutionality was built in the first term through justice policies coordinated by the Federal government, but was taken over by the Public Prosecution’s Office and the Judiciary. The article highlights the main characteristics of the new anti-corruption institutionality and introduces its historical construction, frame by frame, based on the evolution of task forces in Brazil from the Banestado Case to Operation Car Wash.

RESUMEN El artículo analiza el proceso de construcción de una nueva institucionalidad de combate a la corrupción en Brasil por la vía judicial que encuentra en la Operación Lava Jato su mayor expresión. La hipótesis es que esa institucionalidad fue construida, en un primer momento, por una nueva política de justicia coordinada por el gobierno federal, pero que fue siendo asumida por el Ministerio Público y el Poder Judicial. Los resultados señalan avances analíticos, en la medida en que revelan las principales características de la nueva institucionalidad de combate a la corrupción y apuntan para su construcción histórica, escenario por escenario, a partir de la evolución de las fuerzas tarea en Brasil, desde el Caso Banestado hasta el Lava Jato.

RÉSUMÉ L’article analyse le processus de construction d’un nouveau système institutionnel de lutte contre la corruption au Brésil à travers le système judiciaire qui trouve sa plus grande expression dans l’opération Lava-Jato. L’hypothèse est que cette institutionnalité s’est construite, dans un premier temps, par une nouvelle politique de justice coordonnée par le gouvernement fédéral, mais qui était assumée par le Ministère Public et pour le Pouvoir Judiciaire. Les résultats pointent vers des avancées analytiques, dans la mesure où ils révèlent les principales caractéristiques de la nouvelle institutionnalité pour lutter contre la corruption et pointent vers sa construction historique, scénario par scénario, de l’évolution des task forces au Brésil, de l’affaire Banestado à Lava-Jato.

Resumo Em democracias, conselhos, órgãos colegiados atuantes no Sistema de Justiça possuem diferentes finalidades: reforçar a independência do Poder Judiciário e do Ministério Público (MP), incrementar a accountability em relação a juízes e promotores e/ou aprimorar a gestão da Justiça. Este artigo analisa o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), considerando principalmente os dois primeiros aspectos. No momento da criação desses órgãos, acreditava-se que ambos seriam instrumentos para aumentar a transparência e possibilitar que juízes e promotores pudessem responder por suas ações e escolhas. Nossa hipótese é que essa expectativa não se realizou. Para testá-la, analisaremos o desenho institucional do CNMP e do CNJ, apontando como a composição e a distribuição de cargos incentivam mais a independência que a accountability e apresentaremos também dados relativos ao comportamento dos Conselhos frente às denúncias disciplinares. A conclusão é que, em virtude da composição majoritária do CNJ e do CNMP por integrantes internos do Judiciário e do MP e da atuação pouco expressiva em relação à punição de juízes e promotores, os órgãos reforçam ainda mais a expressiva independência dessas instituições no Brasil.

Abstract Councils acting in the Justice System in democracies have different purposes: to strengthen the independence of the judiciary and the public prosecutor’s office, to increase accountability of judges and prosecutors, or/and to improve justice management. This article analyzes the Brazilian National Council of Justice (CNJ) and the National Council of the Brazilian Public Prosecutor’s Office (CNMP), particularly regarding their purpose as instruments of accountability. The study shows that these bodies were created as instruments to increase transparency and compel judges and prosecutors to be held accountable for their actions and choices. The hypothesis tested in this research is that the two councils did not meet this expectation. The CNJ and CNMP were analyzed for their institutional design, discussing how the composition and distribution of positions at the council encourage independence of the judges and prosecutors rather than accountability. In addition, the article offers data on the councils’ decisions when accusations were presented. Finally, the analysis revealed that CNJ and CNMP are mainly composed of internal members of the Judiciary and the Public Prosecutor’s Office, and identified a lack of expressive punishment applied to judges and prosecutors. Therefore, the hypothesis that the councils do not work as instruments of accountability was confirmed.

Resumen En las democracias, los consejos, órganos colegiados que operan en el sistema de justicia, tienen diferentes finalidades: fortalecer la independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público (MP), incrementar la accountability con relación a jueces y fiscales, y/o mejorar la gestión de la justicia. Este artículo analiza el Consejo Nacional de Justicia (CNJ) y el Consejo Nacional del Ministerio Público (CNMP), considerando principalmente los primeros dos aspectos. Al momento de crear esos órganos, se creía que ambos serían instrumentos para aumentar la transparencia y permitir que jueces y fiscales pudieran responder de sus acciones y opciones. Nuestra hipótesis es que esa expectativa no se ha cumplido. Para probarla, analizaremos el diseño institucional del CNMP y del CNJ, señalando cómo la composición y distribución de cargos fomentan más la independencia que la accountability y también presentaremos datos relacionados con el comportamiento de los consejos ante denuncias disciplinarias. Nuestra conclusión es que, debido al hecho de que el CNJ y el CNMP están compuestos mayoritariamente por miembros internos del Poder Judicial y del MP y al desempeño insignificante con relación al castigo de jueces y fiscales, los órganos refuerzan aún más la significativa independencia de estas instituciones en Brasil.

RESUMO O ensaio analisa os modelos de promotoria adotados no Brasil e nos Estados Unidos quando o acusado é o presidente. Tanto o procurador-geral da República quanto o promotor ad hoc norte-americano experimentaram alto grau de autonomia que foi reduzida após escândalos políticos. Entre autonomia para combater a corrupção ou estabilidade para o sistema político, prevaleceu a segunda opção após experimentos com promotores autônomos.

ABSTRACT This essay analyzes the prosecution models espoused in Brazil and in the US when the accused party is the president. Both the head of the Brazil’s Federal Public Prosecutor’s Office and the American prosecutor, ad hoc, were given a high degree of autonomy, which was reduced after scandals. Between the “autonomy to fight corruption” or “stability in the political system”, the latter prevailed after experiments with autonomous prosecutors.

Os estudos acadêmicos sobre a questão da independência do Poder Judiciário e dos juízes, tanto do ponto de vista normativo quanto descritivo, são razoavelmente desenvolvidos. A produção é significativa e discute os dilemas e as dificuldades da existência de um Poder de Estado com altas doses de autonomia em regimes democráticos. Do ponto de vista da democracia, a questão é como atores pouco accountable convivem em um sistema baseado fundamentalmente no voto dos cidadãos. Em relação a esse debate, menor atenção é dada ao Ministério Público e aos promotores. Este ensaio bibliográfico analisa, sintetiza e reinterpreta parte da produção acadêmica sobre independência e suas tensões na democracia em relação ao Poder Judiciário e apresenta uma proposta de como estudar o mesmo tema em relação ao Ministério Público.

Academic studies on the issue of the Judiciary and judges’ independence, both normatively and descriptively, are reasonably developed. The current academic production is significant and discusses both the dilemmas and difficulties of there being a branch of the government with high doses of autonomy in democratic regimes. From the democratic point of view, the issue is how barely-accountable actors coexist in a system based fundamentally on citizens’ vote. In relation to this debate, less attention is given to the Public Prosecutor’s Office and the prosecutors. This bibliographic essay analyzes, synthesizes and reinterprets part of the academic production on independence and its tensions in democracy in relation to the Judiciary and also presents a proposal of how to study the same subject in the Public Prosecutor’s Office.

Les études académiques sur la question de l’indépendance du Judiciaire et des juges, tant sur le plan normatif que sur le plan descriptif, sont raisonnablement développés. La production est significative et discute les dilemmes et les difficultés de l’existence d’un pouvoir d’Etat avec de fortes doses d’autonomie dans les régimes démocratiques. Du point de vue de la démocratie, la question est de savoir comment des acteurs si peu responsables coexistent dans un système basé fondamentalement sur le vote des citoyens. Moins d´attention est accordée au Ministère Public et aux procureurs en ce qui concerne ce débat. Cet essai bibliographique analyse, synthétise et réinterprète une partie de la production académique sur l’indépendance et ses tensions dans la démocratie par rapport à la magistrature et présente une proposition sur la façon d’étudier le même sujet par rapport au Ministère Public.

Resumo A operação de combate à corrupção na Itália no início dos anos 90 do século XX, conhecida como Mãos Limpas, foi fonte de inspiração para a 1º instância do sistema de justiça brasileiro na condução da Operação Lava Jato. Isso se deu não somente do ponto de vista da estratégia, baseada em delações dos acusados e disputa pela opinião pública, mas do ponto de vista institucional: houve uma aproximação da polícia, promotores e o juiz encarregado do caso em que as fronteiras entre as instituições ficaram menos claras. Diferentemente do previsto pelos constituintes brasileiros, a divisão de tarefas entre os atores do sistema de justiça foi atenuada, facilitando o combate à corrupção, mas enfraquecendo garantias dos acusados e colocando em risco o sistema político.

Abstract The anti-corruption operation in Italy in the early 1990s, known as Clean Hands, was a source of inspiration for the trial court of the Brazilian judicial system in conducting the Operation Car Wash. This was not only from the point of view of strategy, based on the defendants’ accusations and the dispute for public opinion, but from the institutional point of view as well: the limits between the police, the prosecutors, and the judge in charge of the case, have been blurred; the institutional boundaries became less evident as in comparison with Italy. Different from the Brazilian framers’ decision, the division of labor among the actors of the Brazilian judicial system has been attenuated, facilitating the fight against corruption, but weakening the guarantees for the accused, and jeopardizing the political system.

Resumo A resenha apresenta um modelo alternativo para explicar as recorrentes crises entre os Poderes de Estado na América Latina após a “terceira onda da democracia”. Inspirado em teorias sobre guerras entre nações, Gretchen Helmke, autora de Institutions on the edge: the origins and consequences of inter-branch crises in Latin America, demonstra que os ataques de um Poder a outro são frutos de cálculos políticos baseados em informações assimétricas e na falta de confiança entre os agentes em acordos e compromissos. O impeachment presidencial é um exemplo dessa situação.

Abstract The review presents an alternative model to explain the recurring crises between State branches in Latin America after the "third wave of democracy." Inspired on bargains theories of war between countries, Gretchen Helmke, in her book Institutions on the edge: the origins and consequences of inter-branch crises in Latin America, shows that attacks from one branch against another are the consequence of political calculations based on asymmetric information and on the lack of trust between agents when it comes to agreements and commitments. The impeachment of a president is an example of this.

This article deals with the autonomy, discretionary power, and wide range of attributions allotted to the Public Prosecutor's Office in Brazil by the 1988 Constitution. One of the objectives is to analyze whether this combination is not alien to the democratic principle that state institutions, and even those that do not choose their members by direct elections, should be accountable to the public for their acts. The author draws on the neo-institutionalist literature on bureaucracy to analyze the Public Prosecutor's Office in Brazil. The conclusion is that there has been a quasi-abdication by politicians in relation to the institution in question, a rare occurrence in Brazil and in other democracies.

Dans cet article, on examine l'autonomie, le pouvoir discrétionnaire et le large éventail d'attributions du Ministère Public au Brésil figurant dans la Constitution de 1988, afin de savoir si cet assemblage ne s'oppose pas au principe démocratique selon lequel les institutions d'État, y compris celles qui n'utilisent pas le système d'élections directes pour l'admission de leurs membres, doivent rendre compte de leurs actes devant le peuple souverain. Dans ce but, on part de la littérature néo-institutionnelle concernant la bureaucratie afin d'étudier le Ministère Public au Brésil. En conclusion, on voit que les hommes politiques se servent très peu de l'institution, ce qui est plutôt rare au Brésil ainsi que chez d'autres pays démocratiques.

This article deals with the autonomy, discretionary power, and wide range of attributions allotted to the Public Prosecutor's Office in Brazil by the 1988 Constitution. One of the objectives is to analyze whether this combination is not alien to the democratic principle that state institutions, and even those that do not choose their members by direct elections, should be accountable to the public for their acts. The author draws on the neo-institutionalist literature on bureaucracy to analyze the Public Prosecutor's Office in Brazil. The conclusion is that there has been a quasi-abdication by politicians in relation to the institution in question, a rare occurrence in Brazil and in other democracies.

Dans cet article, on examine l'autonomie, le pouvoir discrétionnaire et le large éventail d'attributions du Ministère Public au Brésil figurant dans la Constitution de 1988, afin de savoir si cet assemblage ne s'oppose pas au principe démocratique selon lequel les institutions d'État, y compris celles qui n'utilisent pas le système d'élections directes pour l'admission de leurs membres, doivent rendre compte de leurs actes devant le peuple souverain. Dans ce but, on part de la littérature néo-institutionnelle concernant la bureaucratie afin d'étudier le Ministère Public au Brésil. En conclusion, on voit que les hommes politiques se servent très peu de l'institution, ce qui est plutôt rare au Brésil ainsi que chez d'autres pays démocratiques.