RESUMO No Brasil, parcela significativa dos investimentos recentes em projetos de infraestrutura tem como foco a construção de usinas hidrelétricas na região Amazônica. A execução dessas obras requer robustas capacidades estatais, existindo fragilidades estatais para atender às demandas socioambientais de grupos vulneráveis afetados por esses empreendimentos. Este artigo examina a incorporação dessas demandas no processo decisório e de implementação da usina de Belo Monte, localizada no Estado do Pará. Para tal, partimos de uma concepção de capacidade estatal que a relaciona com o processamento de diversos interesses pelas burocracias estatais. O modelo de análise define três dimensões de capacidades estatais – participativa, decisória, e de coordenação intersetorial –, cuja construção é influenciada pelos arranjos institucionais, legado histórico-institucional e padrão relacional entre burocracias e grupos sociais. Os procedimentos metodológicos incluem análise de redes sociais; pesquisa documental; e entrevistas com atores-chave. Conclui que as condições que influenciam a construção de capacidades estatais alcançam as burocracias estatais de forma heterogênea, o que dificulta a incorporação das demandas socioambientais das populações vulneráveis.

ABSTRACT Recently, in Brazil, a considerable amount of the infrastructure investment is directed towards the construction of hydroelectric plants in the Amazon region. The implementation of these projects requires strong State capacity. However, there are shortcomings related to State’s abilities and resources to meet the socio-environmental demands of vulnerable groups that these ventures affect. This article examines the incorporation of these demands in the decision-making and implementation process of the Belo Monte plant, located in the State of Pará. To this end, we mobilize a State capacity approach that considers the bureaucracy skills to process multiple demands. We use an analytical framework that incorporates three dimensions of State capacity – participatory, decision-making and intersectoral coordination –, whose construction is influenced by institutional arrangement, historical legacies and relational pattern between bureaucracies and social groups. The methodological procedures combine social networks analysis, documentary research, and interviews with key players. We conclude that the factors that influence the construction of State capacity reach bureaucracies asymmetrically, which hinders the incorporation of socio-environmental demands of vulnerable groups.

RESUMEN En Brasil, una parte importante de las inversiones recientes en proyectos de infraestructura se ha centrado en la construcción de centrales hidroeléctricas en la región Amazónica. La ejecución de estos proyectos requiere sólidas capacidades estatales, y existen debilidades estatales para atender las demandas socioambientales de los grupos vulnerables afectados por estos emprendimientos. Este artículo examina la incorporación de estas demandas en el proceso de toma de decisiones y en la ejecución de la presa de Belo Monte, situada en el estado de Pará. Para ello, partimos de una concepción de la capacidad estatal que la relaciona con el procesamiento de diversos intereses por parte de las burocracias estatales. El modelo de análisis define tres dimensiones de capacidades estatales – participación, toma de decisiones y coordinación intersectorial – en cuya construcción influyen los arreglos institucionales, el legado histórico-institucional y el estándar relacional entre las burocracias y los grupos sociales. Los procedimientos metodológicos incluyen el análisis de redes sociales; la investigación documental; y las entrevistas con los actores clave. Se concluye que las condiciones que influyen en la construcción de las capacidades estatales llegan a las burocracias estatales de manera heterogénea, lo que dificulta la incorporación de las demandas socioambientales de las poblaciones vulnerables.

RÉSUMÉ Au Brésil, une partie importante des investissements récents dans des projets d’infrastructure est axée sur la construction de centrales hydroélectriques dans la région amazonienne. L’exécution de ces travaux nécessite des capacités étatiques robustes, et il existe des faiblesses étatiques pour répondre aux demandes socio-environnementales des groupes vulnérables affectés par ces projets. Cet article examine l’incorporation de ces demandes dans le processus de prise de décision et de mise en ½uvre de l’usine de Belo Monte, située dans l’état du Pará. À cette fin, nous partons d’une conception de la capacité de l’État qui la relie au traitement des divers intérêts par les bureaucraties étatiques. Le modèle d’analyse définit trois dimensions des capacités de l’État – participative, décisionnelle et de coordination intersectorielle –, dont la construction est influencée par les arrangements institutionnels, l’héritage historique-institutionnel et le modèle relationnel entre les bureaucraties et les groupes sociaux. Les procédures méthodologiques comprennent l’analyse des réseaux sociaux ; la recherche documentaire; et des entretiens avec des acteurs-clés. Il conclut que les conditions qui influencent la construction des capacités de l’État atteignent les bureaucraties étatiques de manière hétérogène, ce qui rend difficile l’intégration des demandes socio-environnementales des populations vulnérables.

Resumo O estudo da participação de movimentos sociais na produção das políticas públicas é uma agenda em franco desenvolvimento no Brasil e na literatura internacional. Neste artigo buscamos colaborar com o desenvolvimento dessa agenda, ao oferecer um modelo analítico para abordar aquilo que a literatura tradicionalmente apreende como “contexto político”, que condicionaria a atuação dos movimentos sociais nas suas tentativas de influenciar o Estado. Partindo de um diálogo crítico com a produção nacional e estrangeira, argumentamos que, em vez de se relacionarem com um contexto objetivado e externo que condiciona sua formação e ação, os movimentos sociais devem ser compreendidos como participantes em relações de interdependência com diversos atores e instituições com quem interagem rotineiramente, constituindo o que denominamos de estruturas relacionais. Na análise das relações entre movimentos sociais e políticas públicas, as estruturas relacionais especialmente relevantes analiticamente são os regimes políticos e os subsistemas de política pública. Nosso argumento é que os movimentos sociais não se relacionam com essas estruturas - conforme se depreenderia de uma formulação contextualista -, mas no interior delas, embora normalmente a partir de uma posição de desvantagem ou marginalização.

Abstract The study of how social movements participate in the production of public policies became a major research agenda in Brazil and around the world. In this article, we seek to collaborate with the development of this agenda by proposing an analytical model to approach what is traditionally thought of as the “political context,” which would condition the actions of social movements in their attempt to influence the State. Through a critical dialogue with the national and international literatures, we argue that, instead of interacting with an objective, external context that conditions movement emergence and actions, social movements should be understood as participating in interdependence relationships with the variety of actors and institutions with whom they regularly interact, through what we call relational structures. In analyzing the relations between social movements and public policies, we highlight two relational structures: political regimes and policy subsystems. Our argument is that social movements do not interact with these relational structures, as a contextualist approach would presume, but rather within them, although normally from disadvantaged or marginalized positions.

ResumoNeste artigo, exploramos mudanças na relação entre movimentos sociais e o governo do Partido dos Trabalhadores pela lente da política de nomeações de cargos de alto escalão no Ministério do Meio Ambiente (MMA) entre 2003 e 2013. Ao analisar as biografias profissionais e políticas de 147 nomeados, identificamos uma diminuição, ao longo do período, de nomeações de atores originários de movimentos sociais, acompanhada por um crescimento de nomeações de servidores públicos. Sugerimos que essa mudança não é somente resultado de transformações das preferências políticas do governo petista. Resulta também de um aumento no número absoluto de funcionários concursados, o que tornou o governo menos dependente, do que era no passado, das capacidades técnicas e políticas presentes na sociedade civil.

AbstractIn this article, we explore the changing relationship between social movements and the Workers' Party government, by looking at appointments to upper echelon positions in the Ministry of the Environment between 2003 and 2013. Our examination of the professional and political biographies of 147 appointees demonstrates that over the period, fewer social movement actors and more public servants were nominated. We suggest that this change did not result only from transformations in the political preferences of the Workers' Party government. It also resulted from an increase in the absolute number of permanent employees, which made the government less dependent than in the past on the technical and political capacities of civil society actors.

Este artigo analisa a combinação de rotinas de interação do Estado com os movimentos sociais na construção de políticas públicas durante o governo Lula em três setores de políticas: desenvolvimento agrário, política urbana e segurança pública. O argumento central é que, em um contexto caracterizado por uma permeabilidade inédita do Estado, movimentos sociais e atores estatais experimentaram criativamente padrões históricos de interação Estado-sociedade. Sob o mote da "participação da sociedade civil", movimentos sociais e atores estatais recorreram a um repertório de interação diversificado, que incluiu a participação institucional, protestos, ocupação de cargos na burocracia pública e relações personalizadas, com ênfase variada a depender dos padrões pretéritos de relação Estado-sociedade em cada setor.

This article examines the combination of interaction routines of the State with social movements in the designing of public policy during the Lula government in three sectors: rural development, urban policy and public security. The central argument is that in a context characterized by unprecedented permeability of the State, social movements and State actors created a historical pattern of State-society interaction. Under the motto "participation of civil society", social movements and state actors resorted to a repertoire of diversified interaction, which included institutional participations, protests, occupying posts in the pubic bureaucracy and personal relationships, with varying emphases depending on past patterns of State-society interactions in each sector.

Este artículo analiza la combinación de las rutinas de interacción del Estado con los movimientos sociales para construir políticas públicas durante el gobierno Lula en tres sectores de políticas: desarrollo agrario, política urbana y seguridad pública. El argumento central es que, en un contexto caracterizado por una permeabilidad inédita del Estado, los movimientos sociales y los acto-res estatales experimentaron creativamente patrones históricos de interacción entre el Estado y la sociedad. Bajo la consigna de "participación de la sociedad civil", movimientos sociales y actores estatales recurrieron a un repertorio de interacción diversificado, que incluyó participación institucional, protestas, ocupación de cargos en la burocracia pública y relaciones personalizadas, con un énfasis que varió según los patrones previos de la relación Estado-sociedad en cada sector.

Dans cet article, on examine la conjugaison d'usages d'interaction de l'État avec les mouvements sociaux dans la construction de politiques publiques pendant le gouvernement Lula, dans trois secteurs politiques: développement agraire, politique urbaine et sûreté publique. La proposition centrale est que, dans un contexte à forte perméabilité de l'Ètat, des mouvements sociaux et des acteursdel'Étatont expérimentédefaçon créative des modèles historiques d'interaction État-société. Sous l'appellation de "participation de la société civile", ces mouvements et acteurs ont fait appel à un répertoire d'interactions diversifié, comprenant participations institutionnelles, manifestations de rue, occupations de postes dans la bureaucratie publique et rapports personnalisés, sous des formes variées par rapport aux modèles précédents de la relation État-société dans chaque secteur.

Nas últimas duas décadas, os estudiosos dos movimentos sociais passaram a questionar as fronteiras do seu campo de pesquisa. Alguns defenderam a substituição do conceito de "movimentos sociais" por "sociedade civil", enquanto outros propuseram falar de "política do conflito". Em ambos os casos, argumentou-se que o campo de estudos havia se tornado excessivamente limitado, tanto empírica como teoricamente. O artigo discute essas iniciativas e identifica um problema comum: a falta de atenção dada às numerosas formas de interação entre ativistas de movimentos sociais situados dentro e fora do Estado. Argumentamos que a pesquisa empírica que vem sendo realizada no Brasil ajuda a compreender melhor a relação entre Estado e movimentos sociais. Do ponto de vista teórico, é a literatura recente sobre redes sociais que oferece pistas analíticas sobre como pensar no ativismo a partir de dentro das estruturas do Estado.

In the last two decades, social movement scholars have brought the frontiers of the field into question. Some have advocated for the substitution of "social movements" for "civil society", while others have proposed to rename the field as the study of "contentious politics". In both of these cases, the justification is that the field of social movements has become too narrow, empirically as well as theoretically. The article discusses these reformist initiatives and identifies a problem they have in common: the lack of attention to numerous forms of interaction between actors involved with social movements situated both outside and inside the state. We offer a theoretical discussion based on the results of empirical research undertaken in Brazil on this issue, which, we argue, help us better understand the relationship between states and social movements. We also argue that the recent literature on social networks provides analytical clues to think about activism from within state structures.

Este trabalho avalia o efeito democratizante da governança participativa na gestão das águas, a partir de uma pesquisa junto a 626 membros de 14 comitês e 4 consórcios de bacias hidrográficas. A noção de democracia é examinada segundo três noções: a) as arenas participativas devem promover a inclusão e combater a dominação das elites; b) a participação deve promover um processo dinâmico capaz de modificar a compreensão dos participantes; e c) as arenas participativas devem garantir maior controle social do Estado. Sugere-se que comitês e consórcios são mais bem sucedidos como espaços deliberativos. Desigualdades sociais afetam, mas não impedem um processo deliberativo.

Based on a survey of 626 committee and consortium members in 18 river basins, this study evaluates the democratizing effect of stakeholder governance in water resources management in Brazil. The term democracy is examined according to three ideas: a) participatory arenas should promote political inclusion and combat elite domination; b) participation must involve a dynamic process of interaction that transforms the understandings of those who participate; c) participatory arenas should guarantee a greater control over the state by the society. The paper suggests that the committees and consortia work better as deliberative spaces. Social inequalities among members affect but do not hinder the deliberative process.

Grande parte da literatura considera os conselhos gestores, que se difundiram em aos milhares, no Brasil, como arenas deliberativas cujo objetivo é expandir a participação direta dos cidadãos nas decisões públicas. Entretanto o modelo organizacional dos conselhos não corresponde ao conceito tradicional de democracia participativa por dois motivos: primeiro, porque os participantes representam supostamente organizações e não indivíduos, e, segundo, porque além de associações não-governamentais, membros indicados por órgãos estatais também participam desses conselhos. Este artigo explora as implicações dessas duas características dos conselhos para a democratização das decisões públicas. Argumenta que os conselhos devem ser entendidos como espaços potenciais nos quais atores diversos não somente deliberam, mas também mudam as suas práticas. A sua contribuição para a democracia ocorre quando a interação dinâmica entre atores diversos produz novos relacionamentos e recursos para encaminhar problemas concretos, o que chamamos "relações fecundas".

A great part of the literature considers the managing councils, that have become thousands, in Brazil, as deliberative arenas which objective is to expand the citizens' direct participation in public decisions. However, the organizational model of the managing councils do not correspond to the traditional concept of participative democracy for two reasons: first, because the participants supposedly represent organizations, not individuals, and, second, because besides nongovernment associations, members chosen by state organs also participate in those councils. This paper explores the implications of those two characteristics of the councils to the democratization of public decisions. It argues that the councils should be understood as potential spaces in the which several actors not only they deliberate, but they also change their practices. Their contribution for democracy happens when the dynamic interaction among several actors produces new relationships and resources to direct concrete problems, what called "fertile relationships."

Une grande partie des oeuvres de référence considère les conseils de gestion, qui se sont développés par milliers au Brésil, comme des arènes délibératives dont l'objectif est d'augmenter la participation directe des citoyens aux décisions publiques. Cependant le modèle organisationnel des conseils ne correspond pas au concept traditionnel de démocratie participative, pour deux raisons: premièrement parce que les participants sont supposés représenter des organisations et non pas des individus, et ensuite, parce que audelà des associations non-gouvernementales, il y a des membres indiqués par les organes d'Etat qui prennent part à ces conseils. Cet article traite de l'implication de ces deux caractéristiques des conseils pour la démocratisation des décisions publiques. On y argumente que les conseils doivent être conçus comme des espaces en potentiel dans lesquels les divers acteurs non seulement délibèrent mais aussi changent de pratiques. Il y a contribution à la démocratie quand une intéraction dynamique entre les divers acteurs produit des liens nouveaux et des ressources capables de soulever des problèmes concrets, en d'autres termes des "relations fécondes".

No Brasil, muitos governos estaduais já instituíram políticas de recursos hídricos que criam comitês de bacia hidrográfica, mas a não institucionalização dos instrumentos de gestão de recursos hídricos tem limitado o poder desses comitês. Mesmo assim, foram criados quase 100 comitês estaduais. A partir da literatura sobre descentralização política e da análise de dados empíricos, esse trabalho busca levantar hipóteses para explicar o porquê de tantos comitês terem sido criados.

Most Brazilian state governments have instituted water resources policies that create river basin committees, but the power of these committees is weakened by the lack of institutionalization of the management tools they are supposed to define. Even so, almost 100 committees have been created at the state level. Based on the literature on political decentralization and the analysis of empirical data about committees, this article raises some hypotheses to explain why so many committees have been created.

Este artigo analisa políticas participativas criadas pelo Estado sob a perspectiva da "autoridade", isto é, a capacidade de novos fóruns decisórios de solucionar problemas, fazer valer decisões e ter impacto no mundo externo. A partir do exemplo de dois tipos de políticas participativas comitês de bacia hidrográfica e orçamentos participativos , argumenta-se que a construção da autoridade é mais provável nos casos em que tanto atores de Estado quanto da sociedade percebem que o novo processo decisório pode beneficiar seus interesses. De um lado, o artigo mostra como os atores envolvidos em experiências bem-sucedidas formulam políticas participativas em torno de interesses compartilhados. De outro lado, são examinados os fatores cognitivos que facilitam ou, ao contrário, dificultam a identificação de tais interesses. Mostra-se, ainda, que idéias técnicas, tais como os modelos de participação, podem ajudar os atores a perceber a criação de fóruns participativos como sendo de seu próprio interesse; entretanto, quando esses modelos são seguidos cegamente, eles podem tornar-se "cadeados cognitivos", dificultando assim a capacidade de adaptar idéias às condições locais.

This article analyzes participatory policies created by the State from the perspective of "authority", the capacity of these new decision-making forums to solve problems, enforce decisions and have an impact on the external world. Based on examples from two types of participatory policy river basin committees and participatory budgets it argues that the construction of authority is more likely to occur when both State and society actors perceive the new decision-making process as beneficial to their interests. On the one hand, the article shows how, in successful cases, actors design participatory policy around shared interests. On the other hand, it examines how cognitive factors can both facilitate and make more difficult the identification of such interests. The article argues that technical ideas, such as participatory models, can help actors to perceive the creation of participatory forums as in their interest. However, when models are followed blindly, they can become "cognitive locks", making it more difficult for actors to adapt the ideas to local conditions.

Cet article analise les politiques participatives, créées par l'État, dans la perspective de «l'autorité », c'est-à-dire la capacité des nouveaux foruns de prise des décisions de trouver des solutions pour les problèmes, de faire valoir les décisions prises et d'avoir de l'impact dans le monde extérieur. À partir de l'exemple de deux types des politiques participatives les comités de bassin hydrographique et les "budgets participatifs" (orçamentos participativos) , il est montré que la construction de l'autorité est plus probable dans les cas où tant les acteurs de l'Etat que les acteurs de la société perçoivent que le nouveau processus de prise de décision peut béneficier leurs intérêts. L'article montre, d'une part, comment les acteurs impliqués dans les expériences réussies formulent les politiques participatives autor des intérêts partagés. D'autre part, il est éxaminé les facteurs cognitifs que facilitent ou, au contraire, rendrent plus difficile l'identification de tels intérêts. Il est encore montré que les idées techniques, telles que les modèles de participation, peuvent aider les acteurs à percevoir la création des espaces participatifs comme de leurs propres intérêts; toutefois, lorsque ces modèles sont suivis aveuglement, ils peuvent devenir des "cadenas cognitifs", en rendrant difficile la capacité d'adaptation des idées aux conditions locales.