Elementos que Impactam a Construção de um Modelo de Governança Pública no Brasil: O Caso da Marinha do Brasil

Raschendorfer, Érica Von; Figueira, Ariane Roder; Furtado, Liliane

doi:10.15728/bbr.2023.20.1.5.pt

Acessibilidade / Reportar erro

Brasil

BBR. Brazilian Business Review

Español English

Brasil

Español English

sumário « anterior atual seguinte »

Sumário

Artigo • BBR, Braz. Bus. Rev. 20 (1) • Jan-Feb 2023 • https://doi.org/10.15728/bbr.2023.20.1.5.pt copiar

Elementos que Impactam a Construção de um Modelo de Governança Pública no Brasil: O Caso da Marinha do Brasil

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Resumo

Este artigo buscou investigar os elementos que impactam a construção de um modelo de governança pública no Brasil, com o objetivo de propor uma estrutura analítica ( framework) com contribuições de diferentes lentes teóricas. Para isso, foram analisados os conceitos e debates emergentes da literatura, os instrumentos normativos que norteiam os princípios da governança pública no Brasil, e, por fim, foi realizada uma pesquisa empírica em uma organização pública brasileira (Marinha do Brasil). Como resultado, observou-se que, no contexto brasileiro, os órgãos de controle externo vêm exercendo o papel de ensejar um aumento dos níveis de governança no âmbito da administração pública, restringindo, em um primeiro momento, sua aplicação à perspectiva do controle, evoluindo em menor grau os conceitos da governança como instrumento para realização da efetividade político-administrativa. Esse resultado corrobora a necessidade de se pensar em propostas mais abrangentes relativas à criação de valor público, envolvendo tanto a estruturação política quanto administrativa brasileira.

Palavras-chave:
Governança Pública; Marinha do Brasil; Valor Público; Eficiência Política; Accountability

Paradigma	Public Administration	Public Management	Public Governance
Modelo	Provedor/Interventor.	Regulador/Gerencial.	Baseado em Governança Pública: Estado coordenador/ garantidor.
Atuação Governamental	Estado provedor.	Visão empresarial e busca por maior eficiência e fluidez aos serviços do Estado.	Gestão participativa: o Estado reconhece e congrega múltiplos atores.
Característica	Igualdade processual; políticas econômicas como “pacotes” para solução de problemas sociais. Normas e rotinas para redução do clientelismo.	Gestão científica; Diretrizes gerenciais e práticas amparadas na lógica de mercado; Busca pela equidade e igualdade processual; Relevância, adaptação e foco no cliente. Desregulamentação e descentralização na prestação dos serviços, sem descentralizar responsabilidades.	Adaptação e democracia direta; destaca os valores políticos, deslocando o foco da eficiência estritamente financeira para a criação de valor público por meio da eficiência política; Coprodução, cooperação entre partes interessadas; incorpora os cidadãos na formulação de políticas públicas.
Valor Público	Eficiência nas operações do governo.	Eficiência gerencial amparada em padrões privados. Foco no cliente.	Ampliação da comunicação entre as partes interessadas; incentivo à participação social;
Sociedade	Padrões de consumo de serviços ofertados pelo Estado.	Cidadão-Cliente: visão passiva.	Visão participativa: Coprodução de políticas e resultados: Práticas amparadas em gestão em redes, coprodução.
Responsabilidade	Não hierárquica.	Controle externo para responsabilização de funcionários; transfere a prestação de serviços a outros agentes, sem descentralizar a responsabilidade pelos serviços com os contratantes.	Prestação de contas multifacetada e não hierárquica.
Processo Democrático	Dicotomia política-administração; Formulação de políticas públicas dissociada da gestão, como funções de governo distintas.	Busca pela Burocracia representativa; Gestores pouco envolvidos do processo democrático.	Fortalecimento da democracia; sedimenta o conceito de cidadania em uma abordagem de partes interessadas e ativas.
Ética	Supremacia do Estado: Definições das necessidades por parte do Estado.	Supremacia do interesse público - protagonismo do controle.	Prática da ética, foco no valor público, foco no cidadão, na comunicação com as Instituições.

Normativo	Assunto	Descrição
Decreto 5.378/2005	Instituiu o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GESPÚBLICA e o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização.	Marcou a retomada do Programa Nacional de Desburocratização, instituído em 1979.
Decreto 9.094/2017	Dispõe sobre a simplificação do atendimento prestado aos usuários dos serviços públicos, ratifica a dispensa do reconhecimento de firma e da autenticação em documentos produzidos no País e institui a Carta de Serviços ao Usuário.	Revoga o Decreto 5.378 e institui a simplificação do atendimento prestado aos usuários dos serviços públicos.
Decreto nº 9.203/2017	Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.	Institui a governança como uma política no Brasil.
Projeto de Lei 9.163/2017	Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.	Foi apensado ao PL 4083/2015, Oriundo da comissão Parlamentar de Inquérito destinada a investigar a prática de atos ilícitos e irregulares no âmbito da empresa Petróleo Brasileiro S/A (PETROBRAS), entre os anos de 2005 e 2015. O PL foi apensado aos outros de conteúdo semelhante, revelando o estreito envolvimento da Governança Pública no Brasil como ato contínuo aos movimentos de transparência pública e anticorrupção.
EMI nº00240/2017 MP CGU	Despacho que acompanha o PL 9.163/2017 e explica as bases para o estabelecimento da Política de Governança .	A minuta do Projeto de Lei foi elaborada a partir de carta do Ministro do Tribunal de Contas da União -TCU.
Decreto 13.460/2017	Dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública.
Cartilha TCU sobre Relato Integrado (2018)	Cartilha - Relatório de Gestão em formato de Relato Integrado.	Primeiro movimento do TCU para a modernização da apresentação das contas, instituindo o Relato Integrado como estrutura de comunicação.
Decisão Normativa TCU 178/2019	Relatório de Gestão em formato RI	Institui uma nova forma de prestação de contas, ampliando o conteúdo e a profundidade das informações prestadas no Relatório de Gestão. Desenvolvido com base no Relato Integrado.
Decreto 9.901/2019 Regulamenta a CIG	Altera o Decreto nº 9.203, de 22 novembro de 2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.	Descreve e dá atribuições ao Comitê Interministerial de Governança. Delimita o assunto ao nível ministerial.
Portaria nº 2.298, de 27 de setembro de 2019,	Institui o Comitê de Governança da Casa Civil da Presidência da República.

Categorias	Resumo dos elementos identificados
Pessoas	Centrados no indivíduo e relacionados à organização: conhecimentos e habilidades, pertencentes a ele e construídos ao longo da vida. Aspectos comportamentais e de capacitação.
Aspectos Organizacionais (intraorganizacionais)	Atributos processuais da organização: relativos às práticas organizacionais, ambiente, rotinas, estrutura física.
Aspectos Relacionais	Atributos físicos, culturais e comportamentais relativos às redes; fomento à formação de redes, envolvimento da alta administração, comunicação aberta e integração (intraorganizacional e interorganizacional).
Conhecimento, cultura e Inovação	Conhecimento tácito e processos de transformação em conhecimento útil. Articula os atributos ligados ao indivíduo, à organização e relacionais para a inovação; ambiente favorável; relações mais horizontais.
Éticos	Articula os valores inegociáveis, necessários ao estabelecimento de relações duradouras, tais como: fidelidade aos valores institucionais, transparência, confiança, comunicação aberta, códigos de ética e conduta.
Governança Ambiental	Responsabilidades compartilhadas da gestão de ecossistemas; interações estratégicas entre um conjunto de atores para solucionar problemas comuns; compartilhamento de riscos e responsabilidades; governança formal (cumprimento de leis e normas vigentes, políticas ambientais e códigos de responsabilidade socioambientais).

Dimensões (Capitais RI)	Humano	Social	Intelectual	Natural		Financeiro	Manufaturado
Termo de busca	“Human Capital”	“Social Capital”	“Intellectual Capital”	“Natural Capital”	“Environmental Capital”	“Financial Capital”	“Manufactured Capital”	“Manufacturing Capital”
Critérios da pesquisa	Quantidade de artigos encontrados
Nível 1	11.667	4.996	1.527	18	45	650	18	44
Nível 2	11.658	4.005	1.515	16	45	635	15	44
Nível 3	6.970	3.596	323	9	26*	419	6*	10
Nível 4	660	577	18	7	11	85	--	2
Nível 5	116	147	18	--	--	19	--	--
Nível 6	58	87	16	6	11	13	5	--
Totais	58	87	16	17		13	5
Saturação Teórica
%	95%	91,2%	91,4%	92,8%		76,9%	--
Artigos utilizados	15	11	7	11		10	5
Codificação
Artigos utilizados	20	20	16	16		13	5
Segmentos identificados	61	91	93	48		13	5
Segmentos codificados	46	42	71	42		10	--
Categorização
Categorias criadas	Humano	Social	Intelectual	Natural		Financeiro	Manufaturado
	Pessoas	Pessoas	Pessoas	Aspectos Intraorganizacionais		Pessoas e Redes	--
	Aspectos Organizacionais	Aspectos Organizacionais	Aspectos Organizacionais	Aspectos Intraorganizacionais		Fontes de Financiamento	--
	Aspectos Relacionais	Aspectos Estruturais	Aspectos Relacionais	Governança Ambiental		Cultura e Inovação	--
	Conhecimento e Inovação	Cultura	Aspectos Processuais	Gestão de Recursos naturais			--
	Conhecimento e Inovação	Cultura	Conhecimento	Gestão de Recursos naturais			--

Objetivo	Quais alternativas são prioritárias para a construção de um modelo de governança pública?
Critérios	Gestão Participativa	Criação de Valor		Eficiência Política	Sustentabilidade Organizacional
Alternativas (Categorias criadas)	Humano	Social	Intelectual	Natural	Financeiro
	Pessoas	Pessoas	Pessoas	Aspectos Intraorganizacionais	Pessoas e Redes
	Aspectos Organizacionais	Aspectos Organizacionais	Aspectos Organizacionais		Fontes de Financiamento
	Aspectos Relacionais	Aspectos Estruturais	Aspectos Relacionais	Governança Ambiental	Cultura e Inovação
	Conhecimento e Inovação	Cultura	Aspectos Processuais	Gestão de Recursos naturais
	Conhecimento

Critérios	Descrição	Principais Referências
Criação de Valor Público	Oriundo da Teoria de Valor Público, conceito que desloca o foco da eficiência para a efetividade da gestão;	Osborne (2006Osborne, S. P. (2006). The new public governance. Public Management Review, 8(3), 377-387. https://doi.org/10.1080/14719030600853022 https://doi.org/10.1080/1471903060085302... ); O’Flynn (2007O’Flynn, J. (2007). From new public management to public value: Paradigmatic change and managerial implications. The Australian Journal of Public Administration, 66(3), 353-366. https://doi.org/10.1111/j.1467-8500.2007.00545.x https://doi.org/10.1111/j.1467-8500.2007... ); Cordella e Bonina (2012Cordella, A., & Bonina, C. M. (2012). A public value perspective for ICT enabled public sector reforms: A theoretical reflection. Government Information Quarterly, 29(4), 512-520. https://doi.org/10.1016/j.giq.2012.03.004 https://doi.org/10.1016/j.giq.2012.03.00... ); Bryson et al., 2014Bryson, J. M., Crosby, B. C., & Bloomberg, L. (2014). Public value governance: Moving beyond traditional public administration and the new public management. Public Administration Review, 74(4), 445-456. https://doi.org/10.1111/puar.12238 https://doi.org/10.1111/puar.12238... ; Osborne et al., 2016Osborne, S. P., Radnor, Z., & Strokosch, K. (2016). Co-production and the co-creation of value in public services: A suitable case for treatment? Public Management Review, 18(5), 639-653. https://doi.org/10.1080/14719037.2015.1111927 https://doi.org/10.1080/14719037.2015.11... ; Kim, 2020Kim, Y. (2020). Searching for newness in management paradigms: An analysis of intellectual history in US Public Administration. The American Review of Public Administration, 51(2). https://doi.org/10.1177/0275074020956678 https://doi.org/10.1177/0275074020956678...
Gestão Participativa	Baseados em gestão de redes, coprodução, flexibilidade no uso de instrumentos de gestão, contratos relacionais;	Osbone (2006Osborne, S. P. (2006). The new public governance. Public Management Review, 8(3), 377-387. https://doi.org/10.1080/14719030600853022 https://doi.org/10.1080/1471903060085302... ); Santos (2016Santos, P. R. (2016). Inovações participativas, diálogo social e construção de consensos. Revista de Administração Pública, 50(3), 501-511. https://doi.org/10.1590/0034-7612147073 https://doi.org/10.1590/0034-7612147073... )
Eficiência Política	Enfatizando o papel coordenador dos interesses dos atores participantes das atividades da organização;	Osborne (2006Osborne, S. P. (2006). The new public governance. Public Management Review, 8(3), 377-387. https://doi.org/10.1080/14719030600853022 https://doi.org/10.1080/1471903060085302... ); O’Flynn (2007O’Flynn, J. (2007). From new public management to public value: Paradigmatic change and managerial implications. The Australian Journal of Public Administration, 66(3), 353-366. https://doi.org/10.1111/j.1467-8500.2007.00545.x https://doi.org/10.1111/j.1467-8500.2007... ); Cordella e Bonina (2012Cordella, A., & Bonina, C. M. (2012). A public value perspective for ICT enabled public sector reforms: A theoretical reflection. Government Information Quarterly, 29(4), 512-520. https://doi.org/10.1016/j.giq.2012.03.004 https://doi.org/10.1016/j.giq.2012.03.00... ); Bryson et al., 2014Bryson, J. M., Crosby, B. C., & Bloomberg, L. (2014). Public value governance: Moving beyond traditional public administration and the new public management. Public Administration Review, 74(4), 445-456. https://doi.org/10.1111/puar.12238 https://doi.org/10.1111/puar.12238... ; Osborne et al., 2016Osborne, S. P., Radnor, Z., & Strokosch, K. (2016). Co-production and the co-creation of value in public services: A suitable case for treatment? Public Management Review, 18(5), 639-653. https://doi.org/10.1080/14719037.2015.1111927 https://doi.org/10.1080/14719037.2015.11... ; Kim, 2020Kim, Y. (2020). Searching for newness in management paradigms: An analysis of intellectual history in US Public Administration. The American Review of Public Administration, 51(2). https://doi.org/10.1177/0275074020956678 https://doi.org/10.1177/0275074020956678...
Sustentabilidade organizacional	Elementos mais processuais, relacionados à perenidade das organizações - visão de longo prazo e sustentabilidade.	Brito e Brito (2012Brito, R. P. D., & Brito, L. A. L. (2012). Ventaja competitiva, creación de valor y sus efectos sobre el desempeño. Revista de Administração de Empresas, 52(1), 70-84. https://doi.org/10.1590/S0034-75902012000100006 https://doi.org/10.1590/S0034-7590201200... ); Osborne (2006Osborne, S. P. (2006). The new public governance. Public Management Review, 8(3), 377-387. https://doi.org/10.1080/14719030600853022 https://doi.org/10.1080/1471903060085302... , 2008Osborne, S. P. (2008). Ten years of public management review. Public Management Review, 10(4), 451-452. https://doi.org/10.1080/14719030802263814 https://doi.org/10.1080/1471903080226381... , 2017Osborne, S. P. (2017). Public management research over the decades: What are we writing about. Public Management Review, 19(2), 109-113. https://doi.org/10.1080/14719037.2016.1252142 https://doi.org/10.1080/14719037.2016.12... )

Dimensões (Capitais do RI)	Posto	Função	Organização militar
Humana	CF	Encarregado da Divisão de distribuição de Oficiais	Comando do Pessoal de Fuzileiros Navais (CPESFN)
Humana	CMG	Planejamento	Diretoria do Pessoal Militar da Marinha (DPMM)
Social	CF	Diretor	Centro de Distribuição e Operações Aduaneiras da Marinha (CDAM)
Intelectual	CC	Assessor do Conselho para Gestão do Conhecimento na MB	Diretoria de Administração da Marinha (DAdM)
Natural	CMG	Diretor	Depósito de Combustíveis da Marinha (DepCMRJ)
Financeira	CF	Chefe do Departamento do Plano Diretor e Operações de Crédito	Diretoria de Gestão Orçamentária da Marinha (DGOM)
Financeira	CF	Assessor do Plano Diretor	Comando do Material do Corpo de Fuzileiros Navais (CMatFN)

Critérios	Dimensão Humana				Dimensão Social		Dimensão Intelectual		Dimensão Natural		Dimensão Financeira
Critérios	Prioridades		Prioridades		Prioridades		Prioridades		Prioridades		Prioridades		Prioridades
Criação de Valor	69%		31%		6%		11%		48%		45%		56%
Gestão Participativa	18%		32%		28%		44%		28%		5%		28%
Eficiência Política	9%		32%		52%		35%		15%		9%		11%
Sustentabilidade Organizacional	4%		4%		14%		9%		9%		41%		5%
Alternativas	SCORE	%	SCORE	%	SCORE	%	SCORE	%	SCORE	%	SCORE	%	SCORE	%
Pessoas	100	57%	100	57%	62,16	29%	95,4	33%	-	-	-	-	-	-
Aspectos Organizacionais	26,63	15%	28,37	16%	32,18	15%	24,77	8%	-	-	-	-	-	-
Aspectos Relacionais e éticos	39,88	23%	44,32	25%	-	-	76,42	26%	-	-	-	-	-	-
Conhecimento e Inovação	8,4	5%	3,17	2%	-	-	74,25	25%	-	-	-	-	-	-
Aspectos Estruturais	-	-	-	-	21,31	0,1	-	-	-	-	-	-	-	-
Cultura	-	-	-	-	100	0,46	-	-	-	-	-	-	-	-
Aspectos Processuais	-	-	-	-	-	-	23,52	8%	-	-	-	-	-	-
Governança Ambiental	-	-	-	-	-	-	-	-	100	65%	-	-	-	-
Aspectos Intraorganizacionais	-	-	-	-	-	-	-	-	40,57	26%	-	-	-	-
Gestão de recursos naturais	-	-	-	-	-	-	-	-	13,78	9%	-	-	-	-
Pessoas e redes	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	99,99	56%	68,19	45%
Cultura e Inovação	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	54,15	31%	61,53	41%
Fontes de Financiamento	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	23,21	13%	20,96	14%
TOTAL	174,91	100%	175,86	100%	215,65	100%	294,36	100%	154,35	100%	177,35	100%	150,68	100%

Fucape Business School Av. Fernando Ferrari, 1358, Boa Vista, 29075-505, Vitória, Espírito Santo, Brasil, (27) 4009-4423 - Vitória - ES - Brazil
E-mail: bbronline@bbronline.com.br

Acompanhe os números deste periódico no seu leitor de RSS

[1] Email:
ericavon@coppead.ufrj.br