O ENSINO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ELEMENTOS PRELIMINARES DE UMA HISTÓRIA INTELECTUAL INTERDISCIPLINAR

Teaching public administration: Preliminary elements of an interdisciplinary intellectual history

Enseñanza de la administración pública: Preliminary preliminares de una historia intelectual interdisciplinaria

RESUMO

A afirmação de que o estudo da administração pública é multidisciplinar se tornou consenso nas análises de especialistas brasileiros. Se por um lado tal característica é ponto de partida fundamental para construir uma scholarship transdisciplinar, por outro é preciso ir além do diagnóstico inicial e compreender mais detalhadamente as tradições intelectuais que se interpenetram nesse emaranhado de conhecimento e prática profissional que constitui o Campo de Públicas. O presente trabalho parte dessa premissa e visa contribuir para duas dimensões problemáticas do campo: a ausência de um mapa conceitual consolidado e o raso enraizamento histórico de sua genealogia intelectual. Nosso foco de estudo é o ensino da administração pública conduzido no âmbito dos cursos de graduação e de mestrado da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João Pinheiro, em Minas Gerais. Por meio da análise das monografias e dissertações produzidas em um periodo de 22 anos, o trabalho busca compreender as distintas tradições intelectuais da escola de governo. De maneira geral, encontra-se uma ênfase científica (wissenschaftliche) que incorpora focos mais específicos de conhecimento e experiência prática, notadamente nas áreas de políticas públicas, administração pública e gestão pública. Ainda que limitado a uma escola, espera-se que o trabalho apresente elementos preliminares para uma agenda mais ampla, cuja tarefa é escrever a história intelectual do Campo de Públicas no Brasil, assumindo que sua interdisciplinaridade passa pelo (re)conhecimento da identidade de suas áreas disciplinares.

Palavras-chave:
Campo de Públicas; história intelectual; interdisciplinaridade; escola de governo; administração pública

ABSTRACT

The analyses of Brazilian specialists are unanimous in the conclusion that the study of public administration is multidisciplinary. Although this characteristic is basic to building a transdisciplinary scholarship, it is necessary to go beyond the initial diagnosis and thoroughly explore the intellectual traditions interpenetrating this tangle of knowledge and professional practice that constitutes the so-called Campo de Públicas (Public Field). Therefore, this study aims to contribute to two problems of the field: the absence of a consolidated conceptual map and the shallow historical rooting of the field’s intellectual genealogy. The analysis focuses on teaching public administration in undergraduate and master’s programs of the Professor Paulo Neves de Carvalho School of Government at João Pinheiro Foundation in the Brazilian state of Minas Gerais. Through an analysis of monographs and theses produced over 22 years, the research seeks to understand the school’s different intellectual traditions. In general, there is a scientific emphasis (wissenschaftliche) on knowledge and practical experience, notably in the areas of public policy, public administration, and public management. Although the study is limited to analyzing one school of government, the findings offer preliminary elements for a broader agenda of writing the intellectual history of the Public field in Brazil, assuming that its interdisciplinarity requires acknowledging the identity of its disciplinary areas.

Keywords:
Public Field; intellectual history; interdisciplinarity; school of government; public administration

RESUMEN

La afirmación de que el estudio de la administración pública es multidisciplinario se convirtió en un consenso en los análisis de especialistas brasileños. Si por un lado es cierto que esta característica es un punto de partida fundamental para construir un programa transdisciplinar , por otro lado, es necesario ir más allá del diagnóstico inicial y comprender con más detalle las tradiciones intelectuales que interpenetran esa maraña de conocimiento y práctica profesional que constituye el Campo de las Ciências Públicas. El presente trabajo parte de esta premisa y pretende contribuir a dos dimensiones problemáticas del campo: la ausencia de un mapa conceptual consolidado y el débil arraigo histórico de su genealogía intelectual. Nuestro foco de estudio es la enseñanza de la administración pública impartida en el ámbito de los cursos de pregrado y maestría de la Escuela de Gobierno Profesor Paulo Neves de Carvalho de la Fundación João Pinheiro en Minas Gerais. A través del análisis de monografías y disertaciones producidas en un período de 22 años, el trabajo busca comprender las diferentes tradiciones intelectuales de la Escuela de Gobierno. En general, existe un énfasis científico (wissenschaftliche) que incorpora enfoques más específicos de conocimiento y experiencia práctica, especialmente en las áreas de políticas públicas, administración pública y gestión pública. Aunque limitado a una escuela, se espera que el trabajo presente elementos preliminares para una agenda más amplia, cuya tarea es escribir la historia intelectual del Campo de las Ciências Públicas en Brasil, asumiendo que su interdisciplinariedad pasa por el (re)conocimiento de la identidad de sus áreas disciplinarias.

Palabras clave:
Public Field; intellectual history; interdisciplinarity; school of government; public administration

INTRODUÇÃO

O Campo de Públicas é um projeto de demarcação de campo científico constituído no contexto de amadurecimento da República brasileira, de aprofundamento democrático e depuração do papel do Estado, por meio da confluência de visões oriundas dos bacharelados de Administração Pública, Gestão de Políticas Públicas, Gestão Pública, Gestão Social e Políticas Públicas. Como movimento, foi impulsionado no seio da ampliação da oferta de ensino superior no país pela organização estudantil, de professores e pesquisadores. Sua formulação pioneira é marcada por três características principais: designação diferencial com o campo da administração empresarial; caráter multidisciplinar; compromisso com um rol de princípios (Pires, Silva, Fonseca, Vendramini, & Coelho, 2014).

Tais características delimitam, respectivamente, as dimensões ontológica, epistemológica e deontológica do campo. Em seu conjunto, tornam possível - sem necessariamente definir - o espaço complexo que se pretende assumir enquanto objeto, isto é, o público. Noutras palavras, o campo é inferido logicamente de seu oposto: o público não pode ser privado, nem permitir-se aprisionar em termos disciplinares, tampouco pretender-se neutro. Com efeito, esse horizonte de impossibilidades foi historicamente relevante enquanto demarcação da autonomia de um conjunto de saberes e fazeres específicos.

Sem embargo, passada uma década do momento fundacional, este trabalho propõe o aprofundamento do debate pela sua inflexão. Sem romper com as demarcações anteriores, sugere-se que o momento é de voltar-se para dentro do território demarcado e precisar as divisas internas do campo, não somente para melhor aprender com suas tradições, mas sobretudo para, por meio de seu (re)conhecimento, forjar alianças em busca de novas e mais abrangentes subjetivações do público.

Almeja-se, portanto, delinear o que há de disciplinar para permitir a construção efetivamente interdisciplinar (no intuito de um dia vislumbrar o transdisciplinar). Ao fazê-lo, pretende-se contribuir para duas dimensões problemáticas do campo: a ausência de um mapa conceitual consolidado (Raadschelders, 2008); e o raso enraizamento histórico de uma historiografia intelectual cujo cânone é cada vez mais amplo (Roberts, 2010). Indiretamente, a intenção deste artigo é dialogar com certa desnaturalização das divisões internas ao Campo de Públicas, inicialmente percebidas na ótica da “unidade na diversidade” (Coelho, Almeida, Midlej, Schommer, & Teixeira, 2020), mas que aqui e ali começam a ser vistas como um problema a ser endereçado (Clemente, Oliveira, Horochovski, Junckes, & Azevedo, 2022).

O foco de estudos recai sobre as tradições da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João Pinheiro, em Minas Gerais, captadas das produções científicas publicadas pelos seus cursos de graduação e mestrado em Administração Pública. O trabalho é, assim, complementar à geração de estudos iniciais do Campo de Públicas, que tratam das linhas gerais constitutivas e de sua concretização nos projetos pedagógicos ou percepções dos atores (Lucio, Almeida, & Silveira, 2018; Gomes, Almeida, & Lucio, 2019; Coelho et al., 2020; Clemente et al., 2022), aproximando-se dos estudos de áreas científicas (Marques & Faria, 2013; Fadul, Coelho, Costa, & Gomes, 2014; Menon & Coelho, 2019). De maneira inédita, contudo, busca-se focar o conjunto das públicas, e não apenas uma de suas facetas.

Com o objetivo de ampliar o conhecimento a respeito do entendimento da escola de governo sobre o público enquanto objeto de análise e intervenção, analisa-se o total de 1.003 resumos de monografias e dissertações. Elaborados entre os anos 2000 e 2022, os resumos são produto do ensino e da pesquisa realizados na escola, desde sua criação, em 1992. Os textos foram coletados diretamente nas bases de dados oferecidas pelos repositórios de monografias, de um lado, e de dissertações e teses, de outro, agrupados por redução de dimensionalidade por componentes principais (PCA) e incorporação do vizinho estocástico distribuído t (SNE-t). Embora um detalhamento metodológico seja desnecessário aos propósitos deste artigo, sobretudo ao considerar o amplo uso dos métodos para o processamento de linguagem natural, destaca-se que tratam-se de procedimentos estatísticos para extração de características principais em bases de dados que contêm grande quantidade de informações e muitas variáveis. Tanto o PCA, quanto o SNE-t são técnicas que buscam condensar as informações contidas nos resumos analisados em conjuntos menores, com a menor perda possível.

O artigo divide-se em três seções, para além desta introdução e das considerações finais. A primeira seção esboça uma leitura inicial das tradições intelectuais de três áreas disciplinares constitutivas do Campo de Públicas, notadamente a administração pública, a gestão pública e as políticas públicas. Em seguida, situa-se a Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho com base na concepção fundacional dos cursos de graduação e mestrado, bem como na trajetória histórica do ensino da administração pública no Brasil (Coelho, 2019). Finalmente, a terceira seção analisa os resumos recuperados nos repositórios de monografias e teses, apresentando os resultados e a discussão.

UM CAMPO PARA O PÚBLICO: DISCIPLINAS, DICOTOMIAS E TRADIÇÕES INTELECTUAIS

O presente artigo assume que mapear a interdisciplinaridade de um campo de conhecimento requer construir um metaquadro cognitivo, uma vez que se trata de atribuir sentido a relações entre disciplinas a ponto de formar uma unidade de conhecimento epistemológico capaz de integrar conceitos e teorias (Raadschelders, 2008, p. 930). Segundo Morin (2007), uma disciplina é algo que organiza o conhecimento científico pela instauração de certa divisão e especialização do trabalho. É um campo autonômo bem delimitado por suas fronteiras, linguagens, técnicas e teorias próprias.

Para o filósofo, a história oficial das ciências é uma história do desenvolvimento disciplinar. Por um lado, esse desenvolvimento reflete a necessidade de lidar com aspectos múltiplos de uma realidade complexa. Por outro, no entanto, inúmeras foram as ocasiões em que o avanço científico se deu pela quebra do isolamento das disciplinas, fazendo circular conceitos, redefinindo ou sobrepondo hipóteses, constituindo distintos métodos de análise ou esquemas cognitivos. Esse lado menos oficial do saber científico chama a atenção para a construção de campos policompetentes, isto é, campos de interdisciplinaridade (Morin, 2007).

A interdisciplinaridade, ou polidisciplinaridade, “constitui uma associação de disciplinas em torno de um projeto ou objeto que lhes é comum” (Morin, 2007, p. 50), mas essa associação pode se dar de duas formas distintas. A primeira delas é quando as diversas disciplinas são chamadas para colaborar no projeto, sem modificar sua autonomia nem especialização. É como quando “técnicos especialistas são convocados para resolver este ou aquele problema” (Morin, 2007, p. 50). O contrário ocorre quando há profunda interação de trocas e cooperação entre as disciplinas, que buscam, em conjunto, “conceber um objeto e um projeto” (Morin, 2007, p. 51). Esse é o caminho para a transdisciplinaridade, que “se caracteriza geralmente por esquemas cognitivos que atravessam as disciplinas” (Morin, 2007, p. 51).

O Campo de Públicas brasileiro é um exemplo do que Morin (2007) denomina de campo policompetente. Ainda assim, não obstante ter se constituído da integração de bacharelados com distintas tonalidades epistemológicas, evitou, em alguma medida, o debate disciplinar. Publicações mais recentes, contudo, começam a avançar sobre essa lacuna.

Nessa linha, Coelho et al. (2020) situam as áreas de administração pública, políticas públicas e gestão social como conhecimento essencial do Campo de Públicas. A presente pesquisa assume configuração semelhante. Sem embargo, foca sua discussão nas disciplinas-chave de administração pública, políticas públicas e gestão pública. O foco não ocorre em prejuízo da incontestável relevância da gestão social, que é considerada como área fundamental do Campo de Públicas (ver, por exemplo, Menon & Coelho, 2019). A opção feita reflete tão somente as características específicas dos dados analisados, isto é, da produção científica de monografias e dissertações da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho.

É importante indicar de plano que não há consenso em tratar as áreas mencionadas como disciplinares. Ao contrário, esse é geralmente um amplo debate no interior dos respectivos campos, como exemplifica a dicotomia entre as abordagens científica (Simon, 1946) e interdisciplinar (Waldo, 1984), para a administração pública; a discussão entre o conhecimento científico de problemas e sua solução enquanto dois polos distintos das policy sciences (Lasswell, 1951, 1970), para as políticas públicas; e a distinção entre a gestão pública como arte, ciência ou profissão (Lynn Jr., 1996; Barzelay, 2019), para o caso de gestão pública.

Raadschelders (2008), no entanto, propõe que parte desses impasses está localizada na academia norte-americana e se dissipa à medida que se abandona a conceituação restrita de ciência em prol da noção europeia mais ampla de wissenschaft (termo em alemão que denota um ramo do conhecimento). Essa noção envolve, além do conhecimento científico em sentido estrito, outras perspectivas de práticas e saberes, incluindo julgamentos normativos. Dessa forma, uma disciplina acadêmica pode servir-se de distintos conhecimentos multidisciplinares e compromissos deontológicos, sem que isso implique descaracterização de seu domínio de interesse.

A construção disciplinar da gestão pública operada por Barzelay (2019; 2022) ilustra bem essa proposição. Com base em Simon (1996) e, portanto, em uma noção científica em sentido estrito, Barzelay (2022) define o domínio de interesse das ciências do artificial como envolvendo um tipo de fenômeno artificial, uma prática profissional e uma disciplina profissional. A definição contrasta com as ciências sociais ou naturais, que grosso modo se preocupam com um tipo de fenômeno (social ou natural), uma explicação/um entendimento e uma disciplina científica que envolve uma epistemologia específica. O autor reconhece, então, que o fenômeno artificial é um tipo de fenômeno (assim como o fenômeno social ou natural), a disciplina profissional é um tipo de disciplina acadêmica (assim como as disciplinas científicas), e a prática profissional é um tipo de processo (assim como a explicação/o entendimento dos fenômenos). Cada tipo, por sua vez, concretiza-se em diversos casos, sendo a gestão pública um caso de disciplina orientada ao desenho que visa atuar sobre a organização pública (fenômeno artificial), por intermédio de um prática definida no papel do(a) gestor(a) público(a).

Indo além de Simon (1996), no entanto, Barzelay (2022) assume que a gestão pública, enquanto um caso de disciplina profissional orientada ao desenho, é construída a partir de uma genealogia intelectual eminentemente multidisciplinar constituída, como mínimo, de conhecimentos oriundos da administração (management), políticas públicas e ciências sociais. Essa genealogia denota dois aspectos relevantes da visão metacognitiva do autor. A primeira, como vimos, é que, mantido o domínio de interesse de uma disciplina, a adoção de uma pluralidade epistemológica não descaracteriza seu caráter disciplinar (Raadschelders, 2008). A segunda é que a genética intelectual das disciplinas não só é essencialmente multidisciplinar, como também dotada de historicidade (Roberts, 2010).

Ao adotar um paradigma wissenschaftliche que toma a noção de ciência em sentido amplo, é possível reconciliar a dimensão disciplinar da administração pública, políticas públicas e gestão pública, com uma abertura apta tanto a preservar-lhes a identidade de campo como a viabilizar relações efetivamente interdisciplinares. Mais do que isso, tal reconciliação permite uma conexão entre prática explicativa/compreensiva e prática propositiva que é vital para um campo de saberes e fazeres, isto é, um campo que se propõe a ao mesmo tempo conhecer e transformar seu objeto.

Esse movimento pode ser interessante para o Campo de Públicas brasileiro, uma vez que elimina certa ambiguidade de sua formulação inicial (trata-se de um campo de campos), permitindo ir além de uma definição excessivamente fluida e tenuamente sustentada pelo contraste com outras áreas. Contudo, para que se tenha de fato uma identidade de campo e não uma definição fundamentada em uma lista de tópicos (Barzelay, 2022), é necessário precisar os domínios de interesse de cada uma de suas dimensões disciplinares.

Vê-se o caso da administração pública. Segundo Roberts (2018), a visão fundacional da disciplina Administração Pública nos Estados Unidos opera em um nível elevado de análise baseado no conceito de Estado. Seu foco está nas relações desse Estado com uma categoria também ampliada de forças sociais e condições econômicas. Há, assim mesmo, consenso sobre a importância do desenvolvimento institucional de longo prazo e comprometimento com valores e ideias, como justiça, liberdade, ordem e democracia. Para citar o famoso ensaio de Woodrow Wilson (1887, p. 201): “A ideia do Estado e o consequente ideal de seus deveres estão em notável mudança; e ‘a ideia do estado é a consciência da administração’”.

Se a administração pública articula um olhar explicativo para o Estado enquanto instituição histórica de alto nível analítico, as políticas públicas como campo disciplinar se dividem em duas dimensões. A primeira delas considera a política pública como um objeto em si mesma, e a segunda debruça-se sobre o processo de políticas públicas (Peters & Zittoun, 2016). Do ponto de vista do objeto, a análise de políticas públicas busca entender e conectar seus principais elementos, tais como instrumentos, problemas, leis, decisões, causas, consequências, em prol de um objetivo colocado de forma endógena ou exógena. Já a perspectiva do processo se dedica ao estudo das dinâmicas do fazer políticas públicas (do inglês, policymaking), bem como sobre quais e como atores e fatores o influenciam.

Esse conceito de políticas públicas, no entanto, é relativamente contemporâneo e guarda relação com o início das chamadas policy sciences (Lasswell, 1951). Mas não quer dizer que sempre foi assim. Spink (2016) afirma que o uso histórico mais comum do termo policy - e que ainda se mantém - se refere a uma postura ou a um posicionamento, como a política agrícola comum da União Europeia ou os códigos de postura dos municípios brasileiros. De qualquer modo, seja nessa concepção mais simplificada, seja na acepção contemporânea da política pública ou do processo de política pública, esse campo disciplinar lida com fenômenos de ação pública estatal (que não são formas exclusivas de ação pública, vale destacar, como nos lembra Spink, 2016).

Para além desses contornos gerais, uma definição mais precisa dos campos disciplinares das políticas públicas, administração pública e gestão pública constitui uma importante frente de pesquisa, cuja tarefa não pode ser assumida completamente neste artigo. Isso porque não se trata somente de uma reconstrução conceitual canônica, mas sim do estudo necessariamente situado da construção histórica de disciplinas, de suas características e especificidades, de suas aproximações interdisciplinares, de seus deslocamentos e periodizações paradigmáticas, de seus posicionamentos diante de eventos e questões, enfim, de uma história intelectual disciplinar (Keinert, 2007).

Em seu restante, o trabalho debruça-se sobre um pequeno segmento desta investigação, considerando o caso específico da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho. Como ponto de partida, busca-se nos resumos analisados focos e ênfases que permitam melhor caracterizar as áreas de políticas públicas, administração pública e gestão pública. Antes, contudo, a seção a seguir situa a escola de governo no ensino da administração pública no Brasil e, por conseguinte, no Campo de Públicas, não só dando contornos históricos à genealogia intelectual que dela emerge, como também justificando a escolha por estudá-la.

A ESCOLA DE GOVERNO PROFESSOR PAULO NEVES DE CARVALHO E O ENSINO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

Segundo Coelho (2019), o ensino da administração pública no Brasil é marcado pela ênfase inicial na administração científica, decorrente dos trabalhos do Departamento Administrativo do Serviço Público na década de 1930, que culminaram na criação do primeiro bacharelado em Administração Pública da Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getulio Vargas (Ebap-FGV), em 1952. A irradiação subsequente da área no país foi marcada pela “vertente funcional-instrumental da gerência pública” (Coelho, 2019, p. 43) e, porsteriormente, pela incorporação da administração para o desenvolvimento, sobretudo no âmbito econômico e do planejamento governamental.

Após um período de perda de relevância vis-à-vis à habilitação empresarial durante os governos militares, a dimensão do público retornou fortemente com os movimentos de redemocratização, ganhando contornos oriundos das ciências sociais e dos estudos do processo político e das políticas públicas (Keinert, 2007; Farah, 2013).

Foi precisamente nesse momento de redemocratização do país, no bojo das discussões da assembleia constituinte de Minas Gerais, que nasceu o curso superior de Administração Pública (CSAP), em 1986, instituído inicialmente no âmbito do Centro de Desenvolvimento da Administração (CDA) da Fundação João Pinheiro (FJP). A inspiração para o curso veio de um grupo de profissionais conectados ao administrativista Paulo Neves de Carvalho, que advogava pela superação do viés de eficácia estritamente lógico-formal contra o qual cunhou a noção de direito administrativo vivo (Araújo, Bonfim, Leite, Nascimento, & Pfeffer, 2017).

Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, Carvalho realizou seus estudos de pós-graduação na School of Public Administration, University of Southern California, em Los Angeles, Estados Unidos, que por sua vez foi sede de formação de professores de administração pública ligados às pioneiras Ebap-FGV, Escola de Administração de Empresas de São Paulo (Eaesp-FGV), Universidade Federal da Bahia e Universidade Federal do Rio Grande do Sul, nas décadas de 1950 e 60 (Coelho, 2019).

Formulada pelo então diretor do CDA da FJP, Vicente de Paula Mendes, e outros servidores da instituição, entre os quais se destacam Antonio Augusto Anastasia, a proposta do CSAP obteve a autorização do Conselho Federal de Administração e, posteriormente, do Ministério da Educação, inaugurando um curso inédito cujo currículo agregava conteúdos e habilidades de administração, direito e economia (Anastasia, 2014; Mendes, 2014).

Naquele momento de retomada de um projeto de Estado democrático de direito no Brasil, sobretudo um Estado que se propunha a concretizar uma ampla carta de direitos sociais, o bacharelado em Administração com habilitação em Administração Pública da FJP preocupava-se com a qualificação e formação de quadros de carreira administrativa que efetivamente estivessem à altura dos cometidos impostos pela nova Carta Magna. Foi, portanto, o embrião da Escola de Governo (1992-) e da atual carreira estratégica de especialistas em políticas públicas e gestão governamental de Minas Gerais.

De modo especial, a escola de governo, que anos mais tarde viria a receber o nome de seu idealizador, antecipou em pouco mais de meia década a nacionalização de um projeto de aperfeiçoamento, profissionalização e eficiência do Estado, preconizado pela Emenda Constitucional nº 19/1998. Um ano após tal determinação, a escola de governo da FJP ampliou sua formação também ao âmbito da pós-graduação stricto sensu, inaugurando o curso de mestrado em Administração Pública.

Resumidamente, o mestrado em Administração Pública da FJP chegou a basear-se em três áreas de concentração: Gestão Econômica, Gestão de Políticas Sociais e Gestão da Informação. Em 2008, no entanto, o programa condensou-se na área de concentração Estado, Instituições e Gestão de Políticas Públicas, que se mantém até hoje, sustentada por três linhas de pesquisa: Gestão Econômica, Financeira e Tributária, Formulação, Implementação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas e Produção do Conhecimento, Avaliação e Gestão da Informação.

Pioneira, a FJP participou ativamente da reintrodução dos bacharelados em Administração Pública na nova República brasileira, instituída pela Constituição Federal de 1988. Além da iniciativa mineira, o estado de São Paulo destacou-se com a retomada do ensino de administração pública na Eaesp-FGV e na Universidade Estadual de São Paulo “Júlio de Mesquita Filho”. Enquanto esta focou na administração municipal, aquela se amparou em uma formação generalista e flexível (Coelho, 2019). Os cursos da escola de governo da FJP, por sua vez, foram compostos de um currículo multidisciplinar que contemplava não só as tradições da administração científica, da economia para o desenvolvimento e do direito constitucional e administrativo, mas também a forte influência das ciências sociais, principalmente das áreas de sociologia, ciência política e estudos urbanos.

Ao longo dos anos, o currículo dos cursos de Administração Pública da FJP foram atualizando-se em face dos desenvolvimentos próprios do campo e dos acontecimentos e pautas do Estado brasileiro. Em linhas gerais, sobressaíram as tradições participativa e estratégica do planejamento governamental, com suas respectivas vertentes de ampliação do papel do Estado em uma democracia e de ampliação da eficiência pela regulação e provisão de serviços típica do gerencialismo (ver Carneiro, 2004, 2022). Do ponto de vista da economia, as formulações macroeconômicas do desenvolvimento conviveram com os aspectos microeconômicos das teorias da escolha racional e dos jogos, no esteio das agendas de contratualização, regulação e parcerias público-privadas. O direito administrativo, por sua vez, agregou as dimensões de eficiência e controle, dialogando com os aspectos econômicos e processuais da gestão pública. Os estudos das cidades, que por vezes apareceram juntamente com a vertente da participação, outras pelo planejamento, vieram com o crescimento expressivo do foco temático nas áreas de educação, saúde e segurança pública, espelhando as dimensões de maior competência e alocação de recursos dos níveis estaduais.

Nessa amplitude temática, os estudos produzidos no âmbito da graduação e do mestrado da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho se dividem nas áreas da administração pública, política pública e gestão pública, a depender de seu foco e abordagem. Como se verá na seção a seguir, enquanto a administração pública costuma enfocar aspectos interfederativos, interorganizacionais ou de relação entre poderes, a gestão pública espraia-se por uma miríade de subtemas como pessoas, compras, governança eletrônica, patrimônio, contratos, projetos, indicadores etc. Por fim, as políticas públicas desdobram-se em suas vertentes analítica e processual, ora enfocando o desenho, ora a implementação, formulação e/ou avaliação, não raro por uma abordagem eminentemente intersetorial (Bronzo & Costa, 2012).

Em 30 anos de atuação, os cursos de graduação e mestrado da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho formaram 1.895 bacharéis ou mestres em Administração Pública, compondo uma comunidade cujos interesses, estudos e tradições disciplinares constituem um âmbito bastante abrangente de perspectivas a respeito do público não só enquanto objeto de investigação, mas também locus, telos e ethos de ação. A seção a seguir se debruça sobre uma amostra de 1.003 dessas produções, extraída dos repositórios de monografias e dissertações da FJP.

AS TRADIÇÕES INTELECTUAIS DOS TRABALHOS DE CONCLUSÃO DE CURSO DA ESCOLA DE GOVERNO PROFESSOR PAULO NEVES DE CARVALHO

Para o estudo das tradições intelectuais do ensino da administração pública da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, foca-se na análise dos resumos das monografias do curso de graduação e das dissertações do curso de mestrado em Administração Pública. A amostragem é parcial, uma vez que os repositórios não apresentam os registros completos. Sua obtenção deu-se por meio de coleta diretamente nas bases de dados institucionais. A Tabela 1 mostra a abrangência da amostra utilizada, por programa e período.

Tabela 1
Abrangência amostral

Tipo	Período	Total de trabalhos	Analisados	Abrangência (%)
Monografia (CSAP)	1994-1999	291	0	0
	2000-2010	477	221	46,3
	2011-2022	683	478	70
Dissertação (CMAP)	1994-1999	0	0	NA
	2000-2010	173	150	86,7
	2011-2022	271	154	56,8
Total		1.895 (1.604)	1.003	52,9 (62,5)

CSAP: curso superior de Administração Pública; CMAP: curso de mestrado em Administração Pública; NA: não se aplica.Fonte: elaborada pelo autor

Percebe-se que há aumento de produção científica nos cursos de graduação e mestrado ao longo dos anos, assim como elevação da disponibilização dos trabalhos nos repositórios institucionais. Importante mencionar, contudo, que os dados não expressam a tendência atual da produção científica, já que são apresentados em intervalos de 10 anos. Em anos recentes, tal tendência é de diminuição, refletindo as mudanças na estrutura dos cursos, notadamente a redução das entradas na graduação (de 80 para 40 ingressantes anuais, em 2016) e no mestrado (inicialmente entrada anual de 55 ingressantes, que reduz para 25 em 2008 e, em 2009, para 20) Além disso, não há dados para as 291 produções monográficas realizadas na década de 1990, motivo pelo qual esse período não está contemplado na presente análise. Considerando, portanto, apenas o período de 2000 a 2022, a amostra abrange o percentual significativo de 62,5% das produções.

É importante notar, ademais, que as produções científicas possuem caráter retrospectivo - quando muito presentista -, já que são fruto de programas relativamente longos de ensino (quatro anos na graduação e dois no mestrado, respectivamente), além de pesquisas igualmente extensas. Em outras palavras, mesmo com a escassez de dados sobre o período inicial (1994-1999), elementos da tradição intelectual vigente podem aparecer nos trabalhos subsequentes. Em contrapartida, o período mais recente pode estar ausente da amostra, mesmo com a abundância de dados analisados.

Com base nos resumos obtidos, realizou-se um agrupamento por vetorização por intermédio da técnica estatística de incorporação do vizinho estocástico distribuído t (SNE-t), que buscou espacializar os textos por sua proximidade multidimensional. Em seguida, buscou-se explorar alguns padrões nos distintos resumos. Não foram encontrados padrões significativos de agrupamento dos textos por tipo de produção (Figura 1), se monografia de conclusão do curso de bacharelado, se dissertação de mestrado. Esse achado indica que os trabalhos de graduação e pós-graduação versam sobre temas semelhantes entre si. Isto é, a multiplicidade de temas tratados pelos 1.003 resumos se expressa de maneira mais ou menos uniforme entre monografias e dissertações.

Figura 1
Agrupamento espacial (vizinho estocástico distribuído t) por tipo de produção

Algo semelhante pode ser dito da abrangência temporal, i.e., temas e abordagens estão mais ou menos distribuídos ao longo dos períodos analisados (Figura 2). Nesta última dimensão, contudo, alguns grupos menores situados mais nas bordas da figura parecem adotar coloração predominantemente mais clara, indicando que são tratados por trabalhos publicados mais recentemente. Esse achado pode sugerir a formação, ainda que embrionária, de novos eixos temáticos.

Figura 2
Agrupamento espacial (vizinho estocástico distribuído t) por ano de publicação

Em seguida, agruparam-se os resumos por similaridade de temas, utilizando o método de redução de dimensionalidade por componentes principais, indicando os números de dois, quatro, oito e 16 grupos, respectivamente. O estabelecimento do número de grupos buscou identificar se o agrupamento temático poderia vir a refletir algumas das clivagens reconhecidas no Campo de Públicas.

O macroagrupamento em dois grandes grupos, por exemplo, visou verificar a hipótese de que há divisão clara entre trabalhos que optam por focar a administração pública, enquanto outros optam por abordar as políticas públicas. Já o agrupamento em quatro grupos buscou verificar um possível espelhamento com as quatro áreas de concentração do mestrado em Administração Pública, notadamente Estado, Instituições e Gestão de Políticas Públicas; Gestão Econômica, Financeira e Tributária; Produção do Conhecimento, Avaliação e Gestão da Informação; e Formulação, Implementação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas. A divisão em oito grupos, por sua vez, intencionou verificar se poderia haver alguma conexão com as oito áreas que compõem o currículo do curso do bacharelado em Administração Pública: administração; direito; economia; filosofia, sociologia e política; fundamentos quantitativos; gestão pública; metodologia; e orçamento e finanças. A divisão em 16 grupos, finalmente, foi um desdobramento desta última, com vistas ao aprofundamento dos resultados. A Figura 3 traz as frequências obtidas em cada uma das divisões, respectivamente.

Figura 3
Agrupamento por proximidade, frequências obtidas

Analisando mais profundamente o agrupamento em dois grandes grupos, tem-se, com efeito, uma divisão que espelha os agrupamentos de trabalhos que se dedicam ao estudo da administração pública vis-à-vis àqueles que se debruçam sobre o estudo das políticas públicas. Sem embargo, esse espelhamento é apenas parcial, uma vez que há uma conexão fundamental entre ambos os grupos, a gestão pública. A Figura 4 traz os resultados obtidos, em termos de palavras mais frequentes.

Figura 4
Agrupamento em dois grupos: principais palavras

Do ponto de vista das principais palavras encontradas, destacam-se elementos diferentes, mas também alguns similares. Difere a presença do qualificativo social e das área do desenvolvimento e da saúde, como indicativo do foco de estudo das políticas públicas, enquanto a área de administração pública enfatiza a informação, a estratégia/estratégico (“estrata”) e ainda a área de pessoas. Nas políticas públicas, o programa sobressai como principal forma de atuação. Já a noção de projeto aparece com maior frequência na área de administração pública, bem como a ideia de organização e serviço. O grupo de publicações de políticas públicas parece também avançar para o âmbito municipal, apesar do predomínio da análise focada no estado de Minas Gerais, ponto comum entre ambos os grupos.

Como similaridades, para além do recorte no estado, os grupos destacam as noções de processo e de resultado como pontos de interesse. A noção de modelos também está presente nos dois agrupamentos, assim como a preocupação com a gestão e o gerenciamento. Com efeito, a Figura 5 indica que ambos os grupos se situam em espectros opostos do componente principal 2, embora sejam bastante semelhantes em relação ao componente principal de número 1.

Figura 5
Agrupamento em dois grupos: componentes principais

É importante lembrar, contudo, que o volume de estudos dedicados às políticas públicas é consideravelmente maior, representando cerca de 80% da amostra analisada (ver Figura 3). Diante disso, convém esmiuçar a divisão em grupos de modo a refinar as múltiplas tradições da escola de governo. Como a concentração de estudos em políticas públicas só se dissipa - e ainda assim parcialmente - com a divisão de oito agrupamentos, analisa-se esta em maior profundidade. A Figura 6 traz a comparação da proximidade espacial dos agrupamentos de resumos em dois e oito grupos.

Figura 6
Proximidade espacial entre os agrupamentos em dois e oito grupos

Percebe-se que o núcleo de resumos conectado à administração pública permanece quase intacto. O que ocorre é uma estratificação do grupo dedicado às políticas públicas, denotando uma tendência mais expressiva à especialização. A Tabela 2 demonstra os principais termos encontrados, concluindo-se que essa especialização se dá sobretudo de forma setorial.

Tabela 2
Agrupamento em oito grupos: principais termos^*

Agrupamento	Termo(s)
1 (0)	público, político, processo, minas, gerais, setor, lei, informação, desenvolvimento, planejamento, custo, gestão, serviço, resultado, instrumento
2 (1)	gestão, informação, público, processo, minas, gerais, projeto, estratégia, serviço, modelo, administração, organização, pessoa, resultado, governo, sistema
3 (2)	planejamento, público, minas, gerais, processo, gestão, estratégica, resultado, governo, avaliação, políticas, instrumento, participativo, participação, programa
4 (3)	educação, escola, ensino, políticas, públicas, educacional, minas, gerais, escolar, programa, professor, resultado, gestão, aluno, processo
5 (4)	fiscal, público, despesa, governo, gastar, minas, gerais, receita, pessoal, lei, responsabilidade
6 (5)	socioeducativo, adolescente, atendimento, políticas, públicas, medida, minas, gerais, unidade, rede, lei, centro, estratégico, internação
7 (6)	políticas, programa, social, públicas, minas, gerais, segurança, município, resultado, municipal, assistência, processo, desenvolvimento, familiar, família, implementação, modelo
8 (7)	saúde, gerais, minas, serviço, atenção, município, recurso, região, público, condições, resultado, políticas, regionalização

• ^*
  O valor entre parênteses indica o número do grupo tal como nas Figuras 3 e 6. O valor foi corrigido para iniciar-se do grupo 1, por ser mais intuitivo.
Fonte: elaborada pelo autor

A análise aponta que os grupos 1 e 2 permanecem com as características indicadas na Figura 4, sendo os grupos de 3 a 8 desdobramentos do grupo de políticas públicas.

O grupo 3 enfatiza a tradição do planejamento, cujo foco recai tanto no âmbito da administração pública quanto no das políticas públicas. Os qualificativos estratégico e participativo consistem em duas tradições marcantes e dividem destaque com a noção de planejamento enquanto instrumento e processo, bem como sua contraface, a avaliação. Já o grupo 4 denota foco na área temática da educação, tanto do ponto de vista da política pública quanto da gestão educacional. O mesmo ocorre com o grupo 8, cuja ênfase se dá na área temática da saúde, com a diferença de que as lentes recaem sobre o serviço, as condições de acesso e a regionalização. O grupo 7 envolve as políticas sociais, de maneira geral, com destaque para a assistência social e a segurança pública. O que as unifica parece ser a ênfase na implementação. O grupo 6, por sua vez, volta-se para o sistema socioeducativo, e os fatores que ganham proeminência se referem à estrutura ou à rede de atendimento, com alguma presença do aspecto legal, provavelmente como verificação do cumprimento da legislação. O mesmo pode ser dito, por fim, acerca do grupo 5, que se preocupa com a lei de responsabilidade fiscal e a gestão orçamentária do Estado, abordando elementos de receita e despesa, com notória ênfase nas despesas de pessoal.

Convém, finalmente, analisar o último agrupamento, considerando 16 divisões. A Tabela 3 indica e classifica os principais termos de cada grupo. Os grupos 1 e 2 da divisão anterior convertem-se respectivamente nos grupos 4 e 7, permanecendo praticamente inalterados. Como novidade, aparecem grupos dedicados ao estudo das cidades, planejamento urbano e metropolitano (5); políticas de gênero, mulheres e movimentos feministas (9); organizações do terceiro setor e controle (11); compras públicas e eficiência (13); gestão de projetos e processos aplicada ao setor público (14); e políticas e programas de turismo (16). Os grupos de planejamento estratégico e participativo são divididos em dois subgrupos (1 e 6, respectivamente), assim como a assistência social e a segurança pública (3 e 15, respectivamente).

Tabela 3
Agrupamento em 16 grupos: principais termos

Agrupamento	Termo(s)	Classificação
1 (0)	público, planejamento, minas, gerais, estratégico, resultado, gestão, avaliação, instrumento, secretaria, orçamento, orçamentário, político, governo, indicador	gestão pública; planejamento estratégico; aspectos de eficiência; Estado
2 (1)	educação, ensino, escola, políticas, públicas, educacional, escolar, minas, gerais, programa, resultado	políticas públicas; educação; programas; resultado; Estado
3 (2)	programa, social, políticas, públicas, minas, gerais, assistência, social, município, familiar, família, resultado	políticas públicas; programas sociais; assistência social; estado; município; resultado
4 (3)	público, minas, gerais, políticas, processo, gestão, desenvolvimento, social, resultados, governo, econômico, técnico, direito	políticas públicas, gestão pública, desenvolvimento social e econômico; Estado; lei
5 (4)	metropolitano, gestão, resíduos, sólidos, RMBH, município, urbano, institucional, planejamento, arranjo, político	cidades; gestão metropolitana; planejamento urbano
6 (5)	participação, participativo, governo, análise, político, regional, social, planejamento, processo, democracia	participação social; planejamento; democracia
7 (6)	gestão, pública, processo, minas, gerais, estratégico, serviço, pessoas, organização, administração	gestão pública; administração pública; estudos organizacionais; pessoas; Estado
8 (7)	saúde, minas, gerais, serviço, atenção, município, recurso, região, condição, acesso, resultado, políticas	políticas públicas; saúde; regionalização; atenção básica; resultado
9 (8)	mulher, políticas, gênero, minas, gerais, públicas, movimentos, feministas, desigualdade	políticas públicas; gênero; mulher; movimentos sociais; feministas
10 (9)	fiscal, público, despesa, governo, gastar, gerais, minas, receita, estadual, econômico, pessoal, lei	gestão fiscal; orçamentária; pessoal
11 (10)	modelo, público, parceria, políticas, oscip, minas, gerais, organização, sociedade, civil, gestão, reforma, Estado, controle, interesse, resultado	gestão pública; organizações sociais; resultado; controle
12 (11)	socioeducativo, adolescente, atendimento, político, medida, minas, gerais, unidade, rede	sistema socioeducativo; justiça juvenil
13 (12)	compras, públicas, processo, minas, gerais, serviço, secretaria, eficiência	compras públicas; eficiência
14 (13)	projeto, gestão, processo, gerenciamento, estratégico, resultado, metodologia, público, implantação, minas, gerais	gestão pública; projetos; processos; Estado
15 (14)	segurança, pública, políticas, programas, minas, gerais, sociais, polícia, prevenção, policial, criminalidade, militar, municipal, organização	políticas públicas; segurança pública; prevenção
16 (15)	turismo, minas, gerais, público, secretaria, atividade, circuito, destino, desenvolvimento, município; setor	políticas públicas; turismo; estado; município

RMBH: Região Metropolitana de Belo Horizonte; oscip: organização da sociedade civil de interesse públicoFonte: elaborada pelo autor

Convém destacar, finalmente, a interdisciplinaridade existente entre as áreas. Como ilustração, os estudos de políticas públicas muitas vezes se interessam pelo desenho de programas e sua eficácia, adentrando em áreas que podem muito bem estar enquadradas na tradiçao da gestão pública, mas também refletem um interesse da chamada análise de políticas públicas. Já a gestão orçamentária por vezes aparece como política orçamentária, em referência às normas que regem a forma como o orçamento público é elaborado e operado, mobilizando um conceito de policy como postura. A participação social, em seu turno, foca no planejamento governamental e nos arranjos organizacionais de coordenação de governo, aproximando-se de uma tradição típica da administração pública.

Assim, de acordo com os dados analisados, na tradição da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, a área de maior predominância é a das políticas públicas, com grande especialização em estudos setoriais, notadamente educação, saúde, assistência social (e desenvolvimento social), segurança pública, socioeducação, turismo, cidades e participação social. Aqui os focos tendem a aproximar-se da análise de políticas públicas, com ênfase na avaliação. Todos esses estudos, no entanto, relacionam-se em maior ou menor grau com a área de gestão pública, na medida em que se perguntam sobre processos de transformação capazes de gerar resultados no nível organizacional, manifestando certa ênfase na prática profissional. Além disso, por vezes os estudos também adentram no âmbito da administração pública, ao buscar efeitos e resultados no nível analítico mais elevado de governo ou Estado, seja pelas relações intragovernamentais em uma área ou sistema, seja nas relações intergovernamentais, entre poderes, seja ainda nas relações interfederativas. Vale notar que as políticas públicas também são vistas em termos de seus aspectos críticos, bem como do ponto de vista de seu processo, com ênfase notadamente política, como demonstram os estudos de gênero e de movimentos sociais.

A administração pública, por sua vez, é marcada nos estudos que enfocam a atuação dos órgãos centrais cujos resultados se dão, em grande medida, pela regulação e pelo relacionamento com outros órgãos de governo. É o caso do planejamento, do orçamento, da informação e da área de pessoal. Ainda assim, esses mesmos temas podem ser abordados também enquanto policy - por vezes se fala em política de planejamento, política fiscal e política de pessoal, em referência às regras que permeiam as respectivas atuações. Noutras vezes, convertem-se eles mesmos em instrumentos, sendo vistos como aspectos da gestão pública, e.g., o planejamento enquanto instrumento de melhoria da atuação de um órgão setorial. A administração pública, na tradição da escola de governo, igualmente se dedica às organizações sociais, em geral de maneira conectada à reforma do Estado, embora também ligada à parceirização enquanto instrumento de gestão pública.

Por fim, a tradição da gestão pública permeia as demais áreas, como já mencionado. Quando aparece de forma isolada, enfoca atuações específicas, como no caso das compras públicas ou ainda da gestão de projetos e processos. Nesta última vertente, é forte a influência da administração empresarial, isto é, do management, ainda que sempre situada e adaptada ao contexto do setor público. Quando próxima das políticas públicas ou da administração pública, a gestão pública faz perguntas semelhantes às dessas áreas. Seu nível de análise, contudo, está mais próximo da ação e da prática do gestor público, em seu papel de transformação via organização pública, num contexto a um só tempo político, social e institucional.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Afinal, quais são as tradições disciplinares da administração pública, das políticas públicas e da gestão pública que, juntamente com a gestão social, conformam o Campo de Públicas no Brasil? O presente trabalho buscou contribuir com os estudos da primeira geração do Campo de Públicas apresentando a oportunidade e viabilidade de uma inflexão na agenda, por meio da análise de 1.003 resumos de monografias e dissertações elaboradas ao longo de 22 anos de ensino da administração pública da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho. Adotando uma visão wissenschaftliche do desenvolvimento científico, o trabalho buscou contribuir para a construção de um mapa conceitual e o enraizamento histórico de uma genealogia intelectual do Campo de Públicas.

Com base nos dados coletados, foi identificado que as principais áreas disciplinares possuem pontos relevantes de contato. Na tradição intelectual da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, predominam os estudos na área de políticas públicas, seguidos dos estudos na área de administração pública. A gestão pública, no entanto, ainda que não constitua por si mesma um grupo unificado de trabalhos, está presente nas duas áreas anteriores, estabelecendo pontes investigativas ao nível da organização pública e do agir dos gestores públicos em contextos institucionais, mas também políticos e sociais. Tais conexões consistem em elementos preliminares para a construção de uma efetiva compatibilização de teorias e conceitos que, por sua vez, é requisito de um conhecimento interdisciplinar.

Assim mesmo, convém apontar algumas limitações da pesquisa apresentada. Trata-se de um estudo de caso único e, portanto, não pode ser generalizada para o Campo de Públicas como um todo, sobretudo considerando as inúmeras diferenças regionais, institucionais e históricas que permeiam sua construção no Brasil. Além disso, a investigação pautou-se apenas por uma amostra limitada das produções monográficas e dissertativas da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho. Finalmente, a análise restringiu-se aos resumos dos trabalhos, não sendo possível um aprofundamento ou a leitura de seu inteiro teor.

Diante do exposto, espera-se que o estudo possa contribuir para uma agenda mais ampla, cuja tarefa é escrever a história intelectual do Campo de Públicas sem negar identidades a seus subcampos, tampouco restringir-se a elas como se fossem sistemas fechados. Sugere-se que essa agenda possa pautar-se pelo estudo das produções científicas nos principais centros de ensino e pesquisa do país, bem como estabelecer frentes capazes de assumir escopos mais abrangentes, com vistas a delinear pontos de convergência e divergência entre suas dinstintas tradições.

Outro front científico prolífico é a compreensão das redes interdisciplinares e metadisciplinares do Campo de Públicas, no intuito de indicar possíveis caminhos para entendimentos teóricos transversais a respeito do público enquanto objeto analisado, mas também construído. Em suma, para além de promulgar uma unidade na diversidade, acredita-se que seja possível e oportuno avançar para uma unidade interdisciplinar, abrangendo o necessário (re)conhecimento de suas múltiplas tradições epistemológicas.

• Avaliado pelo sistema double blind review.
• Relatório de revisão por pares: o relatório de revisão por pares está disponível neste link

AGRADECIMENTOS

Sou grato aos professores Ricardo Carneiro, Carla Bronzo e Maria Aparecida Abreu pelos comentários e sugestões às versões anteriores deste artigo, bem como a Denilson Martins pelo apoio na extração dos dados utilizados. Agradeço à Fundação João Pinheiro pelo suporte e financiamento da pesquisa. Finalmente, agradeço aos pareceristas e editores, pelas contribuições e comentários construtivos.

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Editado por

Editores convidados: Lindijane Almeida, Fernando Abrucio, Magda Lima Lúcio, Edgilson Tavares e Maria Isabel Rodrigues

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Dez 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  09 Set 2022
• Aceito
  06 Jan 2023