Decision making, political centrality, and bureaucratic entropy: mitigating transactional costs in public management

Vaz, Alexander Cambraia N.

doi:10.1590/1807-01912018243622

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Sumário

ARTIGOS • Opin. Pública 24 (3) • Sep-Dec 2018 • https://doi.org/10.1590/1807-01912018243622 copy

Decision making, political centrality, and bureaucratic entropy: mitigating transactional costs in public management

Authorship SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Abstract

This article investigates the effects of bureaucratic and sociopolitical capacities on the processes of formulating and implementating public policies. This work carries out a comparative study of four institutions at the level of the federal executive power in Brazil. By tracing the institutions’ respective historical paths, this work seeks explanations for their current situations in terms of their aforementioned capacities. In addition, a study of programs developed by these institutions is carried out, investigating how each institution’s current capacity tends to influence the development of these programs. The analysis shows that the thematic area of action of the institutions has an important influence on their potential development of capacities. In addition, the joint development of these capacities seems generally to lead to satisfactory results in the institutions’ development of policies.

state capabilities; bureaucratic capabilities; political capabilities; social-state interfaces; socioeconomic development

Dimensão	Subdimensão	Categoria	Descrição
Capacidades burocráticas	Profissionalização Relacionada ao grau de especialização dos técnicos e funcionários em determinado campo de atuação do Estado – distinto da especialização de outros campos de atuação – e marcado por políticas claras de treinamento, remuneração e progressão funcional.	Mandato principal da carreira	Refere-se ao envolvimento, no planejamento e na gestão de determinado programa, de técnicos que pertençam a alguma carreira pública que esteja ligada à sua temática de execução.
		Mandato de especialista	Refere-se ao envolvimento, no planejamento e na execução de determinado programa, de técnicos que, embora não pertençam à carreira específica mais prementemente ligada a esse programa, pertencem a alguma outra carreira especializada na sua temática de execução e que detém caráter transversal.
		Longevidade no serviço público	Refere-se ao tempo em que os técnicos envolvidos em determinado programa têm trabalhado não apenas no serviço público, mas na temática desse programa e, em especial, no próprio programa
		Servidores requisitados	Refere-se ao envolvimento, no planejamento e na gestão de determinado programa, de técnicos que são requisitados de outras agências e órgãos, sem pertencimento a alguma carreira nem experiência associadas à temática de execução do programa.
		Salários competitivos	Refere-se à média de remuneração dos técnicos envolvidos na execução de determinado programa.
	Autonomia Atrelada à possibilidade de atuação dos agentes públicos de maneira livre e protegida de interesses eminentemente particularistas, porque capazes de colocar em risco a própria administração das políticas públicas.	DAS políticos	Refere-se ao envolvimento, no planejamento e na gestão de determinado programa, de técnicos ocupantes de cargos DAS (Direção e Assessoramento Superior), de livre nomeação, mas sem pertencimento a alguma carreira específica da administração pública.
		Técnicos políticos	Refere-se ao envolvimento, no planejamento e na gestão de determinado programa, de técnicos que trabalham em determinado programa que são filiados a partidos políticos.

Dimensão	Subdimensão	Categoria	Descrição
Capacidades socioestatais	Interfaces não coletivizadas	Ouvidoria	São instâncias dos órgãos governamentais que, através da disponibilização de um meio específico para contato, geralmente via telefone ou, ainda, e-mail, site ou redes sociais, recebem reclamações, denúncias e/ou demandas gerais dos cidadãos. Essas últimas são analisadas e internamente trabalhadas pelos setores responsáveis, de modo a que os objetivos delineados sejam efetivamente atendidos (Quintão e Cunha, 2018Quintão, T. T.; Cunha, E. S. M. “Fala que eu te escuto: ouvidorias parlamentares e o seu potencial democrático”. Revista de Sociologia e Política, vol. 26, nº 66, p. 125-143, 2018.).
		Reuniões c/ grupos de interesse	São canais pelos quais grupos específicos da sociedade, como empresários, sindicalistas, entre outros, negociam diretamente com o governo determinadas questões que mais lhes interessam. Via de regra, é iniciativa do próprio governo em resposta à representação e/ou demandas de entidades ou movimentos sociais com fins de solucionar eventuais e/ou potenciais conflitos (Cardoso Jr., 2014Cardoso Jr., J. C. Planejamento, democracia e desenvolvimento no Brasil: perspectivas à luz das capacidades estatais e instrumentos governamentais. In: Calixtre, A. B.; Biancarelli, A. M.; Cintra M. A. M. (orgs.). Planejamento, democracia e desenvolvimento no Brasil: perspectivas à luz das capacidades estatais e instrumentos governamentais. Brasília: Ipea, vol. 1, p. 79-114, 2014.).
		Outros	São canais pelos quais não apenas o governo pode publicizar suas ações, mas também os cidadãos podem eventualmente expressar suas demandas, reclamos e opiniões. Esse é o caso, por exemplo, dos sítios de internet e dos telefones que são disponibilizados para os cidadãos para contato com gestores e/ou administradores de programas específicos.
	Interfaces coletivizadas	Audiência Pública / Consulta Pública	Audiências são encontros públicos presenciais, promovidos pelo governo em torno de temáticas específicas, com objetivo de discutir aspectos concernentes a determinada política, sendo aberta a participação a todos os indivíduos interessados (Fonseca et al., 2013Fonseca, I. F., et al. “Audiências públicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no âmbito do poder Executivo federal”. Revista do Serviço Público, vol. 64, n° 1, p. 7-29, 2013.). As consultas são instrumentos semelhantes com a diferença que sua estruturação não se dá necessariamente de forma presencial, mas através de ferramentas de votação à distância.
		Conselho gestor	São instituições constitucionalmente previstas nos três níveis de governo, com formato híbrido, sendo, em geral, compostas de forma paritária por membros do governo e membros da sociedade civil, para a discussão de várias questões no tocante a políticas públicas de diversas áreas e temáticas (Avritzer, 2009Avritzer, L. Participatory institution in democratic Brazil. Baltimore: John Hopkins University Press, 2009.; Cunha, 2011Cunha, E. S. M. Inclusão social e política: o desafio deliberativo dos Conselhos Municipais de Assistência Social. In: Avritzer, L. (org.). A dinâmica da participação local no Brasil. São Paulo: Cortez, 2011.).
		Conferência temática	São eventos que ocorrem com periodicidade específica, geralmente nos três níveis de governo, nos quais as principais questões e direcionamentos normativos de áreas temáticas em políticas públicas são determinados (Progrebinschi, 2010). A participação é aberta ao público, ainda que, nos níveis estadual e nacional, apenas delegados escolhidos tenham poder de voto (Ribeiro et al., 2015Ribeiro, U. C., et al. “Experiências de monitoramento dos resultados de conferências nacionais: elementos para a discussão sobre efetividade da participação na gestão pública”. Revista do Serviço Público, vol. 66, p. 55-74, 2015.).

Dimensão	Subdimensão	Banco de dados	Origem	Unidade de análise	Variáveis de interesse	Período
Capacidades burocráticas	Profissionalização	Servidores públicos federais	Controladoria-Geral da União	Indivíduo - servidores públicos	Nome, CPF, Siape, se é efetivo ou não, carreira a que pertence, bem como sua temática, órgão de origem, órgão de exercício, salário, tempo de exercício em cada órgão, se ocupa cargo comissionado e tipo/grau de cargo comissionado ocupado.	Todos os anos
Capacidades burocráticas	Autonomia	Filiações partidárias	Tribunal Superior Eleitoral	Indivíduo - filiados a partidos políticos	Nome, CPF, data da filiação e data da desfiliação (se for o caso).	Todos os anos
Capacidades socioestatais	Interfaces não coletivizadas	SIGPlan - Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento	Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão	Programas -programas de políticas públicas	Órgão executor, se já recorreu a alguma interface socioestatal, tipo da interface, quantidade de vezes em que recorreu e ano da ocorrência.	De 2004 a 2009
Capacidades socioestatais	Interfaces coletivizadas		Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão	Programas -programas de políticas públicas		De 2004 a 2009

Base de dados intermediária	Unidade de análise	Variável de interesse original	Nova variável de interesse
Base integrada servidores e filiações	Indivíduos funcionários dos órgãos da administração direta do poder Executivo federal	Se é efetivo ou não (efetividade na função pública)	Quantidade de indivíduos efetivos em exercício no órgão
		Carreira a que pertence	Quantidade de indivíduos em exercício no órgão pertencentes a carreiras divididas segundo temáticas específicas⁵ 5 As temáticas são aquelas apontadas por Pires e Vaz (2014), seguindo o mesmo critério dos autores para a classificação: Proteção e promoção social, com carreiras ligadas às políticas sociais típicas (educação, saúde e assistência) e serviços, projetos e ações para promoção e garantia de direitos, proteção de minorias etc.; Desenvolvimento econômico, com carreiras que desenvolvem ações de apoio, fomento, regulação, financiamento, entre outras, voltadas para a promoção do desenvolvimento econômico, ao setor produtivo, à organização do mercado e ao estímulo ao crescimento econômico; Infraestrutura, com carreiras voltadas para o desenvolvimento de infraestruturas nas diversas áreas – seja logística e infraestrutura produtiva, estrutura e qualidade dos serviços públicos, infraestrutura urbana e urbanização, transporte, energia, telecomunicações etc.; Meio ambiente e recursos naturais, com carreiras ligadas a iniciativas de prevenção e conservação de recursos naturais.
		Órgão de exercício e órgão de origem	Quantidade de indivíduos em exercício no órgão que foram cedidos temporariamente
Base integrada e agregada servidores e filiações (BD Intermediário)	Órgãos da administração direta do poder Executivo federal	Último salário	Salário médio dos indivíduos em exercício no órgão
		Tempo de exercício no órgão	Tempo médio de exercício dos indivíduos no órgão
		Se ocupa cargo comissionado e tipo/grau	Quantidade de indivíduos ocupantes de cargos comissionados
		Data de filiação e desfiliação	Quantidade de indivíduos em exercício no órgão que são filiados a partidos políticos

Dimensão	Subdimensão	Categoria	Indicador	Unid.	2004	2009	Peso
Capacidades burocráticas	Profissionalização	Mandato principal da carreira	Proporção de técnicos do órgão executor do programa que pertencem a alguma carreira pública que seja especificamente da área temática do programa	%	11,86	22,36	0,100
		Mandato de especialista	Proporção de técnicos do órgão executor do programa que, embora não pertençam à carreira específica do próprio órgão, pertencem a alguma carreira especializada na temática do programa	%	67,16	62,81	0,100
		Longevidade no serviço público	Tempo em que os técnicos do órgão executor do programa têm trabalhado não só no serviço público, mas especificamente na temática do programa	Anos	5,1	11,9	0,100
		Servidores requisitados	Proporção de técnicos do órgão executor do programa que são requisitados de outras agências	%	16,5	16	-0,100
		Salários competitivos	Remuneração média dos técnicos do órgão executor do programa	R$	5.410	6.928	0,100
	Autonomia	DAS políticos	Proporção de técnicos do órgão executor do programa que são ocupantes de cargos DAS, de livre nomeação, e que são também filiados a partidos políticos	%	37,9	39,1	-0,250
	Autonomia	Técnicos políticos	Proporção de técnicos do órgão executor do programa que são filiados a partidos políticos	%	38,4	39,9	-0,250
Capacidades socioestatais	Interfaces não coletivizadas	Ouvidoria	Proporção de programas que utilizam ouvidoria	%	26,0	41,1	0,100
		Reuniões grupos interesse	Proporção de programas que realizam reunião com grupos de interesse	%	31,2	53,9	0,100
		Website/ Telefone gratuito	Proporção de programas que disponibilizam website ou telefone gratuito para contato	%	20,7	24,5	0,100
	Interfaces coletivizadas	Audiência Pública	Proporção de programas que realizaram pelo menos uma audiência pública	%	8,3	27,8	0,175
		Consulta Pública	Proporção de programas que realizaram pelo menos uma consulta pública	%	7,7	17,4	0,175
		Conselho Gestor	Proporção de programas submetidos a conselhos gestores pelo menos uma vez	%	19,1	32,0	0,175
		Conferência Temática	Proporção de programas submetidos a conferências temáticas pelo menos uma vez	%	5,0	17,4	0,175

Resultado alcançado	Capacidade média
Resultado alcançado	Burocrática	Socioestatal	Geral
Acima de 100% do previsto	0,62	0,42	0,52
De 80% a 100% do previsto	0,54	0,34	0,44
De 40% a 79% do previsto	0,5	0,32	0,40
Abaixo de 40% do previsto	0,48	0,3	0,39

Dimensão	Subdimensão	Categorias		Frequência		Resultados com pelo menos 80% do previsto
Dimensão	Subdimensão	Quartil	Intervalo	#	%	Bloco 1	Bloco 2	Bloco 3	Bloco 4
Capacidades burocráticas	Profissionalização	Q1	Até 0,21	487	24,7	Referência	Referência	Referência	Referência
		Q2	De 0,21 até 0,25	496	25,2	0,991	1,058	1,066	1,139
		Q3	De 0,25 até 0,31	499	25,3	1,012	0,917**	0,902***	1,017**
		Q4	De 0,31 até 0,43	487	24,7	1,157***	1,191***	1,506***	1,733**
	Autonomia	Q1	Até 0,17	486	24,7	-	Referência	Referência	Referência
		Q2	De 0,17 até 0,19	502	25,5	-	0,701**	0,71**	0,706**
		Q3	De 0,19 até 0,2	486	24,7	-	0,908**	1,095***	1,193***
		Q4	De 0,2 até 0,25	495	25,1	-	1,04*	1,514**	1,51**
Capacidades socioestatais	Interfaces não coletivizadas	Q1	Até 0,03	474	24,1	-	-	Referência	Referência
		Q2	De 0,03 até 0,03	512	26,0	-	-	1,241	1,208
		Q3	De 0,03 até 0,04	447	22,7	-	-	1,446**	1,418***
		Q4	De 0,04 até 0,09	536	27,2	-	-	1,247***	1,163**
	Interfaces coletivizadas	Q1	Até 0,05	498	25,3	-	-	-	Referência
		Q2	De 0,05 até 0,09	494	25,1	-	-	-	0,886**
		Q3	De 0,09 até 0,15	484	24,6	-	-	-	1,182**
		Q4	De 0,15 até 0,39	493	25,0	-	-	-	1,356*
Total de observações				1.969	-	1.969	1.969	1.969	1.969

	2004	2009
MDS	Baixa capacidade burocrática Baixa capacidade política	Alta capacidade burocrática Alta capacidade política
MEC	Baixa capacidade burocrática Baixa capacidade política	Alta capacidade burocrática Alta capacidade política
Mina	Baixa capacidade burocrática Baixa capacidade política	Baixa capacidade burocrática Baixa capacidade política
ME	Baixa capacidade burocrática Baixa capacidade política	Baixa capacidade burocrática Baixa capacidade política

	Capacidades		Dispersão decisória	Centralidade política	Entropia burocrática
	Burocráticas	Socioestatais	Dispersão decisória	Centralidade política	Entropia burocrática
Peti	Corpo técnico afeto à área, inclusive contando com carreiras próprias	Estratégia clara de interação com conselhos e órgãos participativos territoriais, especialmente para implementação	Definição clara de papéis e objetivos dos atores ao longo do processo, sem mudanças bruscas na operacionalização	Efeito de fortalecimento do programa, ao contrário do que se previa para o custo	Burocratas em constante contato entre si e com outros atores, facilitando coordenação
PBA	Corpo técnico afeto à área, inclusive contando com carreiras próprias	Estratégia clara de interação com conselhos e órgãos participativos territoriais, especialmente para fiscalização	Definição clara de papéis e objetivos dos atores ao longo do processo, sem mudanças bruscas na operacionalização	Efeito de fortalecimento do programa, ao contrário do que se previa para o custo	Burocratas em constante contato entre si e com outros atores, facilitando coordenação
PST	Corpo técnico, via de regra, não afeto à área e cedido por outros órgãos	Pouca ou nenhuma interação com instituições participativas locais, atuando diretamente com os convenentes, seja para implementação, seja para fiscalização	Técnicos atuando, em geral, de maneira autônoma com cada agente de convênio, sem interlocução mútua, variando muito o seu desenho de implementação	Dominado politicamente por partidos específicos, sem clara definição de longo prazo	Burocratas com pouca interação entre si e entre outros atores envolvidos nos programas
PDAI	Corpo técnico, via de regra, não afeto à área e cedido por outros órgãos	Pouca ou nenhuma interação com instituições participativas locais, atuando diretamente com os convenentes, seja para implementação, seja para fiscalização	Atuação direta com famílias pode ter gerado situação de pouca interlocução entre os demais agentes do plano, com bastante variabilidade no seu desenho de implementação	Dominado politicamente por partidos específicos, sem clara definição de longo prazo	Burocratas com pouca interação entre si e entre outros atores envolvidos nos programas

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[TFN1] Fonte: Evans e Rauch (2000)Evans, P.; Rauch, J. “Bureaucracy and growth: a cross-national analysis of the effects of ‘weberian’ State”. American Sociological Review, vol. 64, n° 5, 2000..