Constitutional engineering in Brazil: the politics of federalism and decentralization

O pacto federativo em questão

Celina SOUZA. Constitutional engineering in Brazil: the politics of federalism and decentralization. Londres/Nova York, Macmillan/St. Martin's Press, 1997. 211 páginas.

Maria Tereza Sadek

A Constituição de 1988 desenhou uma ordem institucional bastante distinta daquela então vigente. Proclamada como a "Constituição cidadã", tem sido motivo de comemoração, para alguns, e de acirradas críticas para outros. Ataques e defesas, entretanto, baseiam-se, na maior parte das vezes, mais em suposições do que na realidade. Assim, apesar de a nova Carta já ter completado mais de uma década, ter passado por um período de revisão e de já ter sofrido tantas emendas, ainda é bastante insuficiente o que se sabe quer sobre a sua construção, quer sobre as conseqüências da aplicação dos seus princípios.

Escapando de motivações predominantemente ideológicas, a pesquisa de Celina Souza traz uma importante contribuição para o conhecimento de um dos sustentáculos básicos da democracia brasileira — o arranjo federativo. Certamente o tipo de federalismo adotado não era o único possível e nem mesmo a alternativa preferida por expressivos setores governamentais. Por que, então, foi implantado este modelo de distribuição e relações de poder e quais suas implicações? O compromisso com os valores democráticos implicou mudanças por vezes radicais. Talvez em nenhum outro aspecto se possa dar tanta razão àqueles que julgam que tudo foi colocado do avesso. De fato, o modelo anterior foi inteiramente invertido. A descentralização substituiu a centralização, transformando o país em um dos Estados mais descentralizados do mundo no que se refere à distribuição dos recursos tributários e de poder político.

Constitutional engineering in Brazil: the politics of federalism and decentralization é o mais completo estudo sobre os fundamentos e as conseqüências do modelo de federalismo implantado no Brasil após a Constituição de 1988. A espinha dorsal da investigação é a busca de respostas para questões complexas como: por que um país com tantos problemas a serem enfrentados nacionalmente escolheu descentralizar recursos financeiros e políticos? quais os resultados deste modelo na alocação de recursos, particularmente no que se refere à educação? A discussão desses problemas é feita a partir de dois procedimentos. O primeiro busca respostas na feitura da própria Constituição. O segundo, complementando o anterior, investiga os resultados da descentralização no nível subnacional, isto é, nos estados e municípios.

Os constituintes, orientados por uma concepção de democracia específica, optaram por uma série de mecanismos de participação popular e societal. Entre uma engenharia institucional consociativa e outra majoritária, preferiram claramente a primeira. Assim, a descentralização revelou-se peça indispensável. Em outras palavras, criou-se um modelo que valoriza a fragmentação e, conseqüentemente, amplia o número de atores políticos e de possíveis contestadores de decisões. Nesta construção, governadores e prefeitos adquirem papel político de primeira grandeza, sem contudo anular ou diminuir o poder de antigas lideranças. Como sustenta Celina Souza, foi construída uma "paralyzed competitive arena", na qual é alta a probabilidade de decisões e atores cancelarem-se mutuamente. Por outro lado, reforçando essa tendência, o texto constitucional retrataria a preocupação muito mais com a participação popular do que com a obtenção de um consenso social sobre o que deve ser conseguido com a descentralização. Desta forma, o fortalecimento dos governos subnacionais impede que o governo federal reúna sozinho as condições para propor e efetivar políticas que objetivem a solução de problemas nacionais. Conseqüentemente, da inevitável tensão entre os interesses nacionais e subnacionais — com a prevalência destes últimos, sem que os nacionais se emudeçam — foi gerado um federalismo de todo singular, designado de "peripheralized federalism".

Quais os impactos deste modelo de federalismo implantado em 1988? O estudo parte do suposto de que a descentralização e a redemocratização teriam condições de provocar mudanças tanto na operação do sistema político quanto na alocação de recursos. A pesquisa é dirigida para uma área extremamente sensível: a educação. Os dados apresentados referem-se a três estudos de caso: o Estado da Bahia, sua capital, Salvador, e o município de Camaçari. A escolha da Bahia é relevante: trata-se de um estado situado em uma posição intermediária no que diz respeito às variáveis econômicas e sociais e que apresenta apreciável influência política no plano nacional.

Os dados são trabalhados de uma perspectiva que acentua a importância da variável política. Isto é, a norma legal que preceitua a descentralização não é entendida como uniformizadora, garantindo que todos os estados e municípios desfrutem do mesmo poder. Ao contrário, o jogo político desenvolve-se no interior de processos extraconstitucionais que refletem a força relativa dos distintos atores políticos, particularmente os governadores, os prefeitos, e seus controles sobre as bancadas de deputados e cargos no Executivo federal. Assim, o espaço da negociação é decisivo. Nesta arena redefine-se o tradicional "clientelismo" que, de alguma maneira, passa a conviver com padrões provenientes de uma sociedade mais democrática.

A oportunidade de discussão dos temas propostos neste livro nem precisaria de justificativas. Basta o exame do noticiário nos principais meios de comunicação ou, mais precisamente, dos conflitos que têm deteriorado as relações entre as esferas da Federação. De forma reiterada, assiste-se à disputa de prefeitos, governadores, e do presidente e seus ministros por recursos fiscais. Tal batalha tem comprometido o conjunto da política econômica, particularmente depois da explosão fiscal provocada pela política do real forte. Slogans clamando por reforma tributária, ajuste fiscal, federalização das dívidas, mais do que propostas de soluções, demonstram o quanto o pacto federativo vigente tem sido colocado em xeque. Neste contexto, torna-se imperioso um estudo sério do atual modelo de relações entre as unidades que compõem a Federação.

Celina Souza, neste livro, ensina que devemos nos livrar das tentações que têm marcado a maior parte da literatura sobre centralização e descentralização, União e entes federados. Não se trata de procurar vilões ou de identificar os pólos fracos e os fortes. Deve-se, ao contrário, escapar das simplificações que, freqüentemente, implicam distorções. Pouco esclarece, pois, meramente inverter as conclusões dominantes na maior parte da literatura anterior à nova Constituição, que ao se referir ao binômio centralização-descentralização apresentava os estados e municípios como "coitadinhos". Em Constitutional engineering in Brazil aprende-se que nesta relação entre União e unidades federadas, sempre identificada com uma guerra, não há bandido nem mocinho, e que de sua adequada apreensão e posterior equacionamento dependerá a sorte da democracia brasileira.

MARIA TEREZA SADEK

é professora do Departamento de Ciência Política da USP e pesquisadora do Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e Políticos de São Paulo (Idesp).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  26 Maio 2000
• Data do Fascículo
  Fev 2000