Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos Gestores das UG’s

Parisi, Claudio; Galhardo, José Antônio Gouvêa; Pereira, Anisio Candido; Silva, Aldy Fernandes da

doi:10.7819/rbgn.v13i41.772

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Revista Brasileira de Gestão de Negócios

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Sumário

Área Temática: Contabilidade e Controladoria • Rev. bras. gest. neg. 13 (41) • Oct-Dec 2011 • https://doi.org/10.7819/rbgn.v13i41.772 copiar

Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos Gestores das UG’s

Presence of Potential Contingency of the Government in the Attitudes Adopted by UG’s Managers

Presencia Potencial de las Medidas de Contingencia de la Unión en los Métodos Adoptados por los Gestores de las UG’s

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

RESUMO

O objetivo desta pesquisa foi verificar os reflexos do contingenciamento da União sobre a gestão das Unidades Gestoras - UG. O modelo de representação partiu do pressuposto de que os reflexos se manifestam sob a forma de artifícios adotados pelos gestores para viabilizar a execução orçamentária. Trata-se de uma pesquisa descritiva, de natureza qualitativa, realizada por meio de coleta, tratamento e interpretação dos dados dos julgamentos do Tribunal de Contas da União - TCU sobre os processos de contas anuais das UG da Administração Direta, Autárquica e Fundacional, localizadas no Estado de São Paulo. A análise dos dados foi baseada na técnica de análise de conteúdo que envolveu desde a escolha dos documentos, formulação de hipóteses e indicadores de mensuração e também na utilização do teste do Qui-quadrado para avaliar estatisticamente as hipóteses da pesquisa. Os resultados demonstraram que há variação nos artifícios sendo possível tipificá-los por área de gestão e que há variação na incidência dos artifícios entre as áreas de gestão, atingindo indistintamente as áreas: orçamentária, financeira, patrimonial, pessoal, de suprimento de bens e serviços, e operacional.

Palavras-chave:
Finanças públicas; Ação de prestação de contas; Responsabilidade fiscal; Orçamento; Tribunal de Contas da União

Apuração do valor a liberar	Conceito
(+) Limite de Pagamento	Limite estabelecido no Decreto de Contingenciamento para pagamento de despesas do exercício e de Restos a Pagar, até o mês.
(-) Pagamento Efetivo	Valores acumulados efetivamente desembolsados ou sacados da conta única do Tesouro para pagamento de despesas de custeio e investimento do órgão.
(-) Limite de Saque Disponível	Valor liberado pela STN e ainda disponível nas unidades descentralizadas, os quais constituem disponibilidades para pagamentos de despesas de custeio e investimento.

Nível de interpretação prévia e respectivos atores	Base legal / Normativa
Relatório de auditoria de gestão elaborado por equipe técnica do órgão de controle interno.	Lei 8.443/1992 - art. 9° III (BRASIL, 1992BRASIL. Lei nº 8.443, de 16 jul. 1992. Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e dá outras providências. Disponível em: <Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8443.htm >. 1992 Acesso em: 26 jan. 2008. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Lei... )e art. 50º II / Instrução Normativa TCU 47/2004 - art. 14º VI a VIII e § 1º. (BRASIL, 2004BRASIL. Tribunal de Contas da União. Instrução Normativa TCU nº 47, de 27 de outubro 2004. Estabelece normas de organização e apresentação de processos de tomada e prestação de contas. Disponível em: <Disponível em: http://www2.tcu.gov.br/pls/portal/url/ITEM/09106012779B53F2E040010A70002903 >. 2004 Acesso em: 26 jan. 2008. http://www2.tcu.gov.br/pls/portal/url/IT... )
Certificado de auditoria emitido por dirigente do órgão de controle interno da unidade de jurisdição da UG.
Parecer conclusivo do dirigente do órgão central de controle interno.
Conclusões do técnico do Tribunal responsável pela análise do processo.	Lei 8.443/1992 - art. 1º § 3º (BRASIL, 1992BRASIL. Lei nº 8.443, de 16 jul. 1992. Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e dá outras providências. Disponível em: <Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8443.htm >. 1992 Acesso em: 26 jan. 2008. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Lei... ) / Resolução TCU 155/2002 (Regimento Interno) - art. 69º I. (BRASIL, 2002BRASIL. Tribunal de Contas da União. Resolução nº 155, de 4 dez. 2002. Aprova o Regimento Interno do Tribunal de Contas da União. Boletim do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 25, n. 37. Brasília, 1992. Disponível em: <Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/2211.htm >. Acesso em: 26 jan. 2008. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MP... )
Parecer das chefias da unidade técnica do Tribunal.
Parecer do Ministério Público junto ao Tribunal.
Relatório do Ministro-Relator.
Decisões do Tribunal ou de suas Câmaras.

Regra	Critérios e procedimentos
Pertinência	O destaque dado pela LRF à atuação dos tribunais de contas e o reconhecimento dessa importância pela literatura.
Representatividade	Amostra não-probabilística, compreendendo os julgamentos sobre as contas das UG localizadas no Estado de São Paulo, tomados desde o primeiro ano de vigência da LRF em 2001 até as contas submetidas em 2007, relativas ao exercício 2006.
Não-seletividade	Coube excluir-se as determinações direcionadas aos Serviços Sociais Autônomos, por gerirem recursos próprios, de natureza parafiscal, que não transitam pelo Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, e, portanto, não estão sujeitos às regras de contingenciamento. Da mesma forma, optou-se por excluir da população de interesse as Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Mesmo que fosse possível levantar com razoável precisão as Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista contempladas com recursos ordinários do orçamento da União, a inclusão dessas unidades na população poderia introduzir um risco de viés nos resultados. Isso porque dificilmente seria possível distinguir as determinações do TCU relacionadas à execução de despesas com recursos próprios dessas Unidades daquelas financiadas com recursos do Tesouro.
Exaustividade	Partiu-se do levantamento dos números de identificação dos processos de contas dos exercícios de 2001 a 2006 de cada UG, por meio da ferramenta de consulta à jurisprudência do TCU. As ocorrências de eventuais processos não localizados de uma determinada UG foram correlacionadas à apresentação das contas de forma consolidada ou agregada, conforme estabelecido pelo TCU nas decisões normativas anuais que especificam as unidades jurisdicionadas e a respectiva forma de organização dos processos de contas. Uma vez confirmada a apresentação das contas sob uma dessas modalidades, buscaram-se as determinações específicas destinadas à UG nos processos de contas da respectiva unidade consolidadora ou agregadora.
Homogeneidade	As determinações consistem de mensagens em forma textual, nas quais o TCU atua como emissor e as UG como receptores principais. Eventualmente, podem ser direcionadas determinações específicas aos órgãos superiores hierárquicos das UG, aos órgãos de controle interno, e às secretarias do próprio Tribunal. Regra geral, as características linguísticas e estilísticas observadas na redação das determinações do TCU apresentam rigor técnico e jurídico e empregam a forma verbal imperativa.

Poder^*	Nacional					São Paulo
Natureza jurídica	MP	PE	PJ	PL	Total	MP	PE	PJ	PL	Total
Administração direta	65	1.487	106	5	1.663	4	103	6	-	113
Autarquia	-	145	-	-	145	-	3	-	-	3
Economia mista	-	128	-	-	128	-	2	-	-	2
Empresa pública	-	53	-	-	53	-	2	-	-	2
Entidade privada	-	7	-	-	7	-	-	-	-	-
Fundação	-	61	-	-	61	-	3	-	-	3
Fundo	-	63	-	4	67	-	-	-	-	-
Fundo de investimento	-	3	-	-	3	-	-	-	-	-
Órgão autônomo	-	1	-	-	1	-	-	-	-	-
Serviço social autônomo	-	231	-	-	231	-	9	-	-	9
Total geral	65	2.179	106	9	2.359	4	122	6	-	132

Questão investigativa	Hipótese nula do modelo
1 - É possível tipificar os artifícios por área de gestão?	H₀: Não há variação nos artifícios, portanto não é possível tipificá-los por área de gestão.
2 - A frequência de incidência dos artifícios é a mesma, na comparação entre as áreas de gestão orçamentária, financeira, patrimonial, pessoal, de suprimento de bens e serviços, e operacional?	H₀: Não há variação na incidência dos artifícios entre as áreas de gestão, atingindo indistintamente as áreas: orçamentária, financeira, patrimonial, pessoal, de suprimento de bens e serviços, e operacional.

Sequência	Unidade de registro	Objetivo
1ª	Objetos dos verbos que expressam os comandos que visam a coibir as condutas reprovadas e dos verbos que expressam os comandos que impõe uma ação induzindo à conduta desejada.	Identificar as primeiras palavras-chave que serviriam para identificar as categorias de artifícios adotados pelos gestores, relacionadas à variável ArtifGest.
2ª	Palavra “contingenciamento”.	Identificar a presença expressa do tema nos textos das determinações, atribuindo-se à variável PresPotCont a classificação: 5 - Relação expressa com o contingenciamento
3ª	Objetos ou referentes associados à definição operacional do conceito de contingenciamento, a saber: limite de empenho, limite de movimentação financeira, programação financeira, restrição orçamentária, liberação de recursos, LRF, liquidação da despesa, restos a pagar, pagamento de multa e juros, dispensa e inexigibilidade de licitação, fracionamento de despesa, Fundação de Apoio, e convênio.	Identificar a presença do tema nos textos das determinações, com uma forte possibilidade de relação com o contingenciamento, atribuindo-se à variável PresPotCont a classificação: 4 - Relação forte com o contingenciamento
4ª	Condicionantes presentes na determinação	Os resultados obtidos de co-ocorrência, relacionando expressa ou fortemente os artifícios ao contingenciamento, serviram para reconhecer categorias que, mesmo isoladamente, sem a referência expressa ao contingenciamento, dependendo do nível de semelhança da descrição do contexto retratado nas condicionantes presentes na determinação, serviriam como um forte, ou, pelo menos, razoável indicador da possibilidade de relação com o contingenciamento. PresPotCont: 4 - Relação com o contingenciamento forte ou ou 3 - razoável.
5ª	Unidade de contexto - determinação como um todo	Confirmar a inexistência de possibilidade de relação com o contingenciamento. PresPotCont: 1 - Inexiste possibilidade de relação com o contingenciamento
	Resíduo	PresPotCont: 2 - Relação com o contingenciamento fraca

Regra

Critérios e procedimentos

Contagem ou enumeração

Restringiu-se às ocorrências de presença dos respectivos elementos nos registros. Optou-se por tomar as frequências simples como regra de contagem das categorias. A medida de co-ocorrência está presente como elemento de orientação das operações lógicas que organizaram o processo. Isso se dá de duas formas: a primeira é de natureza associativa em que a co-ocorrência se dá de forma expressa; a outra forma tem a natureza de equivalência. As frequências individuais de cada categoria observadas em uma determinação compuseram uma única unidade de ocorrência para fins de inferência da variável PresPotCont. As regras de enumeração que incorporam medidas de intensidade, de ordem e de direção não se ajustam aos dados e aos propósitos da pesquisa.

Classificação e agregação das categorias

Processo de classificação analógica e progressiva dos elementos - procedimento por “milha”. (BARDIN, 2004BARDIN, L. Análise de conteúdo. Tradução: Luís Antero Reto e Augusto Pinheiro. 3. ed. Lisboa: Edições 70, 2004.). Essa opção se justifica em razão da liberdade e do espaço oferecido para apreensão de novas categorias, e para evitar um possível viés na classificação artificial dos elementos em um conjunto preconcebido de categorias. A estratégia proposta partiu de uma classificação mais genérica, tomando por base palavras-chave. Ao longo do processo, esses grupamentos genéricos deveriam ser desmembrados em categorias que contivessem um maior detalhamento. O limite para esse nível de detalhamento estava relacionado a uma preocupação subjacente, que consistia na possibilidade de classificação dessas categorias nas áreas de gestão, livre do risco de ambiguidades.

Grupo de categoria	Presença potencial do contingenciamento			Esperado
Grupo de categoria	Inexistente e fraca	Razoável e forte	Total	Inexistente e fraca	Razoável e forte
Almoxarifado, bens móveis, imóveis e inventário	43	-	43	34,34	8,66
Contrato cláusulas, execução e fiscalização	21	5	26	20,76	5,24
Contrato formalização	32	-	32	25,55	6,45
Controles internos	26	1	27	21,56	5,44
Convênio	10	15	25	19,96	5,04
Despesa classificação e processamento	22	7	29	23,16	5,84
Diárias	35	-	35	27,95	7,05
Folha de pagamento	36	-	36	28,75	7,25
Licitação dispensa, inexigibilidade, convite, fracionamento e direcionamento	16	38	54	43,12	10,88
Licitação formalização e procedimentos	46	2	48	38,33	9,67
Planejamento e desempenho Operacional	28	1	29	23,16	5,84
Processo formalização e instrução	21	6	27	21,56	5,44
Quadro de pessoal, registro de atos, jornada de trabalho, terceirização e treinamento	61	-	61	48,71	12,29
Restos a pagar, empenho, liquidação, descentralização orçamentária e suprimento de fundos	7	38	45	35,94	9,06
Tomada e prestação de contas anual	44	-	44	35,14	8,86
Total	448	113	561	448	113

Área de Gestão	2001	2002	2003	2004	2005	2006	Total geral
Controle	19	15	21	16	2	1	74
Financeira	20	14	11	10	1	1	57
Impossível avaliar	-	-	-	-	-	-	1
Operacional	7	-	13	7	2	-	29
Orçamentária	4	4	4	9	2	-	23
Patrimonial	15	9	5	13	1	-	43
Pessoal	35	45	14	27	12	3	136
Suprimento de bens e serviços	52	44	47	41	15	-	199
Total geral	152	132	115	123	35	5	561

Área de Gestão	Presença potencial do contingenciamento			Esperado
Área de Gestão	Inexistente e fraca	Razoável e forte	Total	Razoável e forte
Controle	73 16%	1 1%	74 13%	14,91
Financeira e orçamentária	35 8%	45 40%	80 14%	16,11
Operacional	28 6%	1 1%	29 5%	5,84
Patrimonial	43 10%	- 0%	43 8%	8,66
Pessoal	136 30%	- 0%	136 24%	27,39
Suprimento de bens e serviços	133 30%	66 58%	199 35%	40,08
Total geral	448 100%	113 100%	561 100%	113

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