Control de convencionalidad interamericano en sede nacional: una noción aún en construcción

Interamerican conventionality control at domestic level: a notion still under construction

Resumen

El presente artículo analiza cómo la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha ido forjando –y expandiendo– el control de convencionalidad, proceso que el autor valora positivamente, lo que no le impide plantear ciertos aspectos que aun resultan problemáticos: (i) si la extensión del control de convencionalidad a los tribunales nacionales es una nueva prerrogativa o una obligación preexistente, (ii) si las sentencias de la Corte interamericana tienen efecto erga omnes o inter partes, (iii) la complejidad y poca accesibilidad de la jurisprudencia interamericana para los tribunales nacionales, y (iv) la invisibilidad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el desarrollo y aplicación del control de convencionalidad.

Palabras-clave:
control de convencionalidad; Corte Interamericana de Derechos Humanos; Comisión Interamericana de Derechos Humanos; primacía del derecho internacional

Abstract

The present article analyzes how the Inter-American Court of Human Rights has been forging –and expanding– the conventionality control in order to raise certain issues that are still problematic. These are: (i) whether the extension of conventionality control to national courts is a new prerogative or pre-existing obligation, (ii) whether the judgments of the Inter-American Court have erga omnes or inter partes effects, (iii) the complexity and poor accessibility of Inter-American jurisprudence for national courts, and (iv) the invisibility of the Inter-American Commission on Human Rights in the development and application of conventionality control.

Keywords:
conventionality control; Inter-American Court of Human Rights; Inter-American Commission on Human Rights; primacy of international law

Introducción

La Corte interamericana, desde su primera sentencia en Velásquez Rodríguez contra Honduras, siempre ha aplicado control de convencionalidad –aunque no lo haya denominado así–, como sustento jurídico para determinar la responsabilidad internacional de los Estados Miembros por actos o normas internas violatorias de los derechos consagrados en la Convención americana para los derechos humanos (CADH).¹

En otras palabras, la esencia de la labor jurisdiccional de la Corte interamericana siempre ha sido determinar la compatibilidad –o no– de actos o normas internas, con los derechos fundamentales consagrados en el corpus iuris interamericano. En los últimos años, la novedad ha estado que a esa función se le ha bautizado –e intentado delinear conceptualmente– con un nombre propio (control de convencionalidad) y se han desprendido nuevas consecuencias jurídicas como su aplicación por parte de jueces y tribunales nacionales o el efecto erga omnes de la jurisprudencia de la Corte interamericana.

Al respecto, adelantamos que nuestra posición es a favor de esta herramienta del control de convencionalidad porque ha contribuido a la vigencia del derecho interamericano a nivel nacional en América Latina.² A la vez, las voces críticas que se han levantado sobre el particular –si bien no las compartimos en su totalidad–, consideramos que han contribuido a ver más allá del entusiasmo de una parte de la doctrina y a identificar algunos aspectos aún por construir o precisar y a modular o matizar algunas de sus consecuencias jurídicas.

1. Lo nuevo en el control de convencionalidad

Lo novedoso en el control de convencionalidad actualmente delineado es lo siguiente: i) su identificación y delimitación conceptual; ii) el efecto erga omnes de jurisprudencia interamericana y iii) su aplicación por jueces y tribunales nacionales.

Aunque recién se utiliza la expresión “control de convencionalidad” en las sentencias de fondo expedida en los casos “Almonacid Arellano vs. Chile” y “Trabajadores cesados del Congreso vs. Perú” del año 2006, fue el entonces Presidente de la Corte interamericana, Sergio García Ramírez, quien por primera vez acuñó tal nombre a esta función innata de la Corte en su voto concurrente en el caso “Myrna Mack Chang vs. Guatemala” en el año 2003.³

En las sentencias de fondo en los casos Almonacid vs. Chile y “Trabajadores cesados del Congreso vs. Perú”, la Corte avanzó en el control de convencionalidad en dos sentidos. Por un lado, bautiza con este nombre a este control de adecuación del ordenamiento interno con el corpus iuris interamericano. Por otro lado, establece que es obligación del Poder Judicial ejercer este control de convencionalidad sobre normas o decisiones que resulten incompatibles con el corpus iuris interamericano.⁴

Por su parte, en el caso “Trabajadores cesados del Congreso vs. Perú” de ese mismo año, la Corte añadió que los órganos del Poder Judicial están obligados a ejercer –de oficio– control de convencionalidad, aunque precisó que siempre “en el marco de sus respectivas competencias”.⁵ Esta precisión ha sido muy importante a la luz de las críticas que veremos más adelante.

Esta línea jurisprudencial de la Corte se ratificó en los casos “La Cantuta vs Perú”, “Boyce vs. Barbados”, “Heliodoro Portugal vs. Panamá” y “Gomes Lund vs Brasil”. En el caso “Gomes Lund vs. Brasil”, adicionalmente la Corte sentó dos nuevos avances jurisprudenciales en torno al control de convencionalidad. Por un lado, precisó que las decisiones judiciales –y no sólo las normas como las leyes de amnistía– también estaban sometidas al control de convencionalidad. Por otro lado, explicitó que ella es la intérprete última de la Convención americana.⁶

Por su parte, el control de convencionalidad también sobre decisiones o interpretaciones administrativas fue establecido por la Corte en los casos López Mendoza contra Venezuela del 1º de septiembre del 2011 y Atala Riffo y niñas contra Chile del 24 de febrero del 2012, en los que ratificó el deber de “Adecuación de las interpretaciones judiciales y administrativas y de las garantías judiciales a los principios establecidos en la jurisprudencia de la Corte IDH (…)” (BAZÁN, 2012: 31).

Posteriormente, la jurisprudencia de la Corte dio un doble salto en la consolidación del control de convencionalidad en el caso “Gelman contra Uruguay”. Por un lado, estableció que no sólo los jueces y tribunales de todos los niveles de la administración de justicia tienen la obligación de ejercer control de convencionalidad, sino también “cualquier autoridad pública” (CORTE IDH, 2011: párr. 239). Por otro lado, la Corte consideró que –inclusive– una ley de amnistía (“Ley de Caducidad” en el caso de Uruguay) que había merecido el voto popular favorable hasta en dos ocasiones, no era inmune al control de convencionalidad.⁷

En cuanto a la expansión del ámbito subjetivo del control de convencionalidad a “cualquier autoridad pública”, es uno de los aspectos criticados en la actualidad. Coincidimos cuando se señala que no es conveniente –y resulta hasta contraproducente– haber extendido esta poder del control de convencionalidad a cualquier autoridad pública, expresión ya de por sí genérica y que ni siquiera el control de constitucionalidad ha experimentado tal expansión.⁸

En cambio, respecto al control de convencionalidad incluso de normas que han merecido respaldo democrático, consideramos que la Corte consolidó su doctrina jurisprudencial sobre el particular iniciada en el caso “Barrios Altos vs. Perú”, al sostener que no basta la legitimación democrática de las mayorías para convertir una norma compatible con los estándares internacionales en materia de derechos humanos, sino que también es indispensable que dichas normas observen los derechos fundamentales consagrados internacionalmente.⁹

De esta manera, la jurisprudencia de la Corte se acerca a la definición de Estado constitucional que, tanto el positivismo crítico (Ferrajoli) como el post positivismo (Atienza), han venido postulando los últimos años: una democracia no sólo formal sino sustancial que supone, entre otros aspectos, una mayoría sujeta a determinados derechos fundamentales no sólo consagrados en sede nacional, sino también a nivel internacional, de muy difícil derogación.

Ante este nuevo panorama jurídico interamericano trazado por la jurisprudencia de la Corte, algunos altos tribunales del continente (Argentina, Colombia, México, Perú, entre otros) crecientemente no sólo ejercen control de convencionalidad, sino que además establecen que tal control es ahora una obligación jurídica de los tribunales nacionales. Al respecto, Víctor Bazán elabora sintetiza la evolución de la doctrina jurisprudencial de la Corte en esta materia, en dos sentidos: i) la ampliación de los sujetos obligados a ejercer control de convencionalidad en el ámbito interno y ii) las medidas pasibles de ser sometidas a dicho control (BAZÁN, 2012: 31).

En el caso de México,

(…) la Suprema Corte de Justicia de la Nación (…) ha dispuesto que todo juez en el ámbito jurisdiccional de México deba realizar control de convencionalidad respecto de las normas de derecho interno (…) Resolución dictada por el Tribunal Pleno recaída en el expediente 912/2010 (…) 4 de Octubre del 2011 (TORRES, 2013: 31).

En el caso de Argentina, los tribunales

(…) en la causa Ekmekdjian c. Sofovich reinstalaron la obligación de no invocar las disposiciones del derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Después de reformada la Constitución, y desde el caso Giroldi, continúa el encuentro con las tendencias hacia la internacionalización del derecho constitucional (…) (ALBANESE, 2008: 15).

En el caso de la Corte constitucional de Colombia, “En la sentencia C-442 de 25 de mayo de 2011, la Sala Plena de la CC aludió expresamente al control de convencionalidad” (BAZÁN, 2012: 37).

En el caso del Perú, tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) como de la Corte Suprema en materia penal, desde hace varios años vienen aplicando el control de convencionalidad sobre normas que finalmente son declaradas inconstitucionales, pues se considera a los tratados de derechos humanos y a la jurisprudencia de la Corte interamericana, como parte del bloque de constitucionalidad, parámetro a partir del cual el TC determina la constitucionalidad o no de las normas.

El Tribunal Constitucional peruano mantiene así una línea jurisprudencial que considera que todos los poderes públicos están obligados a observar el derecho internacional de los derechos humanos:

(…) por imperio del canon constitucional que es deber de este Colegiado proteger, se deriva un deber adicional para todos los poderes públicos; a saber, la obligatoria observancia tanto de los tratados sobre derechos humanos ratificados por el Perú, como de la interpretación de ellos realizada en todo proceso por los tribunales internacionales constituidos según tratados de los que el Perú es parte (2006b: párr. 14).

En síntesis, consideramos que –a pesar de las apreciaciones críticas que desarrollaremos más adelante– el control de convencionalidad es una de las expresiones más importantes del proceso de “interamericanización” del Estado constitucional en América Latina. Ahora, no sólo en el ámbito de la Comisión y de la Corte sino también a nivel de los jueces y tribunales nacionales, se evalúa si las normas o decisiones judiciales o administrativas se ajustan –o no- a los estándares de derechos humanos consagrados por el corpus iuris interamericano, que comprende la jurisprudencia de la Corte.

2. Control de convencionalidad y control de constitucionalidad

Insertado el control de convencionalidad en el ámbito interno, surge entonces interrogantes en torno a la relación entre control de convencionalidad y control de constitucionalidad. Somos de los que consideran que, si bien muchos de los ordenamientos constitucionales latinoamericanos ahora suelen incorporar el derecho internacional de los derechos humanos como parte del bloque de constitucionalidad, no hay una identidad total entre control de convencionalidad y de constitucionalidad.

Consideramos que la diferencia central entre control de convencionalidad y de constitucionalidad radica en que, eventualmente, podría ejercerse control de convencionalidad incluso sobre normas constitucionales. Por cierto, una norma constitucional será, valga la redundancia, constitucional pero no necesariamente será compatible con el corpus iuris interamericano y, en ese sentido, podría ser objeto de control de convencionalidad.

En el caso “La última tentación de Cristo vs. Chile”, la Corte interamericana consideró que el entonces artículo 19.12º de la Constitución Política de Chile de 1980, que establecía un sistema de censura para la exhibición y publicidad de la producción cinematográfica, resultaba incompatible con la Convención americana (CORTE IDH, 2001: párr. 88) y, por ende, dispuso que el Estado chileno modifique su ordenamiento, lo que incluía la propia Constitución (CORTE IDH, 2001: punto resolutivo 4).

Desde nuestro punto de vista, no admite discusión que la Corte interamericana puede –eventual y excepcionalmente– considerar incompatible con el corpus iuris interamericano, una norma constitucional. Lo que está sujeto a debate es si los tribunales y jueces nacionales también podrían –o no– ejercer control de convencionalidad sobre normas constitucionales. Si bien la jurisprudencia de la Corte interamericana es clara en establecer la obligación de jueces y tribunales nacionales de ejercer –inclusive de oficio– el control de convencionalidad sobre decisiones o normas internas, no ha precisado si tal control comprende normas constitucionales también. Da la impresión que cuando la Corte extendió el control de convencionalidad al ámbito interno, no tomó en cuenta esta posible consecuencia jurídica, así que sobre este punto sentaremos nuestra posición.

Para Víctor Bazán,

[l]a respuesta afirmativa se impone, aunque debe admitirse que la cuestión no está exenta de dificultades operativas en su aplicación práctica (…). Ya desde el perfil del control de convencionalidad de disposiciones constitucionales operable ad intra, habrá que analizar en el contexto del Estado en cuestión quién[es] recepta[n] la competencia para desplegarlo y, en su caso, qué efectos tendría semejante declaración de inconvencionalidad; asuntos, todos, no precisamente sencillos ni de importancia menor (2012: 33-34).

Por su parte, Ariel Dulitzky considera que esta potestad judicial de declarar una norma constitucional incompatible con el corpus iuris interamericano, debería estar expresamente contemplada en la Constitución (2014: 541-542). Interpretación que compartimos porque la propia jurisprudencia de la Corte ha insistido que el control de convencionalidad en sede nacional, debe ser ejercido conforme a la competencia de los órganos jurisdiccionales internos.

El propio creador del control de constitucionalidad, Sergio García Ramírez, ha planteado por ello filtrar o atemperar este poder o prerrogativa conferida a todos los jueces y tribunales nacionales, con la creación de una suerte de “excepción de convencionalidad” en virtud del cual, este control de convencionalidad ejercido por jueces y tribunales en los Estados que consagran el control difuso, debería merecer una obligatoria revisión por parte de las altas Cortes (Cortes Supremas o Tribunales Constitucionales).¹⁰ En cierta forma plantea re-concentrar el control de convencionalidad en sede nacional (GARCÍA RAMÍREZ, 2011: 151-152).

De esta manera, la Corte interamericana ejerce –desde sus orígenes– una suerte de control concentrado de convencionalidad en el ámbito interamericano, pero a partir de los casos Almonacid c. Chile y Trabajadores cesados del Congreso c. Perú, la Corte decide extender dicho control de convencionalidad a los jueces y tribunales nacionales. Se desprende que lo que ha pretendido es crear una suerte de control difuso de convencionalidad, pero con la importante precisión que sólo en aquellos países que contemplan esta modalidad de control constitucional.

En aquellos países que sólo consagran control concentrado, consideramos que resulta aplicable lo que señala la propia jurisprudencia de la Corte interamericana, cuando señala que el control de convencionalidad debe ser ejercido en sede nacional, conforme a la competencia de los órganos jurisdiccionales internos y bajo los procedimientos establecidos para tal efecto. En estos casos, el control de convencionalidad sobre normas constitucionales será ejercido sólo por las altas Cortes que ostentan el control concentrado.

En el caso del Perú, la Constitución consagra un sistema mixto, por un lado, de control constitucional difuso en manos de jueces y tribunales del Poder Judicial (artículo 138º segundo párrafo) y, por otro lado, de control constitucional concentrado en cabeza del Tribunal Constitucional (artículo 202º). Sin embargo, el ordenamiento procesal constitucional vigente, hace prevalecer la decisión del Tribunal Constitucional sobre las decisiones de jueces y tribunales, esto es, a que prevalezca el control concentrado sobre el difuso.¹¹

En consecuencia, consideramos que en el caso del ordenamiento peruano, si bien todos los jueces y tribunales tienen la potestad de ejercer –excepcionalmente– control de convencionalidad incluso sobre normas constitucionales, el mismo deberá ser revisado por el Tribunal Constitucional o la Corte Suprema, según corresponda, de conformidad con lo establecido por el ordenamiento procesal constitucional vigente que consagra la prevalencia del control concentrado sobre el difuso.

3. Control de convencionalidad y jerarquía de tratados de derechos humanos

Con frecuencia se considera erróneamente que la prevalencia del corpus iuris interamericano sobre el derecho nacional, se sustenta en el principio de jerarquía. Nosotros consideramos que la posición jerárquica de los tratados de derechos humanos en el sistema de fuentes en cada ordenamiento interno, no es el sustento central del control de convencionalidad. Puede que una Constitución nacional otorgue –o no– una posición jerárquica a los tratados, pero de eso no va a depender si se aplica –o no– el control de convencionalidad.

Como es conocido, en el Derecho internacional público el principio Pacta sund servanda –consagrado en los artículos 26º y 27º de la Convención de Viena– establece la obligación de los Estados de honrar y cumplir los tratados que han ratificado. En consecuencia, ningún Estado “(…) podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”.¹²

En consecuencia, desde nuestra perspectiva, la prevalencia de los tratados de derechos humanos sobre el derecho nacional –Constitución o leyes– en caso de conflicto, proviene de la obligación internacional que los Estados nacionales adquieren al momento de suscribir y ratificar –en forma libre y soberana– dichos tratados. Esa prevalencia no proviene de la jerarquía constitucional o no que nuestro sistema de fuentes de derecho le otorgue o no a los tratados, sino de la obligación de derecho internacional público que el Estado adquirió. Al respecto, Víctor Bazán sostiene que “(…) la aconsejable colaboración entre ambas instancias (interna e interamericana) no apunta a una relación jerárquica entre ellas (…)” (2012: p. 19).

En tal sentido, para efectos del derecho internacional de derechos humanos (DIDH) y su relación con el derecho interno, consideramos que no es indispensable otorgarle una posición jerárquica a los tratados de derechos humanos dentro de los sistemas nacionales de fuentes. Ello no quiere decir que sea irrelevante la posición jerárquica que un ordenamiento nacional concreto le confiera a los tratados de derechos humanos, pero insistimos que lo central son las obligaciones internacionales que los Estados han adquirido –en este caso– con el sistema interamericano de derechos humanos.

4. Apreciaciones críticas al control de convencionalidad

En el debate doctrinal latinoamericano sobre el control de convencionalidad, autores como Ariel Dulitzky (2014; 2013; 2012), Karlos Castilla (2014; 2013) y Alfredo Vitolo (2013), han levantado su voz crítica.

En resumen, las principales críticas a la doctrina interamericana de control de convencionalidad desarrollada por la Corte y gran parte de la doctrina latinoamericana, giran en torno a los siguientes temas: i) si el control de convencionalidad extendido a los jueces y tribunales nacionales, constituye -o no- una verdadera nueva prerrogativa o simplemente se pretende darle un nombre nuevo a un deber jurídico ya existente; ii) si el efecto erga omnes de las sentencias de la Corte interamericana también comprende –o no– a los Estados que no han sido parte en tales procesos; iii) la complejidad y poca accesibilidad de la jurisprudencia interamericana para los jueces y tribunales nacionales y iv) la invisibilidad de la Comisión interamericana (CIDH), en el desarrollo y aplicación del control de convencionalidad.

1. a

   ¿El control de convencionalidad constituye una nueva prerrogativa de jueces y tribunales nacionales?

Para Karlos Castilla, el control de convencionalidad sería en verdad un “falso control de convencionalidad” (2014: 151 y 161), en el sentido que tan sólo sería “(…) una forma que buscó la Corte Interamericana para exigir un mayor cumplimiento de la Convención Americana, principalmente por los jueces nacionales; pero que, por su erróneo y desaseado uso del término control de convencionalidad ha generado problemas donde no los había (…)” (2014: 162) y que, en ese sentido, sólo constituiría una especificación de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos que el autor propone denominar como “garantía de tratados” (2013: 91-92; 2014: 162).

En esa misma línea, pero en un sentido distinto (no crítico), Alfredo Vitolo sostiene que:

Esta obligación –que no resulta novedosa para países que, como la República Argentina, receptan al derecho internacional dentro de su derecho interno, confiriéndole aplicabilidad directa– es consecuencia lógica del sistema, ya que, de lo contrario, la propia obligatoriedad del tratado quedaría desvirtuada (…) (2013: 362).

Sobre esta crítica, consideramos que hay que tomar en cuenta dos aspectos. En primer lugar, que a lo largo del presente documento hemos dejado en claro que por supuesto que el control de convencionalidad ha estado presente desde el primer caso “Velásquez Rodríguez vs. Honduras” que sentenció la Corte, en el sentido que es inherente a sus competencias determinar si las decisiones o normas internas son compatibles –o no– con el corpus iuris interamericano.

En otras palabras, es cierto que el control de convencionalidad no es una noción nueva y original en la jurisprudencia de la Corte sino una consecuencia o desarrollo de sus competencias convencionales ya establecidas, en el marco de un proceso de internacionalización de la tutela de los derechos fundamentales. El mismo Sergio García Ramírez, creador del término control de convencionalidad, precisa que el mismo “(…) es una expresión o vertiente de la recepción nacional, sistemática y organizada del orden jurídico convencional internacional (o supranacional) (…)” (2011: 127).

En consecuencia, no compartimos el sentido crítico de esta primera constatación que el control de convencionalidad no es nada nuevo u original, pues en efecto es sólo eso, una constatación, que todos compartimos y que debe entenderse en el contexto de la evolución del derecho internacional de los derechos humanos en general y del corpus iuris interamericano en particular.

En segundo lugar, Karlos Castilla considera que con esta noción de control de convencionalidad, la Corte interamericana se ha extralimitado en sus prerrogativas y ha ido más allá de las fronteras convencionales. Si bien este autor comparte el fin que el derecho internacional de los derechos humanos sea observado y aplicado en sede nacional, considera que para ello no era necesario ni conveniente la creación de esta noción sino que bastaba con el deber estatal de cumplir sus obligaciones internacionales, lo cual por cierto que comprende a los jueces y tribunales:

(…) es una oportunidad para reiterar que estoy a favor de que los jueces (y todas las autoridades) nacionales velen porque los efectos de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (CADH) y en general todos los tratados de derechos humanos no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, pero no por medio de figuras jurídicas que alteren e impongan configuraciones nacionales difíciles de implementar (…) sino como una incorporación en el quehacer cotidiano de los tribunales nacionales del contenido e interpretaciones autorizadas de los tratados, no para que en todo caso prevalezcan éstos, sino para que siempre sean tomados en cuenta y si en ellos se encuentra una mayor y mejor protección de los derechos humanos, se apliquen sin recato alguno (CASTILLA, 2013: 55, énfasis es nuestro).

Así, para este autor, el juez o tribunal nacional debería hacer prevalecer o aplicar no necesariamente el derecho interamericano sino, en algunos casos, el derecho nacional cuando éste último sea más favorable que el primero. Al respecto, consideramos que el referido autor incurre en dos imprecisiones conceptuales: i) el deber de honrar las obligaciones internacionales no supone necesariamente –tal como ya hemos sustentado–, la superioridad jerárquica de los tratados de derechos humanos sobre el derecho interno y ii) la primacía del derecho interamericano no niega la posible aplicación del derecho interno, cuando éste último sea más favorable.

En cuanto a la primacía del derecho interamericano y su supuesta incompatibilidad con la aplicación de una norma nacional más favorable a los derechos fundamentales, tampoco compartimos la crítica del autor citado, pues la aplicación de la norma más favorable es un principio del derecho internacional, en virtud del cual la norma internacional funciona como piso mínimo sobre el cual, el derecho nacional puede mejorar el contenido de los derechos.

Es un error considerar que la primacía del derecho interamericano supone que siempre y en todo momento se aplicará la norma internacional en desmedro de la decisión o norma nacional, pues ello será así sólo cuando ésta última no reconozca o reconozca un contenido menor de los derechos. Así, sólo en los supuestos in peius se activará el mecanismo del control de convencionalidad sobre las decisiones o normas internas; si éstas son más favorables que la norma interamericana, el propio derecho internacional establece que deben preferirse aquellas.

1. b

   ¿La jurisprudencia de la Corte interamericana tiene efecto erga omnes o sólo inter partes?

Algunos autores cuestionan el efecto erga omnes de las sentencias de la Corte interamericana, pues sostienen que la Convención Americana sólo contempla la eficacia inter partes de las mismas, esto es, que sólo surten efectos respecto al Estado que fue parte en un proceso determinado. Para Dulitzky:

En ninguna parte del texto convencional surge que la jurisprudencia de la Corte sea obligatoria para los Estados parte de la Convención que no hayan sido parte en el litigio ni que los tribunales nacionales deban respetar tal jurisprudencia. A través de la teoría del control de convencionalidad la Corte transforma al derecho internacional en un sistema de precedentes, similar al common law (…) El art. 68.1 claramente dice que “los Estados partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”, pero no en casos en los que no son partes (…) (2014: 547-548).

En esa misma línea, Alfredo Vitolo afirma que

[e]ste criterio de la Corte Interamericana violenta el consentimiento otorgado por los estados cuando, a través de la Convención Americana, establecieron el tribunal y le fijaron sus atribuciones, limitando su soberanía al otorgarle a la Corte ciertas competencias. Es precisamente por esta última razón que no resulta posible interpretar las atribuciones de la Corte Interamericana en forma extensiva, yendo más allá de lo que los estados pudieron haber pretendido e interpretado al celebrar el tratado (2013: 365).

Nosotros en cambio consideramos que la Corte interamericana si puede interpretar sus atribuciones en forma extensiva y, en definitiva, lo ha hecho todos esto años al ampliar el contenido de los derechos fundamentales consagrados en los instrumentos interamericanos o consagrar otros nuevos derechos que se desprendan de aquellos, como el derecho de acceso a la información pública, el derecho a la verdad o los derechos de los pueblos indígenas.

Ciertamente esta interpretación extensiva debe ejercerse con prudencia por parte de la Corte y precisando la misma, luego de oír las críticas y preocupaciones que autores como los citados han formulado en relación a este y otros temas. Pero reiteramos que –en nuestra opinión– la Corte si puede hacer una interpretación extensiva de sus competencias, porque la intención de los que aprobaron la CADH no debería ser el único criterio de interpretación a tomar en cuenta, sino el principio de dignidad humana, el carácter expansivo de los derechos humanos, entre otros.

Por lo demás, la literalidad de la CADH muestra que fue redactada tomando en cuenta los retos de derechos humanos existentes en ese momento histórico –como no podría ser de otro modo– y que, por ende, corresponde a sus órganos de interpretación y aplicación, como la Corte y la Comisión, desarrollarla y actualizarla.

Similar interpretación se ha construido respecto del efecto erga omnes de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Según García Roca:

El TEDH (…) no parece dudar de esta eficacia erga omnes de sus decisiones según es inevitable en un sistema de garantía colectiva, y no fundado en la mera reciprocidad. Pero no falta quien todavía discute su eficacia vinculante. No en balde el artículo 16.1 CE, al reconocer la fuerza obligatoria (binding, force obligatoire) de las sentencias, establece la obligación de los Estados de “acatar” (…) las sentencias definitivas pero la restringe a “los litigios en que sean partes”. Un tenor restrictivo, sobrepasado por la realidad de la jurisprudencia (…) (2012: 221-222).

1. c

   Complejidad e insuficiente accesibilidad de la jurisprudencia interamericana

Otra crítica que se hace al control de convencionalidad es la complejidad alcanzada y la insuficiente accesibilidad de la jurisprudencia interamericana para los jueces y tribunales nacionales, lo que haría difícil su correcta aplicación en sede doméstica o peor aún, se corre el riesgo de una mala o distorsionada aplicación del control de convencionalidad.

Al respecto, Karlos Castilla sostiene que

(…) si la Corte IDH exige mucho a los tribunales internos, también ella debe exigirse para transmitir mensajes claros y cognoscibles para todos los destinatarios (…) a establecer cómo se usa su jurisprudencia y crear una reseña o sumario de ésta, de tal modo que quien desee conocerla y aplicar su jurisprudencia, no tenga que leer varios miles de páginas para descubrirla (…) (2013: 94).

Consideramos que es una crítica válida si tomamos en cuenta el deber de observar no sólo los tratados de derechos humanos, sino también la jurisprudencia interamericana con efecto erga omnes. En el caso de la Corte interamericana, deben revisarse no sólo las sentencias de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sino también las resoluciones de seguimiento del cumplimiento de aquellas, las medidas provisionales que excepcionalmente emita y las opiniones consultivas.

Además, tal como abordaremos en el punto siguiente, cuando se habla de jurisprudencia interamericana se suele pensar sólo en la Corte y obviar a la Comisión interamericana, que es el otro órgano del sistema y que, por ende, sus informes y decisiones también deben ser tomados en cuenta en el ejercicio del control de convencionalidad: informes de admisibilidad o de no admisibilidad, informes de fondo, medidas cautelares, soluciones amistosas debidamente homologadas, absolución de consultas formuladas por los Estados, informes de país, temáticos y anuales.

Como puede apreciarse de este rápido recuento, el corpus iuris interamericano se ha vuelto frondoso y complejo, por lo que su correcta aplicación en sede nacional vía control de convencionalidad, requiere su cabal conocimiento por parte de jueces y tribunales nacionales, algo que aún es la excepción y no la regla. Sólo de algunas altas Cortes nacionales de América Latina podría predicarse un cierto manejo y conocimiento del corpus iuris interamericano, pero no respecto de otras instancias judiciales (con honrosas excepciones, como siempre).

Esta situación no descalifica el control de convencionalidad en sede nacional, pero sí plantea un serio problema que de no ser asumido y enfrentado, puede generar efectos perversos como la aplicación demagógica o distorsionada del control de convencionalidad. Ante ello, autores como Dulitzky plantean que “(…) la Corte debe desarrollar una política sistemática para que los jueces y abogados (…) conozcan de manera actualizada los desarrollos jurisprudenciales en América Latina que apliquen la Convención” (2014: 567).

Esta política sistemática debería comprender, entre otras medidas concretas, mejorar sustancialmente el acceso a la jurisprudencia interamericana a través de web sites más amigables tanto de la Comisión como de la Corte interamericana; ésta última ha avanzado en este sentido, pero la Comisión aún no. Por otra parte, en alianza con otras organizaciones internacionales o Altas Cortes nacionales, implementar planes de formación en derecho interamericano dirigido a jueces, fiscales, defensores públicos y abogados nacionales. Finalmente, Comisión y Corte deberían implementar un sistema de alerta rápida y sencilla –a través de las redes sociales– sobre sus decisiones y criterios jurisprudenciales.

1. d

   Invisibilidad de la CIDH en el desarrollo y aplicación del control de convencionalidad

Compartimos la crítica que advierte que la Comisión interamericana de derechos humanos (CIDH), el otro órgano del sistema junto con la Corte, no suele ser tomada en cuenta en la reflexión y debate sobre el control de convencionalidad. Ha sido la propia Corte la que ha contribuido –no de mala fe, ciertamente– a tal situación al referirse sólo a su jurisprudencia como parámetro del control de convencionalidad y al confundir su condición de supremo intérprete con el de único intérprete de la CADH en el continente americano.¹³

Si bien la Corte reconoce el valor y fuerza de las decisiones de la Comisión, las sigue considerando –en palabras de uno de sus ex presidentes– “soft law” y que la Corte es la única “intérprete oficial” de la CADH:

Existe una fuerte tendencia a dotar a este soft law de creciente eficacia. La Corte Interamericana ha subrayado el valor de las recomendaciones de la Comisión Interamericana a la luz del principio pacta sunt servanda. (…) [La Corte] [e]s el intérprete oficial del tratado americano. No se ha conferido semejante atribución a ninguna otra instancia, sin perjuicio de las facultades asignadas a la Comisión Interamericana, que no es un ente judicial (GARCÍA RAMÍREZ, 2011: 135).

Al respecto, de la Convención Americana no se desprende que la Corte interamericana sea el único intérprete oficial del corpus iuris interamericano. Muy por el contrario, es claro que la CADH diseñó un sistema “bifronte” (DULITZKY, 2014: 551) de interpretación interamericana, esto es, un sistema con dos cabezas: la Corte y la Comisión, sin que exista entre ambas una relación de jerarquía. Al respecto, para Dulitzky:

Por un lado, la Comisión es uno de los dos órganos encargados de monitorear la Convención (art. 33) y órgano consultivo especializado de la Organización en materia de derechos humanos (art. 106, Carta de la OEA). Junto a la Corte, la Comisión Interamericana también tiene asignada funciones en materia de casos y le otorga facultades para exponer “conclusiones” sobre alegadas violaciones a la Convención (arts. 50 y 51). La Comisión, en tanto órgano con múltiples funciones y facultades, algunas de ellas cuasi-judiciales, no dicta propiamente sentencias y, desde esta perspectiva es correcto sostener que no establece jurisprudencia. Sin embargo, la Convención no le asigna a las decisiones finales de la Corte y de la Comisión un rango jerárquico particular ni establece un único intérprete final de la Convención (…) permite una decisión final de la Comisión en virtud del art. 51 o de la Corte en virtud de los arts. 61 y ccs. Así, la Convención crea dos posibilidades de decisiones e interpretaciones finales. Por lo tanto, el valor de la interpretación de ambos órganos expresada en casos debe ser considerado con igual importancia (2014: 549-550).

Coincidimos con el autor citado de que no se desprende de la CADH que la Corte interamericana sea el único –ni menos aún el “oficial”– intérprete del corpus iuris interamericano, sino que son dos los órganos que lo interpretan y que entre ambos no existe una relación de jerarquía: la Corte y la Comisión.

Ahora bien, dicho lo anterior, en este punto tenemos dos matices de discrepancia con Dulitzky. Por un lado, discrepamos cuando sostiene que la Comisión ejerce funciones “cuasi-judiciales”; desde nuestro punto de vista, algo tiene –o no– una naturaleza o calidad jurídica determinada, no la tiene “casi” (cuasi). En tal sentido, consideramos que debe determinarse si la Comisión ejerce –o no– funciones jurisdiccionales y si la respuesta es negativa, qué naturaleza de funciones cumple entonces.

Por otro lado, si bien partimos de la certidumbre que entre Corte y Comisión no hay una relación de jerarquía y que sus decisiones deben ser incorporadas en el parámetro del control de convencionalidad, no estamos convencidos que las decisiones de ambos órganos -en el sistema de peticiones individuales-, tengan necesariamente y en todos los casos el mismo valor jurídico.

Sobre el primer matiz, cabe preguntarse: ¿qué naturaleza jurídica ostenta la Comisión?, ¿judicial?, ¿prejudicial?, ¿política?, ¿mixta?, ¿técnica? No es un órgano de naturaleza judicial porque no se llama tribunal ni corte y no emite sentencias sino informes (recomendaciones); está claro que el único órgano judicial en el sistema interamericano es la Corte; no es razonable postular que la CADH creó dos órganos jurisdiccionales.

Por otro lado, consideramos que la Comisión cumple importantes actividades no jurisdiccionales, como las visitas in loco a los países, los comunicados de prensa de condena o saludo de diversos hechos vinculados a los derechos humanos en el continente, las audiencias públicas, asesoría a los Estados o la OEA cuando así se lo solicitan, entre otras.

Por otro lado, si bien la Comisión es la puerta de entrada del sistema de peticiones individuales y en ese sentido cumple un rol fundamental, no creemos que tales funciones sean de naturaleza judicial sino, en todo caso, prejudicial, esto es, previo a un posible proceso judicial ante la Corte. Al respecto, es interesante que la reforma del reglamento de la Corte de enero del año 2009, le haya asignado a la Comisión un papel de garante del “interés público” interamericano¹⁴, que algunos(as) abogados(as) de la Secretaría ejecutiva de la Comisión, han convenido en denominar “orden público interamericano”.¹⁵

En tal sentido, podría concluirse que la Comisión cumple funciones mixtas, tanto técnicas como prejudiciales, en su condición de garante del “orden público interamericano”. Sin embargo, somos conscientes que esta reflexión sobre la naturaleza jurídica de un órgano sui generis como la Comisión, aún está inacabada y merece una mayor y serena reflexión continental.

Respecto al segundo matiz con lo planteado por Dulitzky, ratificamos que compartimos la crítica de que las decisiones de la Comisión también deberían ser tomadas en cuenta como parámetros interamericanos en el ejercicio del control de convencionalidad. Nuestra interrogante es si esa parte del corpus iuris interamericano siempre tiene el mismo valor o fuerza jurídica que la jurisprudencia de la Corte interamericana.

Hay dos aspectos que nos inclinan a pensar que no siempre tienen el mismo valor y que la “jurisprudencia” de la Corte goza de una fuerza mayor en los casos y temas en los que se pronuncia. Por un lado, la incertidumbre en el conocimiento de las decisiones de la Comisión es bastante mayor en comparación con la Corte; en tal sentido, creemos que la mayor o menor seguridad jurídica en la determinación del parámetro a aplicar en el control de convencionalidad, también debería ser ponderado.

Por otro lado, si bien es verdad lo que acota Dulitzky que el trámite de una petición puede culminar en la Corte o en la Comisión y que ambas decisiones finales deben ser cumplidas por los Estados, también es verdad que cabe la posibilidad que la Comisión “someta” la petición a la Corte, con lo cual, en nuestra opinión, este sistema interamericano bifronte también contempla un supuesto de encuentro en el que la Comisión decide –en forma autónoma- que la palabra final la tenga la Corte.

Si esto último es así, en especial a partir de la reforma reglamentaria de la CIDH del año 2001, en virtud de la cual la Comisión ya no decide con absoluta discrecionalidad qué casos pasan a la Corte y qué casos no, entonces consideramos que las sentencias de la Corte –en los casos que la Comisión demande ante ella– tendrán una fuerza mayor que las decisiones de la Comisión. Ciertamente, en los casos o temas en los que no haya habido un pronunciamiento de la Corte sino sólo decisiones de la Comisión –por ejemplo cuando una petición culmina con un informe final de fondo del artículo 51º de la CADH–, creemos que tales criterios interamericanos de la Comisión tendrán el mismo peso que los de la Corte.

Estos matices de discrepancia no enervan, sin embargo, nuestra coincidencia con la crítica central en este punto, cual es que hay una deuda pendiente que saldar a favor de la CIDH, que en pie de igualdad con la Corte, integran el sistema interamericano y que, por ende, sus decisiones también deberían ser tomadas muy en cuenta al momento de aplicar el control de convencionalidad en sede nacional.

Reflexión final

El control de convencionalidad ha sido y es una valiosa herramienta para la creciente vigencia del corpus iuris interamericano en sede nacional, en especial, por parte de jueces y tribunales de América Latina. A la vez, aún es una noción en construcción, con linderos conceptuales aún por mejorar, precisar e inclusive corregir, por parte de la propia jurisprudencia de la Corte interamericana y los informes de la CIDH.

• 1
  Así, el control de convencionalidad “(…) consiste en verificar la adecuación de las normas jurídicas internas (…) a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (…) y a los estándares interpretativos forjados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos” (BAZÁN, 2012: 17-18). Para un anális en potugués: TORELLY, 2017.
• 2
  César Landa recuerda que, en el caso del Perú, el control de convencionalidad fue aplicado por primera vez y en forma pionera en América Latina, por la jueza Antonia Saquicuray en el año 1995, cuando inaplicó la Ley de autoamnistía promulgada por el ex presidente Alberto Fujimori (2014: 230).
• 3
  “No es posible seccionar internacionalmente al Estado, obligar ante la Corte sólo a uno o algunos de sus órganos, entregar a éstos la representación del Estado en el juicio –sin que esa representación repercuta sobre el Estado en su conjunto– y sustraer a otros de este régimen convencional de responsabilidad, dejando sus actuaciones fuera del ‘control de convencionalidad’ que trae consigo la jurisdicción de la Corte internacional” (CORTE IDDH, 2003, párrafo 27). El referido ex juez de la Corte continuó impulsando el término control de convencionalidad en sus votos en los casos “Tibi c. Ecuador” del 2004, “López Álvarez c. Honduras” del 2006 y “Vargas Areco c. Paraguay” del 2006 (BAZÁN, 2012: 25-26).
• 4
  “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (CORTE IDH, 2006a: párr. 124).
• 5
  “(…) los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también ‘de convencionalidad’ ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes (…)” (CORTE IDH, 2006b: párr. 128).
• 6
  “En numerosas ocasiones la Corte ha sostenido que el esclarecimiento de si el Estado ha violado o no sus obligaciones internacionales en virtud de las actuaciones de sus órganos judiciales, puede conducir a que este Tribunal deba ocuparse de examinar los respectivos procesos internos para establecer su compatibilidad con la Convención Americana, lo cual incluye, eventualmente, las decisiones de tribunales superiores (…) el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte interamericana, intérprete última de la Convención Americana” (CORTE IDH, 2010: párr. 49 y 176).
• 7
  “El hecho de que la Ley de Caducidad haya sido aprobada en un régimen democrático y aún ratificada o respaldada por la ciudadanía en dos ocasiones no le concede, automáticamente ni por sí sola, legitimidad ante el Derecho Internacional (…)” (CORTE IDH, 2011: párr. 238).
• 8
  En el caso del Perú, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) en determinado momento extendió el control difuso de constitucionalidad a favor de Tribunales administrativos colegiados y de alcance nacional; posteriormente modificó tal criterio jurisprudencial y volvió a limitar el ejercicio del control difuso sólo a favor de jueces y tribunales.
• 9
  “La legitimación democrática de determinados hechos o actos en una sociedad está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los Derechos, la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo ‘susceptible de ser decidido’ por parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales también debe primar un ‘control de convencionalidad’” (CORTE IDH, 2011: párr. 239).
• 10
  En forma similar, Ariel Dulitzky plantea la regulación de una cuestión prejudicial pero directamente ante la Corte interamericana: “(…) debería establecerse un mecanismo que permita elevar en consulta a la Corte causas que estén pendientes ante los tribunales nacionales. Se podría seguir en este sentido el modelo de la Unión Europea (…)” (2014: 562).
• 11
  “Los Jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular” (segundo párrafo del artículo VI del Título Preliminar del Código procesal constitucional).
• 12
  Artículo 27º de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados.
• 13
  Sobre el particular, Dulitzky considera que la Corte: “(…) debe analizar mucho más seriamente el valor de las decisiones de la Comisión Interamericana. La Corte debería explicar como mínimo ¿cuál es el valor interpretativo de la práctica de la CIDH? ¿Cuál es el grado de deferencia que le otorga, cuándo debe seguirla y cuándo apartarse de ella? En particular en este momento en que la Comisión ha cambiado su rol de representante de los intereses de las víctimas a tuteladora del orden público interamericano, la Corte debe ser mucho más seria con la consideración de los argumentos de su par interamericano. Y, principalmente, debe estipular que la Convención interpretada por la Corte y la Comisión es el parámetro de control de convencionalidad” (2014: 566).
• 14
  “(…) la Comisión será la representante procesal de las presuntas víctimas como garante del interés público bajo la Convención Americana, de modo a evitar la indefensión de las mismas” (artículo 34.3º Reglamento de Corte interamericana).
• 15
  “Un último punto que es importante destacar es el referido al aspecto del ‘orden público interamericano’. La reforma reglamentaria de la Corte IDH, especialmente en su exposición de motivos, hace referencia a la modificación del rol de la CIDH en el trámite ante el tribunal. También se indica que la Comisión, como órgano del SIDH, asume una defensa del orden público interamericano involucrado en los casos (…)” (SERRANO, 2012: 328-329).

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Fechas de Publicación

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  Jun 2017

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• Recibido
  Mayo 2017
• Acepto
  Mayo 2017