Use of political and social categorizations in policy implementation: theoretical and analytical contributions

Lotta, Gabriela; Costa, Maria Izabel Sanches

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Revista de Sociologia e Política

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Sumário

Artigos Originais • Rev. Sociol. Polit. 28 (76) • 2020 • https://doi.org/10.1590/1678-987320287604 copy

Use of political and social categorizations in policy implementation: theoretical and analytical contributions

Authorship SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

ABSTRACT

Introduction:

Being treated fairly and impartially by implementing bureaucrats is a central component of the quality of democratic governments. Therefore, the theme of the implementation of public policies becomes relevant to understand how the state operates and the results it generates for citizens. In this article we aim to theoretically address part of the discussions on inequalities and street-level bureaucracy, considering the relevance of these themes to understand public policies in Brazil.

Materials and Methods:

We analyze national and international literature on the implementation of public policies, social and political categories, stereotypes and street level bureaucrats.

Results:

From an analysis of the literature still not widely disseminated in Brazil we propose analytical alternatives to understand the implementation of public policies from the perspective of the actors who perform it and its effect in terms of inclusion and exclusion.

Discussion:

The exercise of discretion conducted by street-level bureaucrats have allocative effects that can reduce or increase inclusion and inequality, but we still have analytical limits to understand this process.

KEYWORDS:
implementation of public policies; inequalities; social inclusion; categorizations; street level bureaucracy

Referência	Objeto	Contribuição para o campo da implementação e desigualdade?	Contribuição para o campo da categorização e BNR?
Møller & Stone, 2012Møller, M. & Stone, D. (2012) Disciplining Disability under Danish Active Labour. Social Policy & Administration, 47(5), pp. 586-604. DOI: 10.1111/j.1467-9515.2012.00835.x https://doi.org/10.1111/j.1467-9515.2012...	Categorias sociais e políticas mobilizadas pelos BNR na identificação de grupos de risco na política preventiva	Sim. O artigo analisa como os assistentes sociais entendem a política de trabalho e internalizam as pressões das reformas gerenciais para disciplinar os cidadãos e uns aos outros.	Sim. Artigo contribui empiricamente e teoricamente. Foram selecionadas histórias em que os assistentes sociais categorizaram os usuários em bons e maus cidadãos, bons e maus clientes e bons e maus assistentes sociais.
Møller & Harrits 2013	BNR implementadores de políticas preventivas com crianças	Sim. O artigo analisa os efeitos das construções das categorias políticas e sociais de grupo de risco e suas implicações na implementação da política preventiva dinamarquesa.	Sim. Artigo contribui empiricamente e teoricamente. Identifica que as categorias sociais e o senso comum influenciam na construção de grupos-alvo a partir de padrões sobre normalidade julgados pelos profissionais.
Harrits & Møller 2013.	BNR implementadores de políticas preventivas com crianças	Sim. O artigo demonstra os objetivos das políticas são ambíguos e vagos. Os BNR, pessoas chave para implementar essas políticas, adequam as regras discricionariamente.	Sim. Artigo contribui empiricamente e teoricamente. As práticas discricionárias diárias muitas vezes também estão implícitas, baseadas no raciocínio intuitivo e em julgamentos pessoais.
Møller, 2016.	Categorização dos usuários realizadas por assistentes sociais	Sim. Apesar de não ser o objetivo do artigo, demonstra indiretamente que as categorizações podem levar ao não atendimento da necessidade do usuário ao trazer estereótipos.	Sim. Artigo contribui empiricamente e teoricamente. Demonstra que as regras e os estereótipos sociais informam a categorização e a discrição.
Harrits, 2019.	Estereótipos, julgamentos e discricionariedade dos BNR	Sim. O uso do estereótipo é condicionado pelas diferenças de classes e pelos contextos sociais. Sugeriu que para diminuir os estereótipos utilizados pelos BNR, deve-se aumentar a heterogeneidade social.	Sim. Artigo contribui empiricamente e teoricamente. A ativação do estereótipo é condicionada pela classe e também pela homogeneidade dos contextos sociais das instituições de rua.
Milanezi & Silva, 2019.	Prática do silêncio dos profissionais da ESF perante a focalização da saúde pública na população negra	Sim. A pesquisa identificou a dificuldade de se falar e agir para mitigar efeitos da raça entre profissionais da saúde pública e, portanto, a não implementação na política na ponta.	Indiretamente. Trabalha indiretamente com a noção de categorização (silêncio como resistência, desconhecimento e ausência de expedientes estatais), mas sem embasar na teoria e metodologia. Cita Duboi, mas não discute reprodução de estereótipos com base em sua teoria.
Viana, 2019.	Resistência da BNR na implementação do programa Minha Casa Minha Vida-Entidades	Sim. Analisou o papel desempenhado por atores da burocracia federal na mitigação de processos de exclusões decorrentes da implementação da política habitacional.	Não. A pesquisa não analisa a atuação da burocracia de nível de rua envolvida com a implementação do programa e não discute a categorização promovida por estes profissionais.
Jaccoud & Abreu, 2019.	Compreensão dos trabalhadores do SUAS que agem na ponta sobre o público e as ações que desenvolvem	Sim. A pesquisa demonstra os BNR influenciam na implementação ao ativarem suas percepções, leituras e valores. Sua atuação pode interferir na consistência, na regularidade e nos resultados da intervenção pública.	Indiretamente. O artigo não trabalha com o conceito de categorização e julgamento. Utiliza a teoria do guichê de Duboi. A pesquisa baseou-se no reconhecimento de que a intervenção no social é atravessada por categorias discursivas, percepções e valores heterogêneos.
Pessoa 2019.	Como o Juizado Especial Cível tem de fato produzido/ampliado (ou não) um maior acesso à justiça.	Sim. A pesquisa identificou que a forma como o Juizado Especial Cível está implementado pode gerar efeitos simbólicos de exclusão aos usuários.	Não. A pesquisa não analisa a categorização dos usuários e benefícios por parte da burocracia de nível de rua envolvida com a implementação JEC.
Lotta, 2019.	As interações, as práticas desenvolvidas e a construção de categorias e julgamentos operados pelos ACS na implementação.	Sim. O artigo chama a atenção de que a dimensão da discricionariedade e das escolhas e os julgamentos dos profissionais da saúde deve ser elemento central no desenho da política.	Sim. Artigo contribui empiricamente e teoricamente. Além da análise de como as categorizações e julgamentos são operadas pelos ACS, o artigo contribui para avançar na discussão teórica de como este processo impacta na desigualdade.
Oliveira & Carvalho 2019.	Processos de categorização e julgamento que incidem sobre os alunos com atraso escolar.	Sim. O artigo demonstra que dentre os fatores como entrave para a implementação bem-sucedida, então a resistência dos agentes por conta da indisciplina e desmotivação dos alunos nelas inseridos.	Sim. Apesar de não trabalhar com o conceito de categorização e julgamento, contribui empiricamente e teoricamente. A discussão teórica se baseia em Bourdie e Maynard-Moody e Musheno. A pesquisa deixa claro que os processos de julgamento, classificação e seleção que incidem sobre os usuários podem ter efeitos excludentes.
Ferreira et al, 2019.	Práticas cotidianas de seus operadores na “ponta”: as polícias, o Ministério Público e o Poder Judiciário.	Sim. A pesquisa demonstra os processos e mecanismos de reprodução de desigualdades sociais ocorrem na implementação e no desenho da política.	Indiretamente. Artigo contribui empiricamente ao reforçar que a discricionariedade é condicionada por certos atributos do cidadão. Não trabalha com o conceito de categorização e julgamento. A análise teórica se baseia apenas em Lipsky e na teoria criminológica.
Penna 2019.	Interação entre beneficiários e servidores do Incra na implementação	Sim. O artigo demonstra que a mediação entre o usuário-cliente e o agente gera efeitos sobre as práticas de implementação das políticas – viabilizando-as em última instância – e sobre a organização dos clientes dentro do assentamento.	Sim. Apesar do artigo não trabalhar com o conceito de categorização e julgamento, avança neste debate indiretamente. Utiliza a teoria do guichê de Duboi ao discutir o “perfil de cliente da reforma agrária”.
Eiró, 2019.	Relação entre representações da pobreza e o poder discricionário dos agentes responsáveis pela aplicação do PBF.	Sim. O artigo discute que a assimetria de relacionamento dos BNR do PBF com as beneficiárias do programa e evidencia que esse relacionamento está muito distante do que seria ideal: o encontro do cidadão com a administração.	Sim. Apesar do artigo não trabalhar com o conceito de categorização e julgamento, avança indiretamente. Utiliza a teoria do guichê de Duboi. Discute que as representações dos assistentes sociais sobre pobreza distinguem os usuários em pobres “merecedores” e “não merecedores”.
Oliveira & Peixoto, 2019.	Implementação do programa oportunidade (México).	Sim. O artigo discute como o desenho institucional do programa contribui para a produção e o agravamento de desigualdades sociais. Evidencia que as condicionalidades do programa podem reforçar e/ou agravar a desigualdade.	Indiretamente. Apesar do artigo não trabalhar com o conceito de categorização e julgamento, discute como questões morais e ideologias de cunho liberais influenciam nas relações com os agentes de base.
Marins, 2019.	Beneficiários dos programas de transferência condicionada de renda.	Sim. O artigo demonstra que o julgamento dos BNR afeta a implementação do programa e colaboram na perpetuação da desigualdade.	Indiretamente. Apesar de artigo contribuir empiricamente para o avanço da discussão, pouco contribui com a discussão teórica. O artigo evidencia os estigmas que as beneficiárias dos programas de renda sofrem por parte da sociedade e dos cadastradores.
Bega & Santos, 2019.	Relações entre agentes públicos e usuários da política de habitação de interesse social em Curitiba.	Sim. O artigo discute como as diferentes formas de acesso às políticas públicas de habitação e as categorias normativas utilizadas para filtrar a demanda por serviços públicos podem reforçar estigmas e reproduzir desigualdades.	Indiretamente. Apesar do artigo não trabalhar com o conceito de categorização e julgamento, avança neste debate ao demonstra como o trabalho social pode reproduzir desigualdades e reforçar estigmas.
Worcman & Morganti, 2019.	O proibicionismo sobre os modelos de cuidado às pessoas que fazem uso problemático de drogas e que são pautados pela lógica da redução de danos (RD).	Sim. O artigo discute como proibicionismo, que é o senso comum como o modelo eficaz de tratamento, atravessa e influencia o manejo de alguns dos casos trabalhados no CAPS.	Não. A pesquisa não analisa a burocracia de nível de rua envolvida com a implementação da política de drogas e não discute a categorização promovida por estes profissionais.
Lotta, 2018.	A atuação dos Agentes Comunitários de Saúde	Sim. A pesquisa demonstra que o exercício da discricionariedade dos ACS é influenciado por fatores institucionais e relacionais, de forma que os resultados das políticas podem ser, em parte, explicados pelas interações estabelecidas pelos agentes.	Indiretamente. Apesar do artigo não trabalhar com o conceito de categorização e julgamento, avança no debate indiretamente. Demonstra que a atuação discricionária dos BNR é altamente influenciada por suas trajetórias profissionais e perfil relacional.
Camargo & Carvalho, 2019.	Burocracia de Médio Escalão e Burocracia de Nível de Rua da política de educação inclusiva na Rede Municipal de Corumbá/Mato Grosso do Sul	Sim. A pesquisa demonstrou que são múltiplos fatores que impactam no resultado da política: falta de recurso, a descontinuidade, a discricionariedade e a percepção dos agentes.	Indiretamente. O artigo não trabalha com o conceito de categorização e julgamento, mas discute como a percepção dos agentes impacta no resultado da política. O capacitismo, presente nos discursos e nas ações dos agentes não consideram as especificidades dos alunos.
Lima & D’Ascenzi, 2017.	BNR na Política Nacional de Humanização nas unidades básicas de saúde de Porto Alegre.	Sim. A pesquisa identificou que os implementadores, diante da falta de treinamento nos marcos da política, da percepção de carência de recursos e do baixo grau de apoio, forjaram um entendimento peculiar dos objetivos e das estratégias da política.	Não. Apesar do artigo discutir como os BNR, devido à falta de capacitação, resinificaram a e adequaram a política, não analisa a atuação com foco na categorização, julgamento e estigma durante a interação com o usuário

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[1] Gabriela Lotta (gabriela.lotta@fgv.br) é doutora em Ciência Política pela USP, Professora de Administração Pública e Governo da FGV e Pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole (CEM).