Nem formal, nem informal: a diversidade das práticas nas organizações partidárias brasileiras

Neither formal nor informal: the diverse practices in Brazilian party organizations

RESUMO

Introdução:

As práticas internas dos partidos políticos brasileiros são formais ou informais? A aderência aos estatutos, de um lado, ou o personalismo nos procedimentos partidários, de outro, estão associados aos padrões de democracia interna de cada partido? Questionamos os diagnósticos correntes acerca da prevalência da informalidade e das relações pessoais nas organizações partidárias do Brasil.

Materiais e métodos:

Baseado em survey inédito e de abrangência nacional com dirigentes e ex-dirigentes subnacionais de 25 agremiações partidárias, avaliamos o nível de aderência às regras, o personalismo e a democracia intrapartidária de uma série de processos típicos dessas organizações: seleção de candidatos, financiamento de campanha, intervenções em diretórios, escolhas de dirigentes etc. Ao todo, foram analisadas 2.421 respostas validadas, abrangendo 36 questões (do total de 52 no questionário), entre março e maio de 2020.

Resultados:

As análises descritivas e as escalas z-score demonstram que as práticas não são homogeneamente formais ou informais, variando significativamente as estruturas internas de cada partido. De modo complementar, os modelos logit multivariados demonstraram que a percepção de formalidade (aderência às regras e impessoalidade) está associada à democracia intrapartidária em diferentes processos. Partidos que adotam regras formais mais estritas e providas de mecanismos efetivos de enforcement tendem a optar por práticas internas mais inclusivas que dispersam o poder entre diferentes camadas da máquina partidária.

Discussão:

Após quatro décadas de experiência democrática, cabe superar as suposições assentadas em previsões institucionais ou estudos de casos sobre as organizações partidárias brasileiras. As evidências apontam que os partidos são diferentes entre si e essas agremiações não podem ser reduzidas à pessoalidade e à informalidade. As associações constatadas entre pluralidade institucional dos partidos e seus diferentes graus de democracia interna ilustram essa necessidade de buscar abordagens sustentadas por empiria nos estudos sobre instituições e práticas organizacionais.

Palavras-chave
partidos políticos; organizações partidárias; democracia intrapartidária; personalismo; survey

ABSTRACT

Introduction:

Are the internal practices of Brazilian political parties formal or informal? Is their compliance to statutes, on the one hand, or personalism in party procedures, on the other, associated with the democratic standards of each party? We question the contemporary diagnoses regarding the prevalence of informality and personal relationships in Brazil's party organizations.

Materials and methods:

Based on a novel nationwide survey with leaders and former subnational leaders of 25 political parties, we assessed their level of compliance to rules, personalism, and intra-party democracy in a series of common procedures: selection of candidates, campaign financing, interventions in directories, choice of leaders, etc. We analyzed a total of 2,421 validated responses, encompassing 36 questions (out of a total of 52 in the questionnaire), between March and May 2020.

Results:

The descriptive analyses, as well as the z-score scales, revealed that the practices are not homogeneously formal or informal, varying significantly among each party's internal structures. Complementarily, the multivariate logit models revealed a correlation between the perception of formality (compliance to regulations and non-personalism) and intra-party democracy across various proceedings. Parties that adopt more stringent formal rules with effective enforcement mechanisms tend to opt for more inclusive internal practices, which disperse power among different layers of the party machine.

Discussion:

With forty years of democratic experience, we must go beyond assumptions formed from institutional predictions or case studies of Brazilian party organizations. The evidence indicates that not only are political parties different from each other, but these political associations cannot be reduced to personalism and informality. Our findings suggest that the institutional plurality of parties correlates with their level of internal democracy.

Keywords
political parties; party organizations; intra-party democracy; personalism; survey

I. Introdução¹

Em termos de suas práticas internas, os partidos brasileiros são formais ou informais? A aderência aos estatutos e o personalismo de procedimentos partidários estão associados a determinados padrões de democracia interna? Apesar do restrito embasamento empírico, tornou-se corrente a ideia segundo a qual os partidos brasileiros seriam paradigmas de informalidade e pessoalidade em detrimento da aplicação de suas regras formais (Ames, 2003; Freidenberg & Levitsky, 2006; Samuels & Zucco, 2014). Samuels & Zucco (2016, p. 353) ilustram essa visão ao assinalar que, à exceção do PT, “(...) intraparty politics is an informal, personalistic and exclusive affair that favors established politicians and tightly constrains the role of individual members”. Tal nível de informalidade das organizações brasileiras, no entanto, nunca foi testado de modo sistemático e com base em evidências robustas.

Por meio de um survey inédito de representatividade nacional, realizado junto a dirigentes e ex-dirigentes de todos os partidos brasileiros, o presente artigo descortina os diferentes níveis e padrões de formalidade nas legendas do país. O conceito de formalidade aqui empregado possui duas dimensões: aderência das regras formais (estatutos, regimentos etc.) sobre as práticas “reais” das agremiações; e impessoalidade (versus personalismo) no funcionamento das estruturas intrapartidárias. Quão maior a aderência às regras e menor o personalismo nas práticas das estruturas internas aos partidos, mais robusta a formalidade de uma organização. O survey - que abarcou membros de todos os estados e de 1990 municípios brasileiros, cobrindo a totalidade das agremiações registradas no TSE - foi conduzido de modo virtual entre abril e maio de 2020. Como citamos adiante, grande parte dos respondentes era composta por dirigentes partidários de nível intermediário nas hierarquias, situados em posições privilegiadas para analisar a dinâmica interna de suas organizações - já que dispõem de certa capacidade decisória, ao mesmo tempo em que também são afetados pelas medidas tomadas pelas instâncias superiores (Eldersveld & Marvick, 1983; Baras et al., 2012; Lisi, 2015). A partir da percepção desses atores, procuramos i) descrever comparativamente os níveis de aderência das regras formais e de personalismo dos procedimentos partidários sobre as práticas reais nas agremiações em processos-chave, como seleção de candidatos, financiamento de campanha, intervenções em órgãos subnacionais e escolha de dirigentes; e ii) verificar a possível associação entre nível de formalidade e grau de democracia (inclusividade) dos processos decisórios intrapartidários.

Instituições podem ser constituídas tanto por normas formais (regras escritas) quanto por informais (North, 1990, p. 3-4; Hall & Taylor, 1996; O'Donnell, 1996). Nenhum partido operando na legalidade pode ser considerado integralmente informal, assim como não existem organizações que mimetizem com exatidão seus organogramas e estatutos oficiais (Harmel et al., 2018, p. 57; Norris, 2004). Nesse sentido, compreende-se a formalidade como um continuum, que implica não somente na existência de regras e estatutos partidários de jure, mas também no quanto são levados em conta de facto no ambiente intrapartidário. Argumentamos que quanto menor a distância percebida entre a “história real” (o que é) e o arcabouço institucional (o que deve ser) de uma organização partidária, maior é o nível de aderência às regras (formalismo). Nessa linha, a percepção dos atores internos é a variável interveniente entre acontecimentos objetivos (fatos) e as estratégias, ações e práticas dos atores intrapartidários (Deschouwer, 1992; Harmel & Janda, 1994; Gauja, 2017). O conceito de formalidade aqui empregado não se restringe à existência de regras e normas escritas, mas também à percepção dos atores em relação à capacidade das organizações partidárias em monitorar e punir eventuais violações (compliance ou enforcement)².

Considerando a natureza bidimensional do conceito, avaliar a formalidade nos partidos também significa dimensionar a ênfase colocada nas relações pessoais (personalismo) versus impessoais no interior das organizações. Quando o partido é pouco formalizado, as decisões internas se tornam mais personalistas e, muitas vezes, concentradas nas mãos de poucas lideranças (Freidenberg & Levitsky, 2006). Disso decorre não somente a deterioração da identidade coletiva da agremiação, mas também um aumento nas chances de que as decisões sejam contingentes e arbitrárias (Harmel et al., 2018). Nesses casos, como as garantias de “voz” (participação) e de permanência de minorias (interesses contrários) são prejudicadas, pode-se dizer que os processos decisórios internos se tornam menos democráticos (Cross & Katz, 2013; Norris, 2004). Quanto mais formalizados os processos de determinada organização, maior sua capacidade de estabilizar expectativas (North, 1990). Portanto, a percepção sobre a formalidade pode ser considerada uma medida da capacidade organizacional de promoção de compliance ou enforcement - “the more formalized the organization, the more structured the behavior patterns - with ‘structure‘ meninge ‘complexity‘” (Janda, 1980, p. 98).

No presente artigo, abordamos as perspectivas dos atores partidários sobre aderências às regras e às práticas personalistas no funcionamento das estruturas de suas organizações. As investigações realizadas foram direcionadas para entender o impacto da formalidade das regulações estatutárias na percepção dos níveis de democracia intrapartidária. A Figura 1 resume o argumento.

Figura 1
Modelo heurístico: relação entre formalidade e democracia intrapartidária

No Brasil, o arranjo rigidamente estipulado pela Lei Orgânica dos Partidos Políticos em 1971 (LOPP, Lei 5.682) foi o molde sobre o qual os partidos se organizaram, inclusive após findado o processo de transição democrática. Em termos formais, os partidos deveriam se adequar aos rígidos ditames da legislação, a despeito de suas diferentes estratégias, bases, tradições e cultura política. Nesse sentido, a distância entre as práticas internas reais (mais ou menos institucionalizadas internamente) e as normas oficiais, voltadas a atender à legislação, podia ser bastante larga. Era o caso, por exemplo, do PT e seus Encontros de delegados “pré-convenção”; do PC do B e pequenos partidos de esquerda nos quais o “centralismo democrático” top-down regulava as relações internas na prática; ou do PMDB e sua estratégia federalizada de composição dos órgãos nacionais, garantindo a presença de caciques regionais na cúpula nacional (Ferreira, 2002; Ribeiro, 2010; 2014).

A despeito da implantação da nova Lei dos Partidos Políticos em 1995 (Lei 9.096), que concedeu autonomia organizativa às legendas, as marcas da LOPP sobre os padrões de organização dos partidos são ainda bastante visíveis meio século depois - a ponto de muitos partidos terem estatutos quase idênticos entre si, e com passagens inteiras copiadas daquele código legal de 1971. No entanto, as elites políticas, principalmente das legendas mais tradicionais - criadas ou refundadas no período de transição democrática, - não ficaram inertes perante o quadro legal pós-1995. A maior permissividade na definição das dinâmicas internas de funcionamento possibilitou a promoção de reformas graduais em diversas legendas importantes, como PT, PSDB e DEM (Ribeiro, 2013). Partidos surgidos posteriormente, como PSOL, REDE e NOVO, tiraram proveito da autonomia legal para já nascerem sob novos formatos. Assim, nem sob uma ótica estritamente formal podemos considerar que todos os partidos brasileiros são iguais. De qualquer forma, a literatura especializada segue órfã de análises comparadas que permitam inferências mais sólidas sobre o tema no Brasil, como a distância entre o “oficial” e o “real” no interior das organizações. Para ir além dos estudos de caso e construir uma figura geral e abrangente sobre tais questões, uma estratégia viável é recorrer à visão dos atores que fazem a política partidária no dia-a-dia - seus membros e dirigentes. É dessa forma que pretendemos contribuir para o debate.

O texto está estruturado em cinco partes. Após a introdução, realizamos uma revisão da literatura sobre formalidade e democracia interna nos partidos políticos, e sugerimos duas hipóteses derivadas deste debate. Na terceira seção, apresentamos o survey, a metodologia, e alguns dados descritivos, enquanto a seção seguinte compara os partidos em termos de formalidade e democracia interna. Para tanto, decompomos e operacionalizamos o conceito de formalidade em duas dimensões - personalismo e aderência das regras formais. Na quarta seção, avaliamos por meio de modelos multivariados a associação entre percepção dos dirigentes sobre os níveis de formalidade e de democracia interna dos seus partidos. E, por último, as considerações finais trazem as principais conclusões e suas implicações para pesquisas futuras. De forma distinta do que é geralmente apontado pela literatura, os resultados sugerem que os níveis de formalidade das organizações partidárias não são homogêneos ao longo do sistema partidário. Conforme a percepção dos atores internos, há partidos mais ou menos personalistas, e com diferentes graus de aderência das práticas reais às normas escritas oficiais (estatutos e demais regramentos internos). Nem tudo é pessoalidade e informalidade nos partidos brasileiros. A adesão a normas formais impessoais não é desprezível, e coexiste com práticas informais nas máquinas, o que constitui uma fonte perene de tensões internas. Por outro lado, nota-se uma associação relevante entre formalização dos procedimentos internos e grau de democracia das estruturas decisórias. Os membros que enxergam maiores níveis de aderência e impessoalidade nas práticas partidárias tendem a possuir uma avaliação mais positiva sobre o grau de democracia interna praticado nas organizações. Esses achados são bastante originais, e abrem diversas perspectivas de pesquisas para o futuro.

II. Regulação, personalismo e democracia interna nas organizações partidárias

Apesar da importância do tema, os estudos sobre formalização no interior dos partidos políticos são escassos e recentes devido à extrema dificuldade de obtenção de dados (Mair & van Biezen, 2001). Análises clássicas tomam como certa a irrelevância dos estatutos partidários³. Nos Estados Unidos, Key (1964, p. 338) afirmava que “the structure and functions of organization are seth forth in statutes and party rules, but this formal organization always differs radically from actual machinery of parties”. Já no contexto europeu, Panebianco (2005, p. 69) argumenta: “um estatuto é apenas um pálido esboço, muito inconstante e impreciso, pouco mais do que um ponto de partida para a análise organizativa de um partido político”. Os estudos sobre América Latina enfatizam a predominância da informalidade e personalismo entre os partidos da região. Por um lado, alguns autores ressaltam os vínculos estreitos entre debilidade organizacional e a informalidade (Mainwaring, 2001). Por outro, argumenta-se que a fraqueza das organizações em sentido formal (procedimentos, normas, instâncias oficiais) pode coexistir com estruturas informais robustas - e.g. máquinas baseadas em patronagem e clientelismo (Freidenberg & Levitsky, 2006, p. 181; Brinks et al., 2019). Ambas as abordagens, no entanto, chegam a generalizações a partir de estudos de casos (partidos) bastante particulares.

Pode-se ir mais longe? Abordagens recentes enfrentam a questão da formalização com base em quatro estratégias analíticas. Em primeiro lugar, explorando somente aspectos formais dos documentos oficiais (programas, estatutos, resoluções), que são tomados - frente à falta de outros tipos de dados - como bons estimadores da “história real” dos partidos políticos (Katz & Mair, 1992, p. 6-7; Mair & van Biezen, 2001). Em segundo lugar, por meio de métodos etnográficos e entrevistas em profundidade com diferentes atores partidários (Gauja, 2017). Em terceiro lugar, combinando evidências e dados da “história oficial” com alguns elementos observáveis da “história real” das agremiações (Scarrow & Webb, 2017). Finalmente, valendo-se de surveys para acessar perfil sociodemográfico, valores, interesses e atitudes políticas de filiados, militantes e dirigentes partidários (van Haute & Gauja, 2015; Lisi, 2015).

Por que a questão da formalização é relevante nos partidos políticos? No geral, regras e normas coordenam expectativas dos atores sobre o comportamento provável dos demais integrantes partidários, reduzindo incertezas e custos de escolha social: previsibilidade, estabilidade e consistência restringem decisões contingentes, arbitrárias e/ou orientadas por interesses extrínsecos aos objetivos negociados no interior dos partidos (Aldrich, 2011, p. 28). Punições e medidas disciplinares também são dimensionadas e uniformizadas seguindo os estatutos, evitando, portanto, excepcionalidades. Quando normas oficiais são amplamente contestadas, violadas e descaracterizadas, as expectativas são afetadas, o que diminui os incentivos ao investimento de recursos individuais (como tempo e dinheiro) e à adoção de estratégias coordenadas de atuação partidária (Aldrich, 2011) - “to turn in party” (Harmel et al., 2018, p. 137). Quando regras são alteradas em partidos mais formalizados, as reformas seguem todas as etapas especificadas nos estatutos. Assim, transgressões são vistas como estratégias extremamente custosas, sobretudo quando os atores acreditam na capacidade de enforcement e punição por parte das instâncias partidárias (Janda, 1980; Harmel & Janda 1994; Aldrich, 2011; Harmel et al., 2018, p. 56).

Já o debate contemporâneo sobre democracia intrapartidária sublinha tal debate a partir de dimensões como inclusividade, descentralização e representatividade das instâncias e processos internos (Cross & Katz, 2013; Hazan & Rahat, 2010). Para além das estruturas decisórias internas, uma questão central nessa discussão remete à formalização das relações organizacionais de poder. Por um lado, seguir as regras desestimula dissidências via rupturas dos ritos estatutários em disputas internas e aumenta a segurança das lideranças (Katz, 2017, p. 325). Por outro, estabelece garantias e canais mínimos para o exercício da “voz” (ou da contestação) pelos grupos minoritários ou facções (Hirschman, 1970), ainda que o partido apresente formalmente baixa inclusividade. Relações guiadas somente por procedimentos desviantes dos formais permitem margens muito amplas de arbítrio (Panebianco, 2005, p. 65).

Katz & Mair (1992) sugerem que os estatutos e regulamentos dos partidos são similares às constituições dos sistemas políticos nacionais (Norris, 2004). Embora raramente retratem a história completa sobre a distribuição de poder real dentro de uma organização, eles modulam os conflitos internos, e terminam por circunscrever os limites legítimos de atuação dos dirigentes e dos demais membros partidários. Quando vinculantes, instituições intrapartidárias conformam um equilíbrio, garantindo estabilidade e previsibilidade, cujo rompimento impõe custos superiores aos possíveis benefícios, já que são abertos precedentes e se torna plausível para todos traçarem estratégias fora do arcabouço institucional vigente. Em situações limite, a própria legitimidade das lideranças e da hierarquia estabelecida no interior do partido pode ser contestada. Quando tomadas com base nos ritos e procedimentos estatutários, decisões incentivam redes de compromissos, responsabilidades e limites que resguardam a organização de eventuais transgressões de caráter arbitrário (Harmel et al., 2018, p. 149-150; Norris, 2004).

A partir desse debate, assumimos como hipótese (H1) que a percepção dos membros e dirigentes dos partidos brasileiros acerca do grau de formalidade (impessoalidade + aderência às regras) dos procedimentos internos está associada a uma percepção positiva sobre o nível de democracia interna. Dirigentes que enxergam seus partidos como mais democráticos tendem ter uma percepção mais positiva sobre o nível de formalidade nas práticas internas, em razão dos ganhos de previsibilidade vis-à-vis a redução dos custos de transação e de assimetria de informações (North, 1990).

II.1. O caso brasileiro

O modelo de arranjo institucional dos atuais partidos políticos no Brasil pode ser dividido em dois momentos: uma primeira era das regulações restritivas (1979-1995), em que a literatura destacava o caráter personalista e informal dos partidos, e uma segunda era das diferenciações autorregulatórias (1995-), na qual os atores partidários passaram a delinear diferentes trajetórias de estruturação interna, com a literatura passando a se debruçar sobre tais particularidades.

Em primeiro lugar, cabe destacar que os partidos brasileiros tiveram grandes dificuldades de se estabelecerem na intermitente trajetória do governo representativo nacional. As interrupções autoritárias (ditaduras varguista [1937-1945] e cívico-militar [1964-1982]), as forçadas refundações das organizações partidárias entre tais períodos, e as sucessivas legislações homogeneizantes (e restritivas) foram as principais causas desta trajetória irregular⁴. Tal percurso acidentado dificultou a construção de uma tradição de estudos sobre as organizações partidárias brasileiras.

De qualquer modo, e mesmo sem dispor de muitas evidências empíricas, uma primeira corrente de estudos sobre o atual período democrático consolidou uma visão, ainda bastante influente, sobre a debilidade crônica das organizações partidárias no país. Essa corrente centrou seus diagnósticos principalmente nos efeitos esperados do atual arranjo macro institucional e da alta fragmentação do sistema partidário sobre o funcionamento das organizações. Nessa perspectiva, as raízes da debilidade dos partidos remeteriam a opções institucionais materializadas na Carta de 1988: sistema eleitoral de lista aberta, federalismo não-cooperativo, presidencialismo, permissividade para a migração partidária etc. Em particular, a combinação entre presidencialismo e sistema eleitoral proporcional de lista aberta teria efeitos bastante deletérios sobre as chances de construção de organizações coesas e sólidas, e sobre a coordenação intrapartidária entre os atores políticos relevantes. Os incentivos ao fortalecimento das organizações e das identidades coletivas seriam esvaziados pelas estratégias individualistas e pelas disputas e conflitos intrapartidários (Mainwaring, 2001; Ames, 2003; Samuels, 2003; Samuels & Shugart, 2010).

A possibilidade de coligações nas eleições proporcionais (resultando em alianças ideologicamente inconsistentes e fisiológicas) e o financiamento individual (candidatos) e privado (empresas e pessoas físicas) de campanhas também teriam impactos negativos na formação das organizações partidárias⁵. Outro elemento-chave diz respeito às consequências da dispersão do poder estimulada pelo arranjo federativo, que concederia capacidade de controle aos governadores sobre as carreiras dos deputados estaduais e federais, atravancando o desenvolvimento de partidos nacionalizados (Samuels, 2003). Uma outra dimensão apontada como originária da debilidade dos partidos no Brasil é o presidencialismo. Samuels & Shugart (2010) argumentam que a separação entre executivo e legislativo enfraquece os partidos políticos, pois fragmenta suas organizações em duas dimensões conflitantes: as faces legislativa e executiva. Tal situação desestimularia o presidente a fortalecer sua agremiação, dado que seus interesses e os dos parlamentares do seu partido são díspares e muitas vezes conflitantes.

Segundo essa corrente da literatura, a competição intrapartidária derivada dos incentivos institucionais levaria os agentes organizativos (candidatos, dirigentes, financiadores, militantes etc.) a comportamentos personalistas e informais⁶. Com a exceção de praxe (o PT), as siglas brasileiras se comportariam como partidos de cartório “(...) legal fictions in which higher-level party elites file papers at the courthouse and parachute someone in to take over” (Samuels & Zucco, 2014, p. 19). Em suma, esse cenário de informalização e personalismo geraria partidos com baixos níveis de democracia interna, suscetíveis ao arbítrio quase irrestrito de suas elites.

Nesse período (até 1995), a Lei Orgânica dos Partidos Políticos de 1971 (LOPP) estipulava rigidamente as dinâmicas e formas de organização das atividades internas dos partidos brasileiros. Tal legislação teve papel decisivo nos primeiros passos das organizações fundadas após a Reforma Partidária de 1979 (fim do bipartidarismo forçado), homogeneizando firmemente os arranjos internos dos partidos. Do ponto de vista das estruturas internas das legendas, o ponto de partida das organizações era comum. De acordo com a LOPP, os partidos brasileiros deveriam se organizar em uma estrutura piramidal respeitando as fronteiras e níveis hierárquicos do federalismo brasileiro - cada estrutura em seu respectivo nível (municipal, estadual e nacional) teria como núcleo organizativo um diretório e uma executiva que concentrariam as prerrogativas decisórias e executivas naquele nível; os processos de eleições internas deveriam ocorrer nas convenções, numa dinâmica baseada no envio de delegados de baixo para cima (local-estadual-nacional); e o exercício da autoridade e enforcement entre instâncias partidárias ocorreria no sentido contrário, top-down - do nível nacional ao municipal (Ribeiro, 2013).

Mais recentemente - principalmente após a implantação da Lei 9.096/1995, que concedeu autonomia organizativa aos partidos, - outra corrente da literatura passou a delinear uma figura mais nuançada sobre os partidos políticos no Brasil. A interação entre consolidação da democracia, espraiamento territorial dos partidos pelo país, autonomia quanto ao funcionamento e práticas internas, e acesso a recursos estatais cada vez mais vultosos deu início à era da autorregulação e diferenciação das organizações partidárias. Enterrando a regulação extremamente restritiva da LOPP de 1971, a Lei dos Partidos Políticos de 1995 foi o fator determinante para essa mudança de cenário, ao conferir aos partidos alta margem de autorregulação sobre os mais diversos aspectos de suas atividades internas - uma autonomia que passou a ser regulada pelos estatutos produzidos pelas próprias organizações.

A nova legislação, que levou à criação dos novos estatutos partidários, dá vazão aos impulsos de mudanças organizacionais nos partidos brasileiros. As diferenciações organizacionais daí resultantes ocorrem de modo gradativo e em determinadas atividades dos partidos, e a literatura procurou rastrear esses processos nas últimas décadas. Ribeiro & Fabre (2020), por exemplo, exploraram as diferentes capacidades entre os partidos brasileiros na articulação de seus órgãos estaduais em processos relacionados a intervenções e financiamento partidário. Speck et al. (2015) constataram os diferentes níveis de identificação partidária entre os filiados de diversas organizações brasileiras. Em um estudo exploratório sobre as determinantes ao alto engajamento partidário, Ribeiro & Amaral (2019) discutem os diferentes incentivos entre as organizações para a participação dos militantes. Mancuso & Speck (2015) retrataram as diferentes estratégias de financiamento eleitoral adotadas pelos partidos. Perissinotto & Bolognesi (2009) examinaram os efeitos das diferenças estatutárias nos processos de seleção de candidaturas sobre a inclusividade das listas formadas. Observando os perfis das instâncias partidárias, Guarnieri (2011) identificou as variadas formas de articulação entre os órgãos nas legendas nacionais⁷. As evidências reunidas por diversas pesquisas indicam uma variação relevante nas organizações partidárias brasileiras a partir da possiblidade de autorregulação. No entanto, pouco sabemos acerca das distâncias entre práticas reais e normas oficiais adotadas pelas legendas nas relações de poder entre atores organizacionais. Como esses processos de diversificação das estruturas intrapartidárias afetam as percepções desses atores sobre a formalidade de seus partidos?

Para começar a enfrentar a questão, a partir dos contrastes do debate apresentado entre a era das regulações restritivas e a era da autorregulação estatutária, postulamos a seguinte hipótese (H2): os partidos brasileiros não são homogeneamente formais ou informais, personalistas ou impessoais - seus atores organizacionais apresentam percepções distintas sobre a formalidade de diferentes processos decisórios intrapartidários. Existem diferenças detectáveis entre as siglas, calcadas nas múltiplas trajetórias organizacionais e nas distintas estratégias, um plural espectro de práticas e culturas internas moldadas ao longo de décadas.

III. Métodos, procedimentos e dados agregados

O uso de surveys com membros de partidos fora da esfera parlamentar tem sido restrito nas análises sobre as legendas brasileiras⁸. De um lado, isso está relacionado ao número limitado de filiados auto identificados nas pesquisas de opinião pública. De outro, a dificuldade no acesso aos membros dos partidos para pesquisas mais focalizadas e a própria irrelevância atribuída por muitos às organizações partidárias desestimulam o engajamento nesse tipo de pesquisa.

Para avaliar a dinâmica interna de funcionamento dos partidos brasileiros sob múltiplas dimensões, conduzimos uma pesquisa inédita junto a filiados que ocupavam ou já haviam ocupado cargos partidários nas instâncias municipais, estaduais ou nacionais. O survey abrange membros dos 32 partidos políticos registrados no TSE no início de 2020, de todos os estados da federação. A realização da pesquisa ocorreu de forma anônima e virtual, entre os meses de março e maio de 2020. A partir de uma lista de endereços de e-mail obtida junto ao TSE, foram enviados 78.417 convites contendo um link para responder a um questionário com 52 questões⁹. No total, foram obtidas 3.266 respostas, das quais 2.421 foram validadas (índice de respostas: 4,16%)¹⁰. Os questionários que apresentavam inconsistências (duração curta, poucos itens respondidos etc.) foram excluídos da base de dados, assim como os partidos com 0,5% ou menos do total de respondentes coletados - resultando em 25 partidos considerados nesta análise (o total de respondentes varia em cada questão; ver Tabela 1). Para evitar eventuais distorções de representatividade, ponderamos a amostra pelo somatório de filiados de cada partido no país, conforme os dados disponibilizados pelo TSE.

Após o trabalho clássico de Eldersveld & Marvick (1983), que entrevistaram militantes e elites médias de partidos políticos em treze países, as pesquisas de opinião exclusivas com membros de partidos políticos se tornaram uma estratégia comum na literatura comparada. Os surveys realizados por Seyd & Whiteley (1992) no Reino Unido nos anos 1990, com o envio de questionários pelo correio, constituíram outro marco importante nessa literatura. Já as análises mais recentes se valem principalmente de surveys administrados online, destacando-se os trabalhos de van Haute & Gauja (2015), Lisi (2015) e Kolln & Polk (2017). Evidências recentes sugerem que dados obtidos online são comparáveis em termos de qualidade e representatividade em relação aos levantados por técnicas mais tradicionais, como o uso de telefone ou abordagens face-to-face (Ansolabehere & Schaffner, 2014; Stephenson & Crete, 2011)¹¹.

Utilizamos três questões do survey (cada uma com diversos itens) para mensurar as percepções dos dirigentes sobre (I) a aderência das práticas internas às normas formais, (ii) o nível de democracia interna, e sobre (iii) o personalismo nas práticas partidárias - entendido como fator capaz de minar tanto a formalização quanto o nível de democracia interna.

Questão I - Aderência às regras: “de acordo com a lei brasileira, os partidos devem formalmente apresentar um estatuto para regular suas atividades internas. Considerando o dia a dia do seu partido, na sua visão, o quanto as regras do estatuto são levadas em conta nos seguintes processos? (Por favor indique abaixo suas respostas em uma escala de 1 a 7, em que 1 significa “O estatuto não é levado em conta” e 7 “O estatuto é seguido rigidamente”)”.

Questão II - Democracia interna: “Ainda considerando o dia a dia do seu partido, na sua visão, o quão democrático você considera os seguintes processos? Escala de 1 a 7, em que 1 significa “Pouco democrático” e 7 “Muito democrático””.

Questão III - Personalismo: “Considerando a sua experiência como membro partidário, indique a alternativa que melhor descreve a frequência das seguintes situações nas diversas instâncias e órgãos do seu partido. Nunca acontece (1); (2) às vezes acontece (raro); (3) acontece com alguma regularidade e (4) Acontece sempre”¹².

Tabela 1
Percepção dos dirigentes sobre aderência às regras, democracia interna e práticas personalistas nos processos intrapartidários (%)

Aderência às regras	% Respostas 5, 6 e 7	N total de respondentes
Seleção de candidatos para cargos eletivos (I)	58,4*	1519
Definição de alianças eleitorais entre partidos (coligações)	57,3*	1522
Distribuição das cotas do fundo partidário entre os órgãos da agremiação	39,8*	1507
Distribuição de recursos para financiamento de campanha (II)	39,1*	1518
Decisões sobre expulsão e/ou suspensão de membros	58,6*	1520
Intervenções realizadas por diretórios estaduais/nacionais (III)	55,2*	1511
Definição da plataforma do partido	56,4*	1515
Eleição de delegados para as convenções	64*	1518
Escolha de dirigentes internos (IV)	59,1*	1509
Decisões sobre a filiação de novos membros	57,9*	1512
Definição da forma como um parlamentar/bancada atua no Legislativo (ex. fechamento de questão)	51,4	1522
Cumprimento dos deveres do filiado (ex. pagamento de anuidade, participação em convenções)	40,1*	1533
Pagamento de contribuições pelos detentores de mandatos eletivos e ocupantes de cargos de confiança (comissionados)	41,7*	1517
Cumprimento de cotas de gênero para candidaturas eleitorais e cargos internos	69,5*	1520
Periodicidade para reuniões dos diversos órgãos do partido (ex. secretarias, diretórios, executivas e convenções)	48,9	1523
Democracia interna	Respostas 5, 6 e 7
Na seleção de candidatos para cargos eletivos (I)	61,6*	1507
Na distribuição de recursos para financiamento de campanha (II)	37,5*	1501
Nas decisões sobre expulsão e/ou suspensão de membros	54,5*	1498
Nas intervenções realizadas por diretórios estaduais/nacionais (III)	47,6	1497
No processo de eleição de delegados para as convenções	57,7*	1492
Na escolha de dirigentes internos (IV)	55,3*	1504
Na representatividade de minorias nas instâncias do partido	52,3	1496
Na definição das chapas para a eleição do diretório	59,2*	1505
Na definição dos membros da executiva	56,8*	1505
Personalismo	Respostas 3 e 4
Quando um político eleito muda de partido, seus apoiadores o seguem	46,9*	1488
Acesso privilegiado a recursos de campanha devido à afinidade com dirigentes (II)	37,5*	1481
Indicação de candidatos a cargos eletivos por afinidade com dirigentes (I)	50	1486
Indicação para cargos em órgãos do partido por afinidade com dirigentes (IV)	48,3	1481
Acesso a cargos comissionados (no Executivo ou Legislativo) devido à proximidade com dirigentes	47,5	1485
Existência de grupos contrários (de oposição) à direção do partido (III)	38*	1485

Fonte: elaborado pelos autores (2022).
• ^(*)
  os testes para comparação de proporções significantes (p < 0,05). (I), (II), (III) e (IV) itens do questionário destacados para a descrição e análise na Tabela 2.

Nas questões I e II, agregamos os respondentes em dois grupos: de um lado, aqueles que optaram pelas alternativas 5, 6, e 7 foram classificados como processos mais formais e mais democráticos e, de outro, os demais que foram classificados como processos menos formais e menos democráticos. Em relação à questão III, agrupamos os participantes que assinalaram as alternativas 3 e 4, como processos mais personalistas, em contraposição aos demais, entendidos como menos personalistas¹³. As diferenças entre os grupos e os diversos partidos foram avaliadas a partir de estatísticas descritivas e análises univariadas. A Tabela 1 resume os dados descritivos agregados.

Entre os processos entendidos como mais democráticos e com maior aderência às regras estatutárias, é possível destacar a seleção de candidatos e a escolha de dirigentes. Algo bem diferente ocorre em relação ao financiamento, que é percebido como uma estrutura organizacional menos democrática e mais informal. Além disso, de modo simétrico ao observado pela literatura, os membros também compreendem os processos de intervenção como pouco democráticos. Contrariando as perspectivas mais pessimistas, verifica-se nos partidos brasileiros a existência de arranjos decisórios internos regidos consistentemente por suas normas estatuárias. No tocante ao personalismo, a indicação pessoal para cargos e candidaturas são as práticas mais acentuadas, funcionando como um recurso de coordenação empregado pelas lideranças.

Para analisar as diferenças agregadas por partido, O Gráfico 1 ordena as respectivas agremiações a partir de escalas somadas e normalizadas (z-scores), que agregam aos itens descritos na Tabela 1 em termos de adesão às regras (escala I), personalismo (escala III), e democracia intrapartidária (escala II)¹⁴. O procedimento de construção das escalas, dentro de cada eixo de análise, foi assim realizado: i) somam-se as respostas de cada dirigente (de acordo com os itens elencados na Tabela 1); ii) calcula-se o z-score do somatório; e iii) agregam-se os valores dos respondentes por média partidária.

Gráfico 1
Escalas aderência às regras, democracia interna e personalismo

As evidências apresentadas pelas escalas atestam a heterogeneidade das organizações partidárias¹⁵. Nesse sentido, PSOL, PT e PCdoB lideram as escalas como os partidos com maior aderência estatutária (escala I) e mais democráticos (escala II), enquanto PODEMOS, PATRIOTA, PV, PSC e PTB são respectivamente os mais informais e menos democráticos. Outras organizações como MDB, DEM, PSDB e PDT encontram-se próximas à média (0) em ambos os quesitos. Quanto à escala III, PSOL e PCdoB também se destacam como as agremiações menos personalistas, já PSL, PMN, PSB e PODEMOS apresentam maior incidência dessas práticas. Assim, conforme a hipótese 2, a variância e a amplitude entre os partidos nas escalas de aderência às regras (máx. 0,80 e min. -0,32) e de democracia intrapartidária (máx. 0,64 e min. -0,34) sugerem que tais organizações são percebidas como diferentes por seus dirigentes.

Os Gráficos 2 e 3 correlacionam as escalas e começam a esclarecer a relevância da pluralidade organizacional dos partidos. Conforme demonstra o Gráfico 2 e atesta a hipótese 1, os níveis de aderência estatutária estão positivamente e fortemente associados aos níveis de democracia intrapartidária (r = 0,864/sig. < 0,05). Vale notar ainda que, PSOL, PT e PCdoB estão no quadrante positivo da distribuição e o grupo formado por PODEMOS, PATRIOTA, PV, PSC e PTB no negativo. Em sentido diverso, o Gráfico 3 aponta que o personalismo está negativamente associado à percepção de democracia intrapartidária (r = -0,220/sig. < 0,05). Conforme o esperado diante do achado anterior, PCdoB e PSOL estão no quadrante negativo dessa distribuição, enquanto PSL, PMN, PSB e PODEMOS aparecem no positivo. Portanto, ao contrário do que se presume, os partidos brasileiros variam em termos de formalidade (aderência às regras e personalismo), e isso apresenta relação com os diferentes níveis de democracia de seus processos decisórios internos.

Gráfico 2
Aderência às regras e Democracia Interna

Gráfico 3
Personalismo e Democracia Interna

IV. Modelos multivariados

Esta seção desenvolve uma série de modelos multivariados para explorar a diversidade da formalidade organizacional dos partidos políticos brasileiros. Para isso, selecionamos quatro procedimentos intrapartidários fundamentais para a sobrevivência organizativa das legendas dentro e fora do contexto brasileiro (Cross & Katz, 2013; Harmel et al., 2018)¹⁶: (I) seleção de candidatos; (II) financiamento de campanha; (III) intervenções em órgãos; e (IV) escolha de dirigentes internos. Foram levantadas as porcentagens de respondentes que consideram os processos aderidos¹⁷ (5, 6 e 7), personalistas (3 e 4) e democráticos (5, 6 e 7). A Tabela 2 apresenta as percepções médias por partido acerca dos quatro respectivos processos.

No que se refere a aderência às regras, na média geral entre partidos, a Tabela 2 evidencia que a atividade de financiamento de campanha é percebida como a mais informalizada (39%) em relação aos demais processos. Seleção de candidaturas, intervenções em órgãos unitários e escolha de dirigentes funcionam como regem os estatutos de acordo com 55% a 59% dos atores partidários. PSOL, PT e PCdoB são os partidos compreendidos por suas lideranças como os que mais aderem às regulações nas quatro dinâmicas intrapartidárias destacadas, já no outro espectro, PSC, PATRIOTA e, principalmente, PV são percebidos como organizações mais informais pelos seus membros.

Dentre os tradicionais partidos nos respectivos processos, MDB, PDT, PP e PSDB se aproximam das médias partidárias gerais de aderência às regras quanto aos processos de seleção de candidatos e de escolha de dirigentes, mas em relação aos níveis médios das dinâmicas de financiamento de campanha e intervenções em órgãos, MDB e PP oscilam negativamente e PDT positivamente em relação à média. O DEM, entre as tradicionais legendas, apresenta a percepção geral de seus dirigentes de menor aderência às regras nos processos destacados - ficando atrás em todos os quesitos, menos em relação ao financiamento de campanha ao superar o MDB. Como é possível evidenciar, os partidos demonstram grande variabilidade no nível de apego às normas nos seus processos intrapartidários.

Acerca do personalismo nos quatro processos descritos, a Tabela 2 mostra a ocorrência desses episódios com frequência média de 50% na dinâmica de seleção de candidatos e de 37% a 38% nas atividades de financiamento de campanha e na presença de oposição na direção dos partidos, e de 48% nas escolhas de dirigentes. No entanto, as frequências médias de ocorrência desses episódios em todos as dimensões analisadas são menores comparativamente à adesão aos ritos procedimentais formais.

Além disso, se comparado aos níveis de aderência às regras, a variação entre partidos nas percepções sobre as ocorrências de caráter personalista observados declina. Isto é, os partidos considerados não apresentam diferenças estatisticamente significantes entre si na seleção de candidatos e nas escolhas de dirigentes. Já em relação ao financiamento de campanha e à presença das oposições nos diretórios, a pluralidade de eventos nos processos internos ocorreu. PSDB, AVANTE e DEM são as organizações que, segundo os seus dirigentes, apresentam com menor frequência grupos contrários nos cargos de direção. No polo oposto, PT, PSL e PSOL são os partidos que conviveriam recorrentemente com opositores em suas cúpulas. No que diz respeito ao financiamento de campanha, o personalismo incidiu mais fortemente no PSL, REPUBLICANOS, PSB e PSC, enquanto no PCdoB, PSOL e PT as taxas foram as menores na amostra examinada.

Por fim, no tocante à percepção dos dirigentes sobre o quão democrático são os processos intrapartidários; por um lado, o financiamento partidário (37%) e as intervenções em órgãos (47%) são vistos como os processos menos democráticos. Por outro, as atividades de escolha de dirigentes (55%) e a seleção de candidatos (61%) são vistos como os mais democráticos. Em termos gerais, próximo aos padrões de aderência às regras de seus estatutos (Tabela 2), as legendas que apresentaram as percepções dos processos analisados como mais democráticos foram também PSOL, PT e PCdoB, enquanto as siglas PATRIOTA, PV e o PODEMOS são percebidas como as menos democráticas. Dentre as legendas mais tradicionais, chama atenção a percepção de democracia abaixo da média no processo de financiamento de campanha no DEM, MDB e PTB e nos processos de intervenções internas no PP, DEM e PSB.

Tabela 2
Percepções dos dirigentes partidários sobre a aderência às regras, personalismo e democracia interna

Partidos	Aderência às regras (% de 5, 6 e7)				Personalismo (% de 3 e 4)				Democracia Interna (% de 5, 6 e 7)
	Seleção Candidatos (I)	Financiamento de Campanha (II)	Intervenções em Órgãos (III)	Escolhas de Dirigentes Internos (IV)	Seleção Candidatos (I)	Financiamento de Campanha (II)	Oposição na direç. do partido (III)	Escolhas de Dirigentes Internos (IV)	Seleção Candidatos (I)	Financiamento de Campanha (II)	Intervenções em Órgãos (III)	Escolhas de Dirigentes Internos (IV)
AVANTE	70,0	35,0	60,0	60,0	47,4	42,1	26,3	57,9	55,0	25,0	50,0	40,0
CIDADANIA	63,3	37,7	58,3	58,3	41,7	33,3	30,0	41,4	65,6	35,0	50,8	58,3
DEM	48,5	30,4	40,6	52,9	59,4	42,0	26,5	50,0	60,0	30,0	37,1	51,4
MDB	55,0	28,1	48,8	57,0	51,6	39,0	38,8	58,7	56,3	22,4	44,7	47,6
PATRIOTA	41,2	42,4	54,5	42,4	43,8	31,3	34,4	46,9	42,4	39,4	34,4	37,5
PCdoB	76,3	60,7	70,0	80,3	39,0	22,6	29,0	46,7	85,5	54,8	67,7	83,6
PDT	57,8	43,7	58,8	58,8	58,6	39,6	36,6	52,5	58,8	42,6	45,5	55,9
PL	63,3	40,7	57,6	55,7	46,4	41,1	36,8	52,6	67,9	39,3	44,6	51,7
PMN	63,6	50,0	60,0	66,7	63,6	36,4	45,5	54,5	72,7	50,0	45,5	44,4
PODEMOS	45,1	36,0	44,0	34,0	52,0	40,0	41,2	54,0	48,0	27,5	30,0	34,0
PP	57,1	33,3	48,8	57,1	41,7	40,2	30,1	39,0	58,8	32,1	40,0	48,2
PROS	52,8	44,4	58,3	63,9	62,9	37,1	40,0	52,9	51,4	42,9	51,4	47,2
PRTB	36,8	36,8	68,4	42,1	50,0	33,3	47,4	38,9	57,9	31,6	38,9	55,6
PSB	49,1	29,6	46,3	52,8	58,7	45,9	42,7	56,0	56,5	32,1	40,4	51,4
PSC	44,7	26,3	48,6	50,0	48,6	45,7	31,4	54,3	52,8	34,3	45,7	48,6
PSD	50,7	39,7	52,2	55,2	35,3	41,2	27,5	46,4	62,3	33,3	48,5	55,1
PSDB	55,6	37,4	50,9	54,2	57,5	36,2	23,3	49,5	59,4	34,3	47,2	55,1
PSL	52,9	35,3	44,9	46,0	54,2	50,0	52,1	44,9	50,0	41,7	41,7	44,9
PSOL	92,1	71,1	86,8	94,6	35,1	27,0	67,6	35,1	89,2	67,6	81,1	81,1
PT	81,7	59,3	74,8	87,8	47,5	28,0	61,3	42,9	80,4	59,8	68,7	83,4
PTB	52,5	26,7	50,9	53,4	49,1	30,9	28,6	49,1	52,6	22,8	42,1	46,4
PTC	70,0	54,5	60,0	60,0	45,5	30,0	45,5	27,3	60,0	60,0	60,0	60,0
PV	41,4	20,3	44,1	43,1	44,1	39,7	36,8	38,6	45,8	22,0	31,0	39,7
REPUBLICANOS	54,5	36,4	50,0	46,5	54,5	46,5	30,2	48,8	63,6	36,4	40,9	40,9
SOLIDARIEDADE	61,5	33,3	52,6	57,9	55,3	37,8	32,4	48,6	60,5	31,6	44,7	57,9
Média	58,4*	39,1*	55,2*	59,1*	50,0	37,5*	38,0*	48,3	61,6*	37,5*	47,6	55,3*
N. de respondentes	(n. 1519)	(n. 1518)	(n. 1511)	(n. 1509)	(n. 1486)	(n. 1481)	(n. 1485)	(n. 1481)	(n. 1507)	(n. 1501)	(n. 1497)	(n. 1504)

Fonte: elaborado pelos autores (2022)
• ^(*)
  os testes para comparação de proporções significantes (p < 0,05).

Para avaliar o impacto de cada processo na democracia intrapartidária, apresentamos na sequência quatro modelos de regressão logística binomial, com variáveis dependentes dicotômicas que indicam: a percepção de democracia na seleção de candidatos, no financiamento de campanha, na intervenção em órgãos partidários, e na escolha de dirigentes internos. Como mencionado anteriormente, recodificamos as respostas 5, 6 e 7, de uma escala de 1 a 7, para indicar a categoria 1, sendo a categoria de referência composta pelas demais respostas. Assim, as variáveis dependentes expressam uma percepção positiva da democracia interna em cada um dos quatro processos citados.

Em relação às variáveis independentes, visando mensurar a formalidade de cada processo, operacionalizou-se uma variável sobre a aderência às regras e outra relativa ao personalismo. Como descrito na Tabela 2, os grupos foram separados seguindo os mesmos critérios descritos anteriormente (alta aderência às regras = 1 no caso de resposta 5, 6 ou 7; e personalista = 1 no caso de resposta 3 ou 4). Além disso, incluímos as seguintes variáveis de controle em todos os modelos:

1. Militante o filiado que não exerce atualmente cargo no partido (militante = 1): os militantes tendem a avaliar negativamente a democracia interna, pois os membros atualmente com cargos tendem a legitimar mais os processos que os selecionaram;

2. Membros de comissão provisória ou interventora (órgão provisório = 1): espera-se um impacto negativo na percepção democrática devido à impossibilidade de eleger dirigentes locais (Guarnieri, 2011);

3. Conhecimento do estatuto (conhecimento do estatuto = 1): aqueles que demonstram maior conhecimento tendem a ser mais informados sobre seus direitos no partido, impactando positivamente na percepção sobre a democracia interna (membros que declaram conhecer o estatuto entre 5 e 7, em uma escala de 1 a 7);

4. Tempo de filiação (variável contínua): quanto maior o tempo de filiação, mais positiva a avaliação sobre democracia interna, pois se trata de um integrante que o partido conseguiu reter;

5. Senso de eficácia (senso de eficácia elevado = 1): os respondentes que percebem que suas ações impactam mais no seu partido tendem a apresentar uma percepção positiva da democracia interna (van Haute & Gauja, 2015) - (membros que declaram entre 5 e 7 na escala de eficácia das ações pessoais, em uma escala de 1 a 7).

6. Partidos de esquerda (partidos de esquerda = 1): os respondentes que percebem os seus partidos como sendo de esquerda tendem a apresentar uma percepção positiva da democracia interna (Von dem Bergue & Poguntke, 2017) - (membros que se declaram entre 1 e 4 em uma escala de 1 a 10, nas quais em valores próximos a 1 os partidos são considerados de esquerda e a 10, de direita).

Além de ser um controle fundamental, a questão sobre o nível de conhecimento das regras internas permite avaliar a fidedignidade das respostas. Isto é, será que os membros conhecem o estatuto - o principal corpo de regras formal do partido - o suficiente para emitir um julgamento sobre sua adoção? É importante ressaltar que essa pergunta foi realizada antes das demais questões sobre os elementos formais, democratização e personalismo. A questão indagou o seguinte: “o quanto o(a) sr. (a) considera que conhece o estatuto do seu partido? A seguir, indique o seu nível de conhecimento em uma escala de 1 a 7, em que 1 significa ‘conhece pouco‘ e 7 ‘conhece muito‘”.

Os respondentes que alegam conhecer “muito” o estatuto - ou seja, responderam as alternativas 5, 6 e 7 - representam 59.5% do total; e quando incluímos aqueles que responderam a opção 4, a porcentagem aumenta para 77.5% (n = 1550). O conhecimento médio dos estatutos de todas as agremiações é 4.7 (sd = 1,8). Além disso, o tempo de filiação está positivamente correlacionado com nível de compreensão do estatuto (r = 0.221, p < 0,001) e negativamente com a não ocupação de um cargo no partido (r = -0.123, p < 0,001). O PSOL ($\overline{x}=5.7$ 5; sd = 1,17) é a agremiação cujos integrantes dizem conhecer mais, na média, o estatuto, já o PTB possui os membros com menor conhecimento auto reportado ($\overline{x}=4.03$; sd = 2,0). Portanto, pode-se concluir que os integrantes dos partidos brasileiros apresentam níveis consistentes de conhecimento das regras e procedimentos formais.

Na Tabela 3, apresentamos os resultados dos modelos de regressão logística. Busca-se identificar se os respondentes que percebem os procedimentos intrapartidários como mais formalizados, possuem mais chances de avaliar a estrutura decisória interna como mais democrática. Os coeficientes são apresentados na forma de razão de chances (odds ratio).

Em todos os modelos estimados, os processos internos percebidos como fiéis aos seus estatutos aumentam as chances de ocorrência de elevada percepção de democracia interna. Chama a atenção, ainda, o fato de que também na totalidade dos modelos, fatores personalistas apresentem influência significativa nas chances de ocorrência de elevada percepção de democratização intrapartidária. Excetuando a relação positiva entre percepção democrática das intervenções nos órgãos subnacionais e a existência de oposição à direção partidária (Pers. Intervenção), o conjunto das demais variáveis apresentam impacto negativo nas chances de ocorrência de alta percepção democrática dentro dos partidos políticos.

Destacamos, entre os resultados indicados na Tabela 3, que a variável “senso de eficácia” se mostrou positiva e estatisticamente associada ao resultado em todos os quatro modelos, o que implica dizer que os filiados que entendem exercer influência nas decisões internas do partido tendem a ter percepções mais favoráveis sobre a forma como esses processos são conduzidos, conforme esperado. O conhecimento sobre o estatuto, no mesmo sentido, favorece uma percepção positiva sobre o modo de condução de cada um dos processos examinados. Ademais, e consistente com evidências comparadas (Von dem Bergue & Poguntke, 2017, p. 170), os membros que avaliam seus respectivos partidos mais à esquerda no espectro ideológico tendem a perceber os processos de seleção de candidaturas, intervenções em órgãos e escolha de dirigentes como mais democráticos.

De outro lado, a não ocupação de algum cargo na organização partidária - a participação militante - exerce influência negativa sobre as percepções dos respondentes a respeito do grau de democracia envolvido nas intervenções em órgãos partidários, seleção de candidatos e escolha de dirigentes internos. No mesmo sentido, os achados indicam que o tempo de filiação apresenta impacto negativo no caso da percepção de democratização da seleção de candidatos.

Em consonância com a hipótese 1 anteriormente apresentada, os modelos indicam que há uma percepção desfavorável à democracia interna entre aqueles dirigentes organizados em partidos sob a forma de comissões provisórias e interventoras no âmbito municipal. As correspondentes razões de chance, desfavoráveis à percepção democrática sobre os processos indicados nos 4 modelos, revelam que a avaliação de democracia interna é negativamente impactada em organizações partidárias que não elegem seus dirigentes locais (Guarnieri, 2011).

Tabela 3
Modelos de regressão logística

	(1)	(2)	(3)	(4)
Variáveis	Seleção de candidatos	Financiamento de campanha	Intervenções em Órgãos	Escolhas de dirigentes internos
Senso de eficácia	1.794*** (0.281)	1.900*** (0.304)	1.851*** (0.274)	2.480*** (0.391)
Conhecimento do estatuto	1.622*** (0.256)	1.355* (0.222)	1.395** (0.209)	1.777*** (0.283)
Tempo de filiação	0.984** (0.00820)	0.991 (0.00685)	0.992 (0.00695)	0.990 (0.00742)
Militante	0.690* (0.134)	0.996 (0.199)	0.599*** (0.105)	0.619** (0.119)
Membro de órgão provisório	0.617*** (0.101)	0.712** (0.111)	0.697*** (0.0976)	0.567*** (0.0894)
Partidos de esquerda	1.409** (0.237)	1.226 (0.193)	1.284* (0.191)	1.554*** (0.253)
Ader. Seleção Candidatos	13.76*** (2.053)
Pers. Seleção Candidatos	0.662*** (0.0992)
Ader. Financiamento de Campanha		14.38*** (2.128)
Pers. Financiamento de Campanha		0.519*** (0.0835)
Ader. Intervenção			8.597*** (1.199)
Pers. Intervenção			1.271* (0.177)
Ader. Dirigentes				11.87*** (1.789)
Pers. Cargo vínculos Pessoais				0.690** (0.101)
Constante	0.404*** (0.0949)	0.152*** (0.0354)	0.176*** (0.0392)	0.200*** (0.0495)
Observações	1,273	1,272	1,263	1,264

Fonte: elaborado pelos autores. Erros robustos nos parênteses.
• ^***
  p < 0.01.
• ^**
  p < 0.05.
• ^*
  p < 0.1. Pers. = personalização e Ader. = aderência às regras. (I), (II), (III) e (IV) itens do questionário destacados para a descrição e análise na Tabela 2.

Sobre as variáveis ligadas à aderências às regras, notamos que, em todos os modelos, os processos são percebidos como mais democráticos quando os estatutos servem de amparo à condução dos processos internos. A percepção da gestão estatutária da seleção de candidatos está associada a uma probabilidade de 93,22% de os filiados entenderem esse processo como democrático.

No que diz respeito ao processo de distribuição de recursos para financiamento de campanha, evidencia-se a probabilidade de uma avaliação democrática da ordem de 93,49% entre aqueles que entendem que o mencionado processo ocorre balizado por diretrizes que emanam do estatuto do partido. Por sua vez, a observação favorável à condução democrática dos processos de intervenção e escolha de dirigentes adquire contornos ainda mais acentuados entre os que entendem que o estatuto guia esses processos, com probabilidades respectivas de 89,55% e 92,22% a favor da ocorrência do resultado.

Os achados também sugerem que a condução de processos em bases personalistas prejudica a percepção de democracia interna entre os respondentes. As razões de chance das variáveis ligadas ao personalismo nos modelos 1, 2 e 4 expressam que a ocorrência frequente de indicação de candidatos a cargos eletivos ou cargos no partido, assim como de acesso privilegiado a recursos de campanha por afinidade com dirigentes, de fato, minam percepções de democracia interna na condução dos respectivos processos.

No primeiro modelo, os resultados atestam uma probabilidade de apenas 39,83% de percepção de democracia interna na seleção de candidatos quando esta ocorre por critérios personalistas. Nos modelos 2 e 4, as razões de chance seguem desfavoráveis à percepção de processos internos democráticos, com probabilidades de 34,16% e 40,82% associadas aos respectivos resultados. No terceiro modelo, destacamos que a existência de grupos internos contrários ou de oposição à direção do partido favorecem a percepção de democracia interna na condução de intervenções em órgãos partidários subnacionais, com 55,96% de probabilidade de percepção democrática desse processo diante dessas circunstâncias.

De maneira geral, os resultados apontam para a direção esperada entre as principais variáveis explicativas e as dependentes de cada um dos modelos propostos, evidenciando que a adesão às regras favorece a percepção de democracia interna entre os dirigentes (elites médias), situação que se altera diante da condução de processos internos a partir de bases personalistas.

V. Considerações finais

A partir de um survey inédito junto a dirigentes e ex-dirigentes dos partidos brasileiros, o artigo traz algumas contribuições importantes à literatura sobre organizações partidárias no Brasil. As evidências sugerem que as agremiações não podem ser reduzidas a pessoalidade e a informalidade, pois as regras formais são mais do que fantasias cartoriais em cumprimento das exigências burocráticas da legislação. Desse modo, se os estatutos não são espelhos fiéis do que se passa no interior das máquinas partidárias, tampouco constituem ‘letra morta’ desprovida de valor. Na visão dos dirigentes, a adesão às normas formais impessoais não é desprezível, coexistindo com práticas informais consolidadas nas máquinas. A formalização não exclui práticas informais: partidos que aderem às regras em determinadas dimensões podem adotar práticas mais personalistas e informais em outras.

A análise também aponta para um nível significativo de heterogeneidade entre os partidos que compõem o quadro democrático atual. Como apontado em estudos em outros países (Von dem Bergue & Poguntke, 2017; van Haute & Gauja, 2015; Scarrow, 1996; Kitscheldt, 1994) os partidos de esquerda e socialdemocratas tendem a apresentar graus mais elevados de formalização de suas práticas, quando comparados a agremiações de centro e direita. PSOL, PT e PC do B se destacam nesse ponto, em praticamente todos os processos avaliados. Mais importante, esses achados se somam a trabalhos anteriores (Perissinotto & Bolognesi, 2009; Guarnieri, 2011; Speck et al., 2015; Mancuso & Speck, 2015; Ribeiro & Amaral, 2019; Ribeiro & Fabre, 2019) que questionam a visão tradicional segundo a qual os partidos brasileiros seriam - com a exceção do PT - muito parecidos entre si. Portanto, notamos que existe diferenças de forma e de conteúdo entre as agremiações brasileiras (hipótese 2).

As evidências apontam para uma associação relevante entre formalidade e impessoalidade dos procedimentos, de um lado, e nível de democracia interna por outro. Os dirigentes dos partidos brasileiros tendem a conectar as duas dimensões. Nesse ponto, é mais adequado falar de fenômenos associados do que estabelecer relações restritas de causalidade. Partidos com práticas internas mais inclusivas, e que dispersam o poder entre diferentes estratos e núcleos da máquina, tendem a adotar regras formais mais estritas e providas de mecanismos efetivos de monitoração e enforcement - como forma de garantir o equilíbrio interno e o respeito às minorias perdedoras, e reduzir as margens para arbitrariedades pelos grupos dominantes. A aderência das regras formais e o respeito a normas impessoais são fatores-chave na promoção de maiores níveis de democracia interna (hipótese 1). Nesse sentido, difícil imaginar uma democracia efetiva que seja desprovida de um arcabouço de regras formais minimamente observadas e reconhecidas como legítimas pelos atores envolvidos.

As evidências apresentadas neste artigo abrem novas questões de pesquisa, como as relações entre formalização, participação dos membros, institucionalização partidária, e representatividade. Os surveys com membros e dirigentes dos partidos, muito comuns em outros países, despontam como importante estratégia metodológica para descobrir o que de fato acontece no interior das máquinas partidárias no Brasil. Após quatro décadas de experiência democrática, cabe superar as suposições assentadas apenas em previsões institucionais e estudos de casos, passando às análises comparativas e baseadas em evidências. Dessa forma, a literatura poderá avançar no entendimento dos partidos políticos, seus desafios, e sua contribuição à democracia brasileira.

• 1
  Agradecemos aos pareceristas anônimos e aos editores da Revista de Sociologia e Política pelos comentários e sugestões. Também agradecemos aos participantes do “GT48 - Partidos, eleições e sistemas”, da 44^a ANPOCS, por seus comentários, especialmente Glauco Peres e Sergio Simoni Jr. A pesquisa foi apoiada pela FAPESP (processos 2022/08067-6; 2019/25865-0; 2021/11760-2; 2020/14153-7; 2017/21519-5), e pelo CNPq (processo 312169/2020-5).
• 2
  Em particular, o custo-benefício e a extensão do descumprimento são considerados estratégicos pelos atores em um determinado equilíbrio institucional.
• 3
  Com a relevante exceção de Kenneth Janda (1980).
• 4
  Cabe destacar o Decreto-Lei Presidencial (n° 7.586) de 1945, o Ato Institucional n. 2 de 1965, a Lei Orgânica dos Partidos Políticos (n° 5.682) de 1971, e a Reforma Partidária (Lei n° 6.767) de 1979.
• 5
  Diversas dessas regras foram alteradas nos últimos anos: fim do financiamento empresarial de campanha, proibição de coligações para eleições proporcionais, término das candidaturas natas, e as penalidades para migração partidária. A ver os efeitos dessas reformas.
• 6
  Elementos culturais e tecnológicos, como o clientelismo e o acesso à televisão, tenderiam a agravar essas tendências (Ames, 2003; Mainwaring, 2001).
• 7
  Por limites do tamanho do texto, a revisão aqui apresentada não tem pretensões de ser exaustiva.
• 8
  Para exceções ver Speck et al. (2015); Ribeiro & Amaral (2019).
• 9
  Utilizamos a plataforma Survey Monkey.
• 10
  Dado o baixo número de respondentes vinculados à direção nacional de certos partidos, optamos por tratar o survey, para esta análise, como um retrato das direções estaduais e municipais, o que se adequa aos objetivos da pesquisa e segue na mesma linha de recentes estudos com elites médias (Baras et al., 2012; Lisi, 2015). O Anexo dispõe das características gerais da amostra.
• 11
  Embora introduza uma perspectiva pouco explorada pela literatura sobre partidos políticos brasileiros, os surveys apresentam limitações, sobretudo em contextos organizacionais (Seyd & Whiteley, 1992). Dentre as principais destacamos: respondentes podem não ser totalmente honestos (ou errarem) nas respostas e a baixa taxa de resposta.
• 12
  As três questões e seus respectivos itens apresentam elevada consistência interna, visto que o Alpha de Cronbach é de 0,942.
• 13
  À exceção do sexto item da questão III que possui uma lógica binária invertida dos demais.
• 14
  O presente índice de democracia interna é correlacionado (r = 0.568, sig < 0.05) com uma variante mais formal do IPD calculada por Ribeiro et al. (2022). O índice abrange 17 legendas brasileiras no período entre 2011-2014, e segue a lógica de análise de conteúdo dos documentos partidários estabelecidos por Von den Bergue & Poguntke (2017).
• 15
  O z-score é calculado a partir da fórmula: Z = $\frac{x-\overline{x}}{\theta }$, onde x é cada observação, θ = desvio padrão e $\overline{x}$ = média. Cada escore calculado mostra em quantos desvios padrão (dp's) determinado valor desvia acima ou abaixo da média (0).
• 16
  Processos que possuem correspondência nas diferentes dimensões analisadas - aderência às regras, personalismo e democracia interna (ver Tabela 1).
• 17
  Processos que seguem as autorregulações estatutárias dos partidos.
• 18
  É importante destacar que, de acordo com Coppock, Leeper e Mullinix (2018), amostras de conveniência são capazes de produzir resultados substantivamente semelhantes aos obtidos por surveys com amostras representativas.

Referências

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Outras fontes

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  » https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=DEL№=7586&ano=1945&ato=8da0TWE10MNR0Tc88#:~:text=Ementa%3A,DE%2028%2F02%2F1945
• Brasil. Ato Institucional nº 2, de 27 de outubro de 1965, Brasília, DF: Presidência da República, [2022]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ait/ait-02-65.htm Acesso em: 12 de jun. 2023.
  » https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ait/ait-02-65.htm
• Brasil. Lei no 5.682, de 21 de julho de 1971, Brasília, DF: Presidência da República, [2022]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1970-1979/l5682.htm Acesso em: 12 de jun. 2023.
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• Brasil. Lei nº 6.767, de 20 de dezembro de 1979, Brasília, DF: Presidência da República, [2022]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1970-1979/l6767.htm Acesso em: 12 de jun. 2023.
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• Brasil. Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, Brasília, DF: Presidência da República, [2022]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9096.htm Acesso em: 12 de jun. 2023.
  » https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9096.htm

Anexos

Anexo 1
Frequência percentual (%) de respondentes por partido e tipo de órgão¹⁸

Sigla	Partido (%)	Órgão Definitivo (%)	Órgão Provisório (%)
AVANTE	1,69	0,43	2,68
CIDADANIA	3,68	2,89	4,18
DEM	4,71	3,10	5,89
MDB	8,72	14,65	4,85
PATRIOTA	2,07	0,32	2,91
PCdoB	3,72	5,78	2,46
PDT	5,91	7,70	4,92
PL	3,92	2,14	5,29
PMN	0,62	0,21	0,82
PODEMOS	3,39	0,32	5,22
PP	6,53	7,70	5,44
PROS	2,19	0,43	3,36
PRTB	1,49	0,53	2,16
PSB	7,27	5,56	8,87
PSC	2,52	0,86	3,65
PSD	4,96	4,17	5,52
PSDB	6,73	10,48	4,03
PSL	3,30	1,50	4,33
PSOL	2,40	3,74	1,49
PT	9,50	20,00	2,31
PTB	4,05	1,93	5,59
PTC	0,74	0,64	0,82
PV	3,88	2,67	4,55
REPUBLICANOS	3,35	0,75	5,15
SOLIDARIEDADE	2,68	1,50	3,50

Survey Monkey

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  10 Jul 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  09 Fev 2022
• Revisado
  24 Nov 2022
• Aceito
  07 Fev 2023