Representações sobre segurança alimentar e nutricional nos discursos de um Conselho de Alimentação Escolar

Representations on food security in the speeches of a Council of School Feeding

ARTIGOS

Representações sobre segurança alimentar e nutricional nos discursos de um Conselho de Alimentação Escolar¹

Representations on food security in the speeches of a Council of School Feeding

Luciara Souza Gallina^I; Carla Rosane Paz Arruda Teo^II; Patrícia Stubinski Munaro^III; Viviane Santolin Henrique de Oliveira^IV

^IMestre em Administração. Docente do Curso de Nutrição da Universidade Comunitária da Região de Chapecó (Unochapecó). Endereço: Avenida Attilio Fontana, 591E, Bairro Efapi, CEP 89990-000, Chapecó, SC, Brasil. E-mail: [e-mail]

^IIDoutora em Ciência de Alimentos. Docente do Curso de Nutrição da Universidade Comunitária da Região de Chapecó (Unochapecó). Endereço: Avenida Attilio Fontana, 591E, Bairro Efapi, CEP 89990-000, Chapecó, SC, Brasil. E-mail: [e-mail]

^IIIAcadêmica do curso de Nutrição da Unochapecó. Endereço: Avenida Attilio Fontana, 591E, Bairro Efapi, CEP 89990-000, Chapecó, SC, Brasil. E-mail: [e-mail]

^IVAcadêmica do curso de Nutrição da Unochapecó. Endereço: Avenida Attilio Fontana, 591E, Bairro Efapi, CEP 89990-000, Chapecó, SC, Brasil. E-mail: [e-mail]

RESUMO

Este trabalho objetiva conhecer as representações sobre segurança alimentar e nutricional dos membros do Conselho de Alimentação Escolar de um município do oeste catarinense. O conceito de segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras da saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis. O Programa Nacional de Alimentação Escolar é uma das mais importantes estratégias adotadas pelo Governo Federal com vistas à melhoria das condições de segurança alimentar e nutricional da população escolar. Os Conselhos de Alimentação Escolar são estruturas flexíveis de gestão dessa política pública, pela via do controle social. Este se trata de um estudo transversal qualitativo, que adota o referencial teórico-metodológico da análise de conteúdo e da teoria das representações sociais. São entrevistados todos os membros do conselho municipal de alimentação escolar (n=14). As falas são agrupadas em categorias, sendo as mais citadas: higiene (n=12), qualidade nutricional (n=8), aceitabilidade (n=4) e acesso regular (n=3). As categorias sustentabilidade e direito à alimentação não são citadas. A configuração do conselho sugere pouca representatividade. Os resultados indicam a necessidade de qualificação dos conselhos no sentido da construção de uma participação social comprometida e de uma compreensão ampliada sobre segurança alimentar e nutricional, de forma a contribuir para o exercício de um controle social efetivo e sintonizado com a política de alimentação escolar.

Palavras-chave: Controles Formais da Sociedade; Participação Comunitária; Nutrição em Saúde Pública; Promoção da Saúde; Programas e Políticas de Nutrição e Alimentação.

ABSTRACT

This study aimed to investigate the representations on food security of the members of a School Feeding Board in a city located in the western region of the State of Santa Catarina. The concept of Food Security consists in the fulfillment of the right of all to regular and permanent access to high-quality food, in sufficient quantity, without compromising the access to other essential needs, based on health promoting food practices that respect cultural diversity and which are environmentally, culturally, economically and socially sustainable. The National School Feeding Program is one of the most important strategies adopted by the Federal Government to improve food security conditions of students. The School Feeding Boards are flexible structures for the management of this public policy by means of social control. This is a cross-sectional study with a qualitative approach which adopted the theoretical and methodological framework of content analysis and of social representations theory. All the members of the School Feeding Board (n=14) were interviewed. The answers were grouped into categories, and the most cited ones were: hygiene (n=12), nutritional quality (n=8), acceptability (n=4) and regular access (n=3). The categories sustainability and right to food were not mentioned by the interviewees. The board's configuration suggested little representation. The results indicate the need for qualification of the boards in order to construct a committed social participation and an expanded understanding about food security, so as to contribute to the exercise of effective social control, in tune with the school feeding policy.

Keywords: Social Control Formal; Consumer Participation; Nutrition Public Health; Health Promotion; Nutrition Programs and Policies.

Introdução

O conceito ampliado de segurança alimentar e nutricional (SAN) remete à realização do direito universal ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade adequada em quantidade suficiente, sem que isso represente comprometimento do acesso a outras necessidades essenciais e tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis (Brasil, 2010a).

No Brasil, a temática da SAN tem lugar de destaque na agenda política, sendo objeto de intervenções mais intensas dos setores público e privado desde a reconstituição do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), em 2003, concomitantemente ao lançamento do Projeto Fome Zero (Pinheiro, 2008). O CONSEA acompanha e propõe diferentes programas, estimulando a participação da sociedade na formulação, execução e acompanhamento de políticas de SAN por considerar que a organização da sociedade é uma condição essencial para superar a exclusão. Dessa forma, governo e sociedade compartilham processos na construção da SAN (Brasil, 2010a).

Nesse contexto, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que é o mais antigo programa do Governo Federal brasileiro na área de alimentação e nutrição, é considerado um eixo das políticas públicas específicas destinadas a promover SAN (Chaves e col., 2007). O Programa é um dos maiores do mundo na área da alimentação escolar, tendo atendido 45,6 milhões de estudantes da educação básica e de jovens e adultos no ano de 2010 (FNDE, 2011), o que equivale a aproximadamente 24,0% da população brasileira (IBGE, 2010).

Desde 1955, ano de sua criação, até 1993, a execução do Programa deu-se de forma centralizada, quando o órgão gerenciador era o responsável pelo planejamento de cardápios e pela aquisição, controle de qualidade e distribuição de gêneros alimentícios em todo o território nacional (Pipitone e col., 2003). A partir daí, com a descentralização, transferiram-se aos Estados e municípios os recursos e, juntamente com eles, a autonomia para o planejamento e a execução do Programa. Nesse novo cenário, foi determinada a criação de Conselhos de Alimentação Escolar (CAE), órgãos deliberativos de fiscalização e de assessoramento instituídos nos Estados, Distrito Federal e municípios.

Conforme a legislação vigente, o CAE deve ser constituído por sete membros titulares, sendo um representante do poder Executivo, dois representantes de professores, alunos (maiores de 18 anos) ou trabalhadores da educação, dois representantes de pais de alunos e dois representantes de outro segmento da sociedade civil organizada, correspondendo um suplente a cada membro titular. Exceção feita ao representante do poder Executivo, por essa instância indicado, a seleção e a posterior indicação dos membros do CAE deve ser feita em assembleias de entidades representativas dos demais segmentos constitutivos desse Conselho. Entre as atribuições do CAE, além do acompanhamento, fiscalização e análise conclusiva sobre a aplicação dos recursos destinados ao PNAE, a legislação estabelece o acompanhamento e fiscalização do cumprimento dos princípios e diretrizes do PNAE, assim como o zelo pela qualidade dos alimentos, especialmente quanto às condições higiênicas e à aceitabilidade dos cardápios oferecidos (Brasil, 2009a). Nessa perspectiva, dadas as competências atribuídas ao CAE, esse órgão representa um importante espaço de participação que viabiliza o controle social do Programa (Fome Zero, 2004).

Vale ressaltar que o significado de controle social assumido nesse estudo é o da perspectiva de controle da sociedade sobre a ação do Estado, sendo considerada uma conquista na medida em que constitui a principal estratégia de descentralização e municipalização das ações sociais públicas em benefício dos coletivos (Cotta e col., 2006). O controle social, dessa forma, é concebido como a participação direta da sociedade sobre os processos de gestão dos recursos públicos, refletindo a apropriação, pelos sujeitos, dos meios e instrumentos de planejamento, fiscalização e análise das ações e serviços dos quais eles próprios são usuários (Correia, 2005).

Nesse sentido, Comerlatto e colaboradores (2007) afirmam que a participação social vem se ampliando no Brasil nas últimas duas décadas, a partir da formalização dos conselhos gestores de políticas públicas, que marcam a instauração de modelos flexíveis na tomada de decisões e nas ações que se desdobram dessas políticas. Assim, a gestão das ações sociais públicas passa a ancorar-se na parceria entre Estado e sociedade, colocando em cena novos atores na gestão dos serviços públicos com atribuições partilhadas, ressignificando as relações de poder em benefício de decisões que assegurem a realização dos direitos sociais. Esse cenário requer uma participação social estratégica e consequente (Carvalho, 1995), num processo em que os membros da sociedade assumam compromissos e responsabilidades com o atendimento das necessidades sociais de uma maneira deliberada e democrática (Méndez e López, 2010).

A esse propósito, Kleba e colaboradores (2007) salientam que participar na gestão de políticas públicas exige desses novos atores, os conselheiros, mais do que engajamento pessoal; requer o domínio de instrumentos de análise e de crítica de informações, de proposição e negociação de soluções, de estabelecimento de prioridades e definição de estratégias, de construção e fortalecimento de redes intersetoriais e, o que as autoras consideram o mais complexo, requer compreensão de conceitos e capacidade de análise sociopolítica para tomar decisões.

Corroborando a relevância dessas considerações, diversos estudos têm sinalizado o desconhecimento de integrantes de conselhos gestores de políticas públicas sobre o papel e as atribuições destas estruturas flexíveis, sobre as políticas específicas a que se dedicam e sobre seus respectivos ordenamentos, evidenciando uma falta de preparo dos conselheiros que dificulta a implementação das conquistas legais alcançadas e o estabelecimento de uma relação horizontal entre Estado e sociedade (Coutinho, 1997; Cotta e col., 1998; Tatagiba, 2002; Soares e Trincaus, 2007). Sintetizando essa problemática, Chauí (2003) postula que a participação social é proporcional ao volume e à qualidade das informações acessadas pelos sujeitos e às condições favoráveis ao seu aproveitamento, constituindo-se, esses sujeitos, produtores de saber em diferentes medidas que são influenciadas por essas condições.

Além disso, esse conceito de SAN, polissêmico, ampliado e relativamente recente, dá margem a diferentes interpretações, diante das diversas compreensões do tema, marcadas por percepções e interesses distintos, em franca e permanente disputa, estando em processo de construção (Belik, 2003; Pinheiro, 2008; Anjos e Burlandy, 2010).

Nesse contexto e, considerando o PNAE uma importante estratégia de promoção da SAN, este estudo teve por objetivo conhecer as representações sobre segurança alimentar e nutricional expressas por membros do CAE de um município do Estado de Santa Catarina, na região Sul do Brasil, assumindo como premissa que essas representações indicam o nível de compreensão dos conselheiros sobre um conceito de base para a sua atuação no acompanhamento e monitoramento da alimentação escolar e, portanto, para uma participação social mais efetiva.

Metodologia

Este estudo, de corte transversal e abordagem qualitativa, descritiva e exploratória, foi realizado nos meses de janeiro e fevereiro de 2009, no município de Chapecó, que apresenta um Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) de 0,943 para uma população aproximada de 183 mil habitantes e que está localizado no Oeste do Estado de Santa Catarina, representando um polo econômico e cultural para essa região (Chapecó, 2010; IBGE, 2010).

O estudo foi aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa da Universidade Comunitária da Região de Chapecó - Unochapecó (parecer nº 035/08) e adotou uma entrevista não estruturada conduzida a partir de uma questão norteadora sobre a compreensão/entendimento do entrevistado a respeito da temática de pesquisa para a coleta de dados (O que é segurança alimentar e nutricional para você?). Uma vez lançada a pergunta iniciadora, a interferência dos pesquisadores limitou-se ao mínimo e, tendo como foco o objetivo de pesquisa, os pesquisadores encorajaram cada entrevistado a descrever e conceituar o fenômeno da SAN a partir do seu próprio sistema de referência. A opção por esta técnica justifica-se pela possibilidade de a entrevista revelar, através de alguns porta-vozes (os entrevistados), as representações dos grupos nos quais estão inseridos, em determinadas condições históricas, socioeconômicas e culturais específicas (Minayo, 1996).

Foram entrevistados todos os 14 membros (sete titulares e sete suplentes) do Conselho de Alimentação Escolar do município, os quais representam os diferentes segmentos da sociedade previstos na legislação específica indicados pela secretaria de educação (representantes do poder executivo), pelo sindicato dos professores (representantes docentes), por associações de pais e professores (representantes de pais) e por conselhos comunitários (representantes da sociedade civil). O CAE objeto de estudo dessa pesquisa havia sido empossado recentemente, em setembro do ano de 2008, em uma primeira reconfiguração após a implantação, no ano anterior, da gestão terceirizada do PNAE no município, e caracterizava-se pela recondução de seis de seus 14 membros: quatro suplentes do mandato anterior foram levados à situação de titulares e dois titulares, à condição de suplentes.

Entre os sete membros titulares, seis atuavam profissionalmente como docentes ou trabalhadores da educação (um representante do poder Executivo, dois representantes de professores, dois representantes de pais e um representante da sociedade civil), e seis apresentavam formação em nível de curso superior completo ou de pós-graduação lato sensu. Entre os sete membros suplentes, quatro exerciam atividade profissional no ambiente escolar (um representante do poder Executivo, dois representantes de professores e um representante da sociedade civil), e seis possuíam curso superior completo ou curso de pós-graduação lato sensu. Os dois membros do CAE que não possuíam curso superior ou equivalente eram um representante titular da sociedade civil organizada que exercia atividade profissional como trabalhador da educação e tinha formação em nível de ensino médio completo, e um representante suplente de pais de alunos que exercia atividade de comerciante e possuía ensino fundamental completo. Além desse último, os outros três membros do CAE que não atuavam profissionalmente na educação eram um profissional liberal representante da sociedade civil e duas funcionárias públicas atuando junto à estrutura do poder Legislativo do município.

As entrevistas com esse grupo de sujeitos foram previamente agendadas e realizadas em lugar de escolha do entrevistado, que assinou Termo de Consentimento Livre e Esclarecido. As entrevistas foram gravadas, transcritas em sua íntegra e, depois disto, destruídas para garantir que não seriam utilizadas para outros fins.

A análise dos dados seguiu o referencial teórico-metodológico da Análise de Conteúdo, que consiste num conjunto de técnicas cujo objetivo é compreender o sentido das comunicações, seu conteúdo manifesto ou latente (Bardin, 2002). Assim, os textos produzidos a partir da transcrição das entrevistas foram analisados e categorizados de acordo com a proximidade semântica, buscando identificar quais dimensões da SAN compunham a compreensão manifesta pelos entrevistados acerca da temática estudada.

Para nortear a análise, foi utilizado como referência o conceito de SAN proposto pelo CONSEA (Brasil, 2010a):

[...] o acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, que não comprometam o acesso a outras necessidades essenciais do indivíduo, tendo como base práticas alimentares promotoras da saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis.

As opções de corte para a análise foram frequencial e de significados e as falas dos conselheiros entrevistados foram apresentadas ao longo do texto através de recortes identificados com a letra C (conselheiro), seguida das letras iniciais maiúsculas da categoria da representação (titular - T, suplente - S), das iniciais minúsculas dos segmentos que eles representavam (executivo - e, docentes, discentes e trabalhadores da educação - d, pais - p, sociedade civil - s) e dos números de 1 a 14, visando a ilustrar os achados principais das análises e a descrever como algumas categorias explicativas apareceram ou estiveram ausentes das discussões.

Como pano de fundo teórico, foi adotada a perspectiva da Teoria das Representações Sociais de Moscovici, que apresenta as representações como um sistema de produção de explicações práticas sobre a realidade pela transformação de saberes de campos simbólicos específicos em saberes geradores de ações sociais, num processo mediado pela afetividade e pelas diferentes visões de mundo, concepções ideológicas e formações culturais dos sujeitos (Alexandre, 2000). Em síntese, o pensamento representativo é socialmente elaborado e compartilhado, constituído a partir das experiências cotidianas por acomodação, reprodução e contradição, na interação dos sujeitos entre si e com o meio (Guareschi, 2000).

Dessa forma, assume-se que as representações dos sujeitos sobre a questão investigada conferem materialidade à sua ação enquanto conselheiros da alimentação escolar, podendo imprimir nessa ação sentidos diferentes daqueles propostos pelos criadores das políticas públicas na área (Marques, 2003) e, mesmo, podendo essa ação carregar sentidos diversos para os diferentes conselheiros, em função da heterogeneidade característica da composição desse tipo de estrutura de controle social (Morita e col., 2006).

Resultados e Discussão

Os resultados obtidos com este estudo corroboram a convivência de representações parciais do que seja SAN, tendo sido observada uma maior frequência de citações relativas à categoria higiene, a qual foi mencionada por doze dos catorze conselheiros entrevistados. Como demonstram algumas falas, a seguir apresentadas, SAN refere-se a:

[...] a higienização dos utensílios, dos alimentos, da produção, o momento que é servido no bufê [...] (CSs 13).

[...] cuidar de bactérias, de contaminação, né?, acondicionar em lugares frescos [...](CSp 11).

[...] a qualidade, o procedimento, a preparação, o manuseio, a procedência dos produtos [...] (CSe 8).

O aspecto higiene é de suma importância, visto que os alimentos podem constituir importantes veículos de contaminação, causando agravos de variados níveis de severidade à saúde das pessoas. Essa contaminação dos alimentos pode ocorrer durante diversas etapas do processo de produção de refeições, tendo como causas desde a qualidade deficiente da matéria-prima até a inadequada manipulação, higienização ou armazenamento dos alimentos, entre outros fatores (Proença e col., 2005). É, portanto, pertinente a preocupação com a higiene da alimentação expressa pelos conselheiros, especialmente quando são considerados os vários estudos que têm sido conduzidos no Brasil sobre as condições higienicossanitárias da produção e distribuição de refeições em creches e escolas públicas, todos apontando elevados níveis de risco (Fortuna, 2002; Façanha e col., 2003; Oliveira e col., 2008; Colombo e col., 2009). Na mesma direção, Belik (2003) afirma que o conceito de SAN implica necessariamente a ausência de qualquer tipo de risco de contaminação dos alimentos de consumo humano.

Desta forma, a higiene como um fator de SAN tem sido amplamente estudada e discutida, visto que as doenças transmitidas por alimentos contaminados são um dos principais problemas de saúde no mundo contemporâneo (Akutsu e col., 2005). Nesse contexto e, considerando que a legislação, inclusive, pontua de forma especial o zelo pela qualidade higiênica da alimentação escolar como uma de suas atribuições (Brasil, 2009a), o CAE pode desempenhar um papel crucial na garantia da inocuidade dos alimentos oferecidos nas escolas, principalmente pelo fato de que a faixa etária de grande parte dos escolares participantes do Programa, matriculados no ensino infantil e fundamental, torna-os um grupo bastante vulnerável aos agravos das doenças transmitidas por alimentos, vulnerabilidade que é potencializada pelas condições debilitadas de estado nutricional, sistema imunológico, desenvolvimento fisiológico, entre outras frequentemente presentes (Rosa e col., 2008).

Entretanto, apesar da relevância da categoria higiene, Pinheiro (2008) ressalva que a compreensão do tema precisa ser ampliada, visto que a segurança do alimento do ponto de vista higienicossanitário, em termos de sua inocuidade, constitui um enfoque reduzido e particular que limita as possibilidades de busca por melhorias nas condições de SAN.

Prosseguindo na análise das falas dos conselheiros, a segunda categoria mais enfatizada pelos entrevistados, totalizando oito citações, refere-se à qualidade nutricional da alimentação escolar. Assim, para esses entrevistados, SAN significa:

[...] a criança ter os nutrientes necessários para uma alimentação saudável [...] (CTd 2).

[...] uma dieta ou lanche ou cardápio balanceado [...] (CTp 5).

[...] uma alimentação adequada, né?, com todos os nutrientes [...] (CTs 6).

Embora, reconhecidamente, uma boa nutrição seja condição básica durante todo o curso da vida, ela assume um papel ainda mais relevante na infância e na idade escolar, quando, além da sobrevivência, garante desenvolvimento e crescimento adequados (Lamounier e Leão, 1998). Para assegurar uma alimentação saudável na infância, que permita uma nutrição apropriada, os alimentos que compõem as refeições diárias precisam ser de boa qualidade e nutricionalmente adequados, fornecendo todos os nutrientes necessários nas quantidades requeridas (Santana e Coelho, 2003).

Assim, no âmbito da alimentação escolar, sob responsabilidade das entidades executoras, o cardápio deve ser planejado de modo a suprir, no mínimo, 20% das necessidades nutricionais diárias dos estudantes matriculados em período parcial (Brasil, 2009a), e a aceitação da refeição pelo escolar, que resulta em seu consumo, é um dos principais fatores determinantes da qualidade do serviço prestado, pois uma boa aceitação indica eficácia do PNAE e atendimento dos objetivos do Programa no tocante aos parâmetros nutricionais estabelecidos (Goiás, 2004).

As falas dos membros do CAE a respeito da qualidade nutricional da alimentação escolar são, sem dúvida, muito importantes e encontram amparo entre as atribuições legais desse conselho, bem como entre os princípios e diretrizes do PNAE. No mesmo sentido, um estudo realizado por Flávio e colaboradores (2008), em escolas municipais de Lavras (MG) no ano de 2004, revelou que as recomendações nutricionais do PNAE não foram plenamente atendidas, com destaque para os teores de energia e cálcio, abaixo da faixa de recomendação em quinze das dezesseis escolas avaliadas.

A seguir, referida por quatro dos catorze conselheiros entrevistados, surgiu a categoria aceitabilidade, conforme ilustrado pelos recortes a seguir, indicando que SAN:

[...] é a questão de adaptação do ser em relação ao cardápio [...] (CSs 14).

Tem que ver também se é bom e se é o que as crianças gostam [...] (CTe 1).

Segundo Martins e colaboradores (2004), a busca de maior aceitação e adesão dos estudantes à alimentação escolar deve partir da observação da realidade e de pesquisas sobre as suas preferências alimentares. A qualidade e, consequentemente, a maior aceitabilidade do cardápio escolar depende de um planejamento pautado por critérios como hábitos alimentares culturalmente estabelecidos, incluindo o horário de distribuição e o tipo de utensílio disponibilizado, bem como a estrutura das cozinhas das unidades educacionais (Abreu, 1995). Os tópicos adesão e aceitação dos alimentos em âmbito escolar são tão relevantes que vários estudos têm sido desenvolvidos a respeito, evidenciando, de maneira geral, resultados insatisfatórios para esses indicadores (Brasil, 2002; Martins e col., 2004; Muniz e Carvalho, 2007).

Um estudo recente, realizado no mesmo município em que foi desenvolvida a presente pesquisa, indicou uma adesão à alimentação escolar de 29,5% dos estudantes da rede municipal com um índice de aceitação de 67,8%, considerado baixo pelos autores (Teo e col., 2009) tendo em vista a expectativa do FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação) de que seja atingida uma aceitabilidade mínima entre 85% e 90%, dependente da metodologia de avaliação empregada (Brasil, 2009a). Outro estudo, realizado por Muniz e Carvalho (2007) em João Pessoa (PB), também evidenciou a relevância da questão da aceitação da alimentação escolar ao relatar que 90% dos escolares entrevistados garantiram aderir ao programa de alimentação escolar, porém 57,3% destes relataram não consumir essa refeição diariamente, devido, principalmente, à inadequação de algumas preparações aos seus hábitos alimentares.

Levando em consideração que a adesão e a aceitação da alimentação escolar são condições interrelacionadas e que favorecem a garantia da SAN, e ainda que entre os princípios do PNAE esteja posto o respeito aos hábitos alimentares saudáveis culturalmente estabelecidos, bem como uma referência mínima de índice de aceitabilidade da alimentação ofertada (Brasil, 2009a), fica evidente a importância do acompanhamento desses indicadores por parte do CAE para a efetividade do Programa. Entretanto, além de poucos conselheiros terem manifestado a compreensão da aceitabilidade como uma dimensão da SAN, indicando que essa categoria não está incorporada no plano conceitual e, provavelmente, não surge como um elemento mobilizador da prática dos conselheiros, tem sido observado a partir dos espaços de prática de estágios em nutrição social que o CAE não tem, historicamente, participado ativamente dessa discussão no município em referência, o que constitui uma fragilidade do controle social exercido.

Outro elemento relativo à representação de SAN que foi citado por três entrevistados diz respeito à regularidade da oferta da alimentação escolar.

[...] a única refeição delas é na escola [...] (CSp 12).

[...] elas passam o dia todo e isso é diariamente né?, de segunda a sexta, oito horas, nove horas, dez horas na escola, praticamente não se alimentam em casa, então a escola tem que dar conta dessa alimentação [...] (CTp 5).

Estas falas remetem, por aproximação semântica, à compreensão de que as pessoas devem ter acesso permanente à alimentação, o que também está garantido como um dos princípios do PNAE (Brasil, 2009a). Salienta-se, ainda, que a garantia do acesso à alimentação regular e adequada, segundo Belik (2003), não deve ser resultado de ações de caridade, esperando-se que seja oferecida pelo Estado em atendimento a um dos direitos dos cidadãos. Especificamente no tocante à alimentação escolar, a Constituição Federal estabelece que programas suplementares de alimentação direcionados aos estudantes, como é o caso do PNAE, são um dos recursos dos quais o Estado utilizar-se-á para efetivar seu dever com a educação básica da população (Brasil, 1988; Brasil, 2010b).

Além disso, ainda em relação ao acesso à alimentação como uma das dimensões da SAN, destaca-se que, em muitas regiões do Brasil, parcela significativa de crianças e adolescentes têm na alimentação escolar a refeição mais completa, ou a única do dia, o que reforça a importância do PNAE para o desenvolvimento dos estudantes, principalmente daqueles que sobrevivem de uma renda precária. Neste contexto, a alimentação escolar situa-se como uma estratégia eficaz para fornecer, além da energia, os micronutrientes que muitas vezes não são oferecidos na alimentação diária em quantidades regulares e suficientes para atender às necessidades dos escolares (Stefanini, 1997), principalmente a partir da Resolução Nº 038/FNDE de 16/07/2009, a qual passa a estabelecer uma oferta semanal mínima de frutas e hortaliças na alimentação escolar (Brasil, 2009a).

Dados semelhantes aos do presente estudo foram relatados por Assao e colaboradores (2007) ao analisarem as práticas e as percepções acerca da SAN de 23 representantes de um centro de referência nessa temática em São Paulo (SP). Naquela ocasião, os autores observaram que apenas três entrevistados evidenciaram, em seus discursos, o conceito de acesso aos alimentos como uma das percepções sobre a questão de pesquisa. Ainda ressaltando a importância deste conceito, Silva e colaboradores (2003) afirmam que o acesso à alimentação é um direito humano básico que deve ser respeitado em todo país, estado ou município. O mesmo autor relata que, no âmbito familiar, cabe ao adulto garantir que a criança se alimente adequadamente, mas que é dever do Estado garantir os mecanismos necessários para assegurar que a população tenha acesso econômico e físico regular à alimentação segura nos espaços onde constrói sua vida cotidiana. Nesse sentido, a partir de 2010, após um movimento nacional que envolveu diversos setores da sociedade, a alimentação passou a ser reconhecida como um direito social dos brasileiros, inserido na Constituição Federal do País (Brasil, 1988; Brasil, 2010b).

Embora seja fundamental considerar que as entrevistas foram realizadas em período anterior a esse momento histórico, a temática do direito humano à alimentação estava em pauta e em plena discussão à época, indicando que a ausência da categoria do direito nas falas dos entrevistados representa um não dito importante e que pode apontar para, minimamente, duas direções: a) o CAE esteve à margem do debate acerca do direito à alimentação e b) a alimentação escolar esteve colocada, pelo menos em parte, na mesma perspectiva observada por Abreu (1995) há mais de uma década, como comida para carentes e como política pública paternalista, em prejuízo dos objetivos do PNAE e, portanto, da possibilidade de movimento dessa estrutura de controle social no sentido da promoção e da garantia da SAN.

Prosseguindo na análise das falas dos entrevistados, destaca-se, neste estudo, um outro não dito que se refere à categoria sustentabilidade. Embora presente no conceito ampliado de SAN e também entre os princípios e diretrizes do PNAE, e apesar de que a discussão sobre essa questão tem estado, cada vez mais, em evidência, a sustentabilidade não foi abordada por nenhum dos entrevistados, indicando uma fragilidade de preparo e de domínio dos conselheiros sobre as implicações tanto da SAN quanto do Programa sobre o qual têm por atribuição o exercício do controle social.

A dimensão da sustentabilidade incorpora-se, atualmente, ao conceito de SAN em uma condição multifacetada, referindo-se aos aspectos ambiental, cultural, econômico e social. A sustentabilidade, para ser efetivada, depende de uma produção de alimentos que atenda as necessidades alimentares da população no curto e no longo prazo, ou seja, a satisfação das demandas alimentares na atualidade não pode impedir a disponibilidade de alimentos das gerações futuras (Maluf e col., 1996). Além disso, a produção de alimentos, a despeito da globalização, deve estar direcionada para atender e preservar as práticas alimentares historicamente estabelecidas nas diferentes regiões, entendendo-se essas práticas como um patrimônio cultural. Sob o ponto de vista socioeconômico, o processo produtivo deve assegurar a soberania alimentar dos povos, promovendo a fixação do homem do campo, incentivando o autoconsumo e proporcionando, dessa forma, uma condição de vida digna aos produtores e aos consumidores (Valente e Burity, 2003).

Salienta-se que, na linha do tempo, no momento em que se realizou o presente estudo estava também em debate, em nível nacional, a discussão sobre a questão da sustentabilidade no âmbito do PNAE, e a aproximação do Programa com a agricultura familiar surgia como uma possibilidade estratégica para esse fim. Esse debate culminou com a Lei nº 11.947 de 16/06/2009 e com a Resolução Nº 038/FNDE de 16/07/2009, que definitivamente inseriram a sustentabilidade tanto como um princípio quanto como uma diretriz do PNAE, incentivando a preservação das práticas alimentares que fazem parte da cultura local e apoiando o desenvolvimento sustentável, privilegiando a agricultura e as iniciativas empreendedoras de nível familiar, e destacando a sustentabilidade como uma estratégia para a garantia da disponibilidade e da regularidade de acesso aos alimentos (Brasil, 2009a, 2009b).

Diante desse cenário e, considerando as categorias presentes nos discursos do CAE como indicativas das representações dos sujeitos sobre SAN e, ainda, considerando os importantes não ditos identificados nesses discursos, surge como relevante retomar, neste ponto, a qualificação do CAE objeto deste estudo, em termos de sua configuração. Dessa forma, pontua-se que os membros do CAE em questão, independentemente do segmento que representavam, eram, expressivamente, atores do segmento educação (leia-se poder Executivo e ambiente escolar) e do poder Legislativo. O único representante não inserido nesses segmentos era um comerciante, pai de aluno, suplente e com formação em nível de ensino fundamental. Destacam-se, e retomam-se, essas questões no sentido de fundamentar a argumentação de que a disputa de poder no interior do CAE era desigual, marcada por uma representatividade enviesada, e ainda de que as representações manifestas refletem os espaços a partir dos quais esses atores percebiam a questão pesquisada e os interesses que permeavam a sua inserção, simultaneamente, nesses espaços e no Conselho.

Esses achados são condizentes com o relato de Morita e colaboradores (2006), que apontam para uma série de obstáculos ao envolvimento e à participação da comunidade nos conselhos gestores. Os autores indicam que questões relacionadas ao poder e ao conhecimento continuam a existir, dificultando a participação dos desiguais, especialmente quando ainda se faz tão presente na memória coletiva uma história política repleta de regimes centralizadores e autoritários, que elitizavam os processos decisórios, resultando em gerações de brasileiros que precisarão aprender a participar do novo cenário em que estão inseridos.

Nesse sentido, tendo assumido, neste estudo, o controle social na perspectiva do exercício de um controle descentralizado da sociedade sobre a ação do Estado (Cotta e col., 2006), resta perguntar: que sociedade, ou que segmentos da sociedade, e que tipo de controle, e controle de quem sobre o que ou sobre quem?

Na mesma direção, parece urgente discutir, no caso em estudo, como pode essa estrutura flexível de gestão pública representar de fato, como propõem Comerlatto e colaboradores (2007), um espaço em que novos atores aprendam a partilhar atribuições e exercitem a ressignificação de poder em benefício dos coletivos, se os atores se repetem e se a estrutura de poder surge ainda em um modelo tão conservador e engessado. Na verdade, aquilo que Kleba e colaboradores (2007) pontuam como o aspecto de maior complexidade na construção de uma participação responsável e efetiva na gestão compartilhada das políticas públicas, ou seja, a compreensão de conceitos e a capacidade sociopolítica para tomar decisões, requer, antes, que os atores desse processo tenham representatividade e autonomia para o aprendizado e para o exercício do controle social. Dessa forma, como afirma Burlandy (2011), o controle social dar-se-á em maior ou menor medida, na dependência da ideologia e da capacidade de reação aos riscos de cooptação política que cada organização apresenta.

Decorre daí que o processo de composição do CAE, em termos da escolha de seus membros, é determinante para a garantia do exercício do controle social. Em outras palavras, as potencialidades dessa estrutura, e de suas semelhantes, estão condicionadas à capacidade do setor púbico em promover e apoiar o seu funcionamento (Burlandy, 2011).

Neste estudo, para além da composição do CAE, a própria inexistência de capacitações relatada por seus membros parece reafirmar o interesse na configuração de um Conselho mais dialógico, ou passivo, melhor dito, e menos de controle social sobre a gestão do PNAE. É provável que essa configuração fosse interessante no momento histórico polêmico em que esta pesquisa foi realizada, quando da transição de um modelo de gestão própria municipalizada para outro, de gestão terceirizada do PNAE no município.

Na tentativa de amarrar as pontas dessa discussão, mesmo que frouxamente, é pertinente trazer à cena a questão das representações dos entrevistados, reafirmando a concepção de que elas constituem a forma pela qual o senso comum transforma os conteúdos de saberes formais em explicações práticas sobre a realidade, num processo mediado pela afetividade e pelas diferentes visões de mundo, concepções ideológicas e culturais que estão presentes na vida cotidiana (Alexandre, 2000). Assim, os ditos e os não ditos identificados nos discursos dos entrevistados nesta pesquisa, no cenário delineado, indicam a manifestação de uma representação de SAN estreitamente vinculada à qualidade higiênica e nutricional da alimentação, área de intersecção semântica predominantemente observada.

Esse contexto sinaliza para a necessidade urgente de qualificação do CAE, incluindo a um só tempo o processo de configuração e renovação do Conselho e o de preparo conceitual e sociopolítico de seus membros para o exercício de suas atribuições. Esse preparo, no recorte que esta contribuição propôs discutir, precisa, necessariamente, passar pelo debate sobre o conceito ampliado de SAN, o que é bastante distinto de uma concepção restrita à dimensão do consumo de alimentos e do aporte de nutrientes, ou ainda da inocuidade dos alimentos (Anjos e Burlandy, 2010).

Considerando, ainda, que as representações sociais, ao constituírem explicações práticas sobre a realidade, orientam as ações dos sujeitos no mundo (Berger e Luckmann, 1987), infere-se que as representações expressas pelas falas dos entrevistados, neste estudo, não são potencialmente geradoras de ações efetivas de controle social, mas, sobretudo, de ações de acomodação dos diferentes interesses em cena, no sentido de impedir a emergência de disputas entre eles, em prejuízo do compartilhamento da gestão dessa política pública.

Na mesma direção, Van Stralen e colaboradores (2006), estudando Conselhos Municipais de Saúde na Região Centro-Oeste do Brasil, concluíram que os conselhos tinham pouco impacto sobre a reestruturação dos serviços de saúde, sugerindo também a qualificação dessas estruturas flexíveis de gestão. Dessa forma, quando é indicada a necessidade de qualificação do CAE, a partir dos dados deste trabalho, não se trata tão somente de recomendar o desenvolvimento de capacitações fundamentadas em saberes formais, mas, para além disso, sugere-se a provocação para o debate sobre a SAN e sobre a participação social, pelo viés da realidade desses sujeitos, visando à construção de um saber adquirido pela ação-reflexão-ação de cada um e que pode ser transformado em recurso de participação e poder (Morita e col., 2006).

Compreende-se, portanto que o debate sobre essas temáticas no contexto do PNAE, envolvendo o CAE, poderá subsidiar o Conselho para uma intervenção efetiva na realidade existente, reconfigurando essa estrutura flexível de gestão no sentido de qualificá-la sociopoliticamente e conceitualmente, contribuindo para a superação de comportamentos de submissão e conformismo e para o desenvolvimento de práticas mais participativas de controle social (Cotta e col., 2009), uma vez que não é possível controlar o que não se conhece (Martins e col., 2008). Nessa ótica, do debate com vistas à qualificação da ação em SAN, o CAE poderá assumir, de fato, como propõem Van Stralen e colaboradores (2006), a condição de espaço de aprendizagem da cidadania.

Nesse ponto, a título de fechamento da discussão proposta, salienta-se que o processo político de configuração do CAE, a avaliação de suas ações concretas e as percepções que seus integrantes têm sobre o papel social que lhes é atribuído não foram alvo desta investigação, permanecendo essas questões como limitações do presente estudo, lacunas que abrem possibilidades para futuras pesquisas.

Considerações Finais

A SAN surge, no Brasil de hoje, como um objetivo nacional estratégico, articulando políticas e ações intersetoriais, envolvendo basicamente as áreas econômica, social, da saúde e da educação. Embora ainda se esteja distante de uma condição satisfatória de SAN em termos populacionais, é coerente reconhecer que muitos avanços têm sido conquistados, frutos dos esforços de diferentes segmentos sociais, em parceria com o Estado e, ainda, por meio de iniciativas cidadãs. Entre as políticas e ações nessa área, o PNAE aparece consolidado como uma das mais importantes e tradicionais estratégias de promoção da SAN no Brasil.

Nesse contexto, emerge nítida a relevância de que os CAEs assumam a condição de estruturas flexíveis de gestão pública representativas, atuantes e comprometidas efetivamente com o controle social do PNAE. Contudo, os achados deste estudo, condizentes com vários outros desenvolvidos em torno da temática do controle social, apontam para uma falta de preparo e de representatividade dos integrantes do CAE, estimada pela própria configuração do Conselho e pelo desconhecimento acerca de um dos conceitos mais centrais para a sua atuação, o da SAN, e acerca da própria política de alimentação escolar.

As representações reduzidas e limitadas sobre SAN manifestas pelo CAE, indicadas por visões parciais e tradicionais condizentes com uma configuração de Conselho caracterizada por um viés de representatividade sinalizam para um saber sociopolítico e conceitual ultrapassado e fragmentado sobre a temática e sobre a questão da participação social, reclamando pela construção de uma compreensão ampliada, em favor do exercício de um controle social mais efetivo e sintonizado com a própria política pública no âmbito da qual o conselho está inserido.

Recebido em: 29/06/2010

Reformulado em: 03/03/2011

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Pesquisa financiada pelo Fundo de Apoio à Pesquisa (FAPE) - Unochapecó.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  26 Abr 2012
• Data do Fascículo
  Mar 2012

Histórico

• Recebido
  29 Jun 2010
• Revisado
  03 Mar 2011