A construção do sistema corporativo em Portugal (1933-1974)

The construction of the corporatist system in Portugal (1933-1974)

Resumo:

Neste artigo apresentam-se alguns dos resultados de pesquisas recentes sobre o sistema corporativo estabelecido em Portugal durante o Estado Novo (1933-1974). Uma nova base de dados permite, pela primeira vez, proceder a análises mais detalhadas da distribuição cronológica, geográfica e funcional dos milhares de organismos que constituíram o sistema corporativo português. Observa-se que, ao contrário do que tem sido afirmado em diversos estudos, o sistema não surgiu de forma casuística ou desordenada. Verifica-se antes que a densa rede de organismos foi sendo construída seguindo critérios consistentes com os objetivos políticos de cada uma das fases do regime. Identificar a abrangência e os impactos territoriais, políticos e sociais da rede corporativa é indispensável para aprofundar as explicações sobre o funcionamento e a longevidade da ditadura.

Palavras-chave:
Corporativismo; Políticas públicas; Ditadura

Abstract:

In this article, we present some of the results of recent research on the corporatist system established in Portugal during the Estado Novo regime (1933-1974). A new database allows, for the first time, to carry out more detailed analysis of the chronological, geographical and functional distribution of the thousands of organisms that shaped the Portuguese corporatist system. It is observing that, contrary to what has been stated in several studies, the system did not arise in a casuistic or disordered way. In fact, the dense network of organisms was built on criteria consistent with the political objectives of each phase of the regime. Identifying the territorial, political and social impacts of the corporatist network is essential to deepen the explanations about the performance and longevity of the dictatorship.

Keywords:
Corporatism; Public policies; Dictatorship

Introdução

A promulgação, em 1933, da Constituição Política da República Portuguesa e do Estatuto do Trabalho Nacional legitimou a construção do sistema corporativo durante o Estado Novo (1933-1974). A partir desse ano, os governos da ditadura promoveram a criação de uma rede de instituições que procurou chegar a todo o território, inserir vários grupos sociais e, pelo menos, enquadrar as atividades econômicas mais importantes. Os resultados de investigações recentes¹ indicam que em Portugal, abrangendo o continente e as ilhas, foram oficialmente constituídos cerca de 2.700 organismos corporativos.² Durante quase quatro décadas, esses organismos passaram por diversas metamorfoses, incluindo fusões, extinções e incorporações. Em abril de 1974, quando a ditadura foi derrubada, existiriam 2.250 organismos, distribuídos por diferentes graus hierárquicos. Tal como se verificou com outras instituições criadas durante a ditadura, o sistema corporativo começou a ser desmantelado nos meses que se seguiram à Revolução de Abril de 1974.³

As atividades desenvolvidas e a longevidade fizeram do corporativismo português um case study que interessou vários investigadores, suscitando, desde os anos 1970, a publicação de numerosa bibliografia.⁴ Nos últimos anos, o tópico tem estimulado novas investigações, com prevalência da dimensão comparativa, já patenteada nos trabalhos fundadores de Manuel de Lucena (1976), entre Europa e América Latina, incidindo sobretudo em Itália, Espanha e Brasil.⁵

Os estudos realizados têm vindo a salientar que, com os organismos corporativos, a ditadura criou formas de enquadramento institucional para promover o controle estatal em áreas tão sensíveis quanto a organização do trabalho, incluindo contratação coletiva, horários ou tabelas salariais, e os principais setores da economia, nomeadamente regulação da produção ou fixação de tarifas e preços (Moreira, 1997, p. 229-253). No âmbito da organização do trabalho, desarticulados o potencial de disputa política e a conflituosidade das antigas associações de classe, o complexo institucional criado a partir de 1933 ambicionava amortecer os efeitos de tensões laborais e garantir a paz social. Na economia, procurou estabilizar o funcionamento dos mercados, reduzindo ou anulando a concorrência interna e a exposição aos efeitos das oscilações da economia mundial.

O sistema corporativo tem sido considerado um dos alicerces do Estado Novo, contribuindo para a consolidação e longevidade do regime. Para além de trabalhos sobre setores econômicos vitais, nos quais organismos de coordenação econômica ou grêmios obrigatórios foram instituídos pelo Estado (Amaral, 1996; Moreira, 1998; Garrido, 2003; Freire, 2010; Henriques, 2016), continuam a faltar análises detalhadas sobre os mecanismos de criação e processos específicos de atuação dos organismos que compunham o sistema. Partindo de informações disponibilizadas no Boletim do Instituto Nacional do Trabalho e Previdência (1933-1974), este estudo visa contribuir para aprofundar a análise do processo de construção do sistema corporativo em Portugal. Traçar as principais tendências que marcaram a construção dessa rede durante mais de 40 anos permite identificar as circunstâncias políticas, econômicas e sociais subjacentes à existência dos organismos corporativos. Conhecer esses aspectos é crucial para avaliar os impactos específicos de cada organismo e, também, do conjunto do sistema corporativo, tanto no funcionamento político do Estado Novo, como nas dinâmicas econômicas e sociais que atravessaram Portugal.

Tendo em conta as diretrizes estabelecidas pelo Estado Novo, caracterizam-se na primeira parte deste artigo os organismos corporativos, de acordo com a geometria, algo variável, com que o regime os definiu para corresponderem a setores econômicos ou grupos profissionais distintos. Apresentada a tipologia e estabelecido o número de organismos criados, identificam-se, na segunda parte, as lógicas de construção do sistema. Privilegiam-se dois aspectos: distribuição temporal e rede espacial. Estabelecem-se os ritmos de construção do sistema, mostrando os momentos em que se verificou mais labor institucional. Apresenta-se a implantação do sistema no território, observando as estratégias desenvolvidas pelo regime para lograr estender a organização corporativa até as áreas mais remotas do país.

Caracterização do sistema corporativo

Em 1926, quando começou a ditadura militar, existia um vasto conjunto de organizações (cooperativas, sindicatos, associações) com origem nas décadas finais da Monarquia e na Primeira República. Em muitos casos, essas organizações, sobretudo as associações de classe, eram controladas por correntes políticas em clara oposição à ditadura militar (Pereira, 2013; Freire e Pereira, 2017). Com o regime que emergiu com o golpe militar de 28 de maio de 1926, a atuação dessas associações começou por ser profundamente contida e as lideranças foram depuradas de elementos desafetos à ditadura. A partir de 1933, o salazarismo foi mais longe, impondo a reconversão funcional ou, em alternativa, a extinção. Tem sido reconhecido que a veemência do novo regime foi mais efetiva no desmantelamento das organizações do trabalho nas áreas do comércio e da indústria do que em outras atividades econômicas (Patriarca, 1995; Barreto, 2000). Paralelamente, foi prevista a criação de raiz de novas instituições, orientadas para objetivos específicos, norteados pelos princípios do regime autoritário. Assim, o sistema corporativo foi formado por uma parte das organizações anteriores a 1926, que foram reconvertidas, juntamente com as novas organizações, criadas a partir de 1933.

Entre 1933 e 1974, o sistema corporativo foi sendo constituído como uma rede de organizações paraestatais, fortemente hierarquizada e ligada ao centro de decisão política do Estado Novo através de vários órgãos. Para coordenar, sobretudo, as instituições ligadas ao trabalho e à previdência (sindicatos, casas do povo e respectivas federações), foi criado o Instituto Nacional do Trabalho e da Previdência (INTP). Começou por estar sob alçada direta da Presidência do Conselho, ou seja, de Oliveira Salazar, passando para o Ministério das Corporações em 1950, quando este foi criado. Na dependência direta do INTP funcionava um conjunto de organismos, classificados como paracorporativos, que facilitavam as conexões dos fatores trabalho e capital com os serviços públicos. Os organismos com ação na economia (organismos de coordenação econômica, diversos grêmios, federações e uniões) estavam dependentes de competências específicas atribuídas ao Ministério do Comércio e Indústria. Em 1940, esse ministério e o Ministério da Agricultura foram suprimidos e todas as competências passaram para o super Ministério da Economia, que funcionou até finais do regime (Freire, 2007; Freire, Ferreira e Rodrigues, 2014). Por tais vias, essa nova rede corporativa paraestatal estava diretamente conectada e dependente dos serviços da administração pública que alicerçavam o Estado.

As instituições corporativas conjugavam funções econômicas e profissionais, que aparecem sistematizadas na Figura 1. Alguns organismos tinham capacidade para interferir diretamente na produção, na distribuição e nos preços de bens agrícolas ou industriais, executando diretrizes de política econômica definidas pelo governo. No plano laboral, os organismos corporativos podiam ajustar convenções coletivas de trabalho e intervinham na criação de instituições de previdência social. Regulação da economia e disciplina social eram objetivos primordiais desse tipo de organizações (Garrido, 2016).

O Estado deu prioridade à criação de organismos nos principais setores da economia, aplicando um modelo rígido de instituições corporativas a cada um. Os membros desses organismos seriam patrões ou trabalhadores, que, consoante os casos, podiam estar juntos ou separados em cada organismo. A iniciativa de constituição dos organismos poderia caber aos poderes públicos ou aos interessados. Mas era obrigatoriamente ratificada pelo governo, após a instrução de um processo, quase sempre longo, junto da administração pública, que era guiado por normas e procedimentos rigidamente parametrizados. A implantação geográfica era igualmente diferenciada, articulando a escala local (freguesia ou concelho), regional (distrito ou província) e nacional (continente e ilhas).

Figura 1
Resumo das características dos organismos corporativos.

Seguindo a doutrina, os decisores do Estado Novo ambicionavam reproduzir a pirâmide corporativa ideal (Figura 2), que tinha na base os organismos primários e seria coroada pelas corporações. Ainda que o sistema não tenha sido concluído, deixando esse desejo por concretizar, durante 40 anos a rede de organismos foi sendo construída e remodelada. Observando o Gráfico 1, verifica-se que o início da década de 1940 e o começo da década de 1970 corresponderam aos períodos em que o Estado mais se empenhou na criação de organismos corporativos.

Figura 2
Pirâmide corporativa.

Em um sistema que, de acordo com seus mentores, não se pretendia que fosse construído a “régua e esquadro”, procuraram aplicar modelos institucionais que correspondessem às distintas realidades sociais e econômicas do país. Excluindo desta análise as instituições de previdência social e aquelas que funcionavam em paralelo, identificam-se oito tipos principais de organismos corporativos. Estes estavam hierarquicamente distribuídos em três níveis sucessivos, verificando-se que estão mais dispersos na base e assumem objetivos de coordenação nos escalões superiores. Para enquadrar esses organismos na orgânica e nas funções que tinham no sistema corporativo, procede-se seguidamente a uma caracterização sumária de cada tipo de organismo.

Na base da pirâmide ideal, classificados como primários, foram criados organismos com competências econômicas e sociais: grêmios obrigatórios, grêmios facultativos, grêmios da lavoura, sindicatos nacionais, casas do povo e casas dos pescadores. Eram os organismos mais numerosos, que, quase sempre, exerciam funções no âmbito da freguesia ou do concelho.

Calcula-se que tenham sido criados 143 grêmios obrigatórios. Eram instituídos por decreto governamental, através dos ministérios com competências econômicas. Podiam ser admitidas empresas, sociedades ou firmas, sobretudo se estivessem dedicadas à indústria e ao comércio. Em princípio, esses grêmios tinham âmbito nacional, e tanto a inscrição como a quotização regular eram obrigatórias para as empresas que atuassem em cada setor. A par desses grêmios obrigatórios, surgiram 307 grêmios facultativos do comércio e da indústria. Apresar de serem de iniciativa dos interessados, careciam sempre de aprovação dos poderes públicos. Tal como os congêneres obrigatórios, os membros eram empresas, sociedades ou firmas, mas apenas nos setores da transformação e distribuição. Caso existisse grêmio obrigatório em um determinado ramo de atividade, não era autorizada a criação de um grêmio facultativo. Por diploma governamental, uma instituição facultativa podia ser transformada em obrigatória, algo que ocorreu em áreas classificadas como estratégicas. O âmbito de atuação dos grêmios facultativos era o distrito. Todavia, para o comércio regional não diferenciado por produto, como as mercearias, era viável a constituição de grêmios de comércio misto por concelho (Torres, 2013). Nesses grêmios, a inscrição e a quotização começaram por ser facultativas, mas tornaram-se obrigatórias com a Segunda Guerra Mundial. Tanto os grêmios obrigatórios como os facultativos podiam emitir regulamentos econômicos, cuja aprovação, e consequente aplicação, caberia a um conselho de ministros restrito, que recebia a designação de Conselho Corporativo.

Para enquadrar os proprietários rurais foram concebidos os grêmios da lavoura, que juntavam todas as atividades agrícolas. Estes surgiram a partir de 1939, depois de ter fracassado o modelo inicial de criar um grêmio específico para cada atividade agrícola.⁶ Podiam ser instituídos por iniciativa dos interessados ou do governo, funcionando as autoridades administrativas locais como elemento de intermediação entre produtores e poder político. Apesar de terem o concelho como geografia de ação, o fato de terem sido criados apenas 236 grêmios mostra que houve casos em que cada um agregou vários concelhos. Uma vez constituído o grêmio, a inscrição e a quotização tornavam-se obrigatórias para todos os proprietários rurais da área abrangida. Cabia-lhes promover as atividades agrícolas dos associados, nomeadamente através da aquisição coletiva de materiais ou alfaias, do estabelecimento de contatos com instituições de crédito ou seguros e do apoio na venda dos produtos agrícolas. Muitos grêmios representaram os patrões, sendo parceiros das casas do povo (quando existiam) e das autoridades municipais nas negociações das condições laborais e salariais dos trabalhadores rurais locais.

Os sindicatos nacionais eram apresentados como de iniciativa dos interessados. Contudo, a necessidade de autorização do Estado e o estrito controle exercido pelos poderes públicos distinguiam-nos dos sindicatos que existiam antes de instaurada a ditadura. O Estado Novo proibiu esses sindicatos livres e criou 423 sindicatos nacionais, que tinham como membros os trabalhadores da indústria e do comércio de um dado distrito. A inscrição e a quotização começaram por ser facultativas. Mas, com o início da Segunda Guerra Mundial, o governo tornou-as obrigatórias sempre que entendeu necessário, isto é, caso a caso.

Muitas das casas do povo foram constituídas por ação direta dos interessados ou das autoridades administrativas locais, mas a iniciativa também podia caber a uma comissão mista. Visavam enquadrar os trabalhadores rurais e os pequenos proprietários de uma freguesia. Os maiores proprietários, que habitualmente eram os que contratavam trabalhadores rurais, eram considerados apenas sócios contribuintes, não podendo se beneficiar dos apoios concedidos pelas casas do povo. A construção da rede de casas do povo foi lenta e nunca chegou a ser constituída uma em cada freguesia, como previa a legislação fundadora. Mesmo assim, em 1974, existiam 1.119 casas do povo. A inscrição e a quotização eram obrigatórias para todos os proprietários rurais e, a partir de 1940, também para os trabalhadores. Para além de competências específicas nos âmbitos da negociação laboral e proteção social, atuavam ainda nas áreas da educação, cultura, desporto e melhoramentos locais (Pereira, 2016).

Finalmente, as casas dos pescadores foram criadas por iniciativa dos interessados ou das autoridades administrativas locais. Os membros eram trabalhadores da pesca, armadores e proprietários de embarcações. Como a esfera geográfica de ação consistia nas zonas administrativas dos centros piscatórios (capitanias), foram criadas 31 casas, abrangendo toda a costa marítima. À semelhança do que começou por acontecer nas casas do povo, a inscrição e a quotização eram obrigatórias para os patrões, atuando também em áreas de proteção social, educação, cultura e desporto.

Todos os organismos primários, com exceção das casas dos pescadores, estavam destinados a ser integrados em federações e uniões, que agrupavam, respectivamente, organismos idênticos ou com atividades afins. Nesse segundo nível do sistema corporativo, os organismos de base ficavam incorporados em estruturas de coordenação mais vastas, no quadro setorial ou territorial (abrangendo um distrito ou uma província). No total, surgiram 92 federações e uniões. Nem todos os grêmios foram integrados, nem os sindicatos. Havia sindicatos em uniões, mas também havia sindicatos em federações. No caso dos grêmios obrigatórios, a responsabilidade pela criação de uma federação cabia ao governo. Para os demais organismos, a iniciativa poderia partir dos interessados, do governo ou da corporação.

De matriz distrital, foram instituídas, entre 1958 e 1960, 18 federações de casas do povo, a que se juntaram mais duas, nos Açores (1964 e 1972). As 13 federações de grêmios da lavoura também adotaram o critério geográfico, mas foram dotadas de maior amplitude (província), com o início de seu funcionamento a ocorrer sobretudo em 1956. Ao início do sistema ou à década de 1940, remontam as primeiras federações e uniões de grêmios obrigatórios (12 organismos) e facultativos do comércio e indústria (15), assim como dos sindicatos nacionais (32). No total, esse segundo nível da organização corporativa abrangeu 92 instituições, 66% das quais foram lançadas entre 1954 e 1960.

Para coroar o sistema corporativo foram concebidas as corporações. Ainda que tenham sido projetadas em 1938, foi necessário esperar quase 20 anos pela promulgação da legislação que as viabilizou. A partir de 1956, foram instituídas, através de diploma governamental, 11 corporações. Eram formadas por instituições corporativas, preferencialmente federações e uniões, mas também por organismos de base ou quaisquer outras entidades que não estivessem enquadradas pela fórmula corporativa. Essas entidades, classificadas como representativas, poderiam ser, por exemplo, associações criadas antes do Estado Novo e que, excecionalmente, não foram compulsivamente extintas. As corporações, que abrangiam todo o território metropolitano, exerciam funções de coordenação e fiscalização e também deveriam ser órgãos privilegiados de consulta do governo, quando este a requeresse. Contudo, as corporações nunca desempenharam as amplas funções que lhes foram consagradas pelos teóricos do corporativismo, tanto mais que os organismos de coordenação econômica continuaram em plena atividade.

De fato, em paralelo com o sistema corporativo que se inspirava na pirâmide ideal, funcionavam organismos com outras origens, que foram considerados pré-corporativos ou paracorporativos. Os organismos de coordenação econômica faziam parte da primeira categoria e deveriam ter tido uma existência temporária. Foram criados, com legislação de 1936, para preparar a edificação da estrutura corporativa, a qual deveria, entretanto, absorver as funções que tivessem e extingui-los. Mesmo os que já existiam foram reformulados no âmbito da nova legislação promulgada em 1936, assegurando o mesmo enquadramento jurídico para todos esses organismos de coordenação econômica. Tinham amplas capacidades para intervir nos principais setores econômicos metropolitanos (cereais, vinho, azeite, cortiça, pecuária etc.), atuando em estreita ligação com os órgãos centrais de decisão. Foram criados 24 organismos de coordenação econômica, com a reorganização operada pelo marcelismo a proceder a uma redução para metade. Perante a criação das corporações, a posição dos organismos de coordenação econômica tornou-se ainda mais ambígua, sendo preconizada a sua extinção pelos corporativistas. Todavia, ainda que pudessem, pontualmente, integrar as novas corporações, os organismos de coordenação econômica continuaram a existir e mantiveram as competências intactas durante toda a vigência do regime.

Esses organismos assumiam três formas: comissões reguladoras, juntas nacionais e institutos. Todos exerciam funções coordenadoras de atividades econômicas, com algumas especificidades. As comissões reguladoras articulavam a importação de produtos com a produção nacional e as necessidades do consumo interno. As juntas estavam mais orientadas para o aperfeiçoamento da produção e do comércio, visando o aumento das exportações de bens nacionais. Os institutos procuravam garantir a qualidade dos produtos destinados, igualmente, para a exportação. Todos os organismos de coordenação econômica atuavam sobre os agentes privados, aplicando as políticas estatais, mantendo estreitas ligações com os órgãos governativos e com algumas instituições corporativas. Na prática, tinham amplas funções públicas de regularização dos mercados, atuando na fixação e no controle dos preços; fiscalizando os vários níveis das atividades comerciais; concedendo subsídios, empréstimos e apoio técnico; intervindo diretamente nos mercados através da compra, venda e armazenamento de produtos. Alguns organismos de coordenação econômica tiveram uma longevidade superior à do próprio Estado Novo, não só porque alguns surgiram antes de 1933, mas também porque continuaram em pleno funcionamento depois de 1974, sendo extintos em meados dos anos 1980 (Freire e Ferreira, 2013).

Outras instituições exerciam funções de coordenação de alguns desses organismos ou de enquadramento do fator trabalho. Foi o caso da Junta Central das Casas dos Pescadores, criada em 1937 (Garrido, 2012). Para além da coordenação e fiscalização das casas dos pescadores, a junta era responsável pela organização e administração do fundo comum de apoio financeiro e também por alguns serviços que visavam aos pescadores e às respectivas famílias (venda do pescado, abono de família, subsídios de reforma ou para construção de habitações). Seguindo o exemplo de sucesso que se reconhecia nessa junta, foi criada, em 1945, a Junta Central das Casas do Povo. Apesar de ser considerada menos eficaz que a dos pescadores, essa junta procurou assumir funções de coordenação das centenas de casas do povo e zelou pela aplicação das verbas reunidas no fundo comum.

A formação dessa vasta e diversificada rede de organizações de caráter corporativo exigiu, em alguns casos, a imposição compulsiva de adesões. Tal imposição suscitou, por vezes, forte contestação social e política, o que pode ter conduzido a remodelações ou atrasos no funcionamento dos organismos. Referências a essas reações constam de diversos documentos e eram conhecidas do regime (Freire, 2002; Rollo, 2012). Para avaliar a situação em nível nacional, foi constituída na Assembleia Nacional, na sequência da atuação desses organismos durante a Segunda Guerra Mundial, uma comissão de inquérito ao sistema corporativo, cujos resultados foram publicados e discutidos no plenário em 1947.⁷ Eram identificados desvios e vícios do sistema e, se os sindicatos nem chegaram a merecer atenção, os organismos de coordenação econômica e alguns grêmios obrigatórios foram acusados de prepotência, condicionamento arbitrário, tendências monopolistas ou de se assumirem como intermediários privilegiados, concorrendo ou até eliminando agentes econômicos, enquanto as casas do povo nem justificavam “nada de positivo” (Lucena, 1979, p. 140-166; Rollo, 2012, p. 216). Pouco tempo depois, a persistência dos “desvios” do sistema foi o mote para um pequeno texto de Domingo Fezas Vital (1950), que foi um dos mais próximos colaboradores de Oliveira Salazar no período de fundação do regime.

Seguindo a matriz política autoritária, o Estado Novo assegurou o apertado controle das atividades regulares de cada organismo e também salvaguardou uma série de competências para intervenções pontuais. Como demonstram os estudos de Manuel de Lucena (1976; 1983), o Estado, contrariando a teoria corporativa, não promoveu a autonomia desses organismos, que se mantiveram em estreita dependência de diversos serviços públicos e órgãos de poder político.

Distribuição cronológica

Conhecendo as datas de promulgação dos diplomas que deram existência legal a cada um dos organismos corporativos da responsabilidade do Estado, bem como as datas dos alvarás que permitiram o funcionamento daqueles que foram iniciativa dos interessados, é possível identificar as principais dinâmicas cronológicas do sistema.⁸ O Gráfico 1 quantifica essas dinâmicas, mostrando que foi em finais da Segunda Guerra Mundial que se verificou um acréscimo súbito do número de organismos. Seguiu-se uma relativa estabilização na década de 1950, um acréscimo gradual até ao início do marcelismo (1968) e, finalmente, um derradeiro incremento da rede de organizações.

Gráfico 1
Associações de classe, sindicatos agrícolas e organismos corporativos (1890-1974), por anos.

Comparando o número de organismos corporativos existentes no termo da Segunda Guerra (1945) com o número de associações de classe e sindicatos agrícolas contabilizado em finais da Primeira República (1926), verifica-se que, durante a primeira década de funcionamento do sistema, o Estado Novo procedeu à reposição do tecido institucional preexistente. Em 1933, o Estado Novo foi confrontado com a existência de 1.552 associações, que estavam a ser criadas desde as últimas décadas do século XIX, muitas das quais tinham sido afetadas pelas decisões governativas da ditadura militar e estavam inativas ou com as lideranças neutralizadas. No final de 1945, os organismos corporativos já eram 1.498. As modalidades de implementação do sistema corporativo adotadas pelo salazarismo permitem supor que houve uma preservação seletiva das heranças (capital social, instalações, equipamentos etc.) de um vasto conjunto de associações profissionais e econômicas, mas com objetivos e lógicas de funcionamento completamente distintos dos que tinham antes de 1933.

Assim, a proximidade entre o número de instituições herdadas da Primeira República e os organismos corporativos contabilizados no imediato pós Segunda Guerra aponta para uma fase de normalização do tecido organizativo, pelo menos na base (organismos primários) da rede corporativa. Na perspectiva dos responsáveis pelo regime, as organizações criadas durante o liberalismo tinham sido extintas e o Estado Novo construíra outro tecido associativo que estava em fase de consolidação. Todavia, os dados disponíveis mostram que, de fato, houve uma substituição, através da transformação das antigas organizações e, sobretudo, da ativação de novas organizações corporativas, dando lugar a outra rede fortemente tutelada pelo regime político.

O ligeiro incremento de organizações registado entre 1956 e 1963 (Gráfico 1) decorre, principalmente, da criação de corporações e organismos intermédios. O que tem sido designado como a segunda arrancada do corporativismo traduziu-se em tentativas para fechar a pirâmide, com a construção dos segundos e terceiros níveis previstos na fase de concepção do sistema. Contudo, nos anos 1970, o alargamento da rede corporativa assentou na multiplicação de organismos de base. O novo presidente do conselho, Marcelo Caetano, empreendeu uma reforma do sistema de previdência que abrangia os trabalhadores rurais e pequenos proprietários, o que requereu a constituição de elevado número de casas do povo. Essa motivação incrementou os apoios dos serviços centrais e o empenhamento das elites locais na criação dessas organizações, necessárias para cobrir todo o território rural. Por tais razões, ocorreu um súbito e derradeiro acréscimo do número de organismos corporativos.

Combinando a análise do ritmo de implementação (Gráfico 2) com os tipos de organismos que constituíram as apostas preferenciais em cada fase de construção do sistema, torna-se mais notório que o regime procurou desenvolver estratégias adequadas aos problemas colocados pelos distintos grupos sociais. No contínuo crescimento do número de organismos, verificado até final da Segunda Guerra Mundial, existem momentos em que, pontualmente, o incremento foi extremamente significativo. A consulta da legislação que alicerça o sistema corporativo já sugeria que o Estado Novo procurou modelos institucionais específicos para solucionar problemas diferentes. Uma análise mais sistemática do ritmo de implementação dos organismos confirma que houve opções estratégicas, permitindo aferir as respostas dos interessados e as apostas da administração no processo de edificação do sistema.

Gráfico 2
Institucionalização de organismos corporativos no Estado Novo, por anos.

Constata-se que entre 1933 e o início da guerra o salazarismo seguiu duas estratégias. Por um lado, assegurou posições do Estado na regulação da economia, através de organismos de coordenação econômica e grêmios de inscrição obrigatória. Por outro, ensaiou a solução para o problema do trabalho na indústria e no comércio, que estava concentrado nos centros urbanos e onde as associações de classe herdadas da Primeira República contavam com posições dominantes. Nesse período, ficou praticamente completa a criação de organismos essenciais para estruturar a intervenção estatal na economia: organismos de coordenação econômica, que atuaram durante as décadas seguintes e apenas foram ajustados pelo marcelismo; grêmios obrigatórios, para produtores de vinho, cereais, pescadores e conserveiros de peixe, mas que não se mostraram adequados para gerir esses subsetores cruciais na economia do país, sendo extintos ou transformados na sequência da criação de outros organismos (como os grêmios da lavoura, em 1939). Ao mesmo tempo, verifica-se que a origem de cerca de 63% dos sindicatos nacionais existentes em 1974 também remontava a essa fase, traduzindo a prioridade política conferida ao controle do poder subversivo do operariado.

Entre 1940 e 1941, as prioridades do regime foram os grêmios do comércio misto (ou indiferenciado) e os da lavoura. Na fase em que a guerra se aproximou da Península Ibérica e os problemas dos abastecimentos de bens essenciais se colocavam com premência, o empenho político na formação desse tipo de organismo destinava-se a enquadrar comerciantes e proprietários agrícolas. Tinham sedes concelhias, e a distribuição geográfica privilegiou o interior do país, área com importantes zonas agrícolas e onde a permeabilidade da fronteira terrestre potenciava o contrabando. Em ambos os casos, cerca de 87% das instituições existentes em 1974 tinham sido formadas entre 1940 e o final da guerra.

A implementação dos grêmios facultativos da indústria e do comércio (nesse caso, especializados em um determinado produto) teve, igualmente, um forte incremento entre 1940 e 1945, quando surgiram 42% dos organismos desse tipo que estavam em funções no final do Estado Novo. Para tais grêmios, o regime jurídico foi definido em 1934 e previa que a iniciativa pertencesse aos interessados. Contudo, durante os anos 1930, as adesões parecem ter sido reduzidas, verificando-se que somente 14% da rede existente em 1974 foi formada entre 1934 e o início da Segunda Guerra Mundial.

Por comparação com esses organismos, a implantação da rede de casas de povo foi temporalmente mais dispersa. Ainda assim, 53% das casas do povo que persistiam em 1974 tinham sido instituídas até 1945, enquanto cerca de 33% surgiram durante o marcelismo. A maior parte dos organismos que estavam nos níveis superiores da pirâmide, que eram em número mais reduzido do que os pertencentes às tipologias antes referidas, surgiu a partir de 1955. Todas as corporações e cerca de 78% das federações e uniões identificadas em 1974 remontam a essa fase da segunda arrancada corporativa.

A análise dos dados indica que o essencial do sistema corporativo foi construído entre 1933 e 1944/45, durante o período de vigência do designado “corporativismo histórico” na Europa (Garrido, 2016; Pinto, 2016). Nessa altura, a febre corporativa se alastrava com a consolidação dos autoritarismos, mostrando que o Estado Novo acompanhou a tendência registada nos regimes europeus congêneres. No pós-guerra, a sobrevivência do Estado Novo viabilizou a continuidade do sistema, mas as iniciativas para criar novos organismos tornaram-se mais raras. O regime procurou, apenas, colmatar algumas lacunas e proceder a ajustamentos no sistema.

Construção da rede territorial do sistema corporativo

O caráter local e regional de grande parte dos organismos corporativos permite observar os processos de implantação territorial da rede. O cruzamento desses dados com a data em que foi criado cada um dos organismos ajuda a compreender as dinâmicas de construção de todo o sistema corporativo. A Figura 3 e a Figura 4 sintetizam a distribuição espacial do conjunto dos organismos em 1945 e 1974, dois momentos marcantes da cronologia de edificação do sistema corporativo. Em 1945, com as tipologias organizativas definidas e em funcionamento no terreno, existe uma primeira fase de consolidação do sistema. O ano de 1974 representa a versão final do sistema, que a mudança de regime político desse ano conduziu ao desmantelamento.

Figura 3
Organismos corporativos em 1945, por distritos.

O mapa relativo a 1945 mostra que a implementação de organismos no território continental adotou uma lógica do centro para a periferia (Figura 3). Os distritos onde se localizam as maiores cidades (Lisboa e Porto) e, também, Braga apresentam uma rede substancialmente mais densa do que as áreas do interior no Norte e no Centro do país. Mesmo os distritos nos extremos litorais, como Faro e Viana do Castelo, estavam menos povoados por esse tipo de instituições. A exceção nesse panorama é representada pelos distritos alentejanos de Portalegre, Évora e Beja, onde o número de organismos era mais significativo.

Nos distritos do Alentejo, o Estado Novo procurou desde cedo implementar uma densa rede corporativa. Por um lado, ele o fez com a criação de casas do povo, o que tem sido apontado como uma estratégia para fortalecer o controle político e social da região. Nesses distritos, onde dominava a grande propriedade e os assalariados rurais representavam cerca de 70% da população ativa, as ideologias subversivas tinham demonstrado (nomeadamente através da ação de anarquistas e comunistas) forte capacidade de mobilização contra a Primeira República, constituindo, também, uma ameaça para a paz social que o Estado Novo ambicionava. Por outro lado, o Estado Novo recorreu a organizações de caráter econômico - como grêmios específicos que operacionalizavam celeiros e armazéns -, necessárias para viabilizar a Campanha do Trigo, que a partir de 1929 estimulava a produção de trigo no Alentejo. Com a legislação de 1939, essas funções passaram a estar enquadradas nos grêmios da lavoura, que se multiplicaram na região.

Em outros distritos do país, onde a pequena propriedade e a Igreja Católica tinham mais peso, o empenho do Estado Novo parece ter sido menor e a criação de casas do povo teve um ritmo mais lento. Como sugere o já referido inquérito na Assembleia Nacional de 1947, essa lentidão pode dever-se à falta de empenho das igrejas e elites locais (Freire, 2012), que já poderiam ter em funcionamento atividades semelhantes às que as casas do povo se propunham promover. Em muitas freguesias, esses organismos apenas foram criados depois de 1969, por conveniência do alargamento do sistema de previdência social.

As organizações destinadas a enquadrar comerciantes e proprietários rurais no sistema corporativo aumentaram durante a Segunda Guerra Mundial. A multiplicação dos diversos tipos de grêmios permitiu ao Estado Novo controlar as condições de produção, circuitos de distribuição e os preços dos bens alimentares. Os grêmios tornaram-se um instrumento essencial para proceder à requisição (quase sempre compulsiva) de bens alimentares aos agricultores, para regular a distribuição de fatores de produção que o conflito tornara escassos (como sulfato e adubos) e para combater o mercado negro e os açambarcamentos.

No final da guerra, verifica-se que em cada distrito estava constituída uma base mínima de 40 organismos. Todavia, nessa altura, no centro do país já funcionavam pelo menos 60 organismos em cada distrito, configurando uma maior homogeneidade da rede corporativa. Note-se que esse valor representa o mínimo de organismos contabilizados em 1974 em cada um dos distritos do país (Figura 4).

Figura 4
Organismos corporativos em 1974, por distritos.

No final do Estado Novo, estavam implantados em Lisboa, Porto e Braga mais de 140 organismos de diversas tipologias. Sendo áreas industriais, os sindicatos nacionais prevaleciam. Mas em Braga esse número traduz, também, a densa rede de casas do povo construídas durante a década de 1940. Era ainda nas maiores cidades que as federações e uniões, com ação de âmbito regional ou nacional, tinham registada a sede. Por comparação com os do litoral, os distritos do interior do país continuavam a ser os mais desguarnecidos do sistema corporativo. O distrito de Leiria constituía um caso particular, porque predominavam aqui as casas do povo de âmbito concelhio e não de freguesia, como era a tendência geral no país. Uma comparação com os dados dos censos da população indica que, durante as primeiras décadas, existe uma correlação entre a densidade populacional e a densidade da rede corporativa em cada distrito.

Apesar das tensões e dos descontentamentos locais suscitados pela criação de muitos desses organismos, estes tornaram-se os representantes da ditadura mesmo nas áreas mais remotas do país. Para cumprir minimamente as funções para que foi criado, cada organismo carecia de dirigentes e funcionários que tendiam a ser recrutados entre as elites locais. Assim, o corporativismo abriu para essas elites mais oportunidades para participar em atividades de caráter estatal que lhes permitiam construir carreiras profissionais e políticas no âmbito local, regional ou, mesmo, nacional.

Como o funcionamento de cada um desses organismos requeria o preenchimento de vários lugares e o exercício de funções estatutariamente definidas, é possível calcular o número de dirigentes que estariam regularmente envolvidos nas atividades do sistema corporativo. Contabilizando somente os organismos de base (sindicatos, casas do povo, casas dos pescadores e grêmios), estima-se que em 1974 o sistema contasse com cerca de 9.700 dirigentes eleitos ou nomeados. Muitos poderiam acumular funções em vários organismos e, nesse período final do Estado Novo, é ainda menos viável afirmar que todos apoiassem o regime. Para tal contribuíram as medidas tomadas por Marcelo Caetano, nomeadamente a alteração do processo de eleição, tornando-o politicamente menos rígido e viabilizando a existência de um elevado número de “listas B” nas eleições sindicais e, também, a intensificação do “entrismo” do Partido Comunista Português nas direções de sindicatos e casas do povo (Patriarca, 2004; Barreto, 1991). Mesmo tendo em conta esses fatores, o cálculo do número de dirigentes mobilizados por tais organismos de base fornece uma dimensão do potencial apoio político que o corporativismo poderia garantir ao Estado Novo.

As tipologias de organismos e a diversidade de, em cada uma, parametrizar processos de estruturação interna dificultam as estimativas sobre a dimensão do aparelho corporativo. Ainda assim, alguns dados podem ser adiantados. No início dos anos 1970, só as comissões reguladoras, as juntas nacionais e os institutos contariam com cerca de 3.500 funcionários (Trony, 1971, p. 122). Ainda assim, esse valor seria mais baixo do que ocorrera durante a Segunda Guerra Mundial, quando se superaram os 5.000 funcionários, estimando-se que nessa ocasião o pessoal dos grêmios obrigatórios situar-se-ia acima de 3.000 (Lucena, 1979, p. 161). Segundo as estatísticas oficiais, em 1969 grêmios, sindicatos nacionais e casas do povo e dos pescadores superavam os 11.000 funcionários. Em finais de 1968, o Ministério das Corporações (que tutelava os organismos corporativos) contava com 2.566 funcionários, a maioria efetivos, registando cerca de 200 lugares vagos.⁹ Esses dados indicativos, fornecidos por várias fontes da época, ainda não foram devidamente analisados pela historiografia.

Uma rede com cerca de 2.700 organismos corporativos, com extinções e remodelações pontuais, indica que o Estado Novo conseguiu criar e manter um conjunto relativamente estável de organizações e dirigentes que, sujeitando-se a várias formas de controle e depuração política, poderiam ser considerados afetos ao regime. Cruzando, muitas vezes, as atividades nos organismos corporativos com as desempenhadas em outras organizações locais ou regionais (Legião Portuguesa, Mocidade Portuguesa, União Nacional, câmaras municipais, juntas de freguesia etc.), esses dirigentes e funcionários poderiam articular formal e informalmente as várias redes organizativas que tornaram a ação da ditadura efetiva no território.

Conclusão

Mais do que seguir o modelo doutrinal previamente estabelecido, o Estado Novo procurou alicerçar um sistema corporativo que respondesse às emergências sociais e políticas causadas pela conjuntura internacional depressiva e pelas instabilidades internas que marcaram os anos 1930. Ainda que continuasse a ter a pirâmide corporativa ideal como arquitetura inspiradora, sem deixar sequer de criar tardiamente as corporações que coroariam o sistema, o regime manteve em funcionamento organismos que não se enquadravam nessa estrutura. Verificou-se que esses organismos, classificados como pré-corporativos e paracorporativos, cumpriam funções econômicas, políticas e sociais que o regime não pôde dispensar e continuaram a existir, constituindo-se como uma das particularidades do sistema corporativo português.

Os processos de construção do sistema corporativo em Portugal estão em consonância com as estratégias de consolidação do Estado Novo, que seguiram, paralelamente, em três direções. Foi dada prioridade ao alargamento do controle social (disciplina da força de trabalho), visando tanto os trabalhadores industriais como rurais, através da legislação publicada entre 1933 e 1935. Procedeu à consolidação do controle funcional, criando instituições para enquadrar as principais atividades econômicas: abastecimento interno e exportações, com os diplomas promulgados em 1929-1934 e em 1940-1943. Finalmente, a extensão da rede corporativa no território mostra intenções de articular localmente o entendimento dos binômios produção/comércio e trabalhadores/patrões (1939-1943).

Se o corporativismo não constituiu o único instrumento de política econômica e de controle social do Estado Novo, a extensão setorial, a amplitude de ação e a dimensão da rede organizacional contribuíram para a estruturação e a consolidação do regime. O ritmo de produção legislativa sobre os organismos de disciplina econômica e de enquadramento dos grupos sociais apontava claramente para distintas soluções destinadas a resolver problemas diferentes, denunciando igualmente focos de resistência à aplicação a sucessivas leis. A insistência na implementação dos diferentes tipos de organismos e a distribuição geográfica quase uniforme, a partir do centro, mostram uma estratégia coerente de implementação de focos de poder estatal por todo o território.

A parte mais importante do sistema corporativo do Estado Novo foi construída entre 1933 e 1943, durante o período de vigência do “corporativismo histórico” na Europa. Depois da Segunda Guerra Mundial e até 1974, houve vários ajustamentos no sistema, mas a estrutura de base e a lógica de funcionamento da organização mantiveram-se semelhantes às definições estabelecidas nas décadas de 1930 e 1940. Como essa era uma base institucional indispensável para sustentar a ditadura, poderá ter tido dificuldades em acompanhar as mudanças do pós-guerra que atravessaram a economia e a sociedade portuguesas, expressando sinais do imobilismo assinalado por diversos testemunhos da época.

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• WIARDA, Howard. J. Corporatism and development: the Portuguese experience. Amherst: The University Massachusetts Press, 1977.

• 1
  A pesquisa para este estudo inseriu-se no âmbito de dois projetos financiados pela Fundação para a Ciência e Tecnologia (Portugal), que decorreram no Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa: Corporatism. Political institutions and economic performance: advances in contemporary European history (PTDC/HIS-HIS/100544/2008), coordenado por José Luís Cardoso (2010/2013) (<http://corporatism.ics.ul.pt/>); Agriculture in Portugal: food, development and sustainability (1870-2010) (PTDC/HIS-HIS/122589/2010), coordenado por Dulce Freire (2012/2015) (<www.ruralportugal.ics.ul.pt>).
• 2
  Informações reunidas em Database on Corporative Institutions construída a partir do Boletim do Instituto Nacional do Trabalho e Previdência (1933-1974), no âmbito do projeto Corporatism… antes referido e coordenado pelos autores deste artigo, disponível em <http://www.classifics.ics.ulisboa.pt/corporatism/pesquisa1.asp>.
• 3
  Os processos de dissolução e substituição do sistema corporativo foram, por vezes, longos e complexos, conduzindo a diversas fusões, reorganizações de serviços, transferência de competências, divisão de patrimônios e redistribuição de funcionários (ver, entre outros, Lucena, 1983; Freire, Ferreira e Rodrigues, 2014; Freire e Ferreira, 2013).
• 4
  Entre esses autores refira-se Manuel de Lucena (1976), Philip C. Schmitter (1999) e Howard J. Wiarda (1977); focando mais a vertente econômica, Rosas (1986) e Brito (1989). Para balanços da bibliografia e dos debates, ver Pinto e Martinho (2008), Cardoso e Mendonça (2012), Gaspar, Patriarca e Matos (2012), Rosas e Garrido (2012).
• 5
  São os casos de Santos (2015), Garrido (2016), Ferreira, Mendes e Pereira (2016), Pinto (2016), Pinto (2017), Abreu e Santos (2017).
• 6
  Foi o caso das dezenas de grêmios de viticultores criados nas áreas de Oeste, Ribatejo e Bairrada abrangidas pela Federação dos Viticultores do Centro e Sul (1933-1937). Quando esta foi substituída pela Junta Nacional do Vinho (1937-1986) transformaram-se em delegações ou subdelegações dessa junta (Freire, 2010, p. 152-162).
• 7
  Sobre o relatório: Diário das Sessões da Assembleia Nacional, n^o 96, 10^o Suplemento de 5 de março de 1947, p. 738(1)-738(125). Sobre a discussão: Diário das Sessões da Assembleia Nacional, n^o 106-109, 19-22 de março de 1947.
• 8
  Como referido na nota 2, o conjunto de dados analisados nesta seção e na seguinte podem ser localizados na Database on Corporative Institutions (<http://www.classifics.ics.ulisboa.pt/corporatism/pesquisa1.asp>); o tratamento dos mesmo é da responsabilidade dos autores.
• 9
  Ver: Instituto Nacional de Estatística. Estatísticas da Organização Corporativa e Previdência. Continente e Ilhas Adjacentes, 1969. Lisboa: INE, sd.; Instituto Nacional de Estatística. Inquérito Inventário dos Servidores do Estado. 31 de Dezembro de 1968. Continente e Ilhas. Lisboa: Astória, 1970.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Jan-Apr 2019

Histórico

• Recebido
  19 Nov 2017
• Aceito
  11 Jun 2018