Intervenções urbanas em áreas periféricas brasileiras: uma revisão sistemática de literatura

Urban interventions in Brazilian peripheral areas: a systematic literature review

Resumo

A presente pesquisa teve como objetivo entender o estado da arte da produção acadêmica voltada para a avaliação de intervenções urbanas em áreas periféricas de cidades brasileiras. Para tanto, adotou-se como metodologia de análise a revisão sistemática de literatura, com base na seleção, leitura e análise de artigos publicados entre os anos de 2011 e 2021, na língua portuguesa, disponíveis no Portal de Periódicos criado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), do governo federal brasileiro. As análises permitiram a elaboração de três categorias de estudo, a saber: a) ação do Estado e especulação imobiliária; b) equipamento público, infraestrutura, habitação social e mobilidade; c) práticas do ensino da arquitetura e urbanismo em territórios periféricos. Entre os resultados atingidos, destacam-se: o papel, ainda fundamental, do Estado para a gestão mais equitativa da cidade; a existência de novas dinâmicas na urbanização de áreas de interesse ambiental; a importância da aproximação das universidades, especialmente dos cursos de arquitetura e urbanismo, junto às populações vulneráveis da periferia, para a melhoria da moradia e dos espaços públicos. Espera-se que o presente estudo possa contribuir para sintetizar o estado da arte existente, bem como aproximar esses trabalhos e apontar direções para futuras pesquisas.

Palavras-chave:
Periferia; Habitação social; Reconfiguração urbana; Segregação socioespacial

Abstract

This research aimed to understand the state of the art of academic production for assessment of urban interventions in peripheral areas of Brazilian cities. For this, a systematic literature review was carried out as an analysis methodology, based on the selection, reading and analysis of articles published in Portuguese between 2011 and 2021, and available at the journal portal created by the Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel (CAPES), of the Brazilian federal government. The analyzes led to the definition of three study categories, namely: a) State action and real estate speculation; b) public equipment, infrastructure, social housing and mobility; c) teaching practices for architecture and urbanism in peripheral territories. The following results stood out: the role of the State for more equitable city management remains fundamental; the emergence of new urbanization dynamics for areas of environmental interest; the importance of greater university outreach, especially by architecture and urbanism courses, to vulnerable peripheral populations, to improve housing and public spaces. It is hoped that this study can contribute to synthesizing the existing state of the art, bringing this research together and pointing out directions for further investigation.

Keywords:
Periphery; Social housing; Urban reconfiguration; Socio-spatial segregation

Introdução

O presente estudo tem como foco de análise as intervenções em áreas periféricas de cidades brasileiras. Tal recorte se justifica pelo fato de que as áreas periféricas urbanas convivem com problemas estruturais históricos, os quais permitem caracterizá-las como áreas vulneráveis do ponto de vista socioambiental.

No entanto, torna-se importante salientar que a demarcação de uma área periférica em relação ao centro é considerada, no presente estudo, como rótulo simbólico, uma vez que, segundo Fernandes e Mata (2015), dinâmicas urbanas dão lugar a formas mais híbridas de espacialização, dificultando a definição e a demarcação da área periférica no espaço urbano. Segundo os mesmos autores, esforços voltados para a demarcação de áreas periféricas no espaço são altamente falíveis, tendo em vista que as distinções não se apresentam de maneira clara nos espaços concretos das cidades.

Fernandes e Mata (2015) apresentam uma sistematização com três sentidos abordados pela categorização “periferia”. Para esses autores, esse termo tem primeiramente um sentido de escala macro, sendo designado de “Sistema-Mundo”, ou seja, há os países centrais e os países periféricos, mas que não é o foco da análise desta revisão de literatura. Ainda segundo esses autores, existem dois sentidos de periferia enquanto escala de análise mais local, a escala do urbano, que é o cerne desta pesquisa.

Desta maneira, no sentido micro, Fernandes e Mata (2015) primeiramente denominam periferia enquanto insistência discursiva, que normalmente é referida por “zonas problemáticas”, “bairros das drogas”, “áreas críticas” etc., que os autores intitulam de “periferia desqualificada”; e, por fim, há um terceiro sentido de periferia como disposição espacial em relação ao centro, que não indica necessariamente uma distância espacial, mas aponta para uma distância simbólica, posto que é constituída majoritariamente por populações economicamente desfavorecidas, em situações designadas pela “exclusão social”. O presente estudo se pautará sobre essas duas dimensões de escala local urbana e sobre essa população habituada com a precariedade das condições de vida.

O processo tardio, acelerado e sem o devido planejamento que marcou a urbanização dos países subdesenvolvidos, a exemplo do Brasil, gerou realidades urbanas marcadas por desigualdades socioambientais profundas, as quais ampliam as variadas formas de segregação e exclusão socioambiental existentes, bem como se colocam como obstáculos à construção de cidades mais justas, humanas e equânimes (Quaresma et al., 2017).

Segundo Rufino (2016), a transformação da periferia em metrópoles brasileiras está relacionada à ampliação da complexidade dada pela retenção especulativa da terra, que manifesta uma aguda desigualdade, expressa pela expansão de ocupações de moradias precárias, pela implantação de condomínios fechados ou atuação do setor público em associação ao capital industrial e financeiro, por meio de financiamentos e subsídios à produção residencial massificada e construção de grandes conjuntos habitacionais populares em áreas periféricas.

É interessante observar que, no contexto brasileiro, há exemplos de intervenções realizadas em áreas periféricas a partir da cooperação entre instituições públicas com os setores privados, por exemplo, com as “parcerias público-privadas” (PPP) feitas para a construção de moradia popular; nesta conjuntura, o poder público mantém a responsabilidade pelo financiamento e subsídio das famílias de baixa renda, com a garantia de recebimento, que se tornam catalisadoras do desenvolvimento das forças do mercado, e o setor privado se torna protagonista na provisão habitacional, atuando como laboratório de incubação de projetos (Pereira & Palladini, 2018).

Diante desse contexto, intervenções urbanas têm sido adotadas por parte do poder público e pela iniciativa privada em áreas urbanas vulneráveis, com vias para a minimização das problemáticas socioespaciais em prol da garantia do direito à cidade.

Entende-se por “intervenção urbana” uma ação humana de intervir no espaço geográfico estritamente urbano, a exemplo de manifestações artísticas e culturais (Oliveira, 2020; Tommasi, 2013), projetos de “combate à violência” (Machado, 2017), atuação de assistentes sociais (Oliveira, 2017), movimentos sociais compostos apenas por mulheres ou um grupo de jovens políticos atuantes em causas sociais (Moreno, 2018), dentre outros. Entretanto, para a realização desta pesquisa, decidiu-se tratar especificamente da “intervenção urbana” relacionada à arquitetura e ao urbanismo, ou seja, ligada à transformação, produção e reprodução do espaço urbano construído.

Entretanto, observando a literatura acadêmica sobre o tema, verifica-se a existência de uma série de trabalhos que analisam intervenções urbanas em áreas periféricas, mas que, por se encontrarem dispersos, necessitam de uma revisão de literatura capaz de sintetizar o estado da arte existente, bem como que permita aproximar esses trabalhos e apontar direções para futuras pesquisas.

Desse modo, o objetivo desta pesquisa foi o de realizar uma revisão sistemática de literatura estruturada de produções acadêmicas, na língua portuguesa, que analisam intervenções urbanas relacionadas às áreas periféricas de cidades brasileiras, a partir de publicações de artigos dos últimos dez anos, de janeiro de 2011 a janeiro de 2021, com base em busca realizada no Portal de Periódicos criado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), do Ministério da Educação (MEC) do governo federal brasileiro.

Metodologia

Para atingir o objetivo proposto, adotou-se como procedimento metodológico a revisão sistemática de literatura. Nessa perspectiva, utilizou-se do Portal de Periódicos criado pela CAPES, do MEC do governo federal brasileiro, aplicando-se como palavra-chave a expressão “intervenção urbana na periferia”, na língua portuguesa, no campo da busca pelo assunto, cuja pesquisa foi refinada pelo tipo de recurso “artigos”, elencando-se apenas os periódicos de nível superior revisados por pares, em um período que foi de janeiro de 2011 a janeiro de 2021 (últimos 10 anos), tendo-se como resultado inicial 300 artigos.

Sobre essa primeira etapa de análise, foram lidos e analisados os títulos, resumos e fontes de pesquisa desses 300 artigos, obtendo-se como resultado a seleção de 22 artigos que serviram de análise para uma segunda etapa, que se baseou na investigação das questões conceituais propostas relacionadas aos resultados práticos dessas publicações científicas.

Desse modo, essa segunda etapa de investigação se deu por meio da leitura integral dos artigos, enfocando-se na relação “a priori” desses quesitos com o recorte de territórios periféricos associados ao espaço urbano. E para o agrupamento, a identificação e o relacionamento dos resultados auferidos, assim como para uma análise mais profunda, foram aplicados critérios de inclusão (CI) e critérios de exclusão (CE), com o objetivo de categorizá-los por temas.

Consideraram-se os seguintes CI e CE relevantes para o tema “intervenção urbana na periferia”:

a.CI dos estudos

1. Conteúdo relacionado com o processo e/ou as características da urbanização e da formação dos territórios periféricos; 2. Reflexões teóricas explícitas referentes às áreas periféricas; e 3. Intervenções urbanas no espaço geográfico da periferia.

b.CE dos estudos

1. Sem relação com o processo e/ou com as características da urbanização e da formação dos territórios periféricos; 2. Sem foco territorial específico de análise no Brasil; e 3. Resultados não associados com intervenções urbanas no espaço geográfico da periferia.

Sendo assim, a partir destes critérios, obteve-se a seleção de 13 artigos, que foram categorizados pelos seguintes temas, presentes na Tabela 1: a) ação do Estado e especulação imobiliária; b) equipamento público, infraestrutura, habitação social e mobilidade; c) práticas do ensino da arquitetura e urbanismo em territórios periféricos.

Tabela 1
- Resultado da revisão sistemática de literatura estruturada

Categoria / Tema	Autor(es) / Ano do artigo	Periódico	Foco territorial
Ação do Estado e especulação imobiliária	Nascimento e Matias (2011)	Ra'e Ga - O Espaço Geográfico em Análise	Ponta Grossa / PR, Brasil
	Esdras (2012)	Ra'e Ga - O Espaço Geográfico em Análise	Montes Claros / MG, Brasil
	Coelho e Chrysostomo (2015)	Ra'e Ga - O Espaço Geográfico em Análise	Viçosa / MG, Brasil
	Moretti e Campos (2016)	Geo UERJ	Dourados / MS, Brasil
	Antonucci e Gobbi (2018)	Revista de Morfologia Urbana	São Paulo / SP, Brasil
	Bastos et al. (2020)	HOLOS	Viçosa / MG, Brasil
Equipamento público, infraestrutura, habitação social e mobilidade	Leal-Lahorgue e Cabette (2013)	EURE (Santiago, Chile)	Porto Alegre / RS, Brasil
	Lombardi e Sahr (2015)	Eleuthera	Ponta Grossa / PR, Brasil
	Campos e Queiroz (2017)	Ra'e Ga - O Espaço Geográfico em Análise	São Paulo / SP, Brasil
	Borges et al. (2017)	Geo UERJ	Goiânia / GO, Brasil
	Cavalcanti (2017)	Geo UERJ	Maceió / AL, Brasil
	Jesus e Denaldi (2018)	EURE (Santiago, Chile)	Região do Grande ABC / SP, Brasil
Práticas do ensino da arquitetura e urbanismo em territórios periféricos	Bortoluci (2016)	Novos Estudos CEBRAP	São Paulo / SP, Brasil

• Fonte: elaborada pelos autores (2021).

Ação do Estado e especulação imobiliária

Com base na análise dos artigos selecionados e citados na Tabela 1, foi possível identificar três categorias, fruto desta análise realizada, que apontam similaridades de foco de pesquisa entre os estudos acadêmicos desenvolvidos, na língua portuguesa, para cidades brasileiras. A primeira categoria foi relacionada ao tema da ação do Estado e da especulação imobiliária.

A introdução deste tema inicia-se com os autores Nascimento e Matias (2011), sobre o município de Ponta Grossa, Paraná, Brasil. Nesse artigo, os autores avaliaram a expansão do perímetro urbano e da sua área urbanizada, sendo que o estudo revelou que a valorização fundiária foi o principal mecanismo de produção de novas áreas urbanas, impulsionando um crescimento urbano “desordenado” e, segundo eles, socialmente injusto, pois afetou os preços dos imóveis, onerando-se a dotação pelo poder público ao ter que levar infraestrutura às áreas mais afastadas, de maneira a contribuir para o acirramento da segregação socioespacial e da “periferização” das parcelas sociais mais empobrecidas.

Além disso, os autores Nascimento e Matias (2011) destacaram a disparidade social no uso do espaço urbano com o aumento das submoradias em áreas de risco em Ponta Grossa/PR, ressaltando um cenário de desigualdade socioespacial, com as classes de alta renda em localizações privilegiadas na cidade, paralelamente à “periferização” em loteamentos carentes em infraestrutura e serviços básicos das classes de baixa renda.

Os autores Nascimento e Matias (2011) citam que o Estado, em especial o poder público municipal, dispõe dos instrumentos jurídicos para combater a especulação em detrimento de uma gestão do uso do espaço urbano socialmente mais justa e que, em nível federal, há o estabelecimento da garantia da função social da propriedade urbana, no artigo 182 da Constituição Federal de 1988, que trata da política urbana. No entanto, para esses autores, o que se assistiu no município de Ponta Grossa/PR foi uma prática especulativa banalizada com a manutenção de glebas ociosas entre áreas loteadas no limite do perímetro urbano, onde as aglomerações intermediárias e circunvizinhas ficam à espera de que tais terras se valorizem por causa da densificação e por benfeitorias do poder público, como a implantação de redes de esgoto, melhorias das vias e criação de novas linhas de transporte público coletivo. Assim, ilustra-se que o capital imobiliário fica à espera dos benefícios advindos das intervenções urbanas que partem do poder público.

No município de Montes Claros, Minas Gerais, Brasil, o cenário colocado pelas intervenções urbanas pelo autor Esdras (2012) não é diferente. Segundo ele, a distribuição das favelas da cidade “seguiu a lógica mercadológica do solo urbano do período em que cada favela surgiu, ou seja, todas as favelas da cidade surgiram na periferia pobre, na qual há uma deficiência de infraestrutura urbana” (Esdras, 2012, p. 197). Para esse autor, a carência de infraestrutura está associada à condição precária das construções, destacando-se que muitas estão em situação de risco ambiental, seja pela proximidade com os cursos de água, com a possibilidade de enchentes, ou em relação às características do relevo, com as submoradias ocupando terrenos em áreas de maior declividade, podendo-se levar ao desabamento das edificações.

Em Montes Claros/MG, segundo Esdras (2012), a partir do processo de industrialização do município mineiro, a intensidade da migração à cidade resultou na formação de novas áreas ilegais concentradas nas periferias, o que dificultou a adoção de políticas públicas para a fiscalização da ocupação do solo, bem como para a criação de alternativas de moradias legalizadas. Segundo esse autor, apenas 5 favelas estão localizadas em áreas mais centrais, porque são as mais antigas, correspondendo à década de 1930, e, atualmente, no espaço urbano de Montes Claros, existem 21 favelas, das quais apenas 4 se formaram entre 1990 e 2005. Desse modo, todas as ocupações ilegais restantes se originaram nas décadas de 1970 e 1980, período de aumento da valorização da terra urbana, por causa da maior procura por imóveis.

Para o município de Viçosa, Minas Gerais, Brasil, foram selecionados dois artigos que abordaram o tema da ação do Estado e da especulação imobiliária, dos autores Coelho e Chrysostomo (2015) e de Bastos et al. (2020).

A pesquisa de Coelho e Chrysostomo (2015) teve como objetivo principal identificar o papel dos sujeitos responsáveis pelo nascimento dos bairros periféricos de Amoras e Nova Viçosa (1970-1990), ou seja, responsáveis pelas transformações urbanas de áreas periféricas do município.

Os casos de Nova Viçosa e Amoras, que elegeremos para nossa reflexão, resultam desses mecanismos sociais: uma mescla entre clientelismo, personalismo, propaganda, crescimento econômico dos setores de construção civil e imobiliária e apropriação oligopolista do solo. Esses processos, que se espraiam de forma violenta nas pequenas cidades, marcam a paisagem dos espaços periféricos [grifo nosso], assinalando como os efeitos das políticas urbanas excludentes geram desigualdades sociais de toda ordem – econômica, política e cultural. (Coelho & Chrysostomo, 2015, p. 280)

Segundo Coelho e Chrysostomo (2015), a expansão dos núcleos urbanos e a formação das periferias decorrem da atuação direta ou indireta do Estado. Trata-se de um fenômeno social, que, por um lado, ignora e, por outro, apoia o uso especulativo da terra urbana, praticado pelos proprietários fundiários e promotores imobiliários, agentes que têm a intenção de extrair renda da terra. E, para esses autores, as periferias em Viçosa/MG caracterizam-se por serem áreas sem infraestrutura destinadas às camadas populares da sociedade.

O artigo de Bastos et al. (2020) teve como objetivo analisar de forma comparativa as condições de vida de famílias residentes em três regiões urbanas de Viçosa/MG, mais especificamente em dois bairros periféricos (Nova Viçosa e Santa Clara) em comparação ao Centro, descrevendo os efeitos do fenômeno da segregação socioespacial, que foram resultados da atuação e investimentos do poder público municipal.

Nessa pesquisa, Bastos et al. (2020) observaram que, a partir das análises de quatro categorias (socioeconômica, acessibilidade, infraestrutura e violência), o direcionamento dos recursos municipais para intervenções urbanas, acompanhado pela segregação socioespacial, produziu efeitos negativos nos bairros periféricos em relação à região central de Viçosa/MG. Neste sentido, os autores percebem ser possível identificar semelhanças entre os bairros periféricos, em oposição à região do centro, quanto ao tipo de violência, acessibilidade, pela falta de investimentos em infraestrutura pelo poder público. Os autores concluem que o Centro possui as melhores características socioeconômicas e é o mais equipado em termos urbanísticos quando comparado às áreas periféricas. Além do mais, na análise quanto à renda, como escreveu Bastos et al. (2020, p. 8), “com base no IBGE (2015), esses dados das regiões periféricas de Viçosa-MG são piores, inclusive, que os dados nacionais, o que revela o alto grau de vulnerabilidade das famílias que vivem nessas regiões”.

Na cidade de Dourados, Mato Grosso do Sul, Brasil, os autores Moretti e Campos (2016) realizaram uma pesquisa, em 2011, com vistas a compreender as alterações ocorridas na dinâmica do mercado urbano de terras, decorrente da ampliação do perímetro urbano. Essa análise demonstra a existência de novas dinâmicas na ocupação de áreas periféricas, pois, segundo esses autores, no mesmo tempo-espaço em que se manifestam novos focos de ocupações irregulares, há o lançamento dos condomínios residenciais de “muro fechado”.

Segundo Moretti e Campos (2016), a retenção privada de grande parcela da terra incorporada na última ampliação do perímetro do município de Dourados/MS, em 2011, e os desencadeamentos desse monopólio nas etapas seguintes da produção habitacional e investimentos em infraestrutura, com recursos oriundos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do governo federal brasileiro, evidenciaram que a falta de moradia nas cidades brasileiras não se deve à insuficiência de terras disponíveis para fins de urbanização. Para Moretti e Campos (2016, p. 443), a “propriedade privada e a lógica de mercado é o que regula a produção habitacional e as demais ações referentes à urbanização, firmando-se, deste modo, como a condicionante central do maior ou menor acesso à cidade”.

Os aspectos do processo de urbanização de Dourados/MS demonstram que o caráter público da ampliação do perímetro urbano municipal foi desfigurado pela especulação imobiliária. Por exemplo, segundo Moretti e Campos (2016), as novas Zonas Especiais de Interesse Ambiental (ZEIAs), que são as áreas situadas próximas aos fundos de vale que foram incorporadas ao núcleo urbano, transformaram-se no principal alvo dos condomínios residenciais de “muro fechados”, seguindo-se uma lógica que vende o contato com a natureza saudável e o verde como belo, ao mesmo tempo que emergiram novos focos de ocupações irregulares em áreas como essas pela cidade. Sendo assim, ambas as situações configuram a existência de conflitos entre diferentes tipos de uso e funções relacionadas à coletividade urbana e a ineficiência do Estado na gestão do espaço urbano.

O último artigo dessa categoria analisada tem como foco territorial o Jardim Piratininga, região periférica da cidade de São Paulo/SP, Brasil, onde os autores Antonucci e Gobbi (2018) abordaram instrumentos de um projeto participativo na forma de um “Plano de Bairro”. A partir desses estudos, que tiveram como intuito acompanhar a realidade da periferia de São Paulo pela evolução de uma favela (de 1985 a 2015), verificou-se a existência de um grupo social muito mais heterogêneo, com a presença de moradores de origens muito distintas, de imigrantes a refugiados de diferentes países; desse modo, segundo os próprios autores, a pesquisa identificou mudanças de padrões de ocupação ‘periférica’.

Ainda segundo Antonucci e Gobbi (2018), o padrão de urbanização que avançou durante a segunda metade do século XX em São Paulo/SP seguiu um modelo periférico de crescimento, ou seja, afastado do centro da cidade, marcado pela autoconstrução e carência de infraestrutura. Segundo esses autores, a produção habitacional foi insuficiente, e o estímulo à propriedade privada e à autoconstrução por parte do Estado colaborou com o espraiamento da cidade, resultando na ocupação da classe de baixa renda em cortiços, favelas e loteamentos periféricos, associando-se diretamente à vulnerabilidade e à precariedade urbana.

De acordo com Antonucci e Gobbi (2018), as estratégias de políticas públicas de intervenção em assentamentos precários ao longo século XX partiram desde uma omissão tolerante por parte do Estado, passando por uma política de remoção das ocupações e chegando à realocação dos moradores em unidades habitacionais novas. No contexto atual, segundo esses autores, as políticas públicas envolvem a urbanização dos assentamentos por meio da atuação em diversas frentes, desde infraestrutura urbana até ações sociais junto aos moradores.

Por fim, o resultado da pesquisa de Antonucci e Gobbi (2018) indicou que, apesar da participação popular na elaboração do “Plano de Bairro” no Jardim Piratininga de São Paulo/SP, o engajamento é limitado por causa do desconhecimento desse instrumento e sua capacidade de articulação pela população. O objetivo final do plano não foi atingido, pois infelizmente as ações de urbanização não foram efetuadas, mas os moradores conseguiram retomar o processo de regularização fundiária que estava parado desde o final da década de 1990, que era um dos objetivos do plano.

Um dos motivos pelo insucesso do projeto “Plano de Bairro” no Jardim Piratininga de São Paulo/SP, colocado pelos autores, foi a descontinuidade da implantação dos planos regionais nas trocas de gestão da prefeitura, ilustrando que, mesmo quando há um esforço da população de baixa renda em se organizar para a melhoria do espaço urbano da periferia, ainda assim há a dificuldade do Estado em gerir o espaço urbano de uma maneira socialmente mais justa, pela disputa de recursos públicos com o mercado imobiliário.

Equipamento público, infraestrutura, habitação social e mobilidade

Nesta seção, o cerne dos estudos sobre intervenções na periferia foram as transformações do espaço urbano derivadas da construção de equipamentos públicos, infraestrutura, habitação de interesse social (HIS) e obras de mobilidade urbana, uma vez que a revisão bibliográfica indicou que a existência ou a carência dessas intervenções urbanas se relacionam diretamente com o processo de urbanização de territórios periféricos. Entende-se que a infraestrutura corresponde ao calçamento, coleta de lixo, iluminação pública, pavimentação asfáltica, rede de água e esgoto etc.

Para exemplificar, o primeiro artigo analisado, dos autores Leal-Lahorgue e Cabette (2013), teve como objetivo descrever e discutir o conjunto de intervenções no espaço urbano promovidas pelo poder público municipal na cidade de Porto Alegre, Rio Grande do Sul, Brasil, que foram realizadas com as verbas federais oriundas da “Copa do Mundo de 2014”. Resumidamente, as intervenções consistiram em: modernização do estádio Beira-Rio; obras de mobilidade e infraestrutura urbana; urbanização, reassentamento e construção de unidades habitacionais para áreas carentes.

As principais transformações urbanas consequentes das obras em Porto Alegre/RS, segundo Leal-Lahorgue e Cabette (2013), com exceção da reforma do estádio Beira-Rio, foram as obras relacionadas à mobilidade, pois a maioria dos investimentos foi em reformas, alargamentos e extensões de ruas e avenidas na região central da cidade. Desse modo, a maior parte dos investimentos beneficiaram a locomoção individual e a classe média em detrimento do transporte coletivo para moradores de áreas afastadas.

De acordo com Leal-Lahorgue e Cabette (2013), maiores investimentos em áreas abundantes de infraestrutura e pouco em áreas carentes reforçam a dinâmica centro-periferia e ignoram os preceitos de um bom planejamento urbano que atende a todos os cidadãos da cidade. No caso analisado, segundo esses autores, a proposta para a Copa nitidamente não integrou mobilidade e habitação; ao contrário, segundo eles, a habitação foi um entrave às obras de mobilidade com o reassentamento de ocupações para áreas distantes, priorizando, desta maneira, o deslocamento dos visitantes pela cidade, e não o de seus moradores.

Ainda sobre Porto Alegre/RS, para Leal-Lahorgue e Cabette (2013), algo que chamou a atenção foi que o poder público municipal escolheu predominantemente áreas periféricas para intervenções de regularização fundiária e construção de habitações populares, pois a grande maioria das Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) do município está afastada das áreas centrais da cidade. Para esses autores, este padrão se repete nas cidades brasileiras, onde os pobres ficam em áreas periféricas, enquanto as classes de média e alta renda ficam em áreas centrais providas de infraestrutura, considerando-se calçamento, serviços de iluminação, rede de água e esgoto etc.

Em Ponta Grossa, Paraná, Brasil, os autores Lombardi e Sahr (2015) avaliaram o Programa “Minha Casa Minha Vida” (PMCMV) de habitação social, do governo federal brasileiro, que teve como um dos objetivos aferir a articulação dos conjuntos habitacionais produzidos com a cidade, que, por sua vez, indicou novamente a predominância da construção de HIS em áreas periféricas:

As habitações populares do ‘PMCMV’ em Ponta Grossa foram erguidas fora da malha urbana consolidadas tendo como justificativa o barateamento dos custos. Em sua maior parte situam-se em terrenos desprovidos ou com baixa oferta de infraestrutura, equipamentos públicos, serviços essenciais e emprego. (Lombardi & Sahr, 2015, p. 20).

Segundo esses autores, os conjuntos do ‘PMCMV’ para a população de baixa renda têm como característica a expansão caracterizada por eles como “densa” em territórios periféricos da malha urbana. Além disso, no caso de Ponta Grossa/PR, nenhum dos conjuntos analisados foi integrado diretamente na malha viária preexistente e, em sua maioria, foi produzido em áreas de antigas fazendas de famílias tradicionais da cidade, seguindo-se a lógica do mercado imobiliário (discutida na seção anterior).

Sendo assim, de acordo com Lombardi e Sahr (2015), nos conjuntos de HIS mencionados, há mais evidências de exclusão da população residente do que inclusão socioespacial, uma vez que estão localizadas em áreas afastadas da malha urbana consolidada, distantes da infraestrutura existente, sem serviços e equipamentos públicos no interior dos conjuntos, sem integração com outras vilas e bairros que, por fim, obrigam os seus habitantes a realizar grandes deslocamentos para terem acesso ao comércio, educação, lazer e saúde.

O seguinte artigo analisou as mudanças no espaço urbano ocasionadas por uma intervenção urbanística, a partir da instalação de um equipamento público na zona norte do município de São Paulo/SP, em uma área considerada periférica, caracterizada pela existência de muitos núcleos irregulares. Trata-se do Centro Educacional Unificado (CEU), unidade Paz, construído em 2004, onde os autores Campos e Queiroz (2017), a partir de técnicas de interpretação de imagens de satélite e ortofotos dos anos de 2002, 2004, 2007 e 2010, geraram matrizes de transição que, nesse período, indicaram expressivamente um crescimento total de Assentamentos Urbanos Precários (AUP) de 40,8% e redução de áreas de mata de 31,18%.

Para Campos e Queiroz (2017), o CEU Paz em São Paulo/SP funcionou como um polo atrativo na região, pois possibilitou um aumento de empregos diretos e indiretos, ampliação do comércio informal e valorização dos imóveis no entorno do equipamento público. Desse modo, também influenciou o crescimento dos núcleos irregulares, demonstrando que uma intervenção urbana na periferia pode induzir a transformação do uso e ocupação das áreas adjacentes, aumentando até mesmo o mercado ilegal de terras à população de baixa renda.

Em Goiânia, Goiás, Brasil, Borges et al. (2017) analisaram o conjunto de transformações ocorridas no espaço urbano, desde a construção da “cidade moderna” (1933) até a instituição da jovem região metropolitana ao final dos anos 1990, transformações que, de acordo com esses autores, foram insustentáveis pelo crescimento demográfico extraordinário, evidenciando-se um enorme passivo ambiental e social, principalmente, de HIS.

Para de Melo Borges et al. (2017), foi marcante e problemática a questão da moradia social no espaço urbano de Goiânia e sua região metropolitana pelos seguintes motivos:

Proliferação de posses urbanas, loteamentos periféricos e intenso processo de “invasões”; ocupações irregulares em áreas verdes, fundos de vale, áreas de preservação permanente (APP) e em áreas de risco; com comprometimento dos recursos hídricos, elevado déficit habitacional e construção de empreendimentos habitacionais populares em “espaços segregados”, distantes do centro da cidade, com parca infraestrutura, carência de equipamentos urbanos, serviços e dificuldade de acesso ao transporte urbano precário. (Borges et al., 2017, pp. 124-125).

Sendo assim, mais uma vez percebe-se que a dinâmica de crescimento de loteamentos populares e clandestinos ocorre em localizações mais distantes da malha urbana central, representando um processo de periferização da cidade. Segundo Borges et al. (2017), o crescimento urbano acelerado de Goiânia/GO demonstrou que, no fim da década de 1950, o projeto urbanístico original da cidade já estava totalmente desconfigurado.

Um exemplo da situação de precarização de conjuntos de habitação social em territórios periféricos, trazido por Borges et al. (2017), é o Jardim Ipê, localizado em Aparecida de Goiânia/GO, município adjacente e conurbado à Goiânia, pois, após sete anos da entrega do empreendimento imobiliário, em 2016, de acordo com esses autores, o Jardim Ipê permanecia exatamente igual: não tinha calçamento, pavimentação asfáltica e rede de esgoto. Por outro lado, havia muito mato e lixo, muitas casas abandonadas, muitas ocorrências de roubos e tráfico de drogas.

Em Maceió, Alagoas, Brasil, Cavalcanti (2017) explorou a dinâmica da integração social e espacial por meio da análise do cotidiano de moradores de três assentamentos precários. Para essa autora, a construção de habitação social por programas oficiais e por iniciativa própria faz com que vários municípios apresentem propostas de aumento ao perímetro urbano, por conta da especulação imobiliária que afasta os pobres do centro das atividades econômicas, discussão que foi bastante explorada na seção anterior. No entanto, de acordo com essa autora, a localização segregada dos pobres tem sido pouco estudada, mesmo sendo muito ocorrente. Para ela, as pesquisas acadêmicas não têm destacado as implicações da exclusão, da segregação e desigualdade dos habitantes pobres suficientemente.

Um exemplo de intervenção urbana na periferia por provisão de habitação social em Maceió/AL, trazido pela autora Cavalcanti (2017), é o Conjunto Denisson Menezes. Esse conjunto está localizado em uma área de difícil acesso, onde a distância do novo núcleo até a avenida mais próxima é de aproximadamente 2 km em uma via de terra, demonstrando a dificuldade de transporte para os seus moradores. Segundo essa autora, há apenas uma linha de ônibus, que leva 2 horas para chegar ao centro da cidade e não segue um horário determinado. Desse modo, evidencia-se que o projeto não foi capaz de integrar a população e resultou no aumento da situação de exclusão social e espacial, caracterizado pela autora como um território de pobreza “difícil de sair”.

O trabalho desenvolvido por Jesus e Denaldi (2018) para a Região do Grande ABC do estado de São Paulo, Brasil, formada pelos municípios de Diadema, Mauá, Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra, Santo André, São Bernardo do Campo e São Caetano do Sul, que abriga 2,5 milhões de habitantes, discute os aspectos da regulação urbana e analisa a experimentação da regulamentação dos instrumentos do Estatuto da Cidade (Lei nº 10257/2001), que ordenam o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, a partir da identificação da localização dos conjuntos do PMCMV de habitação social, de vazios urbanos e Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), por volta dos anos de 2009 a 2014.

De acordo com Jesus e Denaldi (2018), apesar de não ser uma regra, observou-se que muitas ZEIS se localizam em áreas próximas de zonas de proteção ambiental. Ademais, na Região do Grande ABC, segundo esses autores, as ZEIS e os conjuntos habitacionais não estão localizados somente em áreas de extrema periferia e pouco consolidadas, ou seja, não seguem uma tendência linear, isso porque foram identificados empreendimentos bem localizados, em áreas centrais, do PMCMV de baixa renda.

Quanto à aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade, os autores Jesus e Denaldi (2018) notaram uma dificuldade de aplicação de instrumentos como o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (PEUC), que, entre os municípios analisados, é aplicado somente em Santo André, Diadema e São Bernardo do Campo. Em São Bernardo do Campo, inclusive, há áreas demarcadas como ZEIS de vazios urbanos notificados para o PEUC, destinados à produção de HIS, no âmbito do PMCMV.

Mas, de maneira geral, os autores Jesus e Denaldi (2018) identificaram que há entre os municípios uma grande diferença na capacidade institucional, quanto à regulação da atuação das construtoras e à localização dos empreendimentos do PMCMV. Dessa maneira, os autores concluíram que a aplicação de instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade influencia positivamente as localizações dos empreendimentos do PMCMV e a regulação urbana das prefeituras, entretanto não foram aplicados pela maioria dos municípios. Ainda segundo esses autores, os fatores que ajudam a impedir a periferização dos conjuntos do PMCMV são a combinação da disponibilidade de infraestrutura, de equipamentos e serviços, tanto públicos quanto privados na região, assim como a conurbação dos municípios da região metropolitana, pois diminuem as distâncias em relação às regiões centrais das cidades adjacentes.

No caso da legislação brasileira, nota-se que ainda é pequena a utilização de instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade ao ordenamento do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. A partir da revisão bibliográfica levantada, os resultados demonstram que são raras as intervenções na periferia onde o Estatuto tenha sido tratado de maneira conjunta e integrada à construção de equipamentos públicos, habitação social, infraestrutura e mobilidade urbana, cujo público-alvo é a população de baixa renda.

Práticas do ensino da arquitetura e urbanismo em territórios periféricos

O ponto de partida desta última categoria de análise foi a percepção da existência de um propósito no ensino e na atuação da arquitetura e urbanismo relacionados com as melhorias das condições de vida dos moradores de áreas periféricas precárias e vulneráveis socialmente, ou seja, por intervenções urbanas oriundas da relação universidade-sociedade, visando-se à equidade do espaço urbano nos contextos plurais das cidades contemporâneas, tendo em vista o enfrentamento do conteúdo social pelo exercício dos profissionais dessas carreiras.

Para a cidade de São Paulo/SP, Brasil, Bortoluci (2016) tratou da relação entre arquitetos paulistanos com as questões do “povo” e “habitação popular”. De acordo com esse autor, não existe uma arquitetura popular por excelência, ou progressista, conservadora, ou outra adjetivação de caráter político. Pelo contrário, segundo ele, as práticas de projeto, construção e ocupação do espaço construído servem como intermediação entre as atuações políticas com o tipo de espaço construído.

Segundo Bortoluci (2016), desde a década de 1940, a ocupação das periferias de São Paulo/SP se deu sobretudo por loteamentos irregulares e informais, de territórios gradualmente mais distantes do centro e destituídos de infraestrutura, onde as habitações eram produzidas por meio da autoconstrução das famílias, sem qualquer apoio técnico especializado, obedecendo-se frequentemente a uma lógica populista em relação ao poder público, por exemplo, com a criação de associações que pressionavam os “seus vereadores” em troca de compromissos eleitoreiros.

De acordo com Bortoluci (2016), uma marca da escola dominante da arquitetura paulistana foi a conexão do campo arquitetônico às experiências vividas das populações de bairros populares, a partir de rotinas de visita às regiões periféricas da cidade.

Além disso, segundo Bortoluci (2016), as tensões políticas, técnicas e sociais impactam diretamente na produção do espaço urbano e, por causa dos dilemas oriundos da articulação entre mercado imobiliário, Estado e movimentos sociais, os programas públicos de HIS acabam por desconsiderar, quase por completo, outras vertentes do direito à cidade, que vão além do acesso à moradia própria, por exemplo, o PMCMV. Segundo esse autor, o programa foi fundamentalmente orientado pela concepção de que o problema da habitação social era somente quantitativo, relacionado ao “déficit habitacional”.

Desse modo, esse exemplo colabora com a ilustração prática de intervenções urbanas realizadas na periferia em uma escala do habitante e da moradia, a partir da colaboração de estudantes, arquitetos e urbanistas com os moradores dessas áreas, que não possuem poder aquisitivo para a contratação desses profissionais. No entanto, por haver apenas um resultado nesta categoria, este estudo também apontou uma lacuna nas publicações acadêmicas relacionadas às experiências práticas de projetos arquitetônicos e urbanísticos, elaborados pelas universidades brasileiras em conjunto com os moradores dessas áreas periféricas.

Conclusão

A presente pesquisa colaborou com o entendimento do estado da arte existente na produção científica, em língua portuguesa, sobre o tema de intervenções urbanas na periferia, considerando-se as áreas onde há a predominância das populações pobres e vulneráveis do ponto de vista socioambiental em situações caracterizadas pela desigualdade e exclusão social, dentro de um recorte de escala local, com base em três categorias criadas para análise: ação do Estado e especulação imobiliária; equipamento público, infraestrutura, habitação social e mobilidade; e práticas do ensino da arquitetura e urbanismo em territórios periféricos.

É importante ressaltar que há um sentido de periferia enquanto insistência discursiva (“zonas problemáticas”, “bairros das drogas”, “áreas críticas” etc.) e há também um sentido como disposição espacial em relação ao centro, que é uma distância simbólica (Fernandes & Mata, 2015).

Neste estudo, foi verificado que o papel do Estado é fundamental na regulação do espaço urbano e que, inclusive, dispõe de instrumentos jurídicos para uma gestão mais justa e equitativa da cidade, seja pela aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade, da legislação brasileira, por exemplo, o PEUC (Jesus & Denaldi, 2018); ou pela ação do poder público municipal por meio de sucessivas ampliações do perímetro urbano (Nascimento & Matias, 2011); ou por instrumentos de projeto participativo na forma de um Plano de Bairro (Antonucci & Gobbi, 2018); entre outros.

No entanto, o que se percebe nas cidades brasileiras é a dificuldade no controle e planejamento do poder público diante da especulação imobiliária, que implica nos efeitos da segregação socioespacial e “periferização” das parcelas sociais mais empobrecidas (Bastos et al., 2020; Esdras, 2012; Moretti & Campos, 2016; Nascimento & Matias, 2011), uma vez que o uso especulativo da terra urbana praticado drena os recursos públicos para áreas abundantes de infraestrutura, reforçando, assim, a dinâmica centro-periferia (Coelho & Chrysostomo, 2015; Leal-Lahorgue & Cabette, 2013). Esse uso especulativo do espaço urbano é agravado pela descontinuidade da implantação dos planos regionais nas trocas de gestão das prefeituras (Antonucci & Gobbi, 2018) e pelas práticas eleitoreiras e populistas de clientelismo (Bortoluci, 2016; Coelho & Chrysostomo, 2015).

Uma nova vertente encontrada no processo de urbanização de áreas periféricas é a disputa pelos territórios de interesse ambiental, situadas próximas aos fundos de vale, que foram transformados em alvos dos condomínios horizontais isolados, pela aproximação com a natureza, e alvos de novos focos de ocupações irregulares (Moretti & Campos, 2016), prejudicando a sustentabilidade das cidades, visto que estão localizados em áreas cada vez mais distantes, deficientes de infraestrutura, desprovidas de equipamentos urbanos, serviços e transporte (Borges et al., 2017).

No contexto das intervenções urbanas na periferia, verificou-se que estas se relacionam frequentemente com a carência de equipamentos públicos (Campos & Queiroz, 2017), infraestrutura e moradia social (Borges et al., 2017; Cavalcanti, 2017; Jesus & Denaldi, 2018) e obras de mobilidade (Leal-Lahorgue & Cabette, 2013), destacando-se a falta de integração com a cidade e, consequentemente, os grandes deslocamentos das populações desses núcleos para terem acesso ao comércio, educação, lazer e saúde (Lombardi & Sahr, 2015). Mas é importante destacar que as intervenções urbanas específicas de habitação social não estão necessariamente localizadas em áreas de extrema periferia e pouco consolidadas (Jesus & Denaldi, 2018).

Foi identificado que a periferia também está sujeita às especulações imobiliárias oriundas das intervenções urbanas realizadas pelo Estado, ou seja, até mesmo em territórios periféricos, caracterizados pela ocupação predominante de população de baixa renda. Nesse sentido, uma intervenção urbana, como um equipamento público, pode provocar o aumento do mercado fundiário ilegal e a redução das áreas de mata e, consequentemente, o aumento do valor da terra, beneficiando a especulação imobiliária (Campos & Queiroz, 2017).

Este trabalho aponta que a relação e a atuação de profissionais e estudantes de arquitetura e urbanismo com moradores e associações de áreas periféricas podem contribuir para a melhoria das habitações e dos espaços públicos, considerando-se as diversas vertentes do direito à cidade, que vão além do acesso à moradia (Bortoluci, 2016). No entanto, este resultado apontou que existe uma lacuna referente à publicação de experiências práticas de intervenções urbanas, a partir de processos participativos e colaborativos entre esses profissionais e estudantes de arquitetura e urbanismo com os ocupantes da periferia.

Por último, este trabalho demonstra que as dinâmicas de desenvolvimento das periferias são muito semelhantes entre as diversas cidades brasileiras apresentadas. Nota-se a necessidade da realização de mais pesquisas acadêmicas acerca das práticas de intervenções urbanas voltadas a essas áreas vulneráveis. Ademais, verifica-se uma limitação na metodologia aplicada ao se utilizar apenas de artigos de língua portuguesa, apesar de não ser uma característica que prejudica a sua contribuição, por abranger somente cidades brasileiras. Esta pesquisa sugere que outras revisões de literatura sejam feitas em outras línguas e territórios, abarcando-se, por exemplo, outros países latino-americanos, com características socioeconômicas análogas às do Brasil, de maneira a contribuir com a comparação dessas dinâmicas observadas na transformação de áreas urbanas periféricas.

• Como citar: Oliveira, M. C. N., & Quaresma, C. C. (2022). Intervenções urbanas em áreas periféricas brasileiras: uma revisão sistemática de literatura. urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 14, e20210270. https://doi.org/10.1590/2175-3369.014.e20210270

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Editado por

Editores convidados: Vasco Barbosa, Lakshmi Rajendran e Mónica Suárez Seção Especial: Informalidade em Áreas Urbanas Periféricas (Editores convidados: Vasco Barbosa, Lakshmi Rajendran e Mónica Suárez)

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  05 Dez 2022
• Data do Fascículo
  2022

Histórico

• Recebido
  29 Ago 2021
• Aceito
  23 Jun 2022