O ensino superior no Brasil: o setor privado

A formação de um sistema de ensino superior de massa

Helena SAMPAIO. O ensino superior no Brasil: o setor privado. São Paulo, Fapesp/Hucitec, 2000. 408 páginas.

Carlos Benedito Martins

O ensino superior brasileiro, num intervalo de três décadas e meia, experimentou significativas mudanças em sua configuração e funcionamento. No início dos anos de 1960, o sistema contava com aproximadamente uma centena de instituições, a maioria delas de pequeno porte, localizadas predominantemente nos centros urbanos, voltadas para atividades de transmissão do conhecimento e contando com um corpo docente com escassa profissionalização acadêmica. Esses estabelecimentos, vocacionados, fundamentalmente, para a reprodução de quadros da elite nacional, e, em geral, cultivando um ethos e uma mística institucional, abrigavam pouco mais de 100 mil estudantes, com predominância do gênero masculino. Tal quadro contrasta fortemente com a complexa rede de estabelecimentos públicos e privados que se constituiu ao longo desses anos ­ segundo os dados do Censo da Educação Superior de 1999, o sistema abrangia 1097 estabelecimentos, absorvia 2,4 milhões de alunos de graduação e aproximadamente 80 mil nos cursos de pós-graduação stricto sensu que cobre todas as áreas do conhecimento. No bojo desse processo de mudanças, houve a incorporação de um público mais diferenciado socialmente, o que aumentou bastante o contigente de estudantes do gênero feminino e daqueles já integrados no mercado de trabalho, bem como um acentuado movimento de interiorização e regionalização da oferta de ensino superior.

Na trajetória dessas transformações, constituiu-se um campo acadêmico extremamente complexo em função das posições diferenciadas que as instituições ocupam na hierarquia existente, posições essas derivadas, em larga medida, pelo desempenho que alcançaram diante de determinados indicadores que tendem a comandar e conferir a legitimidade social e simbólica no campo acadêmico, tais como, titulação dos docentes, institucionalização da pesquisa e da produção intelectual, qualidade da formação oferecida, entre outros. Engendrou-se também, por outro lado, uma diversidade de vocações institucionais que foram colocadas em prática nesses estabelecimentos, expressas em formas distintas de desenvolver e combinar as atividades de ensino, pesquisa, extensão e formação profissional, o que tem conduzido determinadas instituições ora a enfatizar uma estreita articulação entre ensino e pesquisa, ora a destacar a necessidade de interação entre a própria instituição e a região à qual pertence. Isto as leva à valorização das atividades de extensão, enquanto outro conjunto numericamente expressivo de instituições, por sua vez, procura privilegiar a formação profissional tout court, voltada para o mercado ocupacional etc. A despeito dessa diversidade real, constata-se o hábito intelectual de se eleger uma imaginária universidade brasileira como forma de se referir à totalidade desse complexo e diferenciado sistema, enfocando-a como o objeto legítimo de reflexão. Essa tendência que, de certa maneira, tem prevalecido nos estudos sobre ensino superior no país, contribui para desviar a atenção do instigante fenômeno da diversidade de vocações acadêmicas, bem como do acirramento de conflitos manifestos e latentes entre as instituições e os diferentes atores que atuam no campo do ensino superior no país, desencadeados pela busca do reconhecimento social e acadêmico dessa pluralidade de formas de organizar e exercer suas atividades acadêmicas.

A publicação do livro de Helena Sampaio, resultado de sua tese de doutorado defendida no Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo, é uma relevante contribuição para romper com essa tradição de reflexão que, em larga medida, tem orientado os trabalhos na área. Em vez de adotar a recorrente perspectiva que tende a privilegiar a instituição universitária como ponto central de análise e única forma legítima de organização do ensino superior no país ­ o que leva a tomar uma manifestação do particular como expressão da totalidade ­, a autora enfoca a complexa heterogeneidade acadêmico-institucional que se formou ao longo das últimas três décadas no funcionamento do ensino superior brasileiro. Tal característica essa encontra-se subjacente à diversidade da oferta de cursos, às diferenciadas expectativas de formação profissional, às distintas características dos cursos e das carreiras oferecidas pelas instituições, à composição e qualificação do corpo docente e à pluralidade de vocações acadêmico-institucional que tem estruturado os estabelecimentos de ensino superior no país. Além de sanar uma grande lacuna na bibliografia brasileira sobre o ensino superior privado, deve-se salientar também que o trabalho ora publicado apóia-se em grande volume de informações, cuidadosamente analisadas, distanciando-se de determinados clichês e noções preconcebidas que, de certa forma, têm orientado a reflexão desse tema. O livro rompe também com a tendência de abordar o funcionamento do ensino público e privado como blocos homogêneos, procurando apreender analiticamente não apenas as lógicas específicas que tendem a comandá-los, mas, acima de tudo, permite ao leitor perceber as diferenças existentes em cada um desses segmentos em relação às diferentes formas de organizar as atividades de formação acadêmico-profissional.

Embora o trabalho esteja concentrado na trajetória do ensino superior privado na sociedade brasileira, desde o final do século XIX até a metade da década de 1990, a perspectiva relacional que o embasa ­ ou seja, a apreensão das formas de funcionamento do ensino particular só é possível considerando-se os complexos processos de sua interação com o ensino público ­, bem como os dados apresentados, permitem uma abrangente compreensão das transformações ocorridas no sistema de ensino superior brasileiro como um todo. O propósito da autora é evidenciar determinadas mudanças estruturais e institucionais que vêm ocorrendo no setor privado ultimamente, as quais, como tendência, têm se orientado para o atendimento da demanda de massa de ensino superior. No âmbito das mudanças estruturais, a autora explora analiticamente as formas pelas quais o ensino privado debateu-se com a retração da demanda ocorrida no período de 1980 a 1994 e a redução na participação relativa de suas matrículas. Nesse sentido, a análise mostra como determinadas iniciativas ocorridas no setor privado ­ processo de interiorização dos estabelecimentos, aumento do número de universidades privadas e diminuição concomitante do número de instituições isoladas ­ constituíram estratégias de adaptação diante da estagnação da demanda por ensino superior. Como mudanças institucionais empreendidas pelo setor privado, a autora arrola a ampliação e a renovação do leque de cursos e carreiras oferecidos pelos estabelecimentos privados, que procuraram responder de modo mais satisfatório às novas e diversificadas demandas de uma clientela estudantil cada vez mais heterogênea e do mercado ocupacional cada vez mais exigente. Também fazem parte das transformações institucionais, a busca de maior flexibilidade curricular, a adoção de medidas visando à melhoria do corpo docente e a intensificação e constante renovação do marketing e da propaganda institucionais.

O livro estrutura-se em três partes, subdividas em seis capítulos. Na primeira parte, a autora apresenta a trajetória do ensino superior privado, desde o seu surgimento com o advento da República até o período de sua grande expansão iniciada na metade da década de 1960 e que se estende até meados dos anos de 1980. A análise aborda a relação entre ensino superior público e privado no tocante aos estabelecimentos, às matrículas e à oferta de cursos, à distribuição regional e às políticas de regulamentação desse setor de ensino. Essa parte do trabalho enfoca ainda as tendências mais recentes do ensino superior no país por meio de um exame detalhado de dados. Nessa análise, constata-se, de forma inequívoca, uma diminuição do ritmo de crescimento das matrículas no período entre 1980 e 1994, tanto no setor privado como no público, situação essa resultante do fenômeno da retenção de conclusões nos níveis educacionais anteriores, em especial a ocorrida no ensino de segundo grau. Apenas para se ter uma referência desse fenômeno, entre 1986 e 1993, o sistema manteve estável o número de matrículas em torno de 1,5 milhão de alunos e, em 1994 os dados indicavam que 20% do total das vagas oferecidas no ensino superior não tinham sido preenchidas em função do número de concluintes do ensino médio que produz a grande maioria dos candidatos. Partindo desse cenário é que a autora procura compreender as diferentes estratégias adotadas pelo setor privado para enfrentar essa contração da demanda de clientela.

Na segunda parte, o livro aborda os aspectos legais e políticos que envolvem a relação do Estado com o setor privado nas duas últimas décadas, situando-o no contexto das políticas educacionais recentes formuladas para a área. Dessa forma, são analisadas as principais alterações na moldura legal do ensino superior, desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, até a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), em 1996, e um conjunto de decretos editados no ano de 1997, os efeitos dessa configuração legal sobre o funcionamento do setor privado. Nessa parte, os diferentes atores que atuam no sistema do ensino superior no país ocupam o centro da análise, tais como os policies makers, os sindicatos docentes, os acadêmicos que participam em diferentes comissões que avaliam e/ou subsidiam a política educacional para a área, os proprietários de escolas, entre outros. De modo destacado, enfoca-se, nesse contexto, a formação de determinados grupos do setor privado encarregados de formular e procurar representar seus interesses e seus esforços na construção de identidades próprias. Nessa perspectiva, a autora chama a atenção para os processos de fusão e ruptura que marcam a trajetória das principais associações de representação do setor privado ­ Associação Brasileira das Mantenedoras de Ensino Superior (Abmes), Associação Brasileira de Escolas Superiores Católicas (Abesc) e Associação Nacional das Universidades Comunitárias (Abruc). Por outro lado, no Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (CRUB), que originalmente abrigava, de forma predominante, os dirigentes de instituições públicas, verificou-se o aumento do número de universidades privadas associadas a partir da década de 1980, passando a dominar numericamente esse fórum de representação. O surgimento de novas associações do setor privado e o processo de construção de identidades próprias, não trouxeram rupturas definitivas entre elas. Ao contrário, o trabalho destaca que a disjunção da representação do setor privado, que se expressa na criação de novas organizações, engendrou uma sobreposição da sua própria representação e, conseqüentemente, o fortalecimento de suas reivindicações nas instâncias decisórias da política para o ensino superior, uma vez que tanto as novas associações como as mais tradicionais se voltam para diferentes interlocutores e tendem a atuar em uma multiplicidade de arenas específicas.

Enquanto as duas primeiras partes do livro privilegiam o setor privado, os três últimos capítulos deslocam o enfoque analítico para os estabelecimentos, o que possibilita a apreensão do setor privado não apenas em sua relação complementar ao ensino público, mas também como um setor internamente heterogêneo. Dessa forma, analisa-se a oferta dos cursos do setor privado possibilitando a discussão sobre o seu padrão de qualidade, com base nos resultados da avaliação realizada pelo MEC durante o período de 1996 a 1997. Os dados utilizados evidenciam um desempenho desigual dos estabelecimentos privados com relação aos conceitos obtidos pelos formandos no "provão", bem como diferenças significativas em relação à titulação e ao regime de trabalho dos docentes que integram esses estabelecimentos. Em seguida, a análise privilegia determinadas características sociais, econômicas e educacionais dos estudantes do setor privado. O conjunto de informações utilizado pela autora possibilita o questionamento de representações recorrentes a respeito dos estudantes do ensino privado, formuladas e difundidas seja pela mídia, seja pelos próprios acadêmicos, seja pelos responsáveis pela formulação da política educacional para a área. Entre essas representações destaca-se a que tende a descrevê-los como jovens pobres e trabalhadores. Ao contrário dessa caricatura, a autora mostra que os dois setores, privado e público, absorvem estudantes de diferentes origens e estratos sociais, destacando que as diferenças socioeconômicas de um e de outro setor estão mais relacionadas às suas carreiras acadêmicas do que à circunstância de estarem inseridos no segmento público ou privado. O último capítulo do livro é dedicado à análise da imagem pela qual as instituições privadas se mostram. Por meio da utilização do marketing e da publicidade, essas imagens são elaboradas por profissionais especializados com o propósito de atrair a clientela potencial.

O estudo de Helena Sampaio apóia-se em várias pesquisas que desenvolveu no Núcleo de Pesquisas sobre o Ensino Superior da Universidade de São Paulo (Nupes), destacando-se entre elas uma investigação sobre os jovens universitários no Estado de São Paulo ­ esta em parceria com o Cebrap ­, um levantamento sistemático e uma minuciosa análise de séries estatísticas oficiais sobre a evolução do sistema de ensino superior no país entre 1933 e 1994 e, finalmente, uma pesquisa sobre o setor privado por meio da aplicação de um abrangente questionário.

O livro mostra que a forte presença do setor privado no ensino superior no país é anterior ao seu vertiginoso crescimento ocorrido a partir de meados dos anos de 1960. Sua origem reporta-se ao início do período republicano, uma vez que até então apenas ao poder central competia legalmente oferecer ensino superior. Foi a Constituição da República de 1891 que descentralizou a oferta de ensino superior, permitindo que os governos estaduais e a iniciativa privada criassem seus próprios estabelecimentos. Tal medida contribuiu para uma incipiente ampliação e diferenciação do seu funcionamento. Como se sabe, o ensino superior foi instituído lentamente na sociedade brasileira, de tal forma que, até 1900, o sistema contava com apenas 24 instituições, todas elas organizadas como estabelecimentos não-universitários e orientadas fundamentalmente para a atividade de formação profissional. Num intervalo de duas décadas, ou seja, até o início dos anos de 1920, foram criadas 56 novas instituições, sendo que a maioria pertencia ao setor privado capitaneado basicamente pela iniciativa confessional católica e/ou pelas elites locais. No início da década de 1930, o setor privado já respondia por 64% dos estabelecimentos e por 44% das matrículas existentes, sendo que até a metade da década de 1960 os dados indicam consolidação e estabilidade na participação desse setor no sistema de ensino superior.

A autora assinala que no período entre 1965 e 1980 ocorreu uma mudança significativa no patamar do crescimento das matrículas do setor privado, conduzindo-o à predominância numérica no interior do sistema de ensino superior. Assistia-se, nesse período, a uma forte pressão pela ampliação das oportunidades de acesso ao ensino superior, situação essa agravada pelo problema dos "excedentes" do sistema público. Num intervalo de vinte anos, ou seja, entre 1960 e 1980, o número total de matrículas de graduação passou de cerca de 200 mil para 1,4 milhão de estudantes. Apenas para se ter uma referência do aumento da dimensão do setor privado, deve-se mencionar que na metade da década de 1960 suas instituições eram responsáveis por 43% do total das matrículas e, no início dos anos de 1980, já absorviam 63% do alunado. Nesse período, os grupo laicos, que dividiam com as instituições confessionais a oferta privada do ensino superior desde a década de 1950, tornaram-se predominantes. A minuciosa análise empreendida pela autora destaca que a expansão do setor privado verificado nas décadas de 1960 e 1970 ocorreu por meio da criação de instituições de pequeno porte, muitas das quais resultados da transformação de antigas escolas secundárias em instituições de terceiro grau, sendo que a quase totalidade dos cursos criados no período era de turno noturno. Nesse sentido, a preferência dessa iniciativa laica, de perfil empresarial, em criar pequenas instituições não-universitárias, descoladas das atividades de pesquisa, expressava sua disposição em atender preferencialmente, e de forma exclusiva, a demanda de ensino, tanto assim que, em 1971, dos 639 estabelecimentos privados, somente dezesseis eram instituições universitárias.

A autora procura chamar a atenção para um fenômeno que tem passado despercebido na grande maioria dos estudos sobre o processo de expansão do ensino superior nesse período, qual seja, o significativo crescimento do segmento público, compreendido entre 1967 e 1980, a despeito de uma participação mais intensa do ensino privado nessa dinâmica. As matrículas do ensino público passaram de 88 mil para aproximadamente 492 mil, um crescimento da ordem de 453%. Diante dessa situação, a autora ressalta que a velocidade e a dimensão do crescimento do setor e público e privado estavam sendo comandados por lógicas distintas e concepções diferentes sobre a forma de organizar o ensino superior. Em seu entendimento, a opção do setor público em implementar universidades que articulassem ensino e pesquisa, institucionalizando a carreira docente, portanto, seguindo recomendações da Reforma de 1968, acarretou um aumento progressivo do custo da manutenção do ensino público, o que acabou por limitar a sua própria expansão e, ao mesmo tempo, contribuiu para abrir ao setor privado a oportunidade de atender à demanda de massa, conferindo-lhe uma dimensão complementar nesse atendimento. Nesse sentido, a autora ressalta a existência de uma divisão de funções entre o setor público e o privado, na qual esse último passa a funcionar como um mass private sector, ou seja, por ser o segmento mais dinâmico no atendimento à demanda de massa, é o que assume maior dimensão no conjunto do sistema de ensino superior. Devido à circunstância de mobilizar recursos privados e orientar-se pela rentabilidade dos investimentos econômicos, o setor privado, na percepção da autora, é mais dinâmico no atendimento à demanda da clientela, característica essa que o permite obter um crescimento mais rápido e que, ao mesmo tempo, tende a comprometer a sua qualidade acadêmica. Nesse sentido, o setor privado complementa o ensino público que, por sua vez, cresceu em menor escala e tornou-se mais seletivo em termos acadêmicos.

Na perspectiva da autora, o crescimento do ensino público ocorrido entre 1967 e 1980 coloca a necessidade de se rever uma interpretação recorrente nos estudos sobre o ensino superior no país, segundo a qual o Estado retirou-se do ensino superior, promovendo a sua privatização. No seu entendimento, as políticas educacionais adotadas nesse período seguiram duas direções paralelas: a primeira delas buscava preservar as universidades públicas de um possível processo de massificação que seria incongruente com o seu perfil de universidade de pesquisa, já a segunda consistiu em expandir o ensino público em determinadas regiões do país nas quais o poder aquisitivo da população é menor e que, portanto, apresentava condições menos propícias à expansão do setor privado. Assim, em vez de se postular um recuo do Estado no campo do ensino superior, seria mais correto, segundo a autora, destacar um ajustamento de funções específicas desempenhadas pelos setores que compõem o ensino superior no país. Para a autora ainda, o aparato legal que orientou esse ciclo expansionista, principalmente o produzido pelo então Conselho Federal da Educação, evidenciava o caráter complementar que estava sendo atribuído e efetivamente assumido pelo ensino privado.

O trabalho de Helena Sampaio capta de forma detalhada um novo padrão de configuração do setor privado que começa a ser delineado a partir da segunda metade da década de 1970 e cujos impactos estão presentes nos dias atuais. Nesse sentido, num primeiro momento, algumas instituições transformaram-se em federações de escolas ou escolas integradas, mediante um processo de fusão de escolas isoladas ou por meio da absorção de um ou mais estabelecimentos. Num momento posterior, ou seja, a partir do final da década de 1980, percebe-se um nítido movimento de transformação de escolas isoladas e/ou federação de escolas em universidades particulares, de tal forma que o seu número quase quadruplicou, passando-se de vinte instituições em 1980 para 76 universidades privadas em 1996, a maioria delas comandadas de forma majoritária por uma iniciativa laica de perfil empresarial. Esse movimento, segundo a autora, expressa a compreensão por parte do setor privado que estabelecimentos maiores, com uma oferta mais diversificada de cursos, com novas instalações físicas em seu local de funcionamento e/ou fora de seus domínios, possuem vantagens competitivas na disputa pela absorção da clientela potencial que busca o acesso ao ensino superior. O processo de transformação de estabelecimentos isolados em universidades expressava também um ajuste do setor privado em face das mudanças na legislação sobre o ensino superior, uma vez que a Constituição de 1988 e a LDB de 1996, ao disciplinar o princípio da autonomia para as universidades, tanto públicas como privadas, possibilita que essas instituições criem e extinguam cursos na própria sede, e remanejem o número de vagas de seus cursos, ou seja, libertou-as do controle burocrático exercido pelos órgãos fiscalizadores do Ministério da Educação. A utilização da prerrogativa legal da autonomia por parte das recém-criadas universidades privadas, possibilitou-lhes enfrentar a estagnação conjuntural da demanda, conferindo-lhes maior agilidade no atendimento de uma demanda, fechando cursos menos procurados, abrindo e/ou fragmentando novas carreiras mais atrativas, alterando o número de vagas oferecidas de acordo com as oscilações das matrículas e da evasão etc. Enfim, a autonomia criou condições favoráveis que têm sido continuamente exploradas pelo setor privado, visando à sua adaptação diante das demandas que permeiam o mercado do ensino superior.

Certamente, a publicação do livro de Helena Sampaio representa uma relevante contribuição para se compreender as transformações ocorridas no conjunto do ensino superior no país nas últimas três décadas e o papel do setor privado nesse movimento. A qualidade dos dados apresentados pelo trabalho, bem como o tratamento minucioso concedido a eles por parte da autora, tendem a transformar esse livro numa referência para os estudiosos da área. Entre as inúmeras questões que esse trabalho suscita para uma reflexão atual sobre o funcionamento do ensino superior na sociedade brasileira, deve-se mencionar a discussão empreendida sobre a existência de uma acentuada tensão entre a significativa diversificação que se formou ao longo das últimas três décadas e a persistência na cultura acadêmica do país de se privilegiar um "modelo único" como maneira legítima de organizar e avaliar as instituições de terceiro grau. Os dados discutidos indicam nitidamente a ampliação e a diferenciação social da clientela que passou a ter acesso ao ensino superior, o florescimento de uma pluralidade de vocações institucionais por parte dos estabelecimentos, além de uma variedade na oferta de formação profissional. Deve-se acrescentar que a própria moldura legal constituída a partir do final dos anos de 1980 tem estimulado a diversificação acadêmico-institucional que se engendrou no ensino superior brasileiro. No entanto, esse processo tem se chocado, de forma manifesta e latente, com a ênfase atribuída por diversos atores que atuam no campo acadêmico ao modelo de universidade que concilia ensino e pesquisa, tomado como única referência legítima para estruturar esse campo e, de certa forma, tem conduzido a atribuir a qualificação de desvio de rota às experiências díspares colocadas em práticas pelas instituições que se afastam dessa forma de organização. O que se percebe é que a persistência desse "modelo único" adotado como modus operandi autêntico de dispor o ensino superior tem induzido um conjunto de novas universidades privadas que, momentaneamente, não possuem condições de desenvolver a atividade de pesquisa, a imitá-lo, transformando-se em verdadeiros simulacros desse "modelo único".

Tendo isto em vista, o livro fornece elementos relevantes no sentido de chamar a atenção que um dos pontos de partida para colocar em prática uma política inovadora voltada para a totalidade do sistema deve partir do reconhecimento de que ele não é apenas díspar na qualidade do ensino, da pesquisa e da extensão oferecida pelas diferentes instituições. Ele é também fundamentalmente um sistema multifacetado, composto por instituições públicas e privadas, com diferentes formatos organizacionais e vocações acadêmicas, que tem desempenhando múltiplos papéis e diferentes formas de inserção nos planos local, regional e nacional. A tentativa de enquadrar toda essa riqueza e pluralidade num modelo único ­ que, em boa medida, tem comandado as representações e as práticas acadêmicas no país ­ tem contribuído para sufocar o sistema de ensino superior, impedindo e/ou menosprezando experiências inovadoras capazes de aproximar essas instituições do contexto social em que se inserem. A recusa de se eleger um modelo único como forma de organizar a totalidade do sistema de ensino e de balizar o processo de sua avaliação, pode, em larga medida, permitir que floresça no interior de cada instituição as suas reais vocações e potencialidades específicas, bem como uma maior articulação com as demandas de diferentes perfis de formação profissional advindas do mercado de trabalho, um maior diálogo com as diversas aspirações de profissionalização dos estudantes e uma maior integração com os diversos contextos societários que as permeiam. Talvez com isto as instituições públicas e privadas que integram o sistema de ensino superior poderão estabelecer uma interação mais profícua e efetiva com a sociedade brasileira.

CARLOS BENEDITO MARTINS é professor do Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília e diretor-científico do Núcleo de Estudos sobre o Ensino Superior da Universidade de Brasília (Nesub).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Fev 2003
• Data do Fascículo
  Fev 2002