Estado, capital privado e os processos de revitalização urbano-regional: o caso de Lima e Callao

State, private capital and urban-regional revitalization processes: the case of Lima and Callao

Resumo

Na contemporaneidade as práticas de governança urbana, principalmente na América Latina, demonstram ações de neoliberalização. São organizadas por meio de acordos espaciais e institucionais em favor do mercado. A dinâmica imobiliária e os impactos das grandes intervenções neoliberais são notórios na lógica de (re)produção do espaço urbano. O objetivo deste artigo é investigar as relações entre os Grandes Projetos Urbanos (GPUs), as novas coalizões e os arranjos institucionais para realização do megaevento esportivo Pan 2019, em Lima e Callao, no Peru. São destacadas determinadas orientações que compõem a pauta exercida pelo Estado para a governança urbana, principalmente no que se refere à formação de Parcerias Público-Privadas (PPPs) e o aumento da desregulamentação e da flexibilização do Estado. Por meio do aporte de bibliografias internacionais e locais, busca-se demonstrar a lógica neoliberal e urbana que embasa o processo. Como resultado, observa-se que esse modelo resulta em uma urbanização voltada para as necessidades mercadológicas locais.

Palavras-chave:
Governança Urbana Neoliberal; Urbanização Neoliberal; Grandes Projetos Urbanos; Políticas Urbanas; Estado

Abstract

Currently, urban governance practices, especially in Latin America, demonstrate neoliberalization actions. They are organized through spatial and institutional agreements at market’s favor. Real estate dynamics and the impacts of large neoliberal interventions are notorious in the logic of urban space (re)production in cities. The aim of this article is to investigate the relationships among: Large Urban Projects (GPUs), new coalitions and institutional arrangements for Pan-2019 in Lima and Callao, Peru. The guidelines that make up an agenda exercised by the State for urban governance stand out, mainly with the formation of public-private partnerships (PPPs), increasing the State’s deregulation and flexibility. Through the contribution of international and local bibliographies, we sought to demonstrate the neoliberal and urban logic and as a result it is observed that this model resulted in an urbanization focused on local market needs.

Keywords:
Neoliberal Urban Governance; Neoliberal Urbanization; Large Urban Projects; Urban Policies; State

Introdução

A reestruturação produtiva, que emergiu a partir da recessão dos anos 1970, alterou os processos produtivos em aspectos relacionados ao desenvolvimento econômico, político e cultural do mundo. A transformação político-econômica do capitalismo global trouxe crises como desindustrialização, desemprego, austeridade fiscal, em diferentes níveis nacionais e locais (HARVEY, 1996). Tal mudança de paradigma assentou-se em um conjunto de bases, objetivos e métodos denominado neoliberalismo, que se caracteriza, segundo Dardot e Laval (2016), pelo predomínio da competitividade e pelo comprometimento do papel do Estado na busca por abrir e produzir condições de intervenção na economia pelos mercados (DARDOT; LAVAL, 2016).

Há um apelo à lógica do mercado e da privatização do Estado, a partir da qual governos de diferentes crenças e ideologias políticas, muitos deles beneficiados por poderes legais, adotaram cursos econômicos e políticos semelhantes (HARVEY, 1996): ao invés da ênfase na ação local para resolver as incertezas econômicas, é incentivada a diminuição da capacidade do Estado no controle dos fluxos financeiros. Assim, o investimento, principalmente das empresas internacionais, é propício a uma negociação entre capitais financeiros internacionais, poder local e capital privado, produzindo um apelo para o neoliberalismo. Há uma relação entre a ascensão do neoliberalismo nos países da América Latina e o novo padrão de governança urbana pelo que se observa nos dados analisados. A mesma lógica de competitividade e concorrência é imposta às cidades.

Os processos urbanos na América Latina diferem daqueles das cidades pós-industriais da Europa Ocidental e da América do Norte. A reestruturação dos arranjos institucionais no continente latino-americano não herdou o cenário regulatório das cidades keynesianas ou fordistas dos países do capitalismo central. Esses são organizados por meio de acordos espaciais e institucionais em favor do mercado.

No caso peruano, o ciclo de neoliberalização teve início nos primeiros anos da década de 1990, principalmente com a eleição do ex-presidente Alberto Fujimori (1990-2000). Neste período, foi iniciada a implementação de políticas neoliberais em sintonia com o Consenso de Washington (CW),¹ contribuindo para mudanças econômicas, políticas e sociais nacionais que Fujimori, seus assessores e o setor privado, aliados com agências internacionais, não incluindo políticas direcionadas à inclusão social. Entre os impactos mais destacados da Constituição peruana de 1993 está a liberalização da economia, com a privatização de empresas, redução do orçamento na área social, desmantelamento dos sindicatos e movimentos sociais e demissão massiva de trabalhadores do Estado (MARTÍNEZ, 2009).

As mudanças nas cidades de Lima e Callao implicaram um processo de novos critérios de governança institucional, o qual se deu no contexto da preparação aos XVIII Jogos Pan-Americanos de Lima 2019. Para Swyngedouw et al. (2002), os GPUs servem como veículo excepcional de planejamento e de políticas, sendo uma abordagem neoliberal de política urbana e de democracia seletiva das classes média e alta.

Os GPUs não se integram aos processos urbanos, tampouco aos modos de planejamento das cidades. Em consequência seu impacto se manifesta na cidade como um todo, mas permanece ambíguo nas áreas onde estão diretamente localizados. Eles acentuam polarizações socioeconômicas ligadas ao funcionamento dos mercados imobiliários, bem como mudanças nas prioridades dos gastos públicos dirigidos para investimentos no ambiente construído e na reestruturação do mercado de trabalho. Esses projetos urbanos incorporam uma série de processos associados a mudanças nas escalas espaciais de governança, que refletem, por sua vez, alterações na geometria do poder no governo da urbanização (SWYNGEDOUW; MOULAERT; RODRÍGUEZ, 2002).

O objetivo deste artigo é discutir a disseminação de um novo padrão de governança urbana empreendedora, a partir da reflexão acerca da construção dos GPUs nas cidades de Lima e Callao, no Peru, para sediar os XVIII Jogos Esportivos Pan-Americanos Lima 2019. Espera-se contribuir para uma discussão internacional sobre neoliberalização econômica e mercantilização urbana. Para tanto, a investigação buscou: i) contextualizar os limites da dinâmica econômica, política e social do neoliberalismo e compreender conceitualmente o papel do Estado na acumulação do capital privado como incentivador de novas estratégias neoliberais; ii) dialogar com os novos conceitos de governança urbana como estratégia neoliberal para revitalizações urbanas voltadas a mercados internacionais; iii) sistematizar o papel do Estado peruano na promoção da renovação urbana, correspondendo à viabilização de projetos promovidos pelos capitais estatal e privado nas Parcerias Público Privadas (PPPs), com forte interesse mercadológico.

A análise toma como referência a teoria crítica, em particular a teoria crítica urbana (BRENNER, 2018a), a qual analisa a modernidade capitalista e critica seu modo de produção, propondo formas de urbanização mais democráticas, socialmente justas e sustentáveis.

1. Neoliberalismo

Segundo Jessop (2002), o neoliberalismo é um projeto econômico orientado a novas condições de governança que requerem a liberalização e desregulamentação das transações econômicas nas fronteiras nacionais e além delas. Tem como premissa a redução das ações do Estado e defende a privatização das instituições; o uso de práticas de mercado no setor público; e vê os investimentos em bem-estar público e social como um custo internacional de produção, ao invés de uma fonte de demanda doméstica, local e nacional (JESSOP, 2002). Estabeleceu-se como um modelo político-econômico cuja premissa se apoia na ideia de que os indivíduos precisam satisfazer suas demandas essenciais a partir de sua independência e liberdade, ou seja, na capacidade individual de desenvolver atividades econômicas.

O modelo neoliberal busca alternativas de expansão. Várias políticas de austeridade têm contribuído para sustentar o neoliberalismo global. Economicamente, tem encontrado meios de se reproduzir e se manter, apesar da geração de formas de resistência social a ele (HARVEY, 2007; THEODORE; PECK; BRENNER, 2009). Segundo Peck, Theodore e Brenner (2012) e Peck (2012), as bases do neoliberalismo, ainda nas décadas de 1940, 1950 e 1960, eram críticas às estratégias de ordem estatal keynesiana. Seus teóricos clássicos argumentavam que o mercado livre estava desvinculado da análise do poder do Estado, ao invés de entendê-lo como uma arena de conflitos de interesses particulares e diversos (PECK, 2012).

A lógica neoliberal avançou, principalmente em países em desenvolvimento, como os países da América Latina, com um conjunto de políticas orientadas ao mercado e à competição interurbana, como a transformação de todos os bens e serviços da sociedade em mercadorias. As décadas de 1980 e 1990 foram marcadas pela consolidação neoliberal (HARVEY, 2007) e pela relação entre a redução do poder do Estado e o financiamento da austeridade e dos serviços públicos. A competição interurbana permitiu que o neoliberalismo se estabelecesse como forma dominante no âmbito do capital, da ideologia, da política e da economia (THEODORE; PECK; BRENNER, 2009). Isso nunca levaria a um Estado mínimo, mas a vários Estados reconstruídos e reorientados, dedicados às tarefas cotidianas de geração de novos mercados, bem como à reestruturação normativa pautada pela regra do mercado.

De acordo com Brenner, Peck e Theodore (2011), a neoliberalização foi definida como as diversas tendências de mudanças regulatórias que se estenderam pelo sistema capitalista desde a década de 1970, nas quais os problemas regulatórios eram priorizados em uma perspectiva orientada e imposta pelo mercado. Intensificou-se, dessa forma, a mercantilização da vida social e, às vezes, mobilizaram-se instrumentos econômicos e financeiros especulativos, com o intuito de criar espaços de acumulação capitalista (BRENNER; PECK; THEODORE, 2011).

Na América Latina, o processo neoliberal se consolidou com maior intensidade em meados da década de 1990, sob uma grande influência do Consenso de Washington (CW). No entanto, a primeira fase localiza-se na década de 1980, quando o capitalismo entrou em crise e os excedentes da economia mundial foram drenados. Isso gerou contradições na organização da divisão do trabalho e no projeto de desenvolvimento regional. Nos anos 2000, o projeto neoliberal foi modificado em resposta ao boom econômico chinês e ao avanço do antineoliberalismo.

Tendo em vista as características do neoliberalismo e sua expansão, as análises não devem se pautar apenas na descrição de um país nem considerá-lo como um momento histórico ou como parte de um determinado governo ou administração. Ele deve ser interpretado analiticamente como um processo de neoliberalização global por se tratar de um paradigma da reestruturação do Estado e da sociedade civil, contraditório no seu modo de produção e gerador de novos desafios para os governos (PECK, 2012).

1.1 Neoliberalização como processo de revitalização urbana

No neoliberalismo, o papel do Estado é essencial para a acumulação do capital privado, pois cria novas estratégias e figuras institucionais para a realização de GPUs que se configuram na agenda de acordos entre o setor público e o privado, expressos nas Parcerias Público-Privadas (PPPs), relacionadas aos processos urbanos de revitalização das cidades-sede dos grandes eventos.

De acordo com Boykoff (2013), os megaeventos esportivos são um projeto neoliberal, podendo ser entendidos como o “capitalismo de celebração” (BOYKOFF, 2013). Diante do impacto de sua espetacularização e da impressão que geram, fazem com que as cidades-sede e o público sejam vistos como aliados. O “capitalismo de celebração” mobiliza os atores estatais como parceiros estratégicos, estabelecendo as PPPs como modelo hegemônico de transação econômica, em vez das privatizações. Nesse contexto, as PPPs são usualmente desiguais, visto que o setor público assume grandes riscos.

O neoliberalismo não tem como implicação o desaparecimento do Estado, pelo contrário, considera-o como o principal ator para garantir a intensificação e a expansão capitalista dentro da lógica mercadológica (PECK; TICKELL, 2002). Harvey (2005) destaca as mudanças qualitativas do Estado em sua estrutura, concebida com conceitos empresariais. Portanto, o neoliberalismo pode ser pensado como uma ideologia de laissez-faire e do desmantelamento das necessidades do Estado (HARVEY, 2005), que continua sendo o financiador principal das PPPs.

De acordo com Brenner (2018b), a fase atual de reestruturação econômica global, motivada pela crise do capitalismo e pelo seu poder coercitivo, procura arranjos espaciais e escalares estabelecedores de novos marcos institucionais bilaterais e geográficos, capazes de assegurar o processo de acumulação do capital na concorrência e competitividade internacional, assim como na instabilidade geradora de riscos e incertezas. O neoliberalismo atua diferente de uma estratégia de acumulação capitalista, agindo como um projeto reestruturador das instituições do Estado.

Após as transformações geoeconômicas e geopolíticas da década de 1970, reconstruíram-se formas herdadas do espaço territorial nacional, aumentando assim, o interesse acadêmico de investigar “as dimensões geográficas do poder do Estado” (HARVEY, 2005).

Nas cidades latino-americanas, adota-se um modelo de política pautado na visão da competitividade urbana, expresso em projetos que pretendem ativar e promover revitalizações urbanas, liberando as cidades de fatores institucionais, culturais, sociais e urbanos bloqueadores do funcionamento dos circuitos de acumulação urbana. As cidades latino-americanas são usadas como “experimentos regulatórios liberais”, reafirmando, assim, os ideais neoliberais como “ideologia formalmente constituída” (RIBEIRO, 2018, p. 251). Na atualidade, as crises urbanas latino-americanas e suas representações em diferentes âmbitos são semelhantes aos problemas experimentados nas crises dos serviços públicos dos anos de 1980 e 1990. Baseado nisso, Ribeiro (2018) considera que há uma nova rodada de neoliberalização que atua ativamente na fragilização de projetos antiliberais e na fragilização das instituições.

Harvey (1996; 2005) entende que o Estado difere dos outros atores, pois era necessário criar “forças desencadeadoras” para a formação e dissolução de alianças de classes. Para o autor, o Estado tem um comprometimento em relação ao território e à integralidade dos indivíduos, assumindo um grau diferenciado em comparação aos outros agentes, uma vez que pode agir como organização de alianças e na delimitação de fronteiras de ação. E mais: o Estado, em razão de seu poder de decisão, é capaz tributar e regular a política fiscal e orçamentária da nação, tendo potencial, então, para estimular a “coerência regional estrutural” (HARVEY, 2005).

Percebe-se que o reescalonamento perpassa os níveis locais e regionais com artifícios regulatórios. Isso incentiva formas de governança favoráveis à produção de climas adequados à localização de capitais, infraestruturas e recursos, bem como promove um processo de reestruturação do espaço urbano (BRENNER; PECK; THEODORE, 2011). O neoliberalismo não é uma ideologia pura, pelo contrário, é uma concepção híbrida. Por esse motivo, a teoria econômica neoliberal é polimórfica e incompleta (BRENNER, 2011).

2. Gestão neoliberal como norteadora dos grandes projetos urbanos esportivos

Os megaeventos esportivos se consolidam pelas elites e pelos modelos de governança, orientados para que as cidades sejam máquinas de crescimento (MOLOTCH, 1976) e produtoras de entretenimento global. Em linhas gerais, versam sobre a neoliberalização das políticas urbanas, que buscam revitalizar as cidades, gerando novas rodadas de mercantilização e elitização nas metrópoles (PECK; WARD, 2002; COCHRANE; PECK; TICKELL, 2002; BOYKOFF, 2013; EICK, 2015; MÜLLER, 2015; RIBEIRO, 2018; RIBEIRO; SANTOS JUNIOR, 2018).

Eick (2015) analisa dois megaeventos esportivos em cidades do capitalismo central: a Copa do Mundo de 2006, na Alemanha, e os Jogos Olímpicos da Juventude de 2012, em Innsbruck, na Áustria, para mostrar que, na atualidade, a neoliberalização produz consequências nas organizações sem fins lucrativos, as quais praticam a comercialização entre esporte e cidade. Isso faz com que algumas localidades reinvistam aproximadamente 80% de suas próprias receitas na organização de eventos, assim, aumenta a geração de lucro (EICK, 2015). Ainda de acordo com Eick (2015), os megaeventos esportivos são atrativos às elites urbanas, pois favorece coalizões e novos arranjos institucionais, que resultam na urbanização neoliberal. Isso contribui com o aumento da especulação imobiliária, principalmente com a construção de vilas olímpicas, reformas de estádios e infraestruturas urbanas, cuja manutenção, após os jogos, é dispendiosa.

Peck e Ward (2002) argumentam que as candidaturas olímpicas da cidade de Manchester para sediar os jogos foram momentos-chave no processo de “reestruturação da governança” (PECK; WARD, 2002). Essa decisão solidificou uma rede emergente de elites dos setores público e privado, que, por um curto período, tiveram um objetivo comum: alcançar a regeneração urbana por meio do processo de licitação, tendo, por trás disso, os interesses das elites econômicas, culturais e políticas. Tal período de formações de parcerias e reposicionamento estratégico definiu o contexto para que posteriormente a cidade de Manchester abordasse os desafios urbanos de desenvolvimento econômico e social (PECK; WARD, 2002).

Para Müller (2015), a realização dos Jogos Olímpicos de Inverno de 2014, em Sochi, na Rússia, tinha como objetivo atrair turistas e mostrar o país ao mundo, o que levou à construção de GPUs que mudaram a vida dos habitantes da cidade. Quando eleita, a cidade não possuía infraestrutura para um megaevento, assim, recebeu a maior parte do investimento do Estado. A ideia inicial era criar um modelo em que o capital privado investisse mais, mas o interesse privado permaneceu abaixo do esperado. Então, o governo apelou a investidores privados, como os oligarcas russos, no intuito de que exercessem suas responsabilidades sociais e financiassem projetos não lucrativos. Em 2013, Sochi se tornou a urbe com maiores empreendimentos no campo da construção no mundo, com aproximadamente 100.000 operários trabalhando para completar os resorts em tempo recorde (MÜLLER, 2015). Porém, o principal legado dessa “megalomania” foi a construção de infraestruturas desproporcionais e extremamente caras para as necessidades dos habitantes. Müller (2015, p. 544) argumenta que o megaevento esportivo na cidade de Sochi teve um excesso de “dirigismo estatal” e políticas “neopatrimoniais”.

As urbanizações neoliberais nas cidades periféricas também geram antagonismo na relação entre capital, Estado e sociedade. Tal aspecto possibilita ver as contradições das intervenções urbanas e permite entender o funcionamento do capital em âmbito geográfico, a partir da compreensão de como a dinâmica de acumulação capitalista modifica o espaço e a espacialidade, produz e reproduz territórios desiguais. A cidade do Rio de Janeiro, no Brasil, tornou-se expressão emblemática na produção de urbanização neoliberal latino-americana, por ter acolhido três importantes megaeventos esportivos: Jogos Pan-Americanos de 2007, Copa do Mundo de Futebol 2014 e Jogos Olímpicos de 2016. Eles serviram como estratégia para acelerar o processo de neoliberalização, pois possibilitaram reformas institucionais e intervenções urbanas e geraram exigências ao Estado como, por exemplo, a execução de obras específicas para os Jogos que não atendiam às necessidades da população local (RIBEIRO; SANTOS JUNIOR, 2018).

Muitos dos estádios construídos para a Copa de 2014 ou foram desativados, ou cedidos para investidores privados ou tornaram-se obsoletos. Infraestruturas feitas para os Jogos Pan-Americanos não foram aproveitadas nem mesmo nas Olimpíadas de 2016, cujos investimentos se basearam em políticas de mobilidade urbana, moradia, infraestrutura esportiva e transporte. Apesar das muitas melhorias realizadas em curto espaço de tempo para ambos os megaeventos, pouco se manteve em vista do que foi investido pelas cidades e pelo Estado.

Pelo que se observa, a urbanização neoliberal estabelece a competição interurbana (SWYNGEDOUW; MOULAERT; RODRÍGUEZ, 2002; HARVEY, 1996; HARVEY, 2005; BRENNER, 2018a; BRENNER 2018b; RIBEIRO, 2018; THEODORE; PECK; BRENNER, 2009) e a difusão do empreendedorismo urbano, alcançando diferentes processos e implicações para a dinâmica das cidades. No entanto, a maioria das cidades-sede dos GPUs esportivos não comporta tais investimentos a longo prazo. Após a euforia momentânea do evento, os investimentos são desmobilizados ou mesmo abandonados.

2.1. Governança urbana neoliberal em Lima e Callao

Nas cidades de Lima e Callao, no Peru, as experiências neoliberais urbanas foram estabelecidas após a implementação da Constituição Peruana de 1993. O regime regulatório do ex-presidente Alberto Fujimori - juntamente com o ex-assessor do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o economista liberal Hernando de Soto - promoveu várias reformas a favor da liberalização econômica. O discurso recorrente passou a ser favorável à livre circulação e ao funcionamento do mercado, como forma de resolver os problemas sociais e econômicos. A estratégia consistiu em determinar os problemas urgentes e analisar quais instituições jurídicas abririam oportunidades para a população. Para que isso se realizasse, foi preciso afirmar os direitos de propriedade, as transações econômicas e os instrumentos jurídicos foram facilitados e as regulamentações legais passaram a ser realizadas por organizações privadas, o que reduziu o poder intervencionista do Estado. A agenda política buscou simplificar, descentralizar e desregulamentar a função pública, bem como despolitizar a vida produtiva nacional (SOTO, 1987).

As cidades de Lima e Callao se tornaram ofertantes de plataforma e de “meio ambiente ameno” (BRANDÃO, 2012, p. 49) para atrair investimentos, ao estabelecerem disputas fiscais competitivas e torneios locais orientados para o capital privado. Assim, os megaeventos podem ser entendidos como um verdadeiro “certame de localização” para estabelecer uma posição significativa na gradação de terras e infraestruturas (BRANDÃO, 2012).

A utilização do padrão de governança urbana neoliberal em Lima e Callao se expressa na (re)configuração urbana de certas áreas, como ocorreu nas cidades brasileiras que sediaram megaeventos esportivos. A “ordenação espaço-temporal” (HARVEY, 2014, p. 98) legitimou-se por meio do discurso da realização dos Jogos Pan-Americanos de 2019 e dos legados econômico, urbanístico, esportivo e socioeducativo que deixaria para as cidades-sede (LIMA, s.d.). As políticas urbanas se constituíram a partir de recentes coalizões que têm por intuito a mudança da política social para a política econômica, visando, também, o funcionamento do Estado como empreendedor e à desregulamentação do espaço urbano (SWYNGEDOUW; MOULAERT; RODRÍGUEZ, 2002; SÁNCHEZ et al., 2004).

O marketing urbano é dirigido para a produção do espaço urbano e de políticas sociais territorialmente direcionadas - marca do planejamento urbano estratégico (SWYNGEDOUW; MOULAERT; RODRÍGUEZ, 2002; SÁNCHEZ et al., 2004). Em 2016, o Estado divulgou o Plan Maestro de los XVIII Juegos Panamericanos y VI Juegos Parapanamericanos Lima 2019 (PLAN MAESTRO, 2019), um conjunto de intervenções urbanas que foram realizadas nas cidades. A governança empresarial neoliberal passou a realizar um planejamento estratégico de acordo com as demandas do Proyecto Especial (PE) e da Organização Desportiva Pan-Americana (ODEPA). As novas coalizões e arranjos institucionais decidiram um novo plano urbano de emergência, executado pelas empresas internacionais Deloitte e Trivand para reorganizar os processos decisórios na governança urbana e no planejamento. A consultoria teve como objetivo estabelecer as principais demandas do mercado imobiliário e do capital privado, estabelecendo novas contradições na reprodução social.

O Plan Maestro serviu de base para a ampliação da dinâmica do capital privado. Seus principais empreendimentos foram programar e executar ações e atividades necessárias aos jogos via o estabelecimento de acordos e promoção da participação do setor privado e da sociedade (LIMA, 2019). O plano seguiu orientações estratégicas empresariais para uma nova configuração espacial da cidade de Lima e Callao, com infraestruturas urbanas geridas pela iniciativa privada, instalando, assim, novas relações de produção social (GOMEZ CORNEJO, 2021). Esse aspecto da gestão determina que o urbanismo neoliberal ganhe centralidade, uma vez que as intervenções físicas devem determinar o sucesso ou o fracasso das estratégias econômico-territoriais (SÁNCHEZ, 1999).

No contexto atual, os gestores urbanos têm adotado abordagens empreendedoras para competir de forma eficiente entre si no mercado global e atrair capital estrangeiro. Por isso, muitos governos municipais e estaduais consideram os megaeventos esportivos como estratégias e ferramentas de desenvolvimento urbano (PECK; WARD, 2002; COCHRANE; PECK; TICKELL, 2002; BOYKOFF, 2013; EICK, 2015; MÜLLER, 2015; RIBEIRO, 2018; RIBEIRO; SANTOS JUNIOR, 2018). Esse modelo é utilizado para criar ambientes favoráveis aos negócios privados, pois oferece infraestrutura, modifica as relações de trabalho e reduz o controle ambiental e políticas fiscais (HARVEY, 2005).

Em Lima e Callao, os programas neoliberais foram adotados por meio da governança corporativa. Foram incorporados à governança local e aos regimes urbanos com o objetivo de solidificar as economias de mercado via coalizões que buscam a desregulamentação e a privatização e estimulam o consumo e o controle das populações mais excluídas (THEODORE; PECK; BRENNER, 2009). É importante destacar que três áreas da cidade foram beneficiadas: Lima Sul, Lima Centro e a região de Callao. Os investimentos na região de Lima Sul estão relacionados principalmente à especulação imobiliária, como a Villa Panamericana, localizada em um dos bairros mais pobres da cidade, que, com altos custos de investimento, impulsionou a gentrificação local.

Santos Júnior (2015) afirma que as reformas urbanas nas cidades-sede estão diretamente relacionadas aos megaeventos esportivos. O empreendedorismo urbano gira em torno de centralidades que se distinguem por sua multifuncionalidade. No presente estudo de referência, observa-se que o projeto de renovação urbana para sediar os Jogos Pan-Americanos aponta para três direções: (i) fortalecimento de uma centralidade existente; (ii) revitalização de uma área em declínio; (iii) fortalecimento de uma centralidade decadente (GOMEZ CORNEJO, 2021; 2022). O principal ator nas coalizões e arranjos institucionais desse projeto e das políticas territorializadas é o Estado (HARVEY, 1996; 2005; 2014); ele promove a inserção de Lima e Callao no panorama global, configura o processo de urbanização neoliberal espalhado pela governança corporativa neoliberal em projetos de especulação imobiliária privada (GOMEZ CORNEJO, 2021).

3. O Estado como agente da urbanização neoliberal no Pan 2019

Analisar a reestruturação do Estado é entendê-la como uma fenomenologia política intrinsecamente relacionada aos processos de neoliberalização, ou seja, um projeto político que visa à naturalização de certas ideologias e políticas, como a austeridade do setor público, a concorrência e o livre comércio (PECK, 2012). Em Lima e Callao, o urbanismo neoliberal, a serviço de GPUs da renovação urbana, desenvolveu-se em locais estratégicos das cidades, com particular interesse no capital imobiliário e no turismo. Os GPUs se orientaram para as revitalizações urbanas com a pretensão de promover o crescimento econômico, o incremento do turismo e atração de novos investimentos. A viabilização dos projetos urbanos nas duas cidades peruanas se efetivou pela justificativa dos gestores de que a dinâmica do Estado é lenta, logo, seria necessário constituir Parcerias Público-Privadas (PPPs), nas quais o setor público foi subordinado à lógica mercantilista, com altos custos para a realização do megaevento esportivo. Os quadros 1, 2 e 3 apresentam as infraestruturas realizadas e os responsáveis por áreas e distritos.

Quadro 1
Lima Sul

Lima Sul	Obras	Corporações
Distrito de Villa El Salvador	Poliesportivo Villa El Salvador	Obrascon Huarte Lain AS e a empresa peruana JE Construcciones Generales - Consórcio Construtor Lima 2019 (construtora espanhola)
	Villa Panamericana	Consórcio Besco - Besalco (Chileno)
Distrito de Villa María del Triunfo	Complexo Desportivo Andres Avelino Cáceres Villa Maria del triunfo	Empresa espanhola Sacyr e a empresa uruguaia Saceem - Consórcio: Consórcio Sacyr S.A Sucursal del Perú
Distrito de Punta Rocas	Centro de Alto Rendimiento para Surf	Unión de Cervecerías Peruanas Backus y Johnston S.A.A, Supermercados Peruanos S.A., Scotiabank Perú S.A.A., Financiera Efectiva S.A., Unión Andina de Cementos S.A.A. e Unión de Concreteras S.A

• Fonte: Adaptado de Lima (2017a; 2017b; 2019b; 2019c), Peru (2019b) e COSAPI (s.d.).

Quadro 2
Lima Centro

Lima Centro	Obras	Corporações
Distrito de San Miguel	Parque Costa Verde	Consórcio Besco - Besalco (Chileno)
Distrito de San Luis	Vila Desportiva Nacional (VIDENA)	Empresa nacional Cosapi

• Fonte: Adaptado de Lima (2017a; 2017b; 2019b; 2019c), Peru (2019b) e COSAPI (s.d.).

Quadro 3
Região Callao

Rigião Callao	Obras	Corporações
Distrito de Bellavista	Melhoria do Parque Zonal Yahuar Huaca del Callao	Consórcio Mendoza y Jsu
	Vila Desportiva Regional del Callao	Consórcio Sacyr S.A Sucursal del Perú
Callao	Remodelação das áreas desportivas da Universidade Nacional de San Marcos
	Remodelação do Estádio Olímpico

• Fonte: Adaptado de Lima (2017a; 2017b; 2019b; 2019c), Peru (2019b) e COSAPI (s.d.)

Cabe mencionar que também houve investimentos significativos em mobilidade, mas com menor proporção de gastos públicos do que as infraestruturas esportivas (Figura 1) e as da Villa Pan-Americana (Figura 2).

Figura 1
Vila Esportiva Nacional - Videna. Concentrava a maior parte dos Jogos Pan-Americanos

Figura 2
Vila Pan-Americana, composta de sete prédios e espaço para receber os 10 mil atletas dos jogos Pan e Parapan-Americanos

O investimento evidencia dois ramos principais de circulação: o ramo que liga a Villa Panamericana, na Zona Sul, com a VIDENA, na área central, e o ramo que liga a Villa Panamericana com o Aeroporto Internacional Jorge Chávez, na Região Callao. As vias unem as zonas onde se realizaram os principais investimentos, portanto, ligam Lima Sul com Lima Centro e Lima Sul com Callao, passando de Lima Centro para a Região Callao. Houve também o planejamento de vias temporais que se originaram das vias permanentes. Dependendo dos cronogramas das competições, as vias temporais foram úteis para o fluxo até quatros horas antes e duas horas depois de cada evento. A Polícia Nacional do Peru (PNP) participou de forma direta na realização dos Jogos, colaborando com a agilidade do trânsito. No entanto, as vias preferenciais, no período e ainda hoje, são as que permitiram a circulação simultânea dos veículos oficiais de Lima 2019 e dos de transportes público e privado. Parte dos gastos públicos foi direcionada a melhorias das pistas próximas às instalações onde se desenvolveram os Jogos do Pan-2019 (GOMEZ CORNEJO, 2021). Os gastos públicos expressaram-se no território conforme o Mapa 1.

Mapa 1
Investimentos por zonas.

O Estado, como ator gerador dos cenários econômicos de acumulação de capital privado, parte da criação de novas estratégias e figuras institucionais para implementar infraestruturas urbanas que não estão presentes na agenda nacional e em suas ações específicas. Em Lima e Callao, foi usada parceria público-privada com vistas a viabilizar os interesses mercantis nacionais, representados na forma de “vários circuitos de acumulação sustentados pela produção e apropriação da cidade” (RIBEIRO, 2018, p. 67), os quais se relacionam com os mercados imobiliários e fundiários (RIBEIRO, 2018).

Observa-se que as políticas urbanas neoliberais buscam valorizar o espaço urbano como estratégia de reprodução social. De um lado, tem-se o Estado, gerando, com recursos públicos, políticas neoliberais a favor do mercado e dos interesses do grande capital; de outro, o setor privado, pretendendo, por parte do Estado nacional, reconstruir as condições de circulação do capital e do trabalho. A governança empreendedora neoliberal, por meio da renovação urbana e das transformações propagadas pelos megaeventos, como aconteceu em outras cidades (PECK; WARD, 2002; COCHRANE; PECK; TICKELL, 2002; BOYKOFF, 2013; EICK, 2015; MÜLLER, 2015; RIBEIRO; SANTOS JÚNIOR, 2018), transmuta cidades em commodities (SANTOS JÚNIOR, 2015). Na realização dos Jogos PAN 2019, a lógica das intervenções urbanas foi semelhante, pois a flexibilidade do Estado significou para Lima e Callao uma janela de oportunidades (PECK; WARD, 2002) para a atuação dos diversos interesses dos atores envolvidos, principalmente empresas estrangeiras (PECK; WARD, 2002; EICK, 2015).

A pressão internacional para a realização do megaevento e as limitações de governança do Estado nacional criaram entidades paralelas com fins especializados para a realização de grandes projetos que necessitavam de uma força produtiva. Assim, em 2015, o Estado peruano, por meio do Ministerio de Educación, criou, pelo Decreto Supremo, o Proyecto Especial para la preparación y desarrollo de los XVIII Juegos Panamericanos y VI Juegos Parapanamericanos Lima 2019, conhecido como Proyecto Especial. Assim, cumpriu os requisitos internacionais exigidos pela adoção de instrumentos especiais aprovados pelos Decretos Legislativos 1.248 e 1.335 para a realização das contratações de obra.

As coalizões e arranjos institucionais que envolvem alianças entre os setores público e privado são uma das características da difusão da governança corporativa neoliberal, que se manifesta na afirmação de que o Estado, além de proporcionar financiamentos circunstancialmente benéficos ao setor privado, é o principal ator ativo na busca de recursos, de fundos públicos à reprodução capitalista. Com isso, nota-se a necessidade de alianças entre os dois setores, os quais, com um discurso de melhorias no ambiente urbano e na qualidade de vida, utilizam políticas urbanas neoliberais para alcançar o crescimento econômico local (THEODORE; PECK; BRENNER, 2009; HARVEY, 1996; 2005). A crise política que aconteceu nos últimos anos no Peru, e antecedeu o megaevento esportivo, é reflexo da forma emergencial com que o Estado assumiu novos modelos de governança urbana para a realização do Pan-2019.

Nessa conjuntura política, novos modelos de gestão urbana estão sendo implementados em Lima e Callao, ou seja, recentes ferramentas de contratação que o PE utilizou para a construção de infraestrutura e adequações espaciais, desde a celebração de contratos até a seleção de organizações internacionais e acordos de administração bilaterais de governo para governo (G2G).²

Em 2017, o Proyecto Especial fechou o acordo Gobierno a Gobierno (G2G) com o governo do Reino Unido, que tomou ações e decisões para gerenciar os processos seletivos nacionais e internacionais na contratação dos provedores e das empreiteiras (LIMA, s.d.). Além disso, o acordo estabeleceu liberdade aos gestores internacionais nas decisões dos GPUs, solicitados para a realização do Pan-2019, por meio do Plan Maestro 2019. O acordo do Proyecto Especial com o Reino Unido teve caráter de Acuerdo Marco e implicou na participação do governo britânico na concessão de assistência profissional e técnica em diferentes linhas de apoio. O governo britânico também atuou no desenvolvimento das operações dos jogos e em obras de infraestrutura, assim como na concepção dos legados econômico, urbanístico, esportivo e socioeducativo (LIMA, s.d.; GOMEZ CORNEJO, 2021; 2022). O Proyecto Especial teve total autonomia nas decisões na realização do megaevento esportivo, permanecendo fora do regime geral de contratação do Estado, com regras especiais de contratação como os Novos Contratos de Engenharia (NEC).

As coalizões não governamentais e os arranjos institucionais e políticos manifestados em megaeventos esportivos (SANTOS JUNIOR, 2015) permitem observar que no caso de Lima e Callao há uma semelhança na difusão de possíveis “soluções” urbanas que apesar de possibilitar crescimento econômico a partir da revitalização e mudanças estruturais pontuais nas cidades, são ações realizadas sem a participação popular. Portanto, coalizões globais emergem da globalização neoliberal, que visa abrir ambientes de negócios privados internacionais. As cidades de Lima e Callao fazem parte desse novo padrão de governança corporativa neoliberal, ao preparar-se para receber os Jogos Pan-americanos.

Um exemplo desse novo padrão de governança são as alianças comerciais realizadas pela ODEPA inclusive com emissoras para transmitir o megaevento esportivo. Essas associações surgiram, principalmente, em torno da isenção de impostos.

No entanto, existem diferentes contextos dessa relação entre público e privado no caso de Lima e Callao. Eles envolvem metodologias de gestão empresarial, como as Obras por Impostos (OxI), a Gestão para Resultados (GPR) e a Lei dos Contratos ou Lei nº 30225, cujo objetivo é a reprodução e a expansão do capital. Essas metodologias permitiram Lima e Callao passar por um ciclo de comercialização que se instaurou na incorporação de certas áreas urbanas historicamente carentes de serviços públicos.

Dentro dos objetivos dos GPUs, observa-se a transformação de áreas urbanas consideradas degradadas em áreas com potencial de desenvolvimento, em decorrência da divisão espacial do consumo. São estratégias alternativas de governança corporativa neoliberal que, por via da competição interurbana, obtêm vantagens que divergem entre si, como o aumento da qualidade de vida ou melhorias no ambiente construído, com espaços de entretenimento urbano, espetacularização e promoção de eventos que mostram um local de consumo para o público global (HARVEY, 1996; 2005).

Lima passou a ser administrada a partir de conceitos e argumentos trazidos da administração de empresas privadas, que se integraram aos conceitos da administração pública. Essa prática, por um lado, está baseada na promoção e no financiamento de novos modelos de negócios que envolvem empresas privadas, capital privado e esferas supranacionais de governo; por outro, ainda mais relevante, gera impacto na governança urbana, inserindo o público na lógica do setor privado em sua atuação. Portanto, o governo incorpora a lógica do mercado como estratégia competitiva.

4. Considerações finais

Os Grandes Projetos Urbanos (GPUs) foram incentivados pelos megaeventos esportivos, os quais foram associados a processos de renovação urbana que ocorreram por meio de um padrão de gestão provido de novas coalizões e acordos institucionais que visavam a interesses econômicos e políticos. Para tanto, foi estabelecido um diálogo com os conceitos de governança empreendedora proposta por Harvey (1996; 2005), relacionando-os à estratégia urbana para realização de megaeventos esportivos. As políticas urbanas utilizadas na realização de GPUs, a partir de megaeventos esportivos, podem ser consideradas catalisadoras para a neoliberalização dos espaços urbanos, sob a ideia global de que a competição interurbana gera cidades mais competentes e competitivas.

Este artigo intentou, a partir da reflexão crítica, analisar revitalizações urbanas em Lima e Callao como uma característica dos GPUs, a partir do ajuste espacial neoliberal concebido com a celebração do Pan 2019. Este megaevento esportivo expressou um projeto de renovação urbana, uma vez que os Jogos e as cidades se entrelaçaram em torno do projeto de intervenção urbana, porém foi embasado num discurso que aspirava legitimar um projeto de urbanização neoliberal pautado por interesses políticos e privados de pequenos grupos dominantes.

A força das novas coalizões que sustentaram o projeto neoliberal de governança corporativa nas duas cidades é evidente. Por isso, as novas coalizões e os arranjos institucionais ordenaram um novo plano de emergência de caráter neoliberal, por meio de uma consultoria internacional que estabeleceu as principais demandas do mercado imobiliário e do capital privado. Esse novo aspecto da gestão urbana impulsionou que o urbanismo neoliberal ganhasse centralidade, uma vez que as intervenções físicas urbanas é que determinariam o sucesso ou o fracasso das estratégias econômico-territoriais.

Argumenta-se, aqui, que é necessária a participação de movimentos opositores que questionem a própria dinâmica de desenvolvimento urbano com a produção de espaços emancipatórios, reinventando e explorando alternativas criativas, democráticas e justas nas cidades de Lima e Callao.

Na governança urbana neoliberal as políticas se moldam por interesses específicos, posto que grupos restritos definem os espaços e os lugares. Uma das consequências é o desigual desenvolvimento econômico e geográfico, orientado pelas regras da acumulação do capital e pelo poder do Estado direcionado a poucos grupos, o que o afasta de uma gestão democrática fundada nas ideias do “direito à cidade” (LEFEBVRE, 2017), onde os processos decisórios são exercidos pela lógica mercantil.

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• 1
  . Em 1989, em Washington, organizou-se o encontro Latin American: How Much has Happened? com a participação do Instituto Internacional para Economia, do FMI, do BM, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e de economistas neoliberais para discutir as questões de enfrentamento das crises dos países periféricos, sobretudo os da América Latina, surgindo um conjunto de diretrizes de ajustes e estabilização das economias para a concessão de novos empréstimos, e do fornecimento de ajuda aos países em crise e das negociações de suas dívidas externas.
• 2
  . O G2G é um acordo bilateral para que um país forneça apoio e cooperação em diversas áreas exigidas pela organização. É um acordo em que um país contrata bens, serviços ou obras que estão passando por uma crise ou emergência a pedido de outro país. Nesse acordo, o Estado peruano adquire experiência por meio da transferência de conhecimento, a partir da divisão internacional do trabalho (GOMEZ CORNEJO, 2021).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  19 Dez 2022
• Data do Fascículo
  2022

Histórico

• Recebido
  04 Out 2021
• Aceito
  20 Jul 2022