Sistemas de seguridade social na América Latina: uma avaliação ordinal

Sistemas de seguridade social na América Latina: uma avaliação ordinal

John Dixon

Departamento de Política Social e Trabalho Social, University of Plymouth - Reino Unido

RESUMO

Este artigo amplia a literatura comparativa de sistemas de seguridade na América Latina através da incorporação da dimensão avaliativa. Seu objetivo é a classificação dos sistemas de seguridade nos 36 países latino-americanos utilizando uma metodologia que possibilita uma avaliação do modelo estatutário do sistema de cada país. A conclusão mostra que a região com os melhores modelos é a América Central, marginalmente à frente da América do Sul. Os melhores sistemas nacionais de seguridade na América Latina estão na Bolívia, Uruguai, Brasil, Nicarágua e Argentina. Observam-se programas de nível mundial no Brasil, Argentina, Chile, Peru e Nicarágua.

Palavras-chave: América Latina, seguridade social, metodologia de avaliação.

ABSTRACT

This paper extends the comparative social security literature on Latin America by incorporating an evaluative dimension. The purpose of this paper is to rank social security systems in 36 Latin American countries using a comparative evaluation methodology that enables an assessment to be made of a country's statutory social security intention. The conclusion drawn is that the region with the best designed Latin American social security systems is Central America, very marginally ahead of South America. The best-designed national social security systems in Latin American be found in Bolivia, Uruguay , Brazil, Nicaragua and Argentina. World-class designed social security programs exist in Brazil, Argentina, Chile, Peru and Nicaragua.

Key words: Latin America, social security, evaluation methodology.

Introdução

Na América Latina, as definições estatutárias da seguridade social, que datam das primeiras décadas do século XX, são dominadas pela estratégia de seguridade vinculada ao trabalho (ver Tabela 1).

Entretanto, há outras estratégias em funcionamento: contribuição do empregador, formas privatizadas de planos ocupacionais obrigatórios, planos pessoais obrigatórios, assistência social - contribuições sociais e fundos públicos obrigatórios -Fundos Nacionais Previdenciários (^{Anexo 1}).

Os primeiros estudos comparativos sobre provisão estatutária de seguridade social latino-americana emergiram no início dos anos 70 e foram marcados pelo trabalho seminal de Mesa-Lago¹. Este estudo estende essa literatura através da incorporação de uma dimensão avaliativa que permite classificar os sistemas de seguridade social.

Enfoques para Avaliação de Sistemas de Seguridade Social

Uma variedade de metodologias de avaliação pode ser utilizada para avaliar sistemas de seguridade social (Dixon 1998). Inicialmente, poderiam ser apreendidos por seus 'inputs', como programas de gastos com idosos como porcentagem do PNB (ver, por exemplo, OECD 1976, 1977). Esse enfoque excluiria, sem dúvida, os programas financiados apenas por empregadores ou indivíduos, e uma cuidadosa apreensão da comparabilidade dos dados de gastos é obrigatória (OIT 1972b). Dessa forma, a metodologia de avaliação do insumo é problemática quando aplicada em comparação internacional em larga escala. Em segundo lugar, os programas poderiam ser julgados por seu desempenho (ou seja, eficiência ou efetividade) (ver, por exemplo, ISSA 1976). Uma avaliação de eficiência, usando como medida o custo administrativo por benefício disperso é problemática devido à dupla contagem e devido à existência de ausências causadas pelos serviços oferecidos por agências de múltiplos serviços (ex: correios). Uma avaliação de desempenho pode ter uma variedade de formas. Medidas de cobertura de programa podem ser utilizadas (como a porcentagem da população ou da força de trabalho cobertas), mas são problemáticas devido às dificuldades de definição do número de pessoas que realmente - mais que potencialmente- são elegíveis para os benefícios sob um critério geral de qualificação. Podem ser utilizadas medidas de adequação aos benefícios- como parâmetros de renda, como uma porcentagem da renda limítrofe da pobeza, salário mínimo ou salário médio, ou o PIB per capita, mas são ambíguas porque ignoram as necessidades diferenciais de seguridade e a distribuição de pagamento do benefício acima ou abaixo do padrão escolhido (como o limite de renda da pobreza, nível salarial médio, PIB per capita). Podem ser utilizadas medidas de percepção da satisfação das necessidades ou de adequação dos benefícios pelos beneficiários (tais como as medidas de acesso ao financiamento de habitação, ou medidas subjetivas de pobreza, todas, entretanto, possivelmente enviezadas pelo formato da questão aplicada e das escalas de medida utilizadas.

Além disso, dois desafios realmente formidáveis para avaliação de eficiência e desempenho permanecem. O primeiro é metodológico: como conciliar vários indicadores complexos de avaliação em um único indicador que permita a elaboração de um ranking classificatório de sistemas nacionais de seguridade social?

O segundo é informacional: como superar a indisponibilidade de dados confiáveis e compatíveis especialmente em grandes bases internacionais? Enquanto uma metodologia avaliativa-comparativa de aplicação regional, as metodologias de eficiência e desempenho também são necessárias. Finalmente, programas de seguridade poderiam ser julgados segundo a adequação de seu modelo (Kaim-Caudle 1973). Este é o enfoque adotado neste estudo.

Uma metodologia comparativa de avaliação foi desenvolvida para dimensionar as características dos modelos de seguridade social. Isso possibilita uma avaliação da definição estatutária de um país com relação aos programas para idosos. O uso dessa metodologia também possibilita uma classificação dos sistemas nacionais de seguridade em 36 países da América Latina. Essa metodologia vai ao encontro do antigo desafio avaliativo-comparativo tratado por Rys (1966:268) de definir"escalas de classificação pelas quais julgar os méritos e resultados respectivos de membros individuais do universo [de seguridade social] observado".

Existe certamente a possibilidade de um hiato de implementação existente entre o que um sistema de seguridade promete oferecer - em termos do programa de cobertura, elegibilidade aos benefícios e generosidade dos benefícios e administração e finanças do programa - e o que ele oferece em última instância. Esse hiato pode, certamente, tornar-se muito significativo em países onde a administração pública ou as finanças públicas tenham larga ou totalmente falido, ou sido severamente restritas, em função de guerras, desastres naturais ou sérios desequilíbrios econômicos.

Uma Metodologia de Avaliação

Operacionalizar essa metodologia de avaliação de itens envolveu duas etapas. A primeira foi a articulação de um amplo conjunto de 860 itens característicos de sistemas de seguridade social (Tabela 2). A segunda foi a agregação sistemática de um 'score' subjetivo para a inclusão ou exclusão de cada item, de acordo com o fato de sua inclusão ou exclusão fazer tal sistema 'mais' ou 'menos' aceitável. Um conjunto de premissas valorativas é central a qualquer julgamento de avaliação qualitativa. As adotadas neste estudo relacionam o conjunto de parâmetros incorporados nas convenções da OIT sobre padrões mínimos de seguridade social (OIT 1952 a, 1952b, 1964, 1966, 1967, 1968, 1969, 1988). Essas convenções são duradouras e definem um conjunto internacionalmente aceito de padrões que identificam os itens que deveriam ser incorporados em um programa "minimamente aceitável" de seguridade para os idosos tanto em países desenvolvidos quanto em desenvolvimento (OIT 1989; Tamburi 1981). Oting (1993:169) considera que essas convenções oferecem "uma definição internacionalmente aceita da idéia de seguridade social".

As convenções da OIT abrangem as seguintes dimensões sistêmicas: requisitos de cobertura, critérios de eligibilidade ao benefício, provisões de benefícios, finanças e administração dos beneficios.

Os sistemas de seguridade social são considerados mais aceitáveis (em vários graus) se seus itens:

Cobrem todas as contingências de seguridade social, o que penaliza países que escolheram políticas por razões ideológicas, políticas ou econômicas, ou todas:

- utilizando outras estratégias de políticas públicas (como estratégias de taxas de gasto) para obter objetivos de seguridade;ou

- não estabelecendo programas de seguridade para contingências particulares;

Incorporam em seus programas constituintes:

- universalidade da cobertura, o que penaliza países que optaram pela cobertura restrita através da exclusão de segmentos específicos da população, por razões ideológicas, políticas ou econômicas;

- restrições mínimas com relação aos requisitos de elegibilidade de qualificação geral e segmentação, e a especificação de critério de necessidade, o qual penaliza os países que definem políticas de eligibilidade restritiva em bases diferentes, seja por

- provisão de pensões periódicas que capacita os beneficiários manterem seus estilos de vida, relativos aos padrões de vida prevalecentes da comunidade, o que penaliza países que definiram políticas, tanto por razões ideológicas, políticas ou econômicas, de:

. não provisão de benefícios segundo salários anteriores; ou

. ajuste não regular de pensões, de forma a assegurar que permanceçam adequadas aos padrões de vida da comunidade

- provisão de benefícios de saúde que incluem atenção médica, hospitalar e paramédica, com um padrão comparável à atenção disponível na comunidade, àqueles cobertos pelos programas de seguridade social (incluindo dependentes) e àqueles beneficiários que necessitam desses serviços pelo tempo em que tais serviços são clinicamente necessários, o que penaliza os países que definem políticas de restrição de disponibilidade, ou da faixa de benefícios de saúde providas pelo sistema de seguridade; e

- provisão de incentivos para encorajar ou capacitar os recipientes do sistema de seguridade social que são capazes de ingressar na força de trabalho, o que penaliza países que definem políticas de não introdução de um conjunto de medida e de bem-estar no trabalho, no esforço de reduzir a dependência.

Minimiza seus custos e divide-os entre empregadores, empregados e o governo de tal forma que assegura que os custos dirigidos aos indivíduos (contribuintes) seja progressivo e não regressivo, o que penaliza países que fizeram uma escolha de política, mesmo que por razões econômicas, políticas ou ideológicas, de :

.não adotar financiamento tripartite para todos os programas de seguridade, ou

.limitar o grau de redistribuição de renda vertical

Tem um modo de administração que é o mais simples e decentralizado possível, especialmente pela perspectiva do usuário final, o que penaliza países que fizeram uma escolha de política, mesmo que por razões econômicas, políticas ou ideológicas, de construir um sistema de seguridade complexo ou centralizado.

Para cada sistema de seguridade social de cada país, o score de classificação(R) foi calculado da seguinte maneira:

R=a[(Psoma + H) / 11]+ b(F) + c(A)

Onde,

º Psoma é a soma dos 'scores' de avaliação de desenho (P) dos dez programas nacionais de seguridade social (ver Tabela 2), onde para cada programa:

P=0.3 [(100-Cd+Cb)+(100-Ed+Eb)+(100-Bd+Bb)+Sb],

Onde, Cd é a soma de todas as deduções do programa de cobertura (como por exemplo, excluindo a cobertura obrigatória as pessoas sem emprego formal): Cb é a soma de todos os bônus de mérito do programa de cobertura (como por exemplo, tornar disponível a cobertura voluntária para os excluídos da cobertura obrigatória); Ed é a soma de todas as deduções do programa de eligibilidade de benefícios (como, por exemplo, excluindo da elegibilidade de benefícios aos incapazes qualquer um que é incapaz mas tem capacidade de perda de proventos menor que 100%); Eb é a soma de todos os bônus de mérito do programa de eligibilidade (como por exemplo, incluindo provisões de aposentadoria tardia ou antecipada); Bd é a soma de deduções de benefícios (ex: para a provisão de apenas qualificações para pagamentos globais ou serviços isolados); Bb é a soma dos bônus de mérito (como a provisão de benefícios suplementares ou de necessidades especiais); e Sb é o bônus de mérito conferido por qualquer programa suplementar (por exemplo, estendendo a cobertura da população ou suplementando benefícios).

° H é o score nacional de avaliação dos serviços de saúde, onde:

H=0.3[(100-HCd+HCb)+(100-Hed+Heb)+(100-HBd+HBb)+HS]

Onde, HCd é a soma das deduções da cobertura de saúde (ex: excluindo da cobertura obrigatoria as pessoas sem emprego formal); HCb é a soma dos bônus de mérito da cobertura de saúde ( ex: disponibilizando a cobertura voluntária para os excluídos da cobertura obrigatória); Hed é a soma das deduções de elegibilidade aos benefícios de saúde (ex: excluindo os dependentes da elegibilidade aos benefícios); Heb é a soma dos bônus de mérito de elegibilidade aos benefícios (ex: por inclusão de dependentes além dos dependentes diretos elegíveis aos benefícios de saúde); HBd é a soma das deduções principais dos benefícios ( ex: limitação do tempo de tratamento em hospital); HBb é a soma de todos os bônus de mérito do programa de benefícios em saúde (ex: inclusão de provisão aos serviços oftalmológicos); e HS é o bônus de mérito designado para quaisquer programas suplementares de saúde (ex: extensão da população com cobertura ou suplementação de benefícios em saúde);

º F é score nacional de avaliação de financiamento da seguridade social, onde:

F= 100 - Fd + Fb

Onde, Fd é a soma de todas as deduções do plano de financiamento de seguridade social (ex: imposição de contribuições apenas por cada serviço ao empregador); e Fb é a soma de todos os bônus de mérito do plano de financiamento da seguridade social (ex: provisão de subsídios a um governo almejando grupos necessitados da população);

º A é score nacional de avaliação administrativa da seguridade social, onde:

A= (100 - Ad + Ab)

Onde, Ad é a soma de todas as deduções do plano administrativo (ex: ter mais que 5 agências de oferta de programas de seguridade social), e Ab é a soma de todos os bônus de mérito do plano administrativo (ex: ter um sistema administrativo descentralizado); e

° a, b e c são coeficientes de importância relativa que compõem a unidade, tendo valores de 0.8, 0.15 e 0.05, respectivamente.

O resultado é uma classificação regional da América Latina para sistemas nacionais de seguridade social (ver ^{Anexo 2}).

Uma Classificação dos Programas e Sistemas de Seguridade Social Latino-Americanos

Os padrões globais obtidos pelos sistemas de seguridade na América Latina são mais altos que aqueles obtidos na África, Oriente Médio e Ásia, embora estejam consideravelmente abaixo dos obtidos na América do Norte, Europa e Australásia. O melhor sistema latino-americano-Bolívia- entretanto, é melhor que o melhor da África - Tunísia- mas de um padrão mais baixo que melhores planos do Oriente Médio - Israel- ou Ásia - Armênia e Japão (Dixon:1999).

A classificação latino-americana é dominada pelos mais velhos sistemas de seguridade da América do Sul - Bolívia(1ºlugar), Uruguai (2º lugar), Brasil (3ºlugar), Argentina (5ºlugar) e Chile (7ºlugar) - e América Central - Nicarágua (4ºlugar), México (6ºlugar) e Costa Rica (8ºlugar), com as Bahamas (9ºlugar) e Trinidad e Tobago (10ºlugar) somo os únicos países do Caribe entre os dez primeiros classificados.

Classificações Sub-regionais

As classificações sub-regionais latino-americanas revelam variações muito amplas (^{Anexo 2}). As regiões com o sistema de seguridade de mais alto padrão é a América Central, que é muito marginalmente melhor que aqueles obtidos na América do Sul, embora possam ser encontrados ali os sistemas de seguridade melhor planejados. No outro extremo, o Caribe tem os padrões mais pobres.

América Central

Nicarágua situa-se no topo da classificação da região, com um padrão de seguridade similar aos países da Europa Oriental-Hungria e Georgia; é pouco melhor que o do Canadá, e um pouco pior que o do Reino Unido. A força de seu modelo é o programa para incapacitados (classificado em 6º lugar, junto com Brasil e Suécia). Claramente atrás está o México (2º lugar) e Costa Rica (3º) ambos destacando-se com relação ao resto da sub-região. Ao final da classificação está Belize (8º e último lugar) , Guatemala (7º) e El Salvador(6º), todos eles, entretanto, obtendo um padrão consideravelmente melhor que os sistemas mais pobres do Caribe e América do Sul.

América do Sul

Bolívia tem o sistema melhor concebido desta sub-região, seguida um pouco atrás pelo Uruguai (2ºlugar) e Brasil (3º). A força do modelo boliviano está nos arranjos de financiamento, no contexto de um padrão global que o coloca entre o primeiro terço de países na sub-região. Uruguai apresenta as melhores pensões e benefícios de programas voltados para maternidade, desemprego e saúde. No Brasil, os programas de acidentes de trabalho e de invalidez se destacam (ambos equivalentes ao 6º e 7º programas melhor concebidos em suas categorias no mundo, respectivamente).Chile tem programas de auxílio-família de classificação mundial (2ªcolocação mundial). Na base da classificação sul-americana, acima do Suriname, está o Peru (11º) que, de forma intrigante, tem um programa de auxílio-doença destacado (equivalente ao 8º do mundo), Guiana (10º) e Venezuela (9º).

Caribe

Esta é a região mais débil na América Latina por uma margem considerável. Apenas se destacam as Bahamas, que tem o melhor sistema de seguridade na região, e Trinidad & Tobago (2ºlugar), e, em um grau menor, Barbados (3º). No outro extremo, seis países ficam abaixo dos padrões mínimos estabelecidos para a América do Sul (com base no Peru) e para a América Central (com base em Belize). De fato, Montserrat (16º e último) compete com Suriname a presença de um dos mais pobres sistemas de seguridade do mundo.

Classificações de Programas

Programas para Idosos

Nicarágua tem o melhor programa para idosos na América Latina, seguido muito de perto pelo Brasil (2º), e com Costa Rica (3º) um pouco atrás. O Haiti apresenta por uma margem considerável o programa mais pobre, atrás do Suriname.

Programas de Invalidez

Brasil e Nicarágua compartilham e claramente lideram o campo latino americano com programas para invalidez equivalentes ao 6º lugar no mundo (com a Suécia), e que é consideravelmente melhor que seu rival próximo, Argentina (3º). O Haiti novamente apresenta o pior programa, logo abaixo de Montserrat e Santa Lucia.

Programas de Pensões

Sem qualquer dúvida , o Uruguai tem o melhor programa de benefícios na América Latina, seguido por um conjunto composto da Costa Rica (2º), Brasil (3º) e Bolívia (4º). Antigua tem o pior programa, logo abaixo de Bermudas.

Programa de Auxílio-doença

Peru, com seu programa de classificação mundial (classificação equivalente ao 8º lugar no mundo, junto com Noruega) está logo à frente do Brasil e México (equivalente ao 2º) no âmbito latino-americano. A Guiana tem o programa mais pobre, ainda pior que o conjunto formado por Panamá, Dominicanas, Equador, S.Cristóvão & Névis, Santa Lucia e São Vicente & Grenadinas.

Auxílio-Maternidade

Uruguai está bem à frente de seus riveis mais próximos, Peru (2ºlugar) e Cuba (3º). Colômbia tem o pior programa.

Programas de Auxílio- Invalidez temporária por trabalho

Três países dominam essa categoria, cada um tendo um programa classificado entre os 10 primeiros em termos globais: Brasil e Cuba (equivalente ao 6º lugar, com Lituânia e Eslováquia), e Trinidad & Tobago (equivalente ao 10º lugar, com Estônia, França, Hungria, Luxemburgo. Rússia e Iugoslávia). Honduras tem o pior programa, logo abaixo da República Dominicana.

Programa de Auxílio- Invalidez permanente por trabalho

Brasil também lidera essa categoria, tendo um programa equivalente ao 9º lugar no mundo (com Malásia, Rússia e Espanha).Em seguida estão Costa Rica e El Salvador (equivalente ao 2ºlugar). A República Dominicana tem o pior programa, algo abaixo de São Vicente & Grenadinas.

Programa de Aposentadoria por Serviço

O México se destaca com um programa equivalente ao 6º no mundo ( com Alemanha e Moldova), calaramente à frente de Costa Rica (2º na América Latina) e Equador (3º). A República Dominicana tem o pior programa, bem marginalmente abaixo de Honduras.

Programa de Auxílio-Desemprego

Dos 12 países com esses programas, Uruguai apresenta o melhor, logo à frente da Argentina(2º). No outro extremo está Equador, logo à frente da Guatemala.

Programas de Auxílio-Família

Dos 10 países que possuem esse programa, Chile é de longe o melhor concebido, classificado em 2º lugar no mundo, junto com a França. Costa Rica está no outro extremo.

Programa de Auxílio-Saúde

Uruguai tem o melhor programa na América Latina, à frente de seus rivais mais próximos, Argentina e Venezuela (equivalentes ao 2ºlugar). Montserrat tem claramente o pior programa, logo abaixo do Haiti.

Conclusão

Este artigo procurou ampliar a literatura sobre seguridade social através da incorporação da dimensão avaliativa. Até agora, apenas Kaim-Caudle (1973) enfrentou os desafios epistemológicos e metodológicos da avaliação comparativa dos sistemas de seguridade social. Essa relutância em engajar-se na pesquisa comparativa-avaliativa não é tão surpreendente, dado que a inclinação neopositivista entre os cientistas sociais deprecia, se não condena, qualquer metodologia avaliativa que não se restrinja às comparações com aqueles países com os quais há dados sobre sistema de seguridade social ou dados de desempenho estritamente comparáveis. Essa perspectiva é difícil sustentar, porque, no limite, a disponibilidade de dados compatíveis e confiáveis constrange o avaliador. A avaliação de programa - avaliação do desenho legal estabelecido - é o único enfoque possível em uma escala global ou regional. A metodologia de avaliação adotada envolveu julgamentos qualitativos com base no conjunto de premissas valorativas extraídas das convenções da OIT, segundo padrões mínimos de seguridade social.

A conclusão apresentada é que ao nível sub-regional, a América Central tem os mais altos padrões, marginalmente à frente da América do Sul. Os melhores programas de seguridade social na América Latina, entretanto, podem ser observados sobretudo na América do Sul - Bolívia (1º), Uruguai (2º), Brasil (3º) e Argentina (4º). Programas de Seguridade Social com aspectos de padrão mundial existem no Brasil (programa de auxílio-invalidez e acidentes de trabalho), Argentina (programa de auxílio-família), Chile (programa de auxílio-família), Peru (programa de auxílio-doença) e Nicarágua (programa de auxílio-invalidez).

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Anexo 1

Anexo 2

1

Mesa-Lago:ILO 1972

^a e 1993; Mesa-Lago:1978, 1983, 1985 a, 1985b, 1986, 1988, 1991 a, 1992

^a, 1992b, 1994,ver também Paillas:1979, Tamburi:1985, Dixon and Scheurell:1990, McGreevey:1990, World Bank:1995.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  30 Maio 2005
• Data do Fascículo
  Out 2000