Formação de municípios no Amazonas após a Constituição Federal de 1946: fragmentos de uma história interrompida e esquecida

The formation of municipalities in the state of Amazonas during the period after the Federal Constitution of 1946: fragments of an interrupted, forgotten story

Resumo

O período entre a Constituição Federal de 1946 e o golpe militar de 1964 marcou profundamente o municipalismo brasileiro. Esse momento correspondeu a uma intensa divisão territorial, a partir da qual diversos Estados multiplicaram seus municípios. No Amazonas, tal tendência foi revertida e esquecida. Neste artigo, são resgatados e analisados os atos que revelam como se deu esse momento de intensa criação de municípios, inclusive em localidades onde até o presente não se observa a intensificação de dinâmicas territoriais típicas do adensamento urbano. Durante uma movimentada década (entre 1955 e 1964), o Amazonas chegou a multiplicar seu total de municípios em quase 1.200%. A historiografia local não registrou os motivos da anulação dos atos de criação, assim como não há referências a estudos de base sobre viabilidade econômica, impactos ambientais e demandas socioeconômicas para criação de novas municipalidades, condicionantes sine qua non para a divisão territorial e a emancipação de municípios.

Palavras-chave:
municipalismo; Amazônia; divisão territorial; governos locais; federalismo

Abstract

The period between the Federal Constitution of 1946 and the military coup of 1964 marked profoundly the Brazilian municipalism. This moment corresponded to an intense territorial division from which several States multiplied their municipalities. In Amazonas, this tendency was reversed and forgotten. In this article, the acts that reveal how this moment of intense creation of municipalities were given are analyzed and analyzed, even in localities where up to the present one does not observe the intensification of territorial dynamics typical of urban densification. During a busy decade (between 1955 and 1964), Amazonas multiplied its total of municipalities by almost 1,200%. The local historiography did not record the reasons for the annulment of the acts of creation, just as there are no references to basic studies on economic viability, environmental impacts and socioeconomic demands for the creation of new municipalities, sine qua non conditions to the territorial division and the emancipation of municipalities.

Keywords:
municipalism; Amazon; territorial division; local government; federalism

Introdução

A divisão político-administrativa brasileira, motivada por diversificados fatores políticos, militares, econômicos, sociais e territoriais, apresenta fases marcantes e, ao mesmo tempo, concentradas em determinados períodos da história do país (FAVEIRO; ZMITROWICZ, 2005). Cigolini (2012, p. 112) observa que essas divisões ocorreram “em períodos muito curtos e em fases bem limitadas da história”, com vistas a promover mudanças no plano regional, “mas, sobretudo, na compartimentação do espaço em municípios”. Nesse sentido, é grande o volume de trabalhos sobre as possibilidades, as motivações, os históricos e os arranjos institucionais que determinaram a divisão territorial, principalmente em municípios, de quase todo o território brasileiro. Considerando a multi e transdisciplinariedade da matéria, profissionais de inúmeras áreas figuram entre seus autores, tais como Meireles (1998), Hernany (2012), Corralo (2014) e Silva (2015).

Na história da configuração municipal do Amazonas, maior Estado da Federação, faltam registros que apontem, com clareza e precisão, os aspectos norteadores adotados em sua divisão territorial, que conta hoje com apenas 62 municípios, com área média de 25 mil km², enquanto a média nacional é de apenas 1,5 mil km². Com exceção de alguns dos atuais municípios existentes no Amazonas, os motivos e condicionantes históricos que determinaram sua divisão municipal ainda permanecem obscuros. As motivações para criação e extinção dos municípios amazonenses, quaisquer que sejam a natureza delas - culturais, econômicas, políticas e/ou geográficas, por exemplo -, juntamente de seus respectivos atos de criação ou extinção, são matérias de escassos registros históricos. Este artigo busca desnudar o período que foi, se não o mais conturbado, pelo menos o mais efervescente na história da divisão territorial do Amazonas, tendo sido produzido em um lapso de dez anos, exatamente entre 1955 e 1964, como levantado em fragmentos documentais até então negligenciados pela produção historiográfica.

É possível que muitos registros históricos que poderiam contribuir para a interpretação desses processos geopolíticos tenham sido perdidos, censurados ou até mesmo nunca produzidos em razão da ditadura militar que perdurou no país entre 1964 e 1985. Restaram apenas os atos oficiais, à época, publicados na imprensa oficial. A partir de uma pesquisa documental e de análise de conteúdo, aos poucos foram sendo produzidas algumas respostas e perguntas sobre o que norteou os atos legais do período, quais suas verdadeiras motivações e intenções geopolíticas, bem como quais consequências trouxeram para a atual conformação geográfica do Amazonas.

Apesar da descentralização administrativa ser matéria amplamente visitada, este trabalho deriva seu foco para um cenário diferenciado, isto é, para um momento histórico de parcos registros públicos e científicos afeitos ao tema. No contexto do Estado do Amazonas, o recorte temporal da proposta é delimitado ao período entre 1955 e 1964, em função da disponibilidade de material oficial publicado e, principalmente, da concentração dos principais fatos geradores dos atos aqui analisados, que não foram divulgados por meio de registros bibliográficos, científicos ou jornalísticos.

O período investigado foi marcado pela gestão de dois governadores à frente do Poder Executivo estadual no Amazonas, os quais antecederam o golpe militar de 1964: Plínio Ramos Coelho (25/03/1955 a 25/03/1959), Gilberto Mestrinho de Medeiros Raposo (25/03/1959 a 31/01/1963) e, novamente, Plínio Ramos Coelho (31/01/1963 a 27/06/1964).

Na pesquisa, o problema de partida foi a existência de um expressivo número de municípios criados entre 1955 e 1964 no Amazonas, mas ainda negligenciados pela história. Não houve nenhuma explicitação dos objetivos da criação deles, de suas vocações, tendências econômicas e/ou potencialidades socioambientais; eles flutuam em um vácuo da história, à espera de estudos mais aprofundados. Esses processos de criação ocorreram, mas desconhecem-se seus fundamentos e motivações geopolíticas. Da mesma forma, também vaga, no mesmo vácuo histórico, o ato de anulação que extinguiu quase todos os municípios recém-criados, sem que sejam conhecidas as premissas que nortearam tal medida, as consequências práticas desses atos e as maneiras pelas quais os direitos das sociedades e das instituições locais foram afetados.

O objetivo geral deste artigo é evidenciar a descentralização administrativa e política no Estado do Amazonas, por meio do processo de criação de municípios no período pós-Constituição Federal (CF) de 1946 e Estadual de 1947, em especial no período decenal compreendido entre 1955 e 1964. Os objetivos específicos são: resgatar fatos históricos e político-administrativos do Amazonas que poderiam ter mudado por completo o cenário atual do Estado, com ênfase na divisão territorial; analisar a divisão territorial implementada juridicamente no Amazonas, em comparação com o mesmo procedimento adotado em outros Estados brasileiros.

Percebe-se um momento ímpar na (tentativa de) formação da divisão municipal do Amazonas, que aparentemente seguia a tendência observada no restante do país, porém seu desfecho foi diferenciado, havendo a imposição de um retrocesso não observado em outros Estados.

Não se pretende aqui abordar as consequências ou intenções dos atos político-administrativos dos governantes amazonenses ou de qualquer outra unidade federativa com a efetivação da divisão municipalista. Não se intenciona, portanto, estabelecer análises referentes aos impactos históricos, assim como não se tem a pretensão de estimar valores, analisar desempenhos, avaliar possibilidades econômicas ou impactos socioambientais, objetiva-se, sim, revelar as peculiaridades de um momento historicamente delicado e juridicamente concreto, mas, até então, apagado da literatura sobre o Amazonas.

Vale registrar que o momento histórico desta pesquisa antecede a estratégia de desenvolvimento por via da ocupação e da formação de populações locais, algo observado na Amazônia no período pós-1970, como demonstra Rego (2015; 2016).

Teve-se conhecimento das peculiaridades da fase municipalista dos governos amazonenses (1955-1964) a partir de entrevistas informais com dois ex-governadores realizadas por um dos autores quando ocupava a função de assessor técnico do governo, no período de 1995 a 2002. No início de 2015, o tema foi resgatado e passou a fazer parte de sua pesquisa de doutorado sobre governos locais e governança ambiental no Brasil (DUTRA, 2017). Foram feitos levantamentos bibliográficos em arquivos documentais, principalmente de atos legislativos e executivos, em acervos de documentação do Poder Legislativo no Estado do Amazonas, no Arquivo Público, na Imprensa Oficial, responsável pelas publicações dos Diários Oficiais, nos quais o princípio da publicidade, entre outros, dá vigência ao ordenamento jurídico e publicitam os atos do Poder Executivo. Os documentos originais a que se teve acesso foram digitalizados para posterior ordenamento, leitura e análise.

As informações dos atos legislativos foram organizadas em uma base de dados em planilhas eletrônicas. Com a análise de conteúdo dos documentos recuperados e das publicações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) sobre o tema e o período, construiu-se uma ordem cronológica das decisões administrativas, montando-se um cenário lógico, com base nos fatos sociais e políticos da época, para entender quais as possíveis motivações, necessidades e consequências da criação e extinção de novos municípios. A partir dos entendimentos formulados, buscou-se propor algumas hipóteses sobre as intenções que deram causa aos referidos atos.

Para complementar a pesquisa bibliográfica e documental dos acervos governamentais, foi solicitado acesso aos arquivos dos jornais locais A Crítica e do Jornal do Commércio do Amazonas, os únicos que circulam continuadamente desde 1949 e 1904, respectivamente, na cidade de Manaus. Somente o Jornal do Commércio do Amazonas deu total acesso às edições digitalizadas que circularam no espaço temporal da pesquisa. Foram ainda consultadas publicações científicas que tratam da divisão territorial no Brasil.

Por fim, a partir da análise do número de municípios criados em outros Estados no mesmo período, como Minas Gerais, São Paulo e Paraná, estabeleceu-se que a tendência à descentralização daquele momento passou por uma interpretação da divisão territorial. Mais importante ainda, foi identificado o tratamento dado ao Amazonas frente aos demais Estados Federados quanto à criação de municípios, dentro do princípio de Federação Constitucional, levando em consideração, para tanto, o pressuposto de que nenhum membro estaria hierarquicamente em condição de superioridade ou privilégio legal sobre o outro.

A Federação e o poder local na CF de 1946

Determinado juridicamente, o termo Federação é a união de coletividades regionais autônomas chamadas pela doutrina de Estados Federados, Estados-membros ou simplesmente Estados (BRASIL, 1988; MARTINS, 2005; CASTRO, 2010; SILVA, 2015). Um dos aspectos mais marcantes da Federação é seu caráter permanente embasado na livre associação de partes autônomas, com o objetivo comum de autoconservação de todos os membros, os quais admitem a mudança de seu status político no intuito de formar uma soberania maior, de âmbito coletivo (SCHIMITT, 1996 apudCAVALCANTI, 2007). Rui Affonso indica que, muito além do entendimento do pacto territorialista, a Federação resume em si uma alternativa a diversos problemas advindos da existência de forças políticas opostas de integração e de desintegração em um determinado espaço geográfico. A Federação significa, então, “um equilíbrio num campo de tensão entre forças centrífugas e centrípetas, ou integrativas e desintegrativas” (AFFONSO, 2000, p.10).

Após a queda da ditadura de Getúlio Vargas em 1945, veio, já em 1946, uma nova Constituição Federal, com uma personalidade de democracia federalista. Pela primeira vez, o constituinte promoveu a equidade na distribuição do poder e a descentralização administrativa, tendo o cuidado de não comprometer a Federação nem de ferir a autonomia de Estados e municípios (MEIRELLES, 1998, p. 40). Municípios voltaram a ter as conquistas previstas na Constituição de 1934 que haviam sido sucumbidas três anos depois na Constituição de 1937, porém, dessa vez, com mais poder, algo que, segundo Corralo (2014), não tinha “precedentes na história normativa brasileira e dos Estados civilizados”. A Constituição de 1946 estabeleceu a manutenção da relação de vínculo do poder local com a Constituição Federal de forma vital, combatendo, diretamente, o incentivo a oligarquias, “[...] que têm, no âmbito das autarquias e/ou municípios, espaços para se desenvolverem, potencializando-se na ausência de instrumentos efetivos de controle da constitucionalidade das decisões públicas” (HERNANY, 2012, p. 59).

A partir de 1946, a autonomia dos municípios passou a ser um princípio constitucional que devia ser observado pelos Estados, inclusive sob pena de intervenção da União. A grande inovação foi a possibilidade de previsão legal do governo local participar da divisão de tributos arrecadados pelos Estados e União, aumentando a importância e o poder dos municípios. Um marco da Constituição de 1946 destacado por Corralo (2014), e que recebeu uma visão mais acurada neste trabalho, foi a significativa ampliação das receitas dos municípios, por meio da participação na arrecadação dos Estados e da União.

Para os municípios amazônicos, a Constituição de 1946 trouxe a possibilidade de uma elevação econômica com a instituição do Plano de Valorização da Amazônia: “Art. 199. Na execução do Plano de Valorização Econômica da Amazônia, a União aplicará, em caráter permanente, quantia não inferior a três por cento da sua renda tributária.” (BRASIL, 1946).

Entre diversos autores, como Meirelles (1998), Tomio (2005), Felisbino (2011) e Cigolini (2012), é corrente a ideia de que a Constituição de 1946 estabeleceu conceitos para a administração pública municipal, principalmente no que se refere à arrecadação dos tributos de competência local e à participação da arrecadação federal via Imposto de Renda (que tinha 10% de sua arrecadação destinada aos municípios) e imposto de consumo de mercadorias, instituindo o Fundo de Participação dos Municípios. Associada à arrecadação, veio a liberdade de aplicação financeira e de organização dos serviços públicos de competência local.

O fortalecimento dos municípios e a localização deles em um novo patamar de importância político-regional promoveram um momento de intensa divisão territorial em todos os Estados. Theis e Galvão (2012, p. 55) alertam para a necessidade de dar uma maior atenção aos municípios, que são o lugar onde os problemas das populações acontecem, caso contrário, pode-se “[...] promover dispersão de esforços, ineficiência no emprego dos meios e ineficácia na obtenção dos resultados almejados”.

1955 a 1964 - Um elo perdido na formação municipal do Amazonas

Até 1955, o Amazonas tinha 25 municípios. Destes, seis haviam sido criados no século XX, o último em 1938 (IBGE, 2016). A pouca quantidade de municípios estava baseada na identidade do lugar: desde o século XVI, as cidades foram sendo criadas, via de regra, em função de um rio, de um espaço estratégico, de um lugar decorrente da apropriação do espaço (ARCARO; GONÇALVES, 2012, p 40).

Com o novo cenário político introduzido pela Constituição de 1946, o governo do Amazonas iniciou um novo momento. A apropriação do espaço - ou o espaço “inventado” - surgiu amparada pela lei. O primeiro passo foi dado pela Lei nº 96, de 19 de dezembro de 1955, quando foram criados 16 novos municípios numa clara tendência ao atendimento da relação espaço e sociedade, uma vez que o resultado dessa primeira lei foram 14 municípios efetivados e mantidos até os dias atuais. Destes, apenas os municípios de Ituxi, na sub-região de Lábrea, e Içana, na sub-região de São Gabriel da Cachoeira, não perseveraram. No mesmo dia, foi publicada a Lei nº 99, a partir da qual foram criados, ainda, os municípios de Careiro e Airão, que também constam no mapa do Estado na atualidade. Um fato curioso foi a publicação da Lei nº 115 em 29 de dezembro de 1955. Nessa lei, o governo de Plínio Coelho alterou a legislação de 1948 e estabeleceu novas regras para criação de municípios e para a eleição de vereadores, eliminando a exigência de audiências públicas nos municípios afetados e criando a nomeação de prefeitos e vereadores para mandatos “provisórios” (Tabela 1).

Tabela 1:
Exigências para criação de municípios a partir de 1955

Item	Critério	Indicador	Meio de verificação
I	População mínima	1.000 hab.	Imprecisa
II	Econômica	Favoráveis ao desenvolvimento	Sem definição
III	Renda mínima	Cr$ 50.000,00 (R$ 23.878,47)*	Em tributos municipais

• Fonte: Organizado pelos autores com base na Lei nº 115, de 29/12/1955.
• * Cálculo de atualização feito pelo IGP-DI (FGV) - Calculado pro-rata die em drcalc.net no período 30/12/1955 a 01/03/2016.

Vale citar o Parágrafo único do artigo que criou essas exigências e estabeleceu uma única condicionante à efetividade das novas regras:

Art. 2º - Parágrafo único da Lei nº 115/1955.

Parágrafo único - Os elementos constantes deste artigo serão enviados à Assembleia Legislativa pelo Governador do Estado um ano após a criação e instalação do novo município, pedindo ao Poder Legislativo a revogação da Lei que o criara se as mesmas condições não tiverem sido comprovadas (AMAZONAS, 1955).

Nesse dispositivo legal, observa-se que o Poder Legislativo, aquele que figura como criador e fiscal da norma jurídica, não estava autorizado a agir sem a provocação do Executivo, numa inversão de papéis. Outra observação é que não existiam, no dispositivo, mecanismos de aferição do item II; “condições favoráveis ao desenvolvimento”.

Em 1956, apenas a Lei nº 117 foi editada, em 29 de dezembro, criando mais seis municípios. Seguindo o mesmo modelo dos dois expedientes do ano anterior, os municípios criados nessa lei também tinham aspectos de demanda real, visto que, do conjunto, apenas um deles não se consolidou no tempo.

A Enciclopédia dos Municípios Brasileiros, volume 1, publicada pelo IBGE em 1957, apresenta o mapa do Amazonas com legendas de municípios, vilas e povoados, porém a colocação dessas legendas é confusa, o que impossibilita definir com exatidão o número de municípios no mapa (IBGE, 1957, p. 64). Algumas das localidades que receberam a legenda que sinalizaria o município não figuram em nenhuma lista identificada de municípios preexistentes nas leis estaduais, indicando claramente a inexatidão das fontes de referência utilizadas pelo instituto.

De acordo com dados do IBGE (FAVEIRO; ZMITROWICZ, 2005), o Amazonas passou de 25 para 44 municípios, criados na virada da década de 1950 para 1960. No entanto, com uma conta simples, percebe-se que os 25 municípios iniciais, somados aos 18 criados em 1955 e os seis instituídos no ano seguinte, totalizariam 49, sem contar os outros quatro que o mapa do IBGE apresenta em 1957.

Nos levantamentos feitos durante a pesquisa, não foram identificados atos de criação de novos municípios até a virada da década seguinte, apenas atos que alteraram os limites territoriais de alguns municípios preexistentes, como Codajás e Anori (Lei nº 28 de 15 de agosto de 1958).

Em 1959, exercendo pela primeira vez o mandato de governador, Gilberto Mestrinho modificou as regras de criação ao sancionar a Lei nº 87 de 11 de dezembro 1959, que estabelecia normas para a investidura, eleição, prestação de contas e arrecadação dos municípios novos e a serem instalados. No entanto, somente a partir de 1960 reiniciou-se o processo de criação de municípios, com a Lei nº 50, de 30 de dezembro, a qual criou o município de Amaturá, existente até os dias atuais.

Em 13 de abril de 1961, em seu terceiro ano de governo, Gilberto Mestrinho sancionou a Lei nº 1, de 12 de abril daquele mesmo ano. Por essa lei, foram criados 34 municípios, com uma redundância: Içana, já criado em 1955. Atalaia do Norte foi extinto e, em seu lugar, foi criado o município de Estirão. Desses municípios, com a ressalva de que alguns deles possa ter mudado de nome, apenas cinco figuram no mapa municipal do Estado na atualidade: Beruri, Itamaratí, Manaquiri, Tonantins e Boa Vista do Ramos. No mesmo Diário Oficial, ato sequente, o governador sancionou a Lei nº 2, criando o município de Esperança. Apenas dois meses depois, a Lei nº 8, de 14 de junho de 1961, foi publicada. Ela restaurou o município de Atalaia do Norte e extinguiu o município de Javarí, criado pela dita Lei nº 1, elevando o total de municípios criados no Amazonas para 85.

Em 1962, em leis isoladas, foram criados quatro municípios e alterado o território de cinco deles, passando o total de 85 para 89 municípios no Estado, conforme a Tabela 2.

Tabela 2:
Divisão municipal no Amazonas em 1962

Lei nº	Publicação	Ato	Município
Lei n.º 13	15/05/1962	Criação	Alvarães
Lei n.º 14	04/06/1962	Criação	Anamã
Lei n.º 16	05/06/1962	Criação	Santa Rita de Weill
Lei n.º 23	26/06/1962	Alteração dos limites	Coari
Lei n.º 15	08/08/1962	Alteração dos limites	Piorini e Camará
Lei n.º 1	10/09/1962	Alteração dos limites	Tapauá e Abufarí
Lei n.º 31	11/09/1962	Criação	Axini

• Fonte: Organizado pelos autores com base nas leis publicadas em 1962.

O ano de 1963 surge como o mais efervescente, quando foram criados mais de 220 municípios, quase 10 vezes mais que em 1955. Em poucas leis e com toponímias incomuns, os novos municípios já não apresentavam relação com referências locais nem com regiões portuguesas (Tabela 3).

Tabela 3:
Divisão municipal no Amazonas em 1963

Lei nº	Municípios criados
7 de 9/04/1963	82
96 de 13/12/1963	70
97 de 13/12/1963	59

• Fonte: Organizado pelos autores com base nas leis publicadas em 1963.

Em uma mensagem do Governador Plínio Coelho, lida na abertura dos trabalhos legislativos da Assembleia Legislativa em 15 de março de 1964 e publicada no dia seguinte, aparecem diversas referências à criação de 212 municípios em 1963. Contudo, a totalização das Leis nº 7, nº 96 e nº 97 de 1963 é de 211 municípios. É possível que o município que não teve seu ato de criação localizado pela pesquisa seja Arapapá, citado na segunda página da mensagem e desconhecido nas centenas de páginas perscrutadas neste trabalho.

Durante a investigação, observou-se, ainda, que os nomes de origem indígena oferecidos a localidades, comunidades e cursos d´água - algo comum no “batismo” do lugar a partir de uma percepção de identidade fundada na relação entre espaço e sociedade -, em certo momento dos dispositivos de criação de municípios de 1963, passaram a dar lugar a nomes de pessoas (políticos e militares) - alguns estrangeiros ao Estado -, nomes de cidades de outros Estados e santos católicos.

Das leis de 1963, podem ser destacados alguns nomes de municípios que não se concretizaram, em flagrante “desencaixe” com a toponímia regional, como os exemplos apresentados na Tabela 4.

Tabela 4:
Nomes de cidades retiradas das Leis n.º 7, n.º 96 e n.º 97 de 1963

Referente a lugar	Referente a pessoas	Referente a santos
Campinas do Norte	Pliniópolis	São Francisco de Tonantins
Lindóia do Norte	Plínio Coelho	São Manuel da Barra
Mecejana do Norte	Severiano Nunes	Dom Bosco
Natal do Norte	Efigênio Sales	Glória
Brasilândia	Gov. Leopoldo Neves	Santa Rosa
Brasuela	Lobo Dalmada	São Gabriel
Itahúna do Norte	Pres. João Goulart	São José
Palmeiras do Norte	Presidente Dutra	São Luiz do Mamoriá
Pinheiros do Norte	Queirozópolis	São Thomé
Barelândia	Ribeiro Júnior	Santa Clara
Novo Horizonte	Adriano Jorge	Santa Fé
Novo Oriente	Coronel Lucas Pinheiro	São Jorge
Paraíso	Francisco Marques	São Vicente
Vargem Grande	Leopoldo Peres

• Fonte: Organizado pelos autores com base nas Leis nº 7, nº 96 e nº 97 de 1963.

Em março de 1963, pela Lei nº 3, ficou determinado que as eleições para prefeito e vereadores dos novos municípios seriam realizadas somente no dia 3 de outubro de 1967, juntamente com todos os municípios já instalados, complementando as regras em vigor. A mesma regra jurídica foi repetida no artigo 86 da Lei nº 7, de 10 de abril de 1963. Apesar dessas previsões, tal fato não se consumou. Não foi possível verificar quais municípios criados naquele período foram realmente instalados. Numa mensagem do governador, um documento oficial de 1964, existem narrativas de posse coletiva de 140 prefeitos, obras de escolas, postos de saúde, estradas, infraestrutura, instalações e implementos agrícolas, delegacias, entre outras, em pelo menos outros 200 municípios. Apesar de não constar o número certo de municípios já instalados, esse documento merece um estudo específico. Nele, está o relato de que fora feita a remessa da relação de municípios do Estado, em ordem alfabética, para alguns órgãos e associações de âmbito nacional existentes à época. Essa mensagem oficial foi publicada apenas 15 dias antes da trajetória da democracia brasileira mudar radicalmente de rumo.

Municípios sem Ato

A falta de registros históricos toma contornos intrigantes nos casos dos municípios citados nos atos jurídicos de criação. Eles aparecem como unidade originária em desmembramento para dar surgimento a um novo governo local ou apenas como um limitante. No entanto, não foram encontrados nos documentos qualquer outra menção a tais municípios, o que revela a necessidade de estudos mais aprofundados sobre suas origens e história. Como exemplos de municípios “desaparecidos” na história, podem ser elencados: Acajutuba, Assaituba, Boca do Tapauá, Campina, Costa do Gabriel, Cuiá, Marco, Paranarí, Tupâna e Urumanduba, todos citados nas divisões territoriais promovidas pelas Leis nº 7, nº 96 e nº 97 de 1963. Há ainda outros municípios mencionados em leis anteriores, como no Diário Oficial nº 18.264, de 15 de março de 1957, no qual aparecem os nomes dos municípios de Terruá, Uapés, Inácio Arcos, Paraná da Eva e Tabocal, sem que tenha sido observado na pesquisa qualquer ato de criação.

O Ato final

Após a tomada do poder central pelos militares no golpe de 31 de março de 1964, o governo Plínio Coelho foi deposto em 27 de junho. Nomeado em seu lugar, Arthur Cézar Ferreira Reis, novo governador do Amazonas segundo a Lei nº 41 de 24 de julho de 1964, extinguiu todos os municípios que, até aquele momento, não tinham elegido seus prefeitos, reincorporando suas áreas aos municípios dos quais foram desmembrados. Ou seja, o governo imposto se utilizou de regra não prevista em nenhuma legislação anterior, visto que a regra vigente determinava eleições para o dia 3 de outubro de 1967, e promoveu a extinção dos municípios. No artigo segundo da mesma lei, ficou previsto, ainda, que “o Governo do Estado promover[ia] a revisão da divisão municipal, em seis meses a partir da publicação d[a] [referida] Lei [...]”, o que não aconteceu.

Fato curioso foi registrado no Diário Oficial de 27 de julho de 1964, logo após o ato de extinção mencionado. Nele figura um expediente da Secretaria de Educação, datado de 23 de julho, que cita um município chamado “Castelo Branco”. No entanto, tal denominação não correspondia a nenhum dos municípios criados até a mensagem de março, anterior ao golpe. Coincidentemente, Castelo Branco também era o nome do general que presidia o Brasil naquele momento.

Tratamento Federativo

Segundo Camargo (1999, p. 82), a “palavra foedus, que é a origem do termo ‘federação’, significa: pacto, entendimento, negociação baseada na fidelidade e na confiança”. A união dos Estados brasileiros, dotados de autonomia político-constitucional, forma a base do modelo federativo adotado pela República Federativa do Brasil (SILVA, 2015). A Constituição Federal de 1988 traduz o conceito de federação no inciso V, do artigo 4º, dos princípios que regem a República: “V - igualdade entre os Estados”.

O direito de cada unidade federada de tratar suas questões territoriais de forma harmônica e independente já eram preceitos constitucionais vigentes em 1964. Contudo, percebe-se, nos números da divisão territorial e na atenção dada ao tema do municipalismo no pós-1964, que o tratamento do regime militar foi bastante diferenciado quanto à questão municipalista, principalmente no que se refere aos novos municípios do Amazonas.

O salto observado no número de municípios resultantes das diversas leis aqui explicitadas não é um fato exclusivo do Estado do Amazonas. No mesmo período, foram acrescentados ao Brasil 2.379 novos municípios. Trata-se de um aumento de 151% em menos de 30 anos, mesmo excluindo-se dessa conta os mais de 250 municípios criados no Amazonas, os quais não “entraram para a história”.

Na Tabela 5, compilada do banco de dados da evolução da divisão territorial do Brasil (IBGE, 2016), pode-se notar que, em comparação com outros Estados, os do Norte figuram nas últimas posições quanto à temática da divisão territorial. É necessário observar que nesse período o Brasil contava com 24 Estados. Para efeito comparativo, os então territórios federais são indicados segundo seus Estados sucedâneos: Roraima, Rondônia, Acre e Amapá.

Tabela 5:
Evolução da divisão municipal por Estado entre 1940 e 1970

Posição	Estados	Existente	Criados	Total	Crescimento (%)
1º	Minas Gerais	288	434	722	150,69
2º	São Paulo	270	301	571	111,48
3º	Paraná	49	239	288	487,76
4º	Bahia	150	186	336	124
5º	Santa Catarina	44	153	197	347,73
6º	Paraíba	41	130	171	317,07
7º	Goiás	52	169	221	325
8º	Rio Grande do Sul	88	144	232	163,64
9º	Rio Grande do Norte	42	108	150	257,14
...
17º	Pará	53	30	83	56,6
19º	Amazonas	25	19	44	76
21º	Amapá	2	2	4	100
22º	Roraima	1	1	2	100
23º	Rondônia	4	0	4	0
24º	Acre	7	0	7	0
	TOTAL	1574	2379	3953

• Fonte: Organizado pelos autores com base na Evolução da Divisão Territorial Brasileira de 1872 a 2010, do IBGE (2016).

Fechando o Ciclo - Amazonas pós-1964

Em 1981, por meio da Emenda Constitucional estadual nº 12, foram instituídas amplas reformas nas regras de nomeação, eleição, posse, investidura e gestão municipal no Amazonas. A reforma do artigo 177 determinou, em sua nova redação, que o Amazonas era constituído de 71 municípios e elencava cada um deles, sendo que, do grupo mencionado, Amatarí, Auxiliadora, Axinim, Bitencourt, Camaroã, Canamari, Estirão do Equador, Iauaretê, Moura, Sucunduri e Tamaniquá nunca chegaram a ser instalados. Alguns desses municípios estavam presentes, inclusive, nas leis citadas nesta pesquisa. Em 1987, no governo de Amazonino Mendes, foram criados os municípios de Apui (Lei nº 1826 de 30/12/1987), Guajará (Lei nº 1827 de 30/12/1987) e Careiro da Várzea (Lei nº 1828 também de 30/12/1987), todos consolidados.

Em 1990, após a nova Constituição Federal de 1988, a Assembleia Legislativa do Amazonas promulgou uma nova constituição estadual, determinando, no artigo 12, o número de 87 municípios. Pela Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADIN de nº 479.4.DF, em 1996, o Superior Tribunal Federal (STF) declarou a inconstitucionalidade de municípios “excedentes”, sob o argumento de que a Constituição Federal estabelecia a obrigatoriedade de realização de plesbicito para a criação de municípios no Brasil. A medida definiu que 62 era o número de municípios, incluindo Manaus, a capital, por já existirem antes de 1988 - número que vigora até o momento atual.

A análise da evolução na criação e extinção de municípios, ano a ano, aponta para uma elevação desproporcional em 1963 em relação à média do período (Gráfico 1). Até aquele momento, o crescimento de unidades municipais já havia alcançado 200% em oito anos, percentual que chegou a mais de 1.200%, se comparado com o período inicial do levantamento. Segue uma “paralisia” até os anos 1980, com leve aumento no número de municípios até 1996, quando, novamente, municípios voltam a ser desconstituídos.

Gráfico 1:
Movimento de criação de municípios no Estado do Amazonas a partir de 1955, com base nas leis estaduais descritas no artigo

A partir da divisão das nove sub-regiões em vigor na atual Constituição do Amazonas, foi possível identificar a localização aproximada de 313 municípios do total de 321 citados nas leis de criação (Tabela 6). Caso todos os municípios criados tivessem sido instalados, a concentração de governos locais em cada uma das sub-regiões (definidas conforme art. 26 do ADT da Constituição Estadual) seria alterada drasticamente. Pode-se especular que a proliferação de governos locais, portanto, a ampliação das possibilidades de democratização e inclusão geopolítica dessas sociedades locais, tenha motivado o governo militar a anular os atos de criação dos municípios que ainda não haviam elegido seus prefeitos.

Tabela 6:
Divisão do espaço territorial do Amazonas, conforme art. 26 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição estadual amazonense

			Nº Municípios
Sub-Região	Região	Abrangência	Criados	Existentes
1ª	Alto Solimões	Atalaia do Norte, Santo Antônio do Iça, Tonantins	31	6
2ª	Triângulo Jutaí/Solimões/Juruá	Alvarães, Fonte Boa, Japurá, Maraã, Tefé	64	8
3ª	Purus	B. do Acre, Canutama, Pauini, Tapauá	25	6
4ª	Juruá	Carauari, Guajará	11	6
5ª	Madeira	Borba, Humaitá, Apui	29	5
6ª	Rio Negro	Barcelos, S. Gabriel da Cachoeira	31	3
7ª	Rio Negro/Solimões	Autazes, Coari, Manaus, Novo Airão	75	15
8ª	Médio Amazonas	Maués, Pres. Figueiredo, Urucurituba	34	7
9ª	Baixo Amazonas	Barreirinha, Nhamundá, Urucará	13	6

• Fonte: Organizado pelos autores.
• Obs.: Oito municípios não tiveram seus Atos de criação identificados, impossibilitando sua localização.

A precariedade e a escassez dos registros históricos tornam difícil a tarefa de reconstituir os fatos que motivaram a criação dos municípios e de determinar as possíveis razões para a não implementação ou anulação da grande maioria dos municípios criados na época. Não há registros significativos sobre os esforços empreendidos pelo governo estadual para implantação dos novos municípios. Desconhecem-se quais teriam sido as razões para a não implantação definitiva dos vários municípios e o que teria acontecido com os que estavam em processo de implantação ou já instalados. Argumentos encontrados em alguns diários oficiais defendem a criação de municípios sob o prisma do tema do “desenvolvimento” e do combate à pobreza a partir da geração de riquezas no Amazonas.

Macke e Sarate (2015) remetem o conceito de “desenvolvimento” ao amadurecimento das instituições locais resultantes de interações sociais e do reconhecimento de elementos histórico-sociais arraigados em determinadas regiões. Por esse prisma, as determinantes históricas que levaram à repressão da tendência municipalista no Amazonas podem ter significado um grande atraso no desenvolvimento das sociedades locais e, portanto, da interiorização desse desenvolvimento, o que resultou no quadro de desigualdades internas que hoje se observa no Estado.

Ottonelli e Mariano (2014), por sua vez, ressaltam a importância do crescimento econômico na superação da pobreza, ao mesmo tempo que afirmam que existem aspectos políticos, como liberdade individual, participação e disponibilidade multidimensional de políticas públicas, determinantes na redução das desigualdades sociais e regionais.

Na obra de Celso Furtado analisada por Tavares (2011) - na qual o desenvolvimento local e regional é descrito como produto da macroeconomia -, a produção de renda e a distribuição populacional estariam entre as premissas impulsionadoras das políticas de divisão territorial implantadas pelos governos federais até metade do século XX. No entanto, tais motivações não se apresentam expressamente nos diversos documentos analisados nesta pesquisa

A implementação de novos municípios poderia ter representado a desconcentração da administração e dos serviços públicos para o interior amazonense. Todavia, como destaca Bonfim (1960), essa não parece ser a realidade difundida à época, segundo a qual os municípios da Amazônia, com exceção de Manaus e Belém, eram “apenas lugares onde residiam as autoridades, desprovidas de qualquer outra significância econômica, ou social”.

Considerações finais

No conjunto dos documentos legais investigados, chegou-se à soma de 321 municípios existentes ou criados até julho de 1964 no Amazonas. Todos eles foram identificados por seus instrumentos oficiais de criação ou citados nas narrativas dos instrumentos jurídicos analisados. Cerca de 90% dos novos municípios foram criados nos 10 anos perscrutados neste trabalho. Esse número é 515% maior que o registrado em 2016 e cerca de 1.200% maior que o número de municípios existentes em 1955.

Percebe-se, de início, a observância dos governadores, assim como da Assembleia Legislativa do Estado, aos preceitos jurídicos, com publicações nos Diários Oficiais do Estado, e às leis anteriores, seguindo, pois, as regras do jogo estabelecidas. Isso não significa dizer que tenham sido observadas, pelos criadores, a independência e a hierarquia entre os poderes. Também não há registros que permitam resgatar as intenções e as reais motivações daqueles governos estaduais quanto ao papel que os municípios poderiam (ou deveriam) desempenhar como poderes locais.

Em 1963, pelas Leis nº 7, nº 96 e nº 97, seja sob o argumento da necessidade de expansão e do desenvolvimento rural, seja pela exaustão das demandas locais, foram criados municípios a partir de um modelo em que, aparentemente, já não figurava uma relação de analogia com o local, surgindo nomes de novos municípios que homenageavam políticos, santos católicos e outros lugares não pertencentes à região.

Um entendimento que precisa ser construído diz respeito à violação das regras jurídicas impostas, ou não, pelo governo ditatorial de 1964. A lei estadual vigente no período determinava as regras para a criação de municípios e a instalação definitiva deles tinha como prazo definido as eleições agendadas para 1967. Assim sendo, a Lei nº 41 de 24 de julho de 1964, que utilizou o argumento da inexistência de prefeitos eleitos até 1964 para a extinção dos munícipios, foi um duro golpe no municipalismo amazonense. Fica evidente, no que concerne à questão federativa, o procedimento adotado em julho de 1964, a “corte raso”, no Amazonas, pode ser visto como único e em pleno conflito com o Pacto Federativo, uma vez que houve movimentos de criação de municípios até maiores em outros Estados durante e após o período da ditadura.

É certo que a instalação desses mais de 250 municípios no Amazonas, sob o argumento da fixação do homem no campo, demandaria muito mais que investimentos e planejamentos. É uma tarefa complexa e difícil estimar os impactos ambientais, sociais e econômicos positivos e negativos que poderiam ser efetuados com essa intensa divisão geopolítica. No entanto, pode-se especular que esses municípios, em sua maioria, teriam alcançado baixíssimos índices de desenvolvimento, tal como os atuais municípios amazonenses, em razão do modelo concentrador da Zona Franca de Manaus, instalada nos anos seguintes na região. Manaus, capital estadual e sede do projeto, gera 77,7% do PIB do Amazonas, percentual que o coloca como o Estado brasileiro que mais depende de sua capital (RODRIGUES, 2016).

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Jan-Apr 2018

Histórico

• Recebido
  12 Fev 2017
• Aceito
  16 Jun 2017