Os impasses da descentralização político-administrativa na democratização do Brasil

Felicíssimo, José Roberto

doi:10.1590/S0034-75901992000100002

Resumos

O artigo procura avaliar as condições do contexto brasileiro para a implementação das disposições constitucionais relativas à descentralização político-administrativa. Reafirma-se a necessidade de que se analise a questão sob o prisma de sua natureza eminentemente política. Isto porque o processo de descentralização carrega em seu bojo os elementos valorativos que correspondem aos anseios de reconstrução democrática do país, mas que podem vir a encontrar sérias dificuldades em sua expressão, devido à incidência da atual instabilidade econômica sobre o sistema político-institucional. São identificadas as tendências dos modelos de referência que orientam a atual política de descentralização e suas divergências e convergências, analisando-se duas hipóteses de cenário futuro caso predomine uma ou outra. Finalmente, explicitam-se algumas condições contextuais que afetam, negativamente, o processo decisório do Estado brasileiro e algumas conseqüências possíveis, de curto prazo, da crise imediata sobre as questões relevantes de reconstrução das instituições governamentais na democracia.

Brasil; políticas públicas; descentralização político-administrativa; relações intergovernamentais

The article searchs to evaluate (assess) conditions, in Brazilian context, of how to implement constitutional rules related to political - administrative decentralization. It claims that this question (issue) has to be analised under a strict political point of view, because the decentralization process carries in itself values that answer to the country democratic reconstruction expectation. These values will certainly face difficulties to be understood and accepted due to as a result of current economic instability directly projected on political institutional system. Trends of reierence models wich guide current descentralization policy are identified. Their coincidences and divergencies are also considered under two scenaries hypothesis. Some contextual conditions wich influence negatively the state decision process and also some possible consequences of short term pressures on significant issues of government institutions recovery are finaly presented.

Brazil; public policy; decentralization; intergovernamental relations

ARTIGO

Os impasses da descentralização político-administrativa na democratização do Brasil^* * O presente trabalho reúne anotações revistas e ampliadas da palestra proferida sobre o tema em 16.05.90, no "Seminário de Discussão Conceitual sobre Regionalização PolíticoAdministrativa do Estado de São Paulo.-a convite da Coordenadoria de Ação Regional, da Secretaria de Economia e Planejamento de São Paulo. Reúne, também, subsídios dos debates em: a) Seminário "Organização Regional e Relações Intergovernamentais, no Estado de São Paulo" (FUNDAP/EMPLASA, 28 e 29 de agosto de 1991); b) Seminário "Proposta de Reforma Administrativa da Prefeitura do Município de São Paulo" (FUNDAP/SERA, 16 e 18 de dezembro de 1991). 1. A referência conceitual básica utilizada e parte do argumento desenvolvido estão apoiados em: SPINK, Peter K. Reforma administrativa - modelos e processos: uma nova administração para o desenvolvimento. Documento preparado para o colóquio dos cinco países africanos de língua oficiai portuguesa sobre o "Estado e Administração Pública para o Desenvolvimento". Praia, República de Cabo Verde, maio de 1989, pp. 4-11,38 p. (mimeo) 2. O argumento central sobre essas hipóteses encontra-se mais desenvolvido em: CALO ERON, Fernando & SANTOS, Mário dos. Hacia un nuevo orden estatal en América Latina: veinte tesis socio-políticas y un corolario de cierre. Buenos Aires, CLACSO, 1990. 28 p. 3. Cf. CALDERÓN, F. & SANTOS, M. dos. Op. cit. 4. Esta e outras versões sobre descentralização estão resumidas em: SANTOS FILHO, José Camilo dos. "Federalismo, poder local e descentralização". Revista Estudos e Pesquisas, s.n.t., pp. 32-36. As noções de descentralização intergovernamental e intennstitucional bem como a sua aplicação ao caso brasileiro estão em: a)JOBIM, Belmiro Valverde Castor. A Viabilidade de um novo modelo de Administração Pública no Estado de São Paulo. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", 1991, pp.14-15. b)JOBIM, Belmiro Valverde Castor. Descentralização e Participação na Administração do Estado de São Paulo: Análise e Agenda para o Futuro. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", 1991, pp. 8-9. Menciona: "Exemplo disso, é o conjunto das iniciativas de constituição de Conselhos ou 'órgãos representativos' da comunidade nas organizações do Poder Executivo: em raríssimas instâncias, foram poucos ou algo mais do que meros apêndices das decisões tomadas pelos governantes sem prévia consulta às comunidades atingidas. A experiência dos Conselhos revelouse carregada de ritualismo, servindo, em alguns casos, como instância simplesmente homologatória de decisões políticoadministrativas individuais. Em outros casos, pouco mais representou do que tentativas de cooptação ou, ainda, de "lobby" por parte dos setores empresariais interessados nas decisões públicas'. 5. MOTTA, Fernando Carlos Prestes. "Processos Organizacionais: centralização, descentralização, desconcentração e regionalização". In: O Estado como organização complexa: centralização, descentralização, desconcentração e regionalização. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", Cap. IV, pp. 8196,1991. p. 81. 6. O tema é objeto de inúmeros estudos no campo da Análise de Políticas Públicas. A propósito, ver: LAMOUNIER, Bolívar. Análise de Políticas Públicas, s.n.t.; MONTEIRO, Jorge Vianna. "Organização e Pohtica Pública". Revista de Administração Pública, 13(1):125-32, jan/mar, 1979. 7. Cf. MOTTA, Fernando C. Prestes. Op. cit., p. 86. 8. Ver a parte 6 do artigo de FELICÍSSIMO, José Roberto. "A Descentralização e a Regionalização Político-Administrativa no Estado de São Paulo no Quadro das Reformas Institucionais", São Paulo, novembro de 1991. s/p. (Versão revista e complementada de palestra realizada em maio de 1990.) (mimeo.) 9. Esses aspectos estão mais desenvolvidos em: FELICISSIMO, José R. & ALBUQUERQUE, Sérgio C. de. "Governo, Administração Pública e Crise". Revista São Paulo em Perspectiva, Fundação SEADE, 1(11:19-23, jan/mar.1988; FELICÍSSIMO, José R. & ALBUQUERQUE, Sérgio C. de. "Governo, Administração Pública e Crise: . Post Scriptum"'. Revista São Paulo em Perspectiva, Fundação SEADE, 4(2);1 07-18, abr/jun. 1990; FELICÍSSIMO, Jose R. "O Estado Regional no Brasil: Dilemas de um drama inconcluso". Cadernos FUNDAP, São Paulo, nº 15,1989; e FELICÍSSIMO, José R. "A descentralização e a Regionalização Político-Administrativa no Estado de São Paulo no Quadro das Reformas Institucionais". Op.cit. 10. Resultado de análises sobre este e outros aspectos encontram-se em estudos promovidos pela FUNDAP, sistematizados criticamente por Luiz Henrique Proença Soares em: Condições básicas para a descentralização político-administrativa no Estado de São Paulo, fevereiro de 1990, 34p., Projeto "Condições Básicas de Saúde" (mimeo); o artigo 195, da Constituição Federal diz: "A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ... ". E o artigo 211: "A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino".

José Roberto Felicíssimo

Sociólogo, doutorando em Ciências Sociais, Professor Assistente-Mestre da FEA/PUC-SP (Licenciado), Gerente de Projetos da FUNDAP

RESUMO

O artigo procura avaliar as condições do contexto brasileiro para a implementação das disposições constitucionais relativas à descentralização político-administrativa. Reafirma-se a necessidade de que se analise a questão sob o prisma de sua natureza eminentemente política. Isto porque o processo de descentralização carrega em seu bojo os elementos valorativos que correspondem aos anseios de reconstrução democrática do país, mas que podem vir a encontrar sérias dificuldades em sua expressão, devido à incidência da atual instabilidade econômica sobre o sistema político-institucional. São identificadas as tendências dos modelos de referência que orientam a atual política de descentralização e suas divergências e convergências, analisando-se duas hipóteses de cenário futuro caso predomine uma ou outra. Finalmente, explicitam-se algumas condições contextuais que afetam, negativamente, o processo decisório do Estado brasileiro e algumas conseqüências possíveis, de curto prazo, da crise imediata sobre as questões relevantes de reconstrução das instituições governamentais na democracia.

Palavras-chave: Brasil, políticas públicas, descentralização político-administrativa, relações intergovernamentais.

ABSTRACT

The article searchs to evaluate (assess) conditions, in Brazilian context, of how to implement constitutional rules related to political - administrative decentralization. It claims that this question (issue) has to be analised under a strict political point of view, because the decentralization process carries in itself values that answer to the country democratic reconstruction expectation. These values will certainly face difficulties to be understood and accepted due to as a result of current economic instability directly projected on political institutional system. Trends of reierence models wich guide current descentralization policy are identified. Their coincidences and divergencies are also considered under two scenaries hypothesis. Some contextual conditions wich influence negatively the state decision process and also some possible consequences of short term pressures on significant issues of government institutions recovery are finaly presented.

Key words: Brazil, public policy, decentralization, intergovernamental relations.

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1. A referência conceitual básica utilizada e parte do argumento desenvolvido estão apoiados em: SPINK, Peter K. Reforma administrativa - modelos e processos: uma nova administração para o desenvolvimento. Documento preparado para o colóquio dos cinco países africanos de língua oficiai portuguesa sobre o "Estado e Administração Pública para o Desenvolvimento". Praia, República de Cabo Verde, maio de 1989, pp. 4-11,38 p. (mimeo)
2. O argumento central sobre essas hipóteses encontra-se mais desenvolvido em: CALO ERON, Fernando & SANTOS, Mário dos. Hacia un nuevo orden estatal en América Latina: veinte tesis socio-políticas y un corolario de cierre. Buenos Aires, CLACSO, 1990. 28 p.
4. Esta e outras versões sobre descentralização estão resumidas em: SANTOS FILHO, José Camilo dos. "Federalismo, poder local e descentralização". Revista Estudos e Pesquisas, s.n.t., pp. 32-36.
As noções de descentralização intergovernamental e intennstitucional bem como a sua aplicação ao caso brasileiro estão em: a)JOBIM, Belmiro Valverde Castor. A Viabilidade de um novo modelo de Administração Pública no Estado de São Paulo. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", 1991, pp.14-15.
b)JOBIM, Belmiro Valverde Castor. Descentralização e Participação na Administração do Estado de São Paulo: Análise e Agenda para o Futuro. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", 1991, pp. 8-9.
5. MOTTA, Fernando Carlos Prestes. "Processos Organizacionais: centralização, descentralização, desconcentração e regionalização". In: O Estado como organização complexa: centralização, descentralização, desconcentração e regionalização. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", Cap. IV, pp. 8196,1991. p. 81.
6. O tema é objeto de inúmeros estudos no campo da Análise de Políticas Públicas. A propósito, ver: LAMOUNIER, Bolívar. Análise de Políticas Públicas, s.n.t.; MONTEIRO, Jorge Vianna. "Organização e Pohtica Pública". Revista de Administração Pública, 13(1):125-32, jan/mar, 1979.
8. Ver a parte 6 do artigo de FELICÍSSIMO, José Roberto. "A Descentralização e a Regionalização Político-Administrativa no Estado de São Paulo no Quadro das Reformas Institucionais", São Paulo, novembro de 1991. s/p.
9. Esses aspectos estão mais desenvolvidos em: FELICISSIMO, José R. & ALBUQUERQUE, Sérgio C. de. "Governo, Administração Pública e Crise". Revista São Paulo em Perspectiva, Fundação SEADE, 1(11:19-23, jan/mar.1988;
FELICÍSSIMO, José R. & ALBUQUERQUE, Sérgio C. de. "Governo, Administração Pública e Crise: . Post Scriptum"'. Revista São Paulo em Perspectiva, Fundação SEADE, 4(2);1 07-18, abr/jun. 1990;
FELICÍSSIMO, Jose R. "O Estado Regional no Brasil: Dilemas de um drama inconcluso". Cadernos FUNDAP, São Paulo, nş 15,1989;
10. Resultado de análises sobre este e outros aspectos encontram-se em estudos promovidos pela FUNDAP, sistematizados criticamente por Luiz Henrique Proença Soares em: Condições básicas para a descentralização político-administrativa no Estado de São Paulo, fevereiro de 1990, 34p., Projeto "Condições Básicas de Saúde" (mimeo);

*

O presente trabalho reúne anotações revistas e ampliadas da palestra proferida sobre o tema em 16.05.90, no "Seminário de Discussão Conceitual sobre Regionalização PolíticoAdministrativa do Estado de São Paulo.-a convite da Coordenadoria de Ação Regional, da Secretaria de Economia e Planejamento de São Paulo. Reúne, também, subsídios dos debates em: a) Seminário "Organização Regional e Relações Intergovernamentais, no Estado de São Paulo" (FUNDAP/EMPLASA, 28 e 29 de agosto de 1991); b) Seminário "Proposta de Reforma Administrativa da Prefeitura do Município de São Paulo" (FUNDAP/SERA, 16 e 18 de dezembro de 1991).

1. A referência conceitual básica utilizada e parte do argumento desenvolvido estão apoiados em: SPINK, Peter K.

Reforma administrativa -

modelos e processos: uma nova administração para o

desenvolvimento. Documento preparado para o colóquio dos cinco países africanos de língua oficiai portuguesa sobre o "Estado e Administração Pública para o Desenvolvimento". Praia, República de Cabo Verde, maio de 1989, pp. 4-11,38 p. (mimeo)

2. O argumento central sobre essas hipóteses encontra-se mais desenvolvido em: CALO ERON, Fernando & SANTOS, Mário dos.

Hacia un nuevo orden estatal en América Latina: veinte tesis socio-políticas y un corolario de cierre. Buenos Aires, CLACSO, 1990. 28 p.

3. Cf. CALDERÓN, F. & SANTOS, M. dos. Op. cit.

4. Esta e outras versões sobre descentralização estão resumidas em: SANTOS FILHO, José Camilo dos. "Federalismo, poder local e descentralização".

Revista Estudos e Pesquisas, s.n.t., pp. 32-36. As noções de descentralização intergovernamental e intennstitucional bem como a sua aplicação ao caso brasileiro estão em: a)JOBIM, Belmiro Valverde Castor.

A Viabilidade de um novo modelo de Administração Pública no Estado de São Paulo. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", 1991, pp.14-15. b)JOBIM, Belmiro Valverde Castor.

Descentralização e Participação na Administração do Estado de São Paulo: Análise e Agenda para o

Futuro. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", 1991, pp. 8-9. Menciona:

"Exemplo disso, é o

conjunto das iniciativas de constituição de Conselhos ou 'órgãos representativos' da comunidade nas organizações do Poder Executivo: em raríssimas instâncias, foram poucos ou algo mais do que meros apêndices das decisões tomadas pelos governantes sem prévia consulta às comunidades atingidas. A experiência dos Conselhos revelouse carregada de ritualismo, servindo, em alguns casos, como instância simplesmente homologatória de decisões políticoadministrativas individuais. Em outros casos, pouco mais representou do que tentativas de cooptação ou, ainda, de "lobby" por parte dos setores empresariais interessados nas decisões públicas'.

5. MOTTA, Fernando Carlos Prestes. "Processos Organizacionais: centralização, descentralização, desconcentração e regionalização". In:

O Estado como organização complexa: centralização, descentralização, desconcentração e regionalização. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", Cap. IV, pp. 8196,1991. p. 81.

6. O tema é objeto de inúmeros estudos no campo da

Análise de Políticas Públicas. A propósito, ver: LAMOUNIER, Bolívar. Análise de Políticas Públicas, s.n.t.; MONTEIRO, Jorge Vianna. "Organização e Pohtica Pública".

Revista de Administração Pública, 13(1):125-32, jan/mar, 1979.

7. Cf. MOTTA, Fernando C. Prestes. Op. cit., p. 86.

8. Ver a parte 6 do artigo de FELICÍSSIMO, José Roberto. "A Descentralização e a Regionalização Político-Administrativa no Estado de São Paulo no Quadro das Reformas Institucionais", São Paulo, novembro de 1991. s/p. (Versão revista e complementada de palestra realizada em maio de 1990.) (mimeo.)

9. Esses aspectos estão mais desenvolvidos em: FELICISSIMO, José R. & ALBUQUERQUE, Sérgio C. de. "Governo, Administração Pública e Crise".

Revista São Paulo em Perspectiva, Fundação SEADE, 1(11:19-23, jan/mar.1988; FELICÍSSIMO, José R. & ALBUQUERQUE, Sérgio C. de. "Governo, Administração Pública e Crise: . Post Scriptum"'.

Revista São Paulo em Perspectiva, Fundação SEADE, 4(2);1 07-18, abr/jun. 1990; FELICÍSSIMO, Jose R. "O Estado Regional no Brasil: Dilemas de um drama inconcluso".

Cadernos FUNDAP, São Paulo, nº 15,1989; e FELICÍSSIMO, José R. "A descentralização e a Regionalização Político-Administrativa no Estado de São Paulo no Quadro das Reformas Institucionais". Op.cit.

10. Resultado de análises sobre este e outros aspectos encontram-se em estudos promovidos pela FUNDAP, sistematizados criticamente por Luiz Henrique Proença Soares em:

Condições básicas para a descentralização político-administrativa no Estado de São Paulo, fevereiro de 1990, 34p., Projeto "Condições Básicas de Saúde" (mimeo); o artigo 195, da Constituição Federal diz:

"A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ... ". E o artigo 211:

"A União, os

Estados, o

Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino".

Datas de Publicação

Publicação nesta coleção
14 Jun 2013
Data do Fascículo
Mar 1992

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[1] 1. A referência conceitual básica utilizada e parte do argumento desenvolvido estão apoiados em: SPINK, Peter K. Reforma administrativa - modelos e processos: uma nova administração para o desenvolvimento. Documento preparado para o colóquio dos cinco países africanos de língua oficiai portuguesa sobre o "Estado e Administração Pública para o Desenvolvimento". Praia, República de Cabo Verde, maio de 1989, pp. 4-11,38 p. (mimeo)

[2] 2. O argumento central sobre essas hipóteses encontra-se mais desenvolvido em: CALO ERON, Fernando & SANTOS, Mário dos. Hacia un nuevo orden estatal en América Latina: veinte tesis socio-políticas y un corolario de cierre. Buenos Aires, CLACSO, 1990. 28 p.

[3] 4. Esta e outras versões sobre descentralização estão resumidas em: SANTOS FILHO, José Camilo dos. "Federalismo, poder local e descentralização". Revista Estudos e Pesquisas, s.n.t., pp. 32-36.

[4] As noções de descentralização intergovernamental e intennstitucional bem como a sua aplicação ao caso brasileiro estão em: a)JOBIM, Belmiro Valverde Castor. A Viabilidade de um novo modelo de Administração Pública no Estado de São Paulo. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", 1991, pp.14-15.

[5] b)JOBIM, Belmiro Valverde Castor. Descentralização e Participação na Administração do Estado de São Paulo: Análise e Agenda para o Futuro. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", 1991, pp. 8-9.

[6] 5. MOTTA, Fernando Carlos Prestes. "Processos Organizacionais: centralização, descentralização, desconcentração e regionalização". In: O Estado como organização complexa: centralização, descentralização, desconcentração e regionalização. São Paulo, FUNDAP, Projeto "Análise do Setor Público Paulista", Cap. IV, pp. 8196,1991. p. 81.

[7] 6. O tema é objeto de inúmeros estudos no campo da Análise de Políticas Públicas. A propósito, ver: LAMOUNIER, Bolívar. Análise de Políticas Públicas, s.n.t.; MONTEIRO, Jorge Vianna. "Organização e Pohtica Pública". Revista de Administração Pública, 13(1):125-32, jan/mar, 1979.

[8] 8. Ver a parte 6 do artigo de FELICÍSSIMO, José Roberto. "A Descentralização e a Regionalização Político-Administrativa no Estado de São Paulo no Quadro das Reformas Institucionais", São Paulo, novembro de 1991. s/p.

[9] 9. Esses aspectos estão mais desenvolvidos em: FELICISSIMO, José R. & ALBUQUERQUE, Sérgio C. de. "Governo, Administração Pública e Crise". Revista São Paulo em Perspectiva, Fundação SEADE, 1(11:19-23, jan/mar.1988;

[10] FELICÍSSIMO, José R. & ALBUQUERQUE, Sérgio C. de. "Governo, Administração Pública e Crise: . Post Scriptum"'. Revista São Paulo em Perspectiva, Fundação SEADE, 4(2);1 07-18, abr/jun. 1990;

[11] FELICÍSSIMO, Jose R. "O Estado Regional no Brasil: Dilemas de um drama inconcluso". Cadernos FUNDAP, São Paulo, nş 15,1989;

[12] 10. Resultado de análises sobre este e outros aspectos encontram-se em estudos promovidos pela FUNDAP, sistematizados criticamente por Luiz Henrique Proença Soares em: Condições básicas para a descentralização político-administrativa no Estado de São Paulo, fevereiro de 1990, 34p., Projeto "Condições Básicas de Saúde" (mimeo);