Quando o "beneficiário" se personaliza: (re)significação de programas de promoção social em comunidades andinas

camponeses; políticas públicas; comunidade; Estado; práticas políticas

peasants; publics' policies; State; community; politics practices

ARTIGOS

Quando o "beneficiário" se personaliza: (re)significação de programas de promoção social em comunidades andinas^*

Carlos Cowan Ros

Investigador asistente del Conicet - Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires. <[e-mail]>

RESUMO

Nas últimas décadas, a difusão de programas de promoção social no âmbito rural argentino tem configurado uma nova institucionalidade do Estado e fontes de ingressos para populações que não tinham acesso a esse tipo de políticas públicas. No artigo, analisa-se como, a partir da irrupção dos programas sociais numa comarca andina do norte da Argentina, são reconfigurados os modos de vida dos habitantes vis-à-vis à produção de novas práticas estatais. Com uma abordagem etnográfica, observa-se que do encontro das lógicas de regulação que predominam no âmbito estatal e no comunitário derivam diferentes representações e modalidades de articulação com as instituições públicas e, por meio disso, ressignificam-se os programas sociais. Entre as conclusões é de se destacar que o universo de valores e significados que regem no âmbito comunitário e a personalização das categorias com as que se formulam os programas sociais operam como mecanismos básicos nos processos de ressignificação destes últimos.

Palavras chaves: camponeses; políticas públicas; comunidade; Estado; práticas políticas.

ABSTRACT

In recent decades, the diffusion of social promotion programs in the Argentine countryside has contributed to set up a new set of institutions of the State as well as new sources of income for populations who were not reached by that sort of public policy previously. The article analyzes the irruption of the social programs in an Andean region of the North of Argentina, and how are consequently reconfigured the lifestyles of residents vis-à-vis the production of new State practices. With an ethnographic approach, it is observed that from the meeting of the diverse regulation logics that predominate both at the State and at the communitarian levels, derive different representations and modes of articulation with public institutions, and hence, the social programs are redefined. Among the conclusions stand out that both the universe of values and meanings that rules at community life, and the personalization of anonymous categories which are formulated the social programs, operate as basic mechanisms in the process of resignification of the latter.

Key words: peasants, publics' policies, State, community, politics practices.

Estado, políticas de promoción social y estrategias de vida campesinas

La jurisdicción municipal de Yavi está situada en el extremo norte de la provincia de Jujuy, limita en su frontera septentrional con la República de Bolivia e integra la región andina de la Puna argentina. En la comarca habitan aproximadamente 350 familias. Los técnicos/as del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec) las clasifican como "población rural"¹ porque el número de habitantes del distrito es inferior a 2.000 (Indec, 2012), mientras que los de las instituciones de promoción social² suelen categorizar a la mayor parte de ellas como "familias pobres", por considerar que sus ingresos mensuales no alcanzan a satisfacer la compra de alimentos, bienes y/o servicios considerados esenciales. En la literatura científica, la población yaveña ha sido caracterizada como "campesinos semi-proletarios de origen indígena" (Isla, 1992; Abduca, 1993, entre otros), por su ascendencia étnica, referenciada en el pueblo kolla, y porque tradicionalmente han complementado los ingresos provenientes de la producción agropecuaria con los de la venta de mano de obra para garantizar su subsistencia. De algún modo, esas categorías clasificatorias demarcan la forma como ha sido caracterizada y pensada la población de la comarca de Yavi por agentes que operan desde diferentes instituciones del Estado.

A diferencia de otras comarcas del país, la presencia de instituciones del Estado en Yavi se ha restringido a unas pocas delegaciones de algunas áreas de Gobierno. A partir de la década de 1990, la institucionalidad pública nacional y la provincial comenzaron a ampliarse y reconfigurarse. Ese fenómeno se tornó evidente con la irrupción de programas de promoción social, implementados para contener la pauperización de las condiciones de vida de la población operada en el marco de la profundización del modelo neoliberal. En el marco del paradigma de la descentralización y focalización de las políticas públicas, la ejecución de algunos programas fue delegada en representantes de los gobiernos municipales y de organizaciones sociales.

En 2005, registré que alrededor del 85% de los grupos domésticos de la comarca accedía a recursos económicos distribuidos a través de los programas sociales. En los sucesivos años, constaté que dicho fenómeno, lejos de ser coyuntural, se consolidaba y ampliaba conforme se multiplicaban los programas patrocinados por el Estado nacional dirigidos a la población rural, consagrada ahora como "sujetos de derecho" en la narrativa gubernamental. En ese contexto, dos fenómenos se conjugaban en la redefinición de la cotidianeidad yaveña. Por un lado, operaba la reconfiguración de la institucionalidad pública de la comarca, especialmente a través del despliegue de acciones de promoción social y, asociado a éste, una mayor injerencia de la población local en la gestión de políticas públicas. Por otro lado, las lógicas de subsistencia de los yaveños comenzaron a evidenciar una creciente articulación con los programas sociales.

Ante los cambios de paradigmas sobre el Estado y las transformaciones por la que éste transita en el marco de los procesos de globalización, los investigadores sociales se han enfrentado a la necesidad de revisar sus enfoques analíticos, para aprehender y comprender la complejidad de los procesos que operan en su entorno, así como su especificidad.

Entre algunos autores/as, en especial quienes adhieren a una perspectiva etnográfica, se reconoce el obstáculo analítico que supone asumir al Estado como una categoría universal. Se problematiza el análisis de su configuración y de su funcionamiento, así como los fenómenos asociados al mismo, a partir de conceptos sujetos a preceptos normativos que, como advierte Pierre Bourdieu (1993: 4), condicionan a analizarlo con las categorías de pensamiento que se producen en su seno y, en consecuencia, a desconocer aspectos fundamentales de su funcionamiento. De esa restricción, deriva la recurrente fetichización del Estado al asumirlo como una entidad omnipresente y corporativa, acotada al complejo de instituciones administrativas con funcionamiento burocrático, que suele adjudicársele la capacidad de control sobre la sociedad civil, su supuesto opuesto. Otro sesgo, también operado en el análisis de la política, consiste en pensar su especificidad como un dominio social autónomo, desenraizado del resto de la sociedad (Palmeira, 1992; Abélès, 1997 y Balbi y Rosato, 2003, entre otros). Enfoques analíticos que conllevan esos desvíos no solo evidencian su vulnerabilidad ante la dificultad de definir los límites de cada categoría, sino que, al aplicar ese sesgo homogeneizador, presentan deficiencias para aprehender las tensiones y contradicciones sobre las que se (re)configura cada ámbito (Sharma y Gupta, 2006 y Das y Poole, 2008).

Ante esos obstáculos epistemológicos, diferentes autores/as desisten de asumir al Estado y a la política como objetos conceptuales apriorísticos. Plantean que en su comprensión y análisis debería articularse la dimensión estructural con la subjetividad de los individuos para comprender cómo esas esferas son (re)producidas por medio de las prácticas sociales. Aradhana Sharma y Akhil Gupta (2006) postulan pensar al Estado como un "artefacto cultural", configurado en torno a un conjunto de instituciones, prácticas y personas, que se caracteriza por ser contradictorio, operar en diferentes niveles y (re)configurarse a partir de las prácticas cotidianas. Vena Daas y Deborah Poole (2008) privilegian el estudio de los "márgenes del Estado", donde sus prácticas son colonizadas por otras formas de regulación, que emanan de las necesidades apremiantes de las poblaciones, configurando "espacios de creatividad". Frente a los desplazamientos de escalas catalizados por los procesos de globalización, Marc Abélès (1997) propone (re)pensar al Estado "visto desde abajo", como forma de comprender las condiciones de producción de los espacios políticos. Para ello, sugiere partir de las prácticas territorializadas de los actores, ya sean gestores, políticos o simples ciudadanos, sin incurrir por ello en la idea de microcosmos cerrados.

Los enfoques analíticos propuestos por esos autores/as son factibles de ser articulados en el análisis de las políticas públicas que, al configurar espacios de interacción entre los representantes de la institucionalidad pública y los destinatarios de las políticas, constituyen un área de estudios privilegiada para comprender la producción de prácticas y representaciones sobre el Estado. Las políticas de promoción social ganan especificidad al involucrar y tornar visibles a los sectores subalternos en la producción de representaciones y prácticas estatales. El caso yaveño adquiere relevancia para ese tipo de estudios no solo por sus particularidades territoriales (fronteriza y periférica) y por las características de la población destinataria, sino también porque la irrupción de políticas de promoción social posibilita analizar cómo se produce y representa una nueva dimensión de la institucionalidad pública en un ámbito local específico.

En este artículo me propongo comprender cómo son reconfiguradas las prácticas estatales locales vis-à-vis a los modos de vida de los habitantes, a partir de la difusión de los programas sociales en la comarca yaveña. Más específicamente, me interesa analizar cómo en su vinculación con los programas sociales los yaveños implementan y (re)definen sus estrategias de vida, (re)significan los programas y, por medio de ese accionar, participan en la producción de prácticas estatales. En un sentido más amplio, el artículo pretende constituirse en un aporte a la dilucidación y comprensión de mecanismos subyacentes a la producción de prácticas políticas.

El análisis presentado es un desdoblamiento de mi tesis doctoral (Cowan Ros, 2013) y una investigación en curso que, con una perspectiva etnográfica, abordan diferentes aspectos de las lógicas organizativas y de la praxis política de los yaveños. Los registros empíricos fueron recolectados en seis aldeas, entre el año 2005 y 2012, a través de la observación participante (en eventos festivos, de trabajo colectivo, reuniones comunitarias, acciones colectivas de protesta y campañas electorales), conversaciones informales y/o entrevistas semi-estructuradas a miembros y representantes de las aldeas, representantes de diferentes instituciones locales (municipios, ONGs de promoción social, Iglesia Católica e iglesias evangélicas, organizaciones sociales) y técnicos de programas sociales nacionales y provinciales. Esa información primaria fue complementada con documentación institucional referenciada oportunamente en el texto.

A fin de iluminar las particularidades y generalidades del caso analizado y destacar avances analíticos sobre la temática, a lo largo de la exposición dialogo con los resultados observados por investigadores/as que estudiaron procesos asociados a la implementación de políticas de promoción social en ámbitos rurales y urbanos del país.

El artículo se estructura en cuatro secciones. En la primera caracterizo el contexto social en el que emerge y la configuración que adquiere la institucionalidad de promoción social en Yavi y su influencia en la redefinición de las lógicas de generación de ingresos de parte de la población. En la segunda, analizo las representaciones existentes sobre la institucionalidad de promoción social y propongo un modelo interpretativo sobre las lógicas de vinculación y distribución de recursos que derivan de ellas. En la tercera, tomo por objeto de análisis la gestión comunitaria del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y amplío el modelo propuesto al centrarme en los mecanismos de resignificación que operan en la producción de criterios ad hoc durante la ejecución. Finalmente, ensayo una interpretación sobre las condiciones que desencadenan, en la gestión comunitaria de los mismos, la transmutación de las categorías anónimas y universales con las que son formulados los programas en categorías personalizadas.

Irrupción de la institucionalidad de promoción social en la comarca yaveña

La población rural de la Puna se agrupa en aldeas denominadas localmente "comunidades", en las que suelen residir un número variable de familias que oscila en torno de las treinta. La comarca yaveña está conformada por trece de ellas. Cada "comunidad" está integrada principalmente por miembros de familias de linajes tradicionales. Los vecinos comparten y administran recursos cruciales para su subsistencia, en especial tierra y agua, y definen conjuntamente cuestiones que hacen a su convivencia, entre las que destacan las tareas comunitarias, que deben ser garantizadas con el aporte de trabajo de cada familia miembro, y los criterios de pertenencia al grupo comunitario, que en todos los casos relevados estuvieron regidos por vínculos de parentesco, sea por descendencia o por casamiento. La compra y/o alquiler de tierra, como mecanismo de acceso a una aldea, se encuentra bastante restringida.

En 1985, el Estado argentino otorgó a las parcialidades que integran los pueblos originarios el derecho al reconocimiento jurídico a través de la figura de "comunidad indígena" (Ley n.^º 23.302). La Reforma de la Constitución Nacional de 1994 instituyó el derecho de las comunidades indígenas a obtener los títulos de las tierras que tradicionalmente habitan. En los años subsiguientes, los grupos comunitarios yaveños tramitaron la personería jurídica de comunidad indígena, para lo cual debieron formalizar una estructura organizativa y de representación de los vecinos. En ese marco institucional, la "comunidad", no solo en su acepción de grupo de vecinos o de aldea sino también en la de entidad política, es decir, como instancia organizativa y representativa de los vecinos de una aldea que se encarna en la asamblea comunitaria y en la figura del "presidente", adquirió un protagonismo decisivo en la escena local.

Gran parte de las características y modalidades de funcionamiento de las aldeas yaveñas pueden ser aprehendidas a través de la noción de comunidad de vecindad propuesta por Max Weber (2005). No obstante, las intrincadas relaciones sociales que existen en su interior, en especial las de parentesco, sumadas a su carácter identitario y político le imprimen características particulares. Teniendo por referencia el objetivo del presente artículo e inspirado en The people of the Sierra, de Julian Pitt-Rivers (1971), interpreto la sociabilidad que opera en cada aldea yaveña a través de la noción comunidad moral, por cuanto entre sus miembros existe el sentimiento de pertenencia a un mismo grupo, predominan los vínculos cara a cara y las relaciones sociales están reguladas por un conjunto de normas y principios éticos de comportamiento. Ese código moral goza de cierto margen de (des)entendimiento y opera como una referencia a partir de la cual los vecinos emiten juicios y construyen reputaciones, lo que configura cierta jerarquía social.

Mi opción por la noción comunidad moral se debe a que posibilita comprender las dinámicas que operan en el seno de cada grupo comunitario y entre miembros de grupos diferentes integrando relacionalmente procesos de agregación y antagonismo, que se enmarcan en un principio de visión compartido sobre cómo debe ser "la vida en la comunidad", es decir la convivencia. Así, lejos de abordar esos ámbitos sociales como entidades cohesionadas y corporativas en las que sus miembros convergen armónicamente en el pensamiento y en la acción, las interpreto como grupos en continua redefinición a partir de las cosas que los unen en la cooperación y en el antagonismo. De hecho, en las aldeas estudiadas los vecinos suelen invocar que la convivencia debe estar regulada principalmente por los valores de laboriosidad, honradez y solidaridad que debieran regir el comportamiento individual y que definen al "buen vecino", mientras que la unión, la igualdad y la autonomía debieran guiar el comportamiento como grupo. La objetivación de esos principios de comportamiento a manera de discurso normativo fue favorecida por el proceso de obtención de las personerías jurídicas, en la que actuaron como asesores representantes de organizaciones indigenistas y de ONGs, quienes suelen postular como referencia de la "vida en comunidad" cierta imagen idealizada del ayllu andino precolombino. Así, esos principios configuran cierto sentido común sobre el que se referencia el deber ser de la convivencia, sin embargo en el cotidiano suelen relevarse diferentes interpretaciones y lógicas de comportamiento de los vecinos.³

Hasta mediados de la década de 1990, la institucionalidad pública en la comarca yaveña se restringía a un puesto de Gendarmería Nacional, una subcomisaría provincial, cuatro escuelas primarias, cuatro puestos de salud y la Comisión Municipal. En esta última se administraban los fondos distribuidos por el Gobierno provincial que, en palabras del comisionado, "apenas alcanzaban para pagar los sueldos". Dadas las características socioeconómicas de la población, la capacidad de recaudación mediante impuestos y servicios era ínfima, así como los recursos disponibles para acciones de promoción social.

En el marco de la agudización de la crisis económica que se tornó manifiesta a escala nacional en la segunda mitad de la década de 1990 se difunde la implementación de programas sociales en el país. Mayoritariamente, fueron formulados y financiados por el Gobierno nacional y ejecutados por los gobiernos provinciales y municipales. La proliferación de programas sociales sumada a la política de descentralización gubernamental favorecieron que algunas jurisdicciones, especialmente las rurales, que tradicionalmente quedaban al margen de ese tipo de políticas, fueran incluidas. Las instancias municipales de gobierno, en general, y la Comisión Municipal de Yavi, en particular, pasaron a contar con recursos para desplegar acciones de promoción social.⁴

En Yavi, la configuración de la institucionalidad de promoción social se caracteriza por la diversidad de programas ejecutados, involucrando diversas temporalidades, modalidades de ejecución e instituciones. Si se clasifican por su objeto de intervención es posible diferenciar cinco tipos de programas: alimentarios, habitacionales, de fortalecimiento de organizaciones aborígenes, de empleo y de desarrollo productivo. A los fines de este artículo interesan los programas de desarrollo productivo y de empleo por su relevancia en la cotidianeidad local.

Las ONGs fueron pioneras en la implementación de proyectos de desarrollo productivo orientados a emprendimientos agropecuarios y artesanales. Desde inicios de la década de 1990, dos ONGs y una agencia de cooperación internacional ejecutaron acciones con grupos comunitarios, continuando solo una, MINK'A, sus acciones en la década pasada. Los fundadores de MINK'A son oriundos de otras regiones del país. A mediados de la década de 1990, llegaron a la Puna jujeña para trabajar en el marco de un proyecto de desarrollo rural patrocinado por una agencia internacional. Años más tarde, crearon MINK'A con el objeto de tener un ámbito institucional autónomo desde donde implementar acciones acordes a su concepción de desarrollo rural, centrada en el empoderamiento de los campesinos orientado a modificar las relaciones de poder a las que están sujetos y generar condiciones para mejorar su calidad de vida. La capacitación y la promoción de la organización se constituyeron en los pilares de su estrategia de intervención. Por medio de la captación de financiamiento de agencias internacionales y de programas públicos nacionales generaron una cartera de proyectos a través de los cuales brindan asistencia técnica y financiera a las familias campesinas. Entre sus logros acostumbran destacar su aporte a la creación del Movimiento Campesino, una organización territorial de base campesino-indígena, que en 2005 llegó a agrupar 40 organizaciones sociales que nucleaban a 1200 familias de las regiones de la Puna jujeña y de la Quebrada de Humahuaca. Su filial yaveña agrupa alrededor de 150 familias, la mitad de ellas pertenecientes a seis aldeas de la comarca.

Los programas de empleo surgieron a fines de la década de 1990 con la implementación del Plan Trabajar, financiado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, que entregaba un subsidio mensual a los/as jefes/as de hogar desocupados/as con hijos a cargo. En 2002, fue sustituido por el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD) dirigido a paliar la situación de pobreza por la que transitaban vastos sectores de la sociedad. Guiado por el reconocimiento del derecho familiar a la inclusión social entregaba una ayuda económica mensual a cambio de una contraprestación, consistente en proyectos productivos, servicios comunitarios de impacto ponderable en materia ocupacional, terminalidad de la educación formal o formación profesional. Asimismo, los beneficiarios debían demostrar la asistencia escolar y el control sanitario de las personas a cargo (PEN, 2003). Diseñado bajo el paradigma de la focalización y descentralización de las políticas sociales, se delegó su ejecución en las instancias municipales de gobierno y luego también en las organizaciones sociales.

En 2010 comenzó a implementarse el programa Asignación Universal por Hijo para Protección Social, financiado y ejecutado por la Administración Nacional de Seguridad Social (Anses). La "Asignación Universal", como es denominada, tiene por destinatarias a gestantes desempleadas y a los hijos/as menores de 18 años o a personas con discapacidades cuyos padres, madres y/o tutores/as no perciben una remuneración por hijos/as por estar desempleados/as o trabajar bajo condiciones informales. Asigna mensualmente a los tutores el 80% de una cuota por persona a cargo, hasta un máximo acumulable de cinco cuotas, para cubrir gastos de reproducción social. Al finalizar el año, contra la presentación de los certificados de asistencia escolar y control sanitario de las personas a cargo, se entrega el 20% restante de las cuotas. Es importante señalar que si bien no es un programa de empleo las personas suelen percibirlo como su continuidad y su impacto en la economía doméstica genera un efecto semejante a ellos.

Esos programas tuvieron un papel clave en la configuración y representación de la institucionalidad de promoción social en la comarca por el financiamiento distribuido, su continuidad en el tiempo y por el número de familias asistidas. En el marco de la crisis y debido a la reconversión de las estrategias de reproducción social⁵ ocasionada por la drástica reducción de la demanda de mano de obra en sus destinos tradicionales de emigración, las familias yaveñas pasaron a constituirse en una oportunidad del contexto de donde movilizar recursos para incorporarlos a su economía doméstica y, de ese modo, garantizar su subsistencia (Cowan Ros y Schneider, 2008).⁶

En 2005, 100 de los 350 grupos domésticos existentes en la comarca recibían la remuneración mensual del PJJHD. La Comisión Municipal distribuía periódicamente 180 bolsas de alimentos, planes de vivienda, brindaba empleo a 30 personas, bajo diferentes modalidades de contratación, y había gestionado alrededor de 35 pensiones graciables para personas con invalidez y para madres con más de siete hijos. A través de las ONGs y de las organizaciones sociales un número relevante aunque indeterminado de familias recibía subsidios y/o microcréditos para financiar sus emprendimientos productivos y/o becas de estudios para sus hijos. Esas fuentes de ingresos complementaban los recursos generados a través de la producción agropecuaria y/o la venta de mano de obra.

La variabilidad y discontinuidad temporal de las fuentes de ingresos que componen la economía doméstica de los yaveños, sumada a la diversidad de estrategias económicas y a la imposibilidad de reconstruir sus contabilidades domésticas, tornaron inviable precisar la incidencia de los programas sociales en la composición de sus ingresos. Sólo resultó posible realizar inferencias. En base a la información registrada, estimo que la participación de los fondos provenientes de la institucionalidad pública en la economía doméstica de los yaveños vinculados a ella oscilaba entre el 30% y el 50%.

En 2010, con la implementación de la "Asignación Universal", todo grupo doméstico cuyo jefe/a de hogar no percibía remuneración salarial por hijo/a, pasó a recibir una mensualidad por dicho concepto. Actualmente es difícil encontrar alguna familia yaveña cuya economía no integre recursos de los programas sociales o tenga vinculación laboral con alguna institución estatal. Se verifica una creciente imbricación entre sus modos de subsistencia y la institucionalidad pública. Otros autores/as han registrado la influencia de los programas sociales en la redefinición de las formas de vida de sectores subalternos del país en contextos de crisis, tanto en ámbitos urbanos (Gutiérrez, 2008; Grimberg, 2009, Quirós, 2009 y Cross, 2010), como en rurales (Berger, 2013). Algunos enfoques se centraron sobre los efectos de algunos programas, en especial los de empleo, en la desmovilización, por medio de la "negociación" y/o la "coopatación", de la protesta social que emergió a fines de la década de 1990 (Svampa y Pereyra, 2003; Svampa, 2004; entre otros). Sin embargo, conforme observa Alicia Gutiérrez, no se puede suponer que las políticas constituyen un conjunto de prácticas mecánicas que los agentes adoptan sin resignificarlas (Gutiérrez, 2009: 198).

En las próximas secciones abordaré esa cuestión. Antes, destaco que el fenómeno observado en Yavi convoca a revisar los abordajes tradicionales con los que se interpreta la reproducción social campesina. En cuanto los campesinos son concebidos fundamentalmente como formas familiares de producción en el agro, suele restringirse el análisis de sus estrategias económicas a la producción agropecuaria y/o a la venta de mano de obra. Sin embargo, conforme penetra y se consolida la presencia del Estado en el territorio nacional, la movilización de recursos de diferentes instituciones públicas se constituye en un componente activo de sus lógicas de subsistencia. Ese fenómeno también nos dice algo sobre la reconfiguración de sus modalidades de vinculación e integración con la sociedad nacional, que, como observaron referentes en la materia (Redfield, 1956, Wolf, 1975, entre otros), intervienen en la especificidad y en las condiciones de reproducción de los campesinos en cada sociedad y contexto histórico.

"Ayuda" y "apoyo": variaciones de sentidos en torno a los programas sociales

Año tras año, resulta elocuente cómo los relatos de los yaveños se nutren de categorías propias de la institucionalidad de promoción social. "Ayuda", "proyecto", "beneficiarios", "familias críticas", "familias necesitadas", "formularios", entre otras categorías son accionadas cuando relatan sus problemas y sus modos de resolverlos o ganan centralidad en la dinámica de la política local. El nuevo léxico conlleva las formas como perciben los recursos, los papeles sociales que se instituyen y las modalidades de distribución que emergen en torno del nuevo complejo institucional y que a su vez contribuyen a producirlo, constituyendo una puerta de entrada para su análisis.

Un fenómeno semejante es observado por Virginia Manzano (2008: 81) y Julieta Quirós (2009: 129) en miembros de organizaciones de desocupados del Gran Buenos Aires que gestionaban el PJJHD. No sólo se verifica cierta superposición en la terminología registrada por las autoras y el caso yaveño, sino también en las prácticas asociadas a ella. En mi entender, ese fenómeno evidencia el poder ejercido por quienes operan a través de las instituciones estatales produciendo e imponiendo voliciones y representaciones colectivas, conforme observó Emile Durkheim (2000). En los programas sociales eso se expresa a través de las categorías de clasificación y de las lógicas de gestión que inducen ciertas prácticas en los beneficiarios, mediando siempre un margen de reinterpretación. En este sentido, Manzano observa que entre sus efectos se encuentra la "apropiación de saberes que posibilitan un mayor control colectivo sobre los dispositivos de funcionamiento estatal" (Manzano, 2008: 83), proporción que se verifica e intentaré demostrar para el caso yaveño.

Cuando los yaveños relatan aspectos vinculados a los programas sociales, tarde o temprano, emerge el término "ayuda" para referirse de forma genérica y difusa a los programas sociales y a los recursos que se movilizan por su intermedio. A excepción de quienes asumieron cargos de gestión en alguna institución, la mayor parte desconoce el origen de los fondos, así como las metas y operatorias de los programas. Los recursos simplemente "llegan" a la comarca y son distribuidos por agentes locales, siendo su anhelo constituirse en beneficiarios o "sacar algún proyecto".

La institucionalidad pública, en especial sus procedimientos administrativos y lenguaje, suele ser ininteligible para la mayor parte de los yaveños. Las distancias espaciales con los centros de gestión tampoco favorecen su vinculación directa con los equipos técnicos. Esas distancias entre ambos universos sociales y las políticas de descentralización favorecieron la emergencia de intermediarios o mediadores sociales, que a nivel local se encarnan en la figura de los representantes de la Comisión Municipal, técnicos de MINK'A y dirigentes de las organizaciones sociales. Esos agentes captan y distribuyen recursos de los programas sociales y, especialmente, asisten en el llenado de formularios y en la traducción y codificación de las problemáticas de los solicitantes en el lenguaje y formato de proyecto, que exigen las instituciones de promoción social. Por medio de su accionar, los mediadores intervienen (re)significando los universos que interconectan y produciendo prácticas y sentidos específicos a través de la distribución de recursos. A continuación, analizaré las especificidades que adquieren las modalidades de distribución de recursos a través de dos canales: la Comisión Municipal y MINK'A-Movimiento Campesino.⁷

En los relatos de los yaveños, la "ayuda" canalizada a través de los programas sociales por los diferentes mediadores sociales moviliza la acepción de aporte, significando que, a pesar de no ser suficientes, los recursos recibidos son una contribución para su subsistencia. También refiere a un acto generoso que vincula un dador y un receptor a través de la realización de un favor.⁸

En torno de la distribución de recursos de los programas sociales se instituyen papeles, posiciones sociales y se (re)producen vínculos, que conllevan prestaciones y compromisos recíprocos, que adquieren especificidad según los actores involucrados. Por un lado, están quienes se encuentran en condición de dar o "ayudar" por tener acceso a recursos y, por otro, quienes están en posición de recibir, generalmente enunciados como "familias necesitadas", "humildes" o "carenciadas". Esas modalidades de denominar a los usuarios de los programas remite a la forma como conciben las condiciones materiales de existencia en la comarca, explicadas por la falta de trabajo y por los bajos rindes agropecuarios producto de las restricciones agroclimáticas, condicionantes externos que eximen de reprobación a quien debe recurrir a "ayuda" para sustentar a su familia. Interpreto que también es una modalidad de resistir las formas de clasificación y calificación con la que algunos programas sociales definen a su población objetivo. En una sociedad como la yaveña, donde prácticamente todos acceden a una parcela para la producción de alimentos, "pobre" o "desocupado" pueden movilizar sentidos que afecten la idoneidad y/o vocación de las personas por el trabajo, pues para los yaveños "pobre es quien no tiene para comer" y "en el campo siempre hay algo para hacer", se está ocupado.

La condición de "familia necesitada", siempre definida con relación al resto de los vecinos, también conlleva la idea del beneficiario legítimo y del criterio que debiera subyacer a la distribución de los recursos. En comunidades morales, como las aldeas yaveñas, donde los valores de igualdad y de unión configuran principios de comportamiento éticos, "darle al que más necesita" o "dar parejo", según la disponibilidad de recursos, definen modos legítimos de implementación de los programas sociales. Esos principios son contrapuestos a "darle a su gente" o "a su familia", la lógica que adjudican al modo de distribución que rige en la política. Cuando perciben que la distribución de los recursos está guiada de esa manera, las categorías "favoritismo" o "acomodo" se imponen sobre "ayuda", para enfatizar el modo ilegítimo de acceder y distribuir recursos y poner en cuestión la reputación del dador y del receptor. Es sabido que las personas piden "ayuda" a los representantes de la Comisión Municipal para acceder a los beneficios de un programa o, más anhelado aún, a un puesto de trabajo. Esas iniciativas rara vez son relatadas por dadores y receptores, pues las gestiones para beneficio individual o familiar dan lugar a rumores; solo el pedido de ayuda para "beneficio comunitario", es decir para todos los vecinos, es digno de ser relatado. Así, se observa que a través de los programas sociales no solo circulan bienes materiales, sino también simbólicos, por medio de las valoraciones y reputaciones que se construyen en torno a las prácticas asociadas a ellos.

La distribución de recursos a través de la Comisión Municipal está imbricada con la dinámica que adquiere la política en la comarca. En Yavi, las facciones políticas se (re)producen y proyectan a partir de redes de filiación existentes, en particular de parentesco, de vecindad y religiosas. En esas redes los vínculos se (re)producen en torno a prestaciones sociales que atraviesan diferentes esferas de la cotidianeidad y que en el ámbito de la política son (re)conocidas a través de la fórmula "ayuda por apoyo". En la producción de adhesiones intervienen, aunque no exclusivamente, la prestación de favores, servicios y/o la distribución de recursos que los candidatos brindan a sus (potenciales) adherentes, también bajo la denominación de "ayuda". Los políticos acostumbran definir su vocación y función en términos de "ayudar a la gente", significando "dar trabajo" y/o facilitar el acceso a los recursos de algún programa social para contribuir a su subsistencia. Esa "ayuda" es esperable que genere en los receptores un compromiso de retribución, que adquiere diferentes expresiones entre las que se encuentra el "apoyo" electoral, como concreción del voto y producción de nuevas adhesiones.

Si bien los candidatos se plantean una estrategia de campaña en la que suele contemplarse la producción de apoyo electoral por medio de la "ayuda" brindada, en una sociedad pequeña como la yaveña en la que las personas suelen vincularse a través de relaciones múltiples (Baileys, 1971), es decir, por medio de lazos en los que se reconocen a través de más de un papel social (de parentesco, vecindad, religioso, amistad, etc.), los compromisos sobre los que se (re)producen esas prestaciones suelen desbordar los límites de la política y movilizan significados, principios de reconocimientos, componentes afectivos y compromisos propios de otras esferas sociales y con una temporalidad diferente al periodo electoral. Eso permite comprender la existencia de cierta carga subjetiva cuando valoran la forma en que se distribuyen los recursos. Quien es beneficiario siempre encuentra motivos para justificar su "necesidad" y, en consecuencia, la legitimidad de su condición. De hecho, la mayor parte de la población yaveña categoriza dentro de los criterios de selectividad de los programas sociales, sin embargo, esos principios impersonales de definición de los beneficiarios no son contemplados aisladamente, sino son combinados con sus apreciaciones personales sobre los terceros. Esas percepciones suelen estar condicionadas por las posiciones relativas que ocupan las personas en sus redes de pertenencia y en las de quienes controlan la distribución de los recursos y por su cualidad de vecino. Por su parte, es común que quienes son (re)conocidos públicamente por integrar las facciones opositoras de manera opcional, justificada generalmente en el honor y/o en la ética o por segregación, no integren el canal municipal de distribución de recursos.

En el canal intermediado por los técnicos de MINK'A y por los dirigentes campesinos de la comarca, la distribución de recursos también sigue una lógica recíproca, aunque más eufemisada. "Ayuda" es una categoría que técnicos y dirigentes campesinos reservan para descalificar el accionar, percibido como clientelar o asistencialista, de agentes vinculados a otros ámbitos institucionales, especialmente el municipal. "Apoyar", "acompañar" o "trabajar con las comunidades" son las categorías elegidas para referir y diferenciar su quehacer.

Entre técnicos y dirigentes opera el imperativo de hablar en la primera persona del plural, una forma de afirmar que se "apoya" un acuerdo de trabajo en cuanto discutido y consensuado con "las comunidades". También con ese recurso retórico opera la transmutación de la persona individual en el actor colectivo, el Movimiento, a fin de que se referencie a esa organización como la entidad que capta y distribuye los recursos. A diferencia de la "ayuda" brindada por los políticos, técnicos y dirigentes explicitan que los proyectos que ejecutan se orientan a una meta más amplia, enunciada como: "un proyecto de transformación social". En sus manos los "programas sociales" adquirirían otro sentido y efecto, en cuanto su función de "mero paliativo" sería resignificada e instrumentalizada en un "proyecto político" más amplio.

En la perspectiva de técnicos y dirigentes campesinos el destinatario legítimo de los proyectos, lejos de ser las familias o las personas individuales, son las "comunidades". Los campesinos deben traducir sus problemáticas particulares en proyectos asociativos para recibir su "apoyo", una forma de condicionar la "ayuda" a cambio de un comportamiento corporativo. En los hechos, rara vez los vecinos de una aldea se movilizan como un grupo corporativo en torno de los proyectos. Suelen agruparse y participar como parcialidades comunitarias, es decir, grupos configurados a partir de redes de pertenencia preexistentes sobre las que se dinamiza la sociabilidad en las aldeas.

La renovación de proyectos patrocinados por el Movimiento Campesino está direccionada por las expectativas que técnicos y dirigentes tienen sobre el proceder de los campesinos. Más allá de corresponder con los compromisos asumidos en el marco de la ejecución de proyectos anteriores (concretar las acciones planificadas, repago de microcréditos, etc.), esperan que se comprometan con la propuesta de transformación social que impulsan. Existe la expectativa de que los campesinos dejen de ser partícipes de prácticas clientelares y que desconozcan como dádiva lo que entienden es su "derecho". Con la noción de "política comunitaria" intentan objetivar y diferenciar su modalidad de gestión de los programas sociales del canal municipal.

El (re)conocimiento, participación y sentimiento de pertenencia de los campesinos con relación al Movimiento Campesino varía conforme al grado de involucramiento y/o proximidad que tengan con los miembros de su conducción. Suelen referenciarlo más por la "ayuda" que brinda y/o por el tipo de proyectos que ejecuta, que por los objetivos y modos de gestión que dirigentes y técnicos adjudican a la organización. Tampoco comprenden del mismo modo y/o adhieren a las diferencias que éstos manifiestan tener con los políticos. Lejos de percibir los diferentes canales de distribución de "ayuda" como excluyentes, los conciben como complementarios e intentan articularlos en sus estrategias de subsistencia.

De lo expuesto, se observa que en el caso yaveño, al igual que en otros casos rurales (Rodríguez Bilella, 2005 y Berger, 2013) y urbanos (Auyero, 2001; Quirós, 2008 y Cross, 2010), existe cierta superposición de los canales de distribución de los recursos de los programas sociales con las redes de filiación de los beneficiarios, lo que imprime una dinámica particular al intervenir y entremezclarse los principios y las normas de comportamiento que rigen en éstas con los de las políticas públicas.

Las posiciones que ocupan las personas en esos canales, lejos de ser homogénea, se diferencia, entre otros factores, según los papeles asumidos en la ejecución de los programas que derivan de sus capacidades diferenciales. El hecho de que la institucionalidad de promoción social sea percibida de manera difusa o resulte ininteligible para los destinatarios favorece la emergencia de la figura de los mediadores sociales, quienes a través de su accionar la tornan tangible y accesible, al mismo tiempo que le imprimen significados específicos. La diferenciación de papeles que instituyen el lenguaje y las lógicas burocráticas de la administración pública también ha sido observada por otros autores/as en el ámbito urbano (Auyero, 2001; Manzano, 2008 y Cross, 2010) y en el rural (Nussbaumer, 2011 y Berger, 2013). Eso no significa que la figura del Estado o de las instituciones que lo conforman se materialicen en la del mediador, ya que la primera persiste como algo difuso, distante y diferente de los intermediarios locales, pero se torna accesible a través de su figura. Este hecho permite presentar la distribución de los recursos públicos como dádiva y la emergencia del sentimiento de gratitud en los beneficiarios, pues, como observa Quirós, se agencia en el intermediario el trabajo y el mérito de haberlo conseguido (Quirós, 2011: 279). También posibilita el surgimiento de disputas y diferencias cuando se percibe que los recursos no son distribuidos conforme lo esperado, pues se reconoce que éstos no son propiedad de los mediadores, no así el gesto de decidir a quién "ayudar". En todo caso, es el mediador quien percibe como propio el recurso que consiguió, pero esa vivencia no necesariamente es compartida por el resto, que pueden diferenciar entre el origen (estatal) del recurso y el gesto de "ayudar".

Javier Auyero destaca que el significado de la ayuda varía según la performance y los mensajes que los mediadores asignan al acto de dar (Auyero, 2001: 134). En la implementación de programas sociales a través de canales diferenciados, esos significados inciden en las representaciones que se generan en torno a los programas y, por su intermedio, al Estado. Los representantes de la Comisión Municipal, desde su papel de representantes políticos y desde la facción que representan, "ayudan" a personas, a familias y a "comunidades" con acciones puntuales, ofreciendo un aporte exteriorizado como favor, para hacer menos dura la subsistencia en la comarca. Una forma de presentar su propuesta de la gestión pública. Por su parte, los técnicos de MINK'A y los dirigentes campesinos intentan transmitir un mensaje (educativo) que se orienta a generar consenso sobre la necesidad de transformar la vida en el territorio, incluidas las instituciones que lo constituyen, para lo cual "apoyan" la conformación de un sujeto colectivo promotor del cambio. En sus narrativas los recursos que se distribuyen desde el Estado, lejos de ser presentados como favores, son enunciados como "derechos" y a los programas sociales los consideran como "meros paliativos" que precisan ser resignificados para mejorar las condiciones de vida. Tanto los políticos como los técnicos de MINK'A y los dirigentes del Movimiento Campesino justifican su accionar en una vocación de ayuda al otro y, de manera más o menos explícita, (re)producen un vínculo recíproco, configurando canales de circulación de recursos con características particulares que delinean diferentes modalidades de gestión y representaciones del (deber ser del) Estado.

Quirós observó que las categorías de clasificación y principios de valoración y merecimiento en un canal de distribución de planes del PJJHD controlado por una organización de desocupados y otro, por una red política-partidaria diferían y eran construidos relacionalmente. Eso no significaba que los criterios operaran de forma exclusiva en cada canal, más bien eran lógicas que, superponiéndose en parte porque las personas que las animaban transitaban por ellas, operaban en cada espacio con distinta predominancia, jerarquía y valor moral (Quirós, 2008: 123). Esa interpretación es aplicable al caso yaveño. En la comarca la hibridación de esas lógicas también es favorecida porque las prácticas y construcciones narrativas de los mediadores están asociadas a formas de distinción y diferenciación entre ellos, que conforme ganan legitimidad son reapropiadas por unos y otros.

Hasta aquí presenté un modelo interpretativo sobre la forma como se configuró la institucionalidad de promoción social en Yavi y los canales de distribución de recursos de los programas sociales. A continuación, profundizaré el modelo presentado a partir del análisis de los mecanismos de resignificación que operaron en el marco de la gestión comunitaria del PJJHD.

Imbricación de lógicas estatales y comunitarias en la gestión local de programas sociales

La descentralización operativa de la ejecución de algunos programas sociales favoreció que su gestión, en especial la definición de criterios de asignación, monitoreo y renovación, fuera realizada por actores locales, incluidos los beneficiarios. Esa modalidad de gestión de las políticas públicas puede ser aprehendida como un "margen del Estado", en cuanto son prácticas estatales definidas y producidas por agentes que se encuentran en una posición ambigua con relación al mismo. Al ser destinatarios de las políticas públicas pueden ser concebidos y situados 'fuera del Estado', como parte de lo que suele denominarse sociedad civil. Sin embargo, al asumir funciones, entre las que se encuentra representar y/o velar por el 'espíritu' del programa social por medio de la definición de criterios concernientes a su ejecución, pueden ser situados dentro de dicho ámbito. Sin lugar a dudas, el desafío no pasa por establecer 'el límite', sino por comprender cómo se producen prácticas estatales (o prácticas políticas si definidas en sentido amplio) en ese espacio ambiguo. En esta sección profundizaré sobre esa cuestión a través del análisis del Consejo Consultivo de Yavi (CC), que entre 2002 y 2009 gestionó el PJJHD.

En 1999, los técnicos de MINK'A convocaron a los pobladores a una serie de talleres sobre democracia participativa y ciudadanía para reflexionar sobre el papel del Estado y los derechos y obligaciones de los ciudadanos. El ciclo culminó en la creación del CC, un ámbito de convergencia de representantes de las aldeas, para controlar y proponer acciones a la Comisión Municipal, con vistas a mejorar su gestión y trasparentar la asignación de los programas sociales.

La nueva instancia fue resistida por las autoridades municipales por "inmiscuirse en sus asuntos". No obstante, en 2002 el Gobierno Nacional reglamentó la creación del PJJHD y de concejos consultivos en los ámbitos municipales del país, para promover la participación de representantes de la sociedad civil "en el control de la adjudicación y la efectivización" del Programa (PEN, 2002: 17). Ante el nuevo marco institucional, las autoridades municipales yaveñas debieron reconocer al CC.

El funcionamiento del CC se estructuró en torno a una reunión mensual, presidida por un dirigente campesino de la comarca y a la que estaban convocados representantes de la Comisión Municipal y los presidentes de las comunidades indígenas. En las reuniones se informaba sobre diversos aspectos de la gestión municipal y se definían criterios para la ejecución de los programas sociales, particularmente el PJJHD.

Los miembros del CC acordaron un procedimiento de ejecución del PJJHD y lo plasmaron en un reglamento para garantizar su imparcialidad, transparencia y eficacia. En él se estableció que la renovación de la condición de beneficiario dependía del cumplimiento de las contraprestaciones definidas y asignadas por cada grupo comunitario, es decir los vecinos de una aldea reunidos en asamblea, y debían ser supervisadas por el presidente de la comunidad y registradas por medio de la firma diaria de ambas partes en una planilla. La superación de tres inasistencias sin justificación médica o la falta de respeto a alguna autoridad o compañero constituían motivos para perder la condición de beneficiario y quedar privado de acceder a recursos de otros programas sociales por cinco años. Destaco que en esa modalidad de gestión se introdujeron principios de funcionamiento de una lógica burocrática, en cuanto impersonal y racional, objetivada en el reglamento y en los procedimientos de control que fueron promovidos por la propia operatoria del Programa y por los mecanismos de gestión y participación propiciados por los técnicos de MINK'A. Sin embargo, al delegar en los miembros de las "comunidades" parte de la toma de decisiones (definición y monitoreo de las contraprestaciones) se favoreció que las lógicas de sociabilidad que rigen en esos ámbitos permearan la gestión del Programa.

En ese marco dos lógicas de regulación, la burocrática y la comunitaria, entraron en interacción y tensión, lo que resultó en la producción de prácticas específicas. Julian Pitt-Rivers (1971), en su estudio de una aldea andaluza, observó la existencia de una tensión estructural entre el Estado y la comunidad. Para el autor ambas entidades diferían en tamaño, jerarquía y naturaleza, especialmente en los principios que las rigen. Interpretó a la comunidad como un agregado de individuos identificables, unidos moralmente por un conjunto de sanciones y valores, regidos por el principio de igualdad. Concibió al Estado como un conjunto de comunidades, que se fundamenta en el principio de la autoridad y opera a partir de categorías anónimas, producto de abstracciones y generalizaciones, pues las leyes [y las políticas] son formuladas para ser aplicadas impersonalmente. Para Pitt-Rivers, la tensión entre el Estado y las comunidades era algo generalizado a todas las sociedades, siendo distintivo de cada una el modo de resolverla. Esta interpretación que inspira mi análisis tiene el mérito de iluminar, en cuanto abstracción intelectual, la tensión que deriva del encuentro de las lógicas que predominan en cada esfera, aunque no de manera exclusiva. Enfatizo que esta perspectiva no significa sustancializar la modalidad de funcionamiento de cada ámbito a partir de una lógica, pues supondría incurrir en un sesgo reificante.

Las "comunidades" en Yavi, lejos de ser entidades homogéneas donde predominan el comportamiento cooperativo y corporativo, se configuran sobre facciones parcialmente superpuestas que se encuentran en continua redefinición conforme los asuntos que (pre)ocupan a sus miembros. En ese ámbito social, donde las relaciones son eminentemente personalizadas y múltiples y están regidas por principios éticos-morales, se delegó la construcción de criterios impersonales para la gestión del PJJHD. En la práctica, el Programa fue absorbido por la cotidianeidad de cada grupo comunitario, configurándose una nueva arena donde pasaron a expresarse los (des)entendimientos entre vecinos.

Las controversias más frecuentemente registradas sobre la ejecución del PJJHD ocurrieron en torno a la definición del tipo de contraprestación y a su cumplimiento. De los tres tipos de contraprestaciones contempladas en el Programa se privilegiaron los servicios comunitarios por sobre los proyectos productivos y los educativos. Entre los miembros del CC se impuso la idea de que existiendo un contexto de "necesidad" generalizada y siendo limitado el número posible de beneficiarios, entre 20% y 30% de las familias de cada aldea, las contraprestaciones debían incluir algún "beneficio para todos". En cuanto la remuneración mensual era adjudicada a la familia del beneficiario, el trabajo de la contraprestación debía ir en provecho del grupo comunitario. Interpreto que ese arreglo o criterio ad-hoc en la operatoria del PJJHD, es decir que no está explicitado en su reglamentación oficial, tuvo cierta correspondencia con los principios de igualdad y unión a partir de los cuales los yaveños construyen su ideal de la vida en comunidad que, como enuncié anteriormente, se referencia y nutre de cierta imagen idealizada del ayllu andino difundida por referentes indígenas y técnicos de ONGs. En el mismo sentido, el protagonismo otorgado a la asamblea de vecinos en la gestión de las contraprestaciones fue coherente con el principio postulado de la autonomía comunitaria.⁹ En esta modalidad de implementación del PJJHD se observa cómo operó cierta resignificación al ser (re)interpretado y asimilado a partir del sentido común local que, vale la pena aclarar, se nutre y redefine a través de visiones de mundo que introducen agente externos.

Por lo general, se delegó en los beneficiarios la realización de tareas comunitarias, como la construcción y mantenimiento de bienes comunes (edificios públicos, caminos y defensas de ríos) la preparación de eventos y la prestación de servicios en instituciones públicas (escuela o sala de primeros auxilios). Esa modalidad de implementar las contraprestaciones intervino en la tradicional división de tareas al interior de los grupos comunitarios, pues eventos que eran considerados responsabilidad de todos, pasaron a ser asignados a los beneficiarios. También instituyó un nuevo campo de jerarquización social entre vecinos, que entró en contradicción con el principio de igualdad con el que piensan su cotidianeidad. Por un lado, se instituyó el papel de monitor en la figura de un vecino de la aldea y, por otro, quienes no recibían los beneficios del PJJHD en su carácter de usuarios de los bienes de uso comunitario y como miembros de la asamblea comunitaria que, vale la pena enfatizar, validaba la renovación de los beneficiarios, pasaron a ejercer cierta autoridad sobre los beneficiarios, sea definiendo el tipo de contraprestación aceptada o valorando la calidad de su trabajo. Esa situación generó un principio de tensión, en parte como producto del encuentro de la lógica burocrática con la comunitaria que, conforme el estado de las relaciones en cada aldea, favoreció la expresión de conflictos (pre)existentes entre vecinos.

La definición del tipo de contraprestación comunitaria acarreaba implícitamente cierta disputa por la apropiación del trabajo de los beneficiarios. Ese tipo de tensión se tornó especialmente explícita en las tareas que repercutían positivamente en la producción agropecuaria y, en consecuencia, en el bienestar material de cada vecino, como ser el revestimiento y/o mantenimiento de canales y acequias para riego. En cuanto son concebidas tradicionalmente como tareas comunitarias hubo quienes propusieron incorporarlas a la contraprestación, eximiéndose de realizar dicho trabajo. Esas posiciones despertaban resistencias, pues conforme la posición relativa en la red de riego de cada familia se registraban beneficios diferenciales, además de cuestionarse que quien usufructuaba del trabajo de los beneficiarios no era quien pagaba por ello.

También fueron recurrentes los intentos, formales e informales, de los beneficiarios para reorientar la contraprestación hacia tareas que se tradujeran en un beneficio exclusivo para sus familias, más allá de la remuneración mensual percibida. En una aldea obtuvieron la autorización para trabajar en la construcción de sus viviendas, complementando el aporte brindado por un programa habitacional. Cuando la misma propuesta fue formalizada por el grupo de beneficiarios de una aldea vecina ante la asamblea comunitaria, fue rechazada por considerarse que el servicio redundaba en un beneficio individual. Esas disputas evidencian una tensión estructural de las "comunidades" en Yavi, pues por ser comunidades de vecindad compuestas por "familias" o comunidades domésticas que intentan mejorar su posición social, no siempre es factible compatibilizar el interés de ambas entidades (Cowan Ros, 2013). Frente a esa contradicción, la limpieza, el mantenimiento y la reparación de edificios públicos emergían como los servicios comunitarios más frecuentemente aceptados, por ser menos controvertida la apropiación del producto generado. Aquí se observa cómo el objetivo institucional de ese tipo de contraprestación, orientada a generar un "impacto ponderable en materia ocupacional" (PEN, 2003: 15), fue resignificado, entre otros aspectos, para tornarlo compatible con la dinámica de esos ámbitos comunitarios.

Las tensiones en torno a los PJJHD no se acotaron a la apropiación de beneficios materiales o económicos, también movilizaron dimensiones simbólicas que desplegaban otros sentidos asociados a la idea de contraprestación. En algunas aldeas se delegó en los beneficiarios los preparativos de eventos comunitarios, como ser la fiesta patronal. Entre las labores se encontraban cocinar, servir a los asistentes y limpiar. En aldeas donde existían conflictos entre vecinos, esa adjudicación de tareas nutrió los antagonismos en juego. Más allá de la fórmula 'contraprestación a cambio de remuneración mensual' contenida en el PJJHD, desde el punto de vista del beneficiario, la contraprestación como servicio comunitario podía significar 'servir al contrincante', acto que instituía posiciones que afectaban su propia honra. En ese marco, es comprensible la resistencia de algunos a aceptar ese tipo de actividades como contraprestación, para reposicionarla como responsabilidad de todos los vecinos. El sentido del "servicio comunitario", como actividad rentada instituida a través de la resignificación del PJJDH, entraba en contradicción con el sentido tradicional que define esa función como una responsabilidad de cada familia miembro del grupo comunitario.

Ante esos conflictos entre vecinos, el proceder del presidente de la comunidad como supervisor se veía condicionado por la posición relativa que las personas enfrentadas ocupaban en sus redes de pertenencias y por los afectos en juego. Ese sesgo era reconocido en las acusaciones de parcialidad esgrimidas por quienes cuestionaban el desempeño de los beneficiarios. Fue común escuchar denuncias sobre la permisividad ante el incumplimiento de las contraprestaciones por algunos beneficiarios o ante la transferencia, temporal o definitiva, entre parientes y/o vecinos de la condición de beneficiario del PJJHD, incluso cuando el 'nuevo beneficiario' incumplía los requisitos. La composición heterogénea y fluctuante de los grupos domésticos, rara vez convergente con la familia tipo sumado a la inestabilidad laboral de sus miembros, posibilita cierto margen de construcción de diferentes arreglos familiares para ajustarse a los criterios de selectividad de los diferentes programas. Según la valoración relativa de la "necesidad" de cada familia y el estado de las relaciones entre vecinos, ese proceder podía ser cuestionado, tolerado o propiciado por otros vecinos. No en pocas ocasiones los presidentes de las comunidades, con o sin aval de las asambleas comunitarias, construían ante los miembros del CC el estado de situación sobre el cumplimiento de las contraprestaciones en su aldea para ajustar el desempeño de los beneficiaros a lo pautado en el reglamento y evitar que el CC diera la baja a miembros de su "comunidad". Los presidentes acababan actuando como 'guardabarreras' entre el CC y lo que ocurría en sus aldeas. Estos casos constituyen uno de los ejemplos en que se verifica la capacidad que adquieren los beneficiarios en el control de los dispositivos de funcionamiento estatal.

Más allá de los ámbitos institucionalizados, las controversias en torno a la implementación de los PJJDH se desplazaban al terreno de la vida cotidiana, es decir a la 'opinión pública'. A través de juicios públicos y/o de rumores, los vecinos intervenían y, en ocasiones, influenciaban el desempeño de los supervisores y de los beneficiarios. Estos últimos frecuentemente fueron objeto de acusaciones que ponían en duda su vocación por el trabajo, sea por el incumplimiento y/o calidad de su contraprestación o por no querer realizar "changas" (venta de jornales de trabajo a vecinos) desde que se constituyeron en beneficiarios. Por su parte, los destinatarios de dichas acusaciones las resistían argumentando que su móvil era la envidia por no haber sido incluidos como beneficiarios.

En ocasiones, ante la intencionalidad de la "asamblea comunitaria" de no renovar su condición de beneficiario, algunos elevaron su caso al CC, en una tentativa de encontrar un terreno más favorable donde resolver la cuestión. En esos casos, los miembros del CC buscaban arbitrar en el conflicto comunitario, siendo frecuente la resistencia del presidente de la comunidad a que se entrometiera en asuntos considerados exclusivos del grupo comunitario. La injerencia de los miembros del CC era interpretada como una desautorización de la asamblea comunitaria y la violación de su autonomía. Las circunstancias enfrentaban a los dirigentes campesinos y a los técnicos de MINK'A con la misma argumentación, "dar participación a las comunidades", que anteriormente habían movilizado ante las autoridades de la Comisión Municipal para que reconocieran al CC. En el nuevo contexto, la disputa se redefinía en una controversia sobre quiénes estaban legitimados para decidir la implementación del Programa, si los miembros de los grupos comunitarios o sus representantes en el CC.

En 2008, en el marco de la profundización de las disputas entre las autoridades municipales y los dirigentes campesinos, algunos de éstos últimos pusieron en cuestionamiento la arbitrariedad con la que se asignaban los puestos de trabajos generados en el ámbito de la Comisión Municipal, en franco crecimiento con la multiplicación de programas sociales, y la pertinencia de que el CC asumiese esa función. Frente al desafío planteado, el comisionado municipal retiró su apoyo al CC y dejó de participar del espacio. Tensiones y controversias se tornaron explícitas entre el resto de los asistentes, incluidos los dirigentes campesinos. Las disputas tuvieron su desdoblamiento al interior del propio Movimiento Campesino registrándose rupturas, deserciones e, incluso, migraciones a la facción gobernante. Como producto de esos desentendimientos, el CC dejó de funcionar en el año 2009.

En 2010 se inició la ejecución de la Asignación Universal, que sustituyó en gran medida al PJJHD. Al año siguiente de iniciada su ejecución regresé en dos oportunidades a la comarca y observé que la dimensión agonística y las innovaciones de ejecución que se expresaron en torno de la gestión comunitaria del PJJHD encontraban menos asidero en el marco de la nueva operatoria. Una vez que las personas son incorporadas como beneficiarias, acción llevada a cabo por técnicos nacionales de la Anses a través del cruzamiento de sus bases de datos, cobran mensualmente la/s cuota/s por medio del sistema bancario. Anualmente deben presentar en la filial local de la Anses, situada en una ciudad vecina, los certificados de asistencia escolar y control sanitario de las personas a cargo para renovar su condición de beneficiario. Si bien mis registros no permiten formular una explicación conclusiva, propongo, a manera de hipótesis, que la gestión centralizada de la operatoria de la Asignación Universal, en especial el hecho de no haber delegado en los agentes locales la gestión del programa, favoreció una ejecución más impersonal, condicionando la injerencia y, en consecuencia, el margen de reinterpretación de los beneficiarios sobre su operatoria. Sin dudas, persisten lógicas de resignificación, en especial en los sentidos atribuidos y en el uso de los recursos, pero entiendo que siguen mecanismos diferentes a los observados para el PJJHD.

Esa hipótesis lleva a circunscribir las conclusiones más amplias de este artículo al ámbito de los programas que delegan parte de la ejecución en las poblaciones locales y que, a su vez, encuentran correspondencia con las observadas por otros autores/as. En esas operatorias se abren márgenes específicos de producción de prácticas. El CC de Yavi configuró una arena donde se expresaron diferentes lógicas - la burocrática y la comunitaria - operando una colisión de principios de acción y de clasificación, que resultaron en la producción de una modalidad específica de gestión de los programas sociales. En ese "espacio de creatividad" las prácticas y representaciones que emanan de la institucionalidad pública, así como las promovidas por los técnicos de MINK'A, permearon y transformaron parcialmente la cotidianeidad de los grupos comunitarios, al tiempo que las lógicas de sociabilización de estos últimos intervinieron en la producción de criterios de gestión específicos. De esa imbricación de lógicas emerge una dinámica particular producto de las convergencias y contradicciones existentes entre ambas y hacia el interior de cada una de ellas. Una de sus especificidades es la producción de criterios ad-hoc en los que el reconocimiento y la valoración de los diferentes miembros del grupo comunitario se combinaron y, por momentos, se sobrepusieron a los criterios (anónimos y universales) que regulan la gestión en la versión escrita de los programas. Ese fenómeno junto al universo de sentidos y valores que existen en esos ámbitos comunitarios están en la base de los procesos de resignificación observados.

En diversos estudios se constata la incidencia de la producción de criterios ad-hoc en la resignificación de los programas, especialmente en la operatoria. Esos criterios son producidos en diferentes ámbitos sociales, sea en reparticiones públicas (Rodríguez Bilella, 2005, Cross, 2010 y Berger, 2013) o en organizaciones sociales (Manzano, 2008; Quirós, 2009 y Berger, 2013), a partir de diferentes universos de significación y resultan en prácticas específicas según el ámbito social en cuestión.

El foco analítico de la presente sección ilumina la especificidad que adquiere ese fenómeno en la gestión comunitaria de los programas sociales. La ejecución del PJJHD se enmarcó en el proceso de intervención promovido por los técnicos de MINK'A y en la dinámica de alianzas y enfrentamientos sobre la que se configura la sociabilidad comunitaria en las aldeas yaveñas, desdoblándose el repertorio de significados movilizados según cada contexto. En las aldeas, la definición de criterios para su ejecución estuvo nutrida por las lógicas de funcionamiento auspiciada por los técnicos y por los principios éticos-morales a partir de los cuales las personas se (re)conocen y postulan como referenciales del comportamiento. La aplicación de esos criterios estuvo condicionada por el estado de las relaciones entre vecinos. Lejos de sostener que el PJJHD fue el origen de dichos conflictos y que promovió divisiones al interior de los grupos comunitarios, observo que fue instrumentalizado en la dinámica de disputas de facciones de cada aldea. El Programa fue absorbido y nutrió la política de reputación o small politics al decir de Bailey (1971: 2), la política de todos los días sobre la que se configuran los prestigios, las jerarquías y se dinamiza la vida en las pequeñas comunidades. Ciertamente, otra dimensión que afecta la reproducción social de las personas y que a través de las pasiones y emociones que engendra moviliza una dimensión interviniente en la producción de prácticas políticas, conforme observa Fernández Álvarez (2011: 61).

La trasmutación de lo anónimo en personalizado

El caso analizado nos remite al dilema interpretativo sobre la persistencia de las relaciones personalizadas en las instituciones modernas, en particular las estatales, que se instaló en las Ciencias Sociales en la década de 1960 y que aún mantiene su vigencia. Esa cuestión adquirió creciente interés entre quienes se abocaron al estudio de las relaciones de patronazgo y las clientelares en el marco de los procesos de modernización de las denominadas sociedades tradicionales o preindustriales. Existía la expectativa de que conforme se consolidasen las instituciones de la modernidad se cristalizarían en ellas una lógica burocrática, en cuanto racional e impersonal, desplazando los elementos folks, entre los que destacaban las relaciones personalizadas, considerados resabios de la tradición.¹⁰

En las últimas décadas, ante el auge del paradigma que postula la participación de la sociedad civil en la gestión de las instituciones públicas como requisito, estrategia y meta del desarrollo, el referido dilema adquirió renovada actualidad al evidenciarse las sistemáticas distancias que se registran entre los modelos de gestión anhelados y las experiencias concretas. Las relaciones personalizadas y junto a ellas las pasiones y emociones que dinamizan el cotidiano de las personas continúan impregnando la gestión pública. Ante ese hecho entiendo que debería operar un desplazamiento de la indagación que busca establecer las condiciones para su desaparición al tratar de comprender qué mecanismos intervienen para que los principios universales y anónimos con los que se formulan los programas sociales se resignifiquen en criterios ad-hoc, en los que la personalización, es decir los principios que rigen el reconocimiento y la valoración entre las personas, adquiera un peso distintivo.

A continuación ensayaré una interpretación tomando por referencia las contribuciones de algunos autores y el registro del caso analizado. La explicación que propongo se encuentra en el principio de sociabilidad que rige en las pequeñas comunidades, tanto las rurales como las urbanas, lo que posibilita hacer extensiva esta interpretación a los grupos que operan en el 'corazón' de las instituciones públicas. Éstas son ámbitos donde las personas se vinculan principalmente a partir de relaciones personalizadas instituidas sobre la base de prestaciones sociales que comprometen a las partes y, en muchas ocasiones, por medio de múltiples papeles sociales, configurando redes de pertenencia en continua (re)definición. Ese sistema de relaciones sociales está regido por determinados valores, sobre los que los miembros del grupo comunitario guardan cierto margen de (des)entendimiento. Es allí, en esos ámbitos sociales, donde circulan los recursos y se delega la gestión de la 'cosa pública'. En esa delegación se encuentra el presupuesto de que las personas van a reconocer a sus pares como "beneficiarios", "empleados" u otra categoría formal y no como vecino, pariente, amigo u otra categoría de pertenencia. También se supone que van a experimentar cada instancia o evento vinculado a las políticas públicas como un ámbito institucional exclusivo y acotado a esa instancia disociado de otras dimensiones de la vida cotidiana. Se desconoce que en cada hecho social se expresan al mismo tiempo y de forma intrincada una serie de instituciones o dimensiones del día a día, según observó Marcel Mauss (1974).

En universos sociales de esas características pretender establecer un principio de comportamiento impersonal supone desenraizar a los agentes de su cotidianeidad. Implica que se desentiendan de los compromisos que mantienen con sus grupos de pertenencia y que procedan desconociendo los vínculos que los unen o enfrentan a otros. En particular, la gestión comunitaria de los programas se enraíza y opera a través de los entramados sociales en los que los agentes están insertos, viéndose sujeta a los condicionantes que actúan sobre ellos y, al mismo tiempo, constituyendo un elemento movilizado en las dinámicas de cooperación y disputa que los vinculan. En esa interfase la 'gran política', la política institucionalizada u orientada hacia y desde el Estado, se entremezcla con la 'pequeña política', la política de todos los días en la vida comunitaria, y configura un espacio de creatividad donde se gestan prácticas estatales específicas a partir de la hibridación de las lógicas que las animan. Este fenómeno constituye un dilema para quienes manifiestan promover la participación de la sociedad civil en la gestión de las políticas públicas, pues si por un lado se dice desear el involucramiento de la población en la gestión pública para hacer valer sus puntos de vista en la toma de decisiones, por otro, se espera que ocupen ese lugar a condición de que se despojen de sus visiones y lógicas de sociabilización.

Recebido: 28.02.13

Aprovado: 13.08.13

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*

Para la elaboración del artículo, se contó con apoyo financiero e institucional del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (Conicet) (Proyecto PIP 310) y de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológicas de Argentina (Proyecto PICT 2456/2010). Deseo agradecer a los pobladores de la comarca de Yavi por su disposición a compartir sus vivencias y cotidianeidad. Deseo también reconocer colaboración de Paula Cardoso por la corrección de estilo del texto y al Dr. Matías Berger y a los/as evaluadores/as anónimos/as del artículo por sus aportes y sugerencias al texto.

1

. Utilizaré itálica para destacar conceptos y para términos ajenos al castellano, comillas dobles ("...") para referir categorías y frases nativas o de otros autores/as y comillas simples ('...') para expresiones propias que ilustran percepciones.

2

. Por

institucionalidad de promoción social me refiero, de manera genérica, al conjunto de organizaciones públicas y privadas que ejecutan programas de promoción social o, como son denominados en Yavi, "programas sociales", que tienen por meta mejorar las condiciones de existencia de su población objetivo, para lo cual implementan acciones de asistencia alimentaria, habitacional o de otro tipo y/o promueven emprendimientos productivos o laborales.

3

. En mi análisis asumo la perspectiva de Julian Pitt-Rivers quien enfatiza que "los valores no son uniformes, en el sentido que no son compartidos igualmente por todos los miembros de la comunidad, sino que varían de acuerdo con la posición del individuo dentro de la estructura. Esta variación, que a veces origina rivalidades, conduce también a una serie de inconsistencias lógicas, las cuales, sin embargo, no son sociológicamente inconsistentes. Más bien cabe achacarlas a la necesidad de reconciliar lazos sociales conflictivos dentro de la misma comunidad y dentro de los mismos individuos. Las formas en que esa reconciliación se verifica dan a la estructura de la sociedad muchas de sus características" (1971:10). Un análisis pormenorizado de la "comunidad" yaveña, en donde se expone el conjunto de registros empíricos sobre los que se construye el modelo que se aplica en este artículo, puede consultarse en Cowan Ros, 2013.

4

. En Yavi, el único antecedente relevado es el Programa Alimentario Nacional que, entre 1984 y 1989, distribuyó mensualmente cajas con alimentos a través de los municipios.

5

. Para el análisis de los medios de subsistencia de las familias campesinas recupero la noción de

estrategias de reproducción social propuesta por Pierre Bourdieu, entendida como el conjunto de prácticas que implementan sus miembros para reproducirse biológica y, sobretodo, socialmente. Constituyen los mecanismos que tienden a garantizar la reproducción y/o ampliación de la dotación y estructura de capitales, resultantes de las disposiciones del

habitus y de su estructura de capitales. Pueden ser clasificadas en biológicas, sucesión, educativas, económicas y simbólicas y, en cuanto constituyen un sistema, son interdependientes y cronológicamente articuladas (Bourdieu, 1994).

6

. En un estudio realizado en base al Censo Nacional Agropecuario 2002, se observa que el 12% de los productores agropecuarios de la región de la Puna argentina se encontraría en condiciones de generar un proceso de acumulación -

reproducción ampliada - a partir de la producción agropecuaria; el 16% solo podría subsistir -

reproducción simple - a partir de la misma; mientras que el 72% restante debería recurrir a ingresos extraprediales (Obschatko, Foti y Roman, 2006). Mis registros empíricos indican que los pobladores de Yavi pertenecen a la segunda y, mayoritariamente, a la tercera categoría.

7

. Desde el inicio del Movimiento Campesino, los técnicos de MINK'A integraron ese espacio como una organización miembro. Con el objeto de consolidar la figura del Movimiento, parte significativa de los proyectos patrocinados por MINK'A pasaron a ser gestionados y administrados por un grupo de técnicos y de dirigentes campesinos. Los dirigentes campesinos que operan en la comarca son residentes de dos aldeas del lugar. Ante los miembros de las aldeas, técnicos y dirigentes suelen presentarse como miembros del Movimiento y a los proyectos que ofrecen bajo el patrocinio de éste. En ese marco, la distinción ONG-Movimiento Campesino se tornó ambigua y contradictoria propiciando tensiones y conflictos entre los actores. Un análisis de la configuración y dinámica del vínculo técnico-dirigente campesino en esa organización se presenta en Cowan Ros, 2013.

8

. En el caso del PJJHD, en algunos pasajes del decreto que dictamina su creación se reconoce los recursos distribuidos como "ayuda económica", en la acepción de aporte. Sin embargo, en cuanto en la letra del decreto se lo asocia a un "derecho" y se lo presenta como una "medida transitoria (...) hacia una futura reinserción laboral" (PEN, 2002), en las narrativas de mis interlocutores la idea de derecho, cuando fue enunciada, estuvo imbricada con la de favor y los recursos como una alternativa a la emigración, sin ser manifiestamente considerado su carácter provisorio.

9

. Por principio de igualdad refiero a la percepción de los yaveños de que todos pertenecen a un mismo tipo de personas, en el sentido de que no existen diferencias de estirpe, por los que todos tienen los mismos derechos y responsabilidades. Eso no inhabilita que, a partir de las valoraciones que realizan del proceder de los otros, construyan reputaciones y diferencien y jerarquicen moralmente a las personas. La idea de autonomía está asociada a la idea de que el grupo es quien debe resolver sus problemáticas internas sin intermediación de agentes externos.

10

. Dos compilaciones, ambas publicadas en 1977,

Friends, followers and factions. A reader in political clientelism, organizada por Schmidt, Guasti, Landé y Scott, y

Patrons and clients in Mediterranean societies, organizada por Ernest Gellner y John Waterbury, ofrecen una síntesis acabada de las bases sobre la que se configura la cuestión.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  17 Set 2014
• Fecha del número
  Ago 2014

Histórico

• Recibido
  28 Feb 2013
• Acepto
  13 Ago 2013