Rupturas a partir de la “política de la boiada”: Un análisis según los Objetivos del Desarrollo Sostenible

Resumen

Brasil experimenta, a partir del gobierno de Jair Bolsonaro, un notable debilitamiento de la institucionalidad en lo relativo a la implementación de una agenda hacia la sustentabilidad. Apuntando a identificar tendencias y rupturas, el presente trabajo explora cuatro ejes de la actual gobernanza ambiental brasileña, tomando como herramienta de análisis cuatro Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS): Género (ODS 5), Energía (ODS 7), Residuos Sólidos (ODS 12) y Vida Terrestre (ODS 15). El trabajo está estructurado como un ensayo crítico, subsidiado por la evaluación histórica de los indicadores asociados a los ODS analizados. Se concluye que hay un debilitamiento de la gobernanza ambiental, en lo que refiere a la importancia de una articulación multiactores y de la gobernanza participativa. Se verifica que existen fracturas a partir del 2019 en el nivel federal, con una discontinuidad en varias políticas importantes, pero en los niveles territoriales existen tendencias históricas que ya mostraban injusticias en el ámbito socioambiental, que luego se agravan dada la crisis de la pandemia del COVID-19.

Palavras clave:
Gobernanza ambiental; Energía; Género; Residuos Sólidos; Bosque; ODS

Abstract

Brazil has experienced a notable weakening of its institutional framework related to the implementation of an agenda for sustainability since the Jair Bolsonaro Administration. Aiming to identify trends and ruptures, this paper explores four axes of current Brazilian environmental governance, taking four Sustainable Development Goals (SDGs) as an analysis tool: Gender (SDG 5), Energy (SDG 7), Solid Waste (SDG 12), and Life on Land (SDG 15). The study is structured as a critical essay, supported by the historical evolution of the indicators associated with the analyzed SDGs. It is concluded that there has been a weakening of environmental governance, within an understanding of the importance of a multi-stakeholder articulation and participatory governance. It is verified that there cracks have developed since 2019 at the federal level, with a discontinuity in a number of key policies, while at the territorial levels, there are historical trends that already showed injustices in the social and environmental scope, which have been aggravated in the face of the COVID-19 crisis.

Keywords:
Energy; Gender; Solid Waste; Forest, SDGs

Resumo

O Brasil experimenta um notável enfraquecimento da institucionalidade relativa à implementação de uma agenda para a sustentabilidade, a partir do governo de Jair Bolsonaro. Visando identificar tendências e rupturas, o presente trabalho explora quatro eixos da atual governança ambiental brasileira, tomando quatro Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) como ferramenta de análise: Gênero (ODS 5), Energia (ODS 7), Resíduos Sólidos (ODS 12) e Vida Terrestre (ODS 15). O trabalho está estruturado como um ensaio crítico, subsidiado pela evolução histórica dos indicadores associados aos ODS analisados. Conclui-se que há um enfraquecimento da governança ambiental, dentro de um entendimento da importância de uma articulação multi-atores e de governança participativa. Verificam-se que existem fissuras a partir de 2019 no nível federal, com uma descontinuidade em várias políticas importantes, mas nos níveis territoriais existem tendências históricas que já mostravam injustiças no âmbito socioambiental, que se agravam diante da crise da COVID-19.

Palavras-chave:
Governança ambiental; Energia; Gênero; Resíduos Sólidos; Floresta, ODS

Introducción

La gobernanza ambiental hace referencia a las interacciones multiactores, multisectoriales y multiniveles, que resultan en acciones enfocadas a los problemas ambientales, a la conservación de la biodiversidad, y al uso de la tierra y de los recursos naturales (LEMOS; AGRAWAL, 2006). Su estructura es compuesta por cuadros institucionales formales e informales, que pueden incluir actores gubernamentales, de la sociedad civil y del sector privado (ADAMS et al., 2020; LEMOS; AGRAWAL, 2006; SEIXAS et al., 2020; WEISS, 2016). La agenda global sobre gobernanza ambiental surgió en respuesta a la expansión energéticamente intensiva de la civilización moderna, la cual, ha amenazado de modo irreversible a la permanencia de la vida en el planeta (VALENTIM, 2020).

Actualmente prevalecen dos agendas globales para la sustentabilidad, ambas establecidas en el año 2015: el Acuerdo de París y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. La primera busca limitar el aumento medio de las temperaturas globales, fijando un techo de 2°C e intentando no ir más allá de los 1,5°C. Por su lado, la Agenda 2030 es un plan de acción universal direccionado por 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas asociadas (KUZEMKO et al., 2020).

En Brasil, la gobernanza ambiental se configuró principalmente a partir de la década de 1930 (MOURA, 2016), y actualmente es articulada por la cooperación entre órganos federales, estatales y municipales (BRASIL, 2011), además de las arenas que incluyen la actuación del sector privado, de representantes de la sociedad civil y de movimientos sociales (MOURA, 2016; SEIXAS et al., 2020).

Delante de las amenazas de los límites biofísicos del planeta (ROCKSTRÖM et al., 2009) y del agravamiento de las injusticias sociales y ambientales, dada la pandemia del COVID-19 (CEPAL, 2021), se torna relevante reflexionar acerca de la adecuación de la actual estructura de gobernanza ambiental brasileña en lo que respecta a impedir o mitigar los escenarios de degradación ambiental y de la fragilidad social, de modo de mantenerse cooperativa a la agenda global. El presente trabajo tiene como objetivo explorar si la actual gobernanza ambiental brasileña está alineada con la agenda ambiental global y de derechos humanos, con foco en las discusiones contornadas por la justicia ambiental. El supuesto es que la justicia ambiental garantiza:

[...] el derecho a un ambiente seguro, sano y productivo para todos, considerando el medio ambiente en su totalidad, incluyendo las dimensiones ecológicas, físicas, construidas, sociales, políticas, estéticas y económicas. Se refiere así a las condiciones en que ese derecho puede ser libremente ejercido, preservado, respetando plenamente a las identidades individuales y de grupo, la dignidad y la autonomía de las comunidades (ACSELRAD, 2004, p. 16).

La discusión fue delineada a partir del análisis del desempeño de los indicadores asociados a las temáticas de género (ODS 5), energía (ODS 7), residuos sólidos (ODS 12) y bosque (ODS 15) en Brasil.

Contornos de la investigación

2.1. Contextualización

Bajo los dos gobiernos de Luís Ignacio Lula da Silva (2003-2010) y Dilma Rousseff (2011-2016), Brasil se tornó líder mundial en la reducción de desigualdades socioeconómicas - entre 2001 y 2015, 24,2 millones de brasileños salieron de la pobreza, de la articulación diplomática en el Sur Global y de la cruzada en favor de la creación de una agenda hacia la sustentabilidad (MENEZES; VIEIRA, 2021; WORLD BANK GROUP, 2017). No obstante, el desarrollo económico basado en la explotación intensiva de materias primas, modelo que ya venía ganando fuerza hace algunas décadas en la región latinoamericana, no logró ser abandonado. Según Svampa (2019), hubo un acuerdo tácito (o explícito) en la mantención de una dinámica extractivista en el continente, el Consenso de los Commodities.

A partir de la fractura democrática y de la destitución de Dilma Rousseff en 2016, Michel Temer (2016-2018) retomó la senda neoliberal interrumpida con el inicio de los gobiernos progresistas, lo que fue acompañado de una fuerte inestabilidad política y social (PINHO, 2021). Luego, con la elección de Jair Bolsonaro, en 2018, comenzó lo que ha sido llamado como desmontaje de las políticas relativas a la protección social, derechos humanos y cuestiones ambientales; lo que se conjuga con el surgimiento y la crisis de la pandemia del COVID-19, declarada en 2020 (MENEZES; VIEIRA, 2021).

En los años 2019 y 2020, el Poder Ejecutivo Federal fue responsable por medidas que hacen parte de la senda popularmente conocida como “política da boiada” (Decreto nº 9.806/2019, Recurso Extraordinario n.º 1.017.365, Proyecto de Ley 2.633/2020, Proyecto de Ley 490/2007, Proyecto de Ley 3729/2004, entre otros) debido al discurso del Ministro de Medio Ambiente, Ricardo Salles, en una reunión ministerial ocurrida el día 22 de abril de 2020, en la cual declaró que la pandemia de COVID-19 traía una oportunidad para “passar boiada” y aprobar modificaciones a las reglas de políticas ambientales y de agricultura de “boiada”, evitando críticas y procesos, dado que la atención pública estaría puesta en cuestiones levantadas por el coronavirus (WERNECK et al., 2021).

2.2. Metodología

El presente artículo explora los ODS 5, 7, 12 y 15 como herramientas de análisis del escenario brasileño con relación a la agenda global hacia la sustentabilidad. En frente del cuestionamiento orientador “¿cómo los diálogos y los enfrentamientos entre los diferentes agentes envueltos en la gobernanza ambiental pueden ser ampliados con el fin de promover la justicia ambiental y la búsqueda por mejores condiciones socioambientales?”, proponemos desarrollar un ensayo crítico, utilizando los indicadores de los ODS para identificar tendencias y rupturas en la gobernanza ambiental brasileña, a partir de la emergencia del actual Gobierno Federal Brasileño (2019-2022). El acceso a la información, la participación social y las políticas públicas fueron los elementos utilizados para sistematizar informaciones y profundizar en el análisis (Figura 1).

Figura 1:
Enfoque y alcance de la investigación

El acceso a la información apunta a la existencia y la disponibilidad de datos actualizados y de clara comprensión sobre los ODS y sus metas, de modo de permitir el conocimiento público y el actual diagnóstico acerca del escenario ambiental brasileño. La participación social hace referencia a la existencia de espacios de inclusión de actores no gubernamentales, principalmente representantes de la sociedad civil, en la discusión y toma de decisión respecto a cuestiones ambientales, así como en la construcción y seguimiento de los indicadores dentro de cada ODS. Por último, fueron consideradas las informaciones sobre la elaboración, la implementación y seguimiento de políticas, planes y programas relacionados a los cuatro ODS trabajados.

Las informaciones relacionadas a los elementos mencionados y a los cuatro ODS fueron obtenidas de la literatura disponible, como publicaciones científicas e informes técnicos, así como de documentos normativos y regulatorios en la esfera federal brasileña.

Implementación de los ODS 5,7,12 y 15 en Brasil

En esta sección serán discutidas las metas relacionadas a los ODS 5, 7 12 y 15 que subsidian la discusión sobre gobernanza y justicia socioambiental delante del contexto político actual.

ODS 5 - Igualdad de Género

El ODS 5 presenta la propuesta de “alcanzar la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y niñas”, partiendo del entendimiento de que la igualdad de género es imprescindible para alcanzar una sociedad justa. Hubo una adaptación de las metas al territorio brasileño, junto con la incorporación de conceptos condicientes con los estudios políticos y sociales de género. Las alteraciones extienden las metas del ODS 5 y reconocen las interseccionalidades de género al considerar transversalidades de raza, etnia, sexualidades, edades, ocupación territorial, que impactan a las realidades y subjetividades, generando desigualdades y discriminaciones distintas a los sujetos.

Para evaluar el cumplimiento de las metas, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) estableció catorce indicadores, sin embargo, en Brasil, sólo los indicadores vinculados a las metas 5.4, 5.5 y 5.b poseen datos públicos (IBGE; SEAS, 2022). Ellos son: proporción de tiempo usado en trabajo doméstico no remunerado y cuidados, por sexo, edad y localización (2016 a 2019); proporción de asientos ocupados por mujeres en (a) parlamentos nacionales (2006, 2010 y 2014) y (b) gobiernos locales (2004, 2008, 2012 y 2016); proporción de mujeres en posiciones gerenciales (2012 a 2019); y, proporción de personas que poseen teléfono móvil, por sexo (2016 a 2019) (IBGE; SEAS, 2022). A seguir, serán destacadas algunas metas e indicadores con el propósito de comprender cómo el ODS 5 ha sido desarrollado en suelo brasileño, delante del contexto de gobernanza y justicia socioambiental.

En el caso de la meta 5.1, a pesar de no haber indicadores oficiales relacionados a la existencia o no de un marco legal en vigor para promover, reforzar y monitorear la igualdad y no discriminación con base en el sexo, es posible hacer una evaluación histórica sobre la evolución de la legislación y políticas públicas enfocadas hacia el combate de las desigualdades de género.

Hasta el año 2016, a lo largo de la década que antecedió el impeachment de la presidenta Dilma Rousseff, hubo diversos avances en lo relacionado a la equidad de género, como la creación de la Secretaría Especial de Políticas para Mujeres en 2003, responsable por la creación del Plan Nacional de Políticas para Mujeres, proponiendo 199 acciones, contribuyendo con la lucha de la igualdad de género, y creando, por ejemplo, la Ley Maria da Penha (Lei 11.340/2006) (SEVERIANO; DA SILVA NETO, 2019).

En 2019, un nuevo ordenamiento fue dado a la gobernanza federal, y el área concerniente a la mujer pasó a ser parte del recién creado Ministerio de la Mujer, de la Familia y de los Derechos Humanos - MDH, con la pastora evangélica Damares Alves en el cargo de ministra, representando a los denominados “valores e intereses conservadores cristianos” (KALIL, 2020).

Hubo un empeoramiento en los indicadores relativos a la eliminación de violencias de género (Meta 5.2), de acuerdo con el Anuario Brasileño de Seguridad Pública - 2020 (BUENO; LIMA, 2021). El número de víctimas de feminicidios pasó de 929, en 2016, a 1326 en 2019. De estas, en 2019, 66,6% eran mujeres negras, y de acuerdo con el Atlas de la Violencia de 2020, mientras que la tasa de homicidios de mujeres no negras (blancas, amarillas e indígenas) cayó 11,7% durante el periodo evaluado, para las mujeres negras hubo un aumento de 12,4%. Además, fue evidenciado un aumento en el número de estupros y estupros de vulnerables entre los años 2011 y 2019, llegando a la dolorosa constatación de que en Brasil ocurre un estupro cada 8 minutos (BUENO; LIMA, 2021).

Un indicador importante de la violencia de género en Brasil (Meta 5.2) está relacionado a la población transexual y travesti. No obstante, en los informes oficiales no existen datos sobre este grupo, a pesar de que las metas brasileñas reconocen a la población trans en los aspectos de género. De acuerdo con una investigación de la Asociación Nacional de Travestis y Transexuales (ANTRA), en 2020 ocurrieron al menos 175 asesinatos de personas trans, de ellos 72% ocurrieron con mujeres trans y travestis profesionales del sexo, y 78% fueron de personas negras (negras y pardas), indicando la importancia de los parámetros raza y clase al evaluar los factores de vulnerabilidad de esta población (BENEVIDES; NOGUEIRA, 2021).

El número de horas empleado por mujeres con trabajos domésticos y de cuidados aumentó a lo largo de los años, con mujeres negras y pardas siendo la categoría que más usa su tiempo en este tipo de trabajo no remunerado (Meta 5.4). Con relación a las mujeres ocupando cargos em los parlamentos nacionales (Meta 5.5), se observa una mejora en 2018, en relación con el año 2014, pasando de 51 a 77, de los 513 asientos totales de la Cámara de Diputados. No obstante, es importante destacar que el mayor crecimiento se dio para mujeres blancas. Aun presentando leyes específicas que regulan la relación de géneros en las candidaturas, Brasil ocupa el lugar 140 en el ranking de la Inter Parliamentary Union, que evalúa el porcentaje de mujeres en los parlamentos de más de 180 países (IPU, 2019).

ODS 7 - Energía Limpia

El ODS 7 busca garantizar el acceso universal a la energía confiable, sustentable y moderna para todos. Así, a pesar de que la transición energética hacia la sustentabilidad, en curso globalmente, ha estimulado visibles mejoras en el empleo de fuentes menos contaminantes, cada esquina del mundo experimenta sus propias mudanzas (IEA et al., 2020; UNITED NATIONS, 2020). Existen tres metas levantadas a partir del ODS 7, todas ellas con caducidad al año 2030, a saber: (1) asegurar el acceso universal, confiable, moderno y a precios accesibles a la energía; (2) aumentar sustancialmente la participación de las energías renovables en la matriz energética global; (3) duplicar la tasa global de eficiencia energética. Por su parte, estas metas tienen indicadores asociados. La Tabla 1 presenta los indicadores para el caso brasileño (IBGE; SEAS, 2022; UNITED NATIONS, 2020).

Tabela 1:
Indicadores del ODS 7 en Brasil

Indicador	Valor	Unidad de medida	Año
Porcentaje de la población con acceso a la electricidad	99,8	%	2019
Porcentaje de la población con acceso primario a combustibles y tecnologías limpias	96,1	%	2015
Participación de las energías renovables em la oferta interna de energía (OIE)	46,1	%	2019
Intensidad energética medida em términos de energia primaria y de Producto Interno Bruto (PIB)	0,095	(tep/mil USD PPP 2011)	2019
Flujos financieros internacionales para países em desarrollo para apoyo a la investigación y desarrollo de energías limpias y a la producción de energía renovable, incluyendo sistemas híbridos	Sin datos
Capacidad instalada de generación de energía renovable em los países em desarrollo (en watts per cápita)	0,68	(Watts renovables per cápita)	2019

• Fuente: IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia; SEAS - Estatística e a Secretaria Especial de Articulação Social, 2022.

Brasil ha tenido, históricamente, particular atención con la energía, como elemento estratégico para su desarrollo, siendo, además, ejemplo global en lo que respecta al empleo de recursos de bajas emisiones (GOLDEMBERG, 1979; SANTOS, 2018). Según la Organización Latinoamericana de la Energía (OLADE), en 1970, apenas 41 % de la oferta total de energía del país provino de combustibles fósiles. No obstante, a lo largo del tiempo, el petróleo y sus derivados ganaron espacio. Así, en 2019, 50% de la energía primaria provino de combustibles fósiles, siendo aún una porción baja si se compara con otros países de la región como México (88%), Argentina (87%) y Colombia (77%) (OLADE, 2021). Además, dentro de la región latinoamericana, el país ha sido ejemplar en la introducción de fuentes energéticas renovables no convencionales para la producción de electricidad (POQUE GONZÁLEZ, 2020).

Por otro lado, Brasil ha presentado una permanente preocupación por la universalización de la electricidad. De esta forma, fueron creados los programas “Luz da Terra” (1995), “Luz no Campo” (1999) e “Luz Para Todos” (2003). Sólo “Luz para Todos” otorgó acceso a la electricidad para 16,9 millones de personas (CARDOSO; OLIVEIRA; SILVA, 2013; ELECTROBRAS, 2021). Desde una cobertura poblacional electrificada de 68,5% en 1980, Brasil llegó a 99,76% en 2019 (OLADE, 2021).

Es necesario destacar que las problemáticas socioambientales desencadenadas por el desarrollo del sector energético acontecen principalmente en la dimensión territorial, lo que en ocasiones no es medido en el rango de alcance de las metas de la Agenda 2030. Por ejemplo, la configuración de un sector eléctrico basado en la hidroelectricidad posee bajas emisiones, comparado con termoelectricidad de origen fósil; no obstante, la construcción de represas e infraestructura de gran tamaño ha generado impactos socioambientales in situ. Vale destacar que, en 2019, 63,53 % de la energía eléctrica generada en Brasil tuvo origen hídrico, teniendo el país la mayor capacidad hidroeléctrica instalada dentro de la región latinoamericana (109.155 MW) y la segunda mayor a nivel mundial, atrás de China (IHA, 2020; ORGANIZACIÓN LATINOAMERICANA DE ENERGÍA, 2020). Siendo la hidroelectricidad considerada como renovable, frecuentemente son olvidados los conflictos socioambientales asociados a ella (POQUE GONZÁLEZ, 2021).

Uno de los casos más emblemáticos es Belo Monte. Con 11.233 MW de capacidad instalada, el proyecto situado en el Estado de Pará fue la mayor planta hidroeléctrica inaugurada en el mundo en 2019. Sin embargo, el proyecto afectó gravemente los modos de vida de las poblaciones adyacentes, destruyó configuraciones sociales, ecosistemas locales y manifestaciones culturales (IHA, 2020; REIS, 2021). Destáquese que, debido a las dimensiones de la infraestructura, durante los años de construcción fueron movilizadas grandes cantidades de población hacia el local, lo que se tradujo en el aumento de fenómenos sociales (por ejemplo: violencia, criminalidad, racismo y desigualdad) que afectaron la armonía de los originarios de un territorio que no estaba preparado para recibir tamaña cantidad de personas (OLIVEIRA, 2017).

ODS 12 - Consumo y Producción Responsables

El ODS 12 apunta, a través de once metas, repensar las formas de producción y de consumo globales, alineando las prácticas humanas al concepto de responsabilidad, y transformando los ciclos de vida de los productos. Busca también asegurar que todos tengan acceso a informaciones y a la concientización en pro de la sustentabilidad. Los indicadores previstos para el ODS 12 son cualitativos y cuantitativos. Aproximadamente 69% permanecen sin datos oficiales para Brasil. Oficialmente, hay cuatro indicadores con datos (12.1.1, 12.4.1, 12.6.1, 12.a.1), y otros nueve indicadores que no poseen información (IBGE; SEAS, 2022).

Se observa que el ODS 12 apunta a transformaciones en las formas de uso de los recursos naturales y en toda la cadena productiva de los bienes de consumo. Esto incluye lidiar con las externalidades, como el lanzamiento de residuos sólidos, líquidos y gaseosos en el aire, agua y suelos, que ocurren a lo largo de todo el ciclo de vida, o sea, desde la etapa de extracción de materias primas hasta el consumo de bienes y posterior disposición final. Por lo tanto, las acciones enfocadas en residuos sólidos (RS) de todos los tipos son parte esencial en el alcance del ODS 12. Con esto, discutimos sobre las metas 12.1, 12.3, 12.5 e 12.8, en concordancia con los aspectos propuestos en el presente trabajo.

En Brasil, el indicador 12.1.1 es considerado como gestionado, debido al lanzamiento del Plan de Acción para Producción y Consumo Sustentables (PPCS) en 2011 (IBGE; SEAS, 2022), en compromiso del país al Pacto de Marrakesh (MMA, 2014). El plan tuvo un primer ciclo de implementación con seis prioridades, lo que ocurrió entre 2011 y 2014 (MMA, 2014), sin embargo, las etapas de implementación previstas posteriormente no tuvieron lugar (GTSC, 2020; OLIVEIRA et al., 2021). Tal estancamiento del plan, y, por consiguiente, de la meta 12.1, se suma a las acciones de los últimos años que indican que el modelo de desarrollo vigente no está delineado por políticas asociadas al consumo y producción sustentables (GTSC, 2020). Se ha permitido el uso de nuevos agrotóxicos y reclasificado los niveles de toxicidad (GRIGORI, 2021), han ocurrido crímenes ambientales (GTSC, 2020), y ha aumentado los subsidios a los combustibles fósiles entre 2019 y 2020 (INESC, 2021).

En cuanto a la meta 12.3, Brasil no posee oficialmente el índice de Perdidas Alimenticias - IPA o el índice de Desperdicio Alimentario - IDA (IBGE e SEAS, 2022). Este indicador puede ser considerado difícil de obtener, ya que, a pesar de haber esfuerzos para el levantamiento de informaciones, las estimaciones varían según las diferentes metodologías empleadas y según los sistemas productivos analizados (HENZ, 2019). El no seguimiento de la PDA, o de su no reducción, contribuye a la mantención de impactos negativos en el medio ambiente, en la economía y para la población en los niveles macro, meso y micro (BELIK, 2018). Entre ellos destaca la contribución a una elevada generación de RS orgánicos (SANTOS et al., 2020). El no alcance de la meta 12.3 se relaciona también a la implementación insuficiente o lenta de políticas públicas relacionadas a PDA en el país durante décadas (BELIK, 2018; SANTOS et al., 2020). Además, el Consejo Nacional de Seguridad Alimenticia y Nutricional, colegiado que permitía la participación de la sociedad civil, fue vetado como parte de la estructura de gobierno (Mensagem de Veto nº 254/2019).

La meta 12.5 apunta a la reducción sustancial de la generación de RS por medio de la prevención, reducción y reúso hasta 2030. En los países en desarrollo, la prioridad en la prevención está en una etapa inicial: la cobertura brasileña de colecta aún está en 92% (ABRELPE, 2020) y 40,5% de los RS generados en el país es destinado a basureros y vertederos controlados (ABRELPE, 2020). Como es apuntado por el GTSC (2020), el país tiene dificultades para consolidar datos sobre generación de RS y prácticamente no existen informaciones sobre el cumplimiento de las jerarquías de RS. Esto deja la meta más oscura y distante de su cumplimiento efectivo. El único indicador brasileño para la meta 12.5 es la tasa de reciclaje nacional por toneladas de material reciclado, cuyo estatus apunta a la inexistencia de datos oficiales. No obstante, datos del Sistema Nacional de Informaciones sobre Saneamiento (SNIS) indican que apenas 0,19% del total de RS fue recuperado en unidades de compostaje (del total de 62,78 millones de toneladas) y 1,7% de los 1,05 millones de toneladas de residuos reciclables fueron enviados para unidades de selección (SNIS, 2019). Solamente 56,5 % de los municipios brasileños poseen iniciativas de colecta selectiva (ABRELPE, 2020), lo que no siempre atinge a la totalidad del área urbana.

Por último, la meta 12.8 es el mecanismo de mayor éxito potencial y de integración, pues busca que todas las personas tengan más que sólo información, sino que conocimiento y reflexión acerca de los estilos de vida que permiten una coexistencia más armónica del ser humano con la naturaleza. Su único indicador oficial debería abarcar el grado en que la educación para la ciudadanía global y para la sustentabilidad están integradas en las políticas nacionales de educación, mas, es inexistente. La Política Nacional de Educación Ambiental (PNEA) se tornó prácticamente inocua, tal como el Órgano Gestor y su Comité Asesor (colegiado que tenía importante participación de la sociedad civil), pues continúan inoperativos desde 2019 (GTSC, 2020).

ODS 15 - Vida Terrestre

El ODS 15 tiene como objetivo proteger, recuperar y promover el uso sustentable de los ecosistemas terrestres, gestionar de forma sustentable los bosques, combatir la desertificación, detener y revertir la degradación de la tierra y detener la pérdida de biodiversidad (IPEA, 2021). El sistema Nacional de Unidades de Conservación (SNUC) instituido en 2000 para la creación y gestión de áreas protegidas para la conservación del Plan para Prevención y Control de la Desforestación de la Amazonia (PPCDAm) de 2004 son ejemplos que trajeron importantes contribuciones para este ODS. El gobierno federal reevaluó algunas metas por entender que estaban más allá de las posibilidades nacionales (IPEA, 2021) y flexibilizó la legislación para ser más tolerante a acciones con impactos negativos al medio ambiente.

En la meta 15.1, Brasil comprometió conservar y recuperar los ecosistemas terrestres, destacando los bosques. En la meta 15.2, asumió neutralizar la desforestación ilegal en todos los biomas brasileños para 2030. No obstante, el corte ilegal de madera y la desforestación sin autorización aún están entre las principales amenazas de la Amazonia brasileña (INPE, 2021). Acciones del gobierno como el PPCDAm consiguieron resultados, como el decrecimiento de la desforestación entre 2004 y 2012. Mas, fue constatado el aumento del área desforestada en la Amazonia después de 2012. Según datos del PRODES (INPE, 2021), luego del peak de desforestación de más de 27 mil km² en 2004, la desforestación estaba disminuyendo, llegando a menos de 5 mil km² en 2012. Sin embargo, la tasa de desforestación volvió a crecer, de forma de sumar 8 mil km² en 2016. Tuvo reducción en 2017 para luego volver a crecer en los últimos 3 años, sobrepasando los 11 mil km² en 2020, consiguiendo un récord en área desforestada en los últimos 10 años.

La institución del SNUC, así como programas de apoyo a la creación y consolidación de áreas protegidas, contando con recursos de cooperación internacional como el Programa Áreas Protegidas de la Amazonia (ARPA) creado en 2002 y el Fondo Amazonia, creado en 2008, fueron muy importantes para lograr la protección legal de más de 40% de la Amazonia Legal, como Unidades de Conservación de la Naturaleza y Tierras Indígenas y control de desforestación. Aunque aquellas áreas debieran ser protegidas, ha ocurrido desforestación, principalmente em la Amazonia. Considerando las 50 Unidades de Conservación (UC) más desforestadas hasta 2017, 89% de la desforestación se localiza en los estados de Pará y Rondônia (ARAÚJO et al., 2017). Las áreas legalmente protegidas pueden tener la reducción de restricciones (downgrading), reducción de tamaño (downsizing) o total extinción (degazettement), como aconteció en 37 UCs en la Amazonia entre 1988 y 2018 (eventos de PADDD - Protected area downgrading, downsizing and degazettement). En 2018, fueron identificadas 23 UCs con tendencia a PADDD (WWF, 2019).

La meta 15.7 está enfocada en el combate a la caza ilegal y tráfico de animales, y aunque fuese cumplida, puede no lograr el resultado esperado de protección a la fauna. Desde 2019, ganó fuerza en el congreso nacional la discusión sobre la alteración de la legislación nacional para autorizar la caza y la facilidad de acceder a armamentos, en un ambiente da baja gobernanza y reducción de acciones de comando y control ello puede llevar al aumento de la amenaza a la fauna. El camino de legalizar la práctica sin control suficiente para manejo de especies puede no ser efectiva para reducir la caza y amenazas a la fauna.

Fueron constatados retrocesos relativos a las metas 15.a y 15.b, en cuanto a la conducción de recursos financieros. La destinación de los recursos públicos para los órganos responsables por el medio ambiente fue reducida desde 2019, así como la captación de recursos de cooperación internacional. El fondo Amazonia, que era el mayor fondo destinado a la reducción de desforestación en la Amazonia, tuvo la aprobación de nuevos proyectos interrumpida y no fueron conseguidos nuevos recursos que contribuyesen para alcanzar las metas del ODS 15.

Por último, fue constatada la reducción de capacidad institucional en el nivel federal. El grupo de trabajo de gobierno dedicado a la fusión de IBAMA y ICMBio, la reducción de presupuesto de los órganos ambientales y la indicación de personas para cargos de confianza sin calificación en el área ambiental fueron algunas medidas de precarización de la gobernanza ambiental en el nivel federal.

Rupturas: el “revogaço”

La política del Gobierno de Jair Bolsonaro ha estado marcada por el distanciamiento con las organizaciones de la sociedad civil, ambientalistas y movimientos sociales, damnificando los cuadros institucionales de nivel nacional que se habían consolidado en torno de la implementación de los ODS. Con el Decreto nº 10.179/2019, fue extinta la Comisión Nacional para los ODS, responsable por la elaboración del plan de acción para la implementación de la Agenta 2030. También fue excluido del texto del Plan Plurianual 2020-2012 (Ley nº 13.971/2019) la revisión de las metas de los ODS, a través del Veto nº 61/2019.

De acuerdo con el análisis de los actos normativos de los 18 primeros meses de mandato del gobierno de Bolsonaro, fue posible identificar una estrategia de centralización de la gobernanza ambiental en la alta administración ejecutiva, reduciendo el número de concejos, comisiones, grupos y foros, alterando fondos y comisiones, excluyendo participantes de la sociedad civil, alterando la estructura e inclusive modificando el carácter deliberativo de algunos espacios al carácter meramente consultivo (GUSMÃO; PAVÃO, 2020).

El Decreto nº 9.759/2019, conocido como “decreto do revogaço”, afectó diversos órganos y colegiados relacionados a la salvaguardia socioambiental , extinguió la Política Nacional de Participación Social y el Servicio Nacional de Participación Social, creados en 2014, los cuales, tenían como meta el fortalecimiento y la articulación de mecanismos democráticos de dialogo y actuación conjunta entre la administración pública federal y la sociedad civil en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de programas y políticas públicas, evidenciando el tono centralizador y excluyente del gobierno actual. Al limitar o desestructurar los espacios participativos ya existentes, conforme los casos aquí expuestos, las acciones gubernamentales actuales se mostraron en dirección opuesta a la de un carácter multiactor ,considerado desde la definición de la gobernanza ambiental.

La tabla 2 sintetiza los principales avances y retrocesos del gobierno actual, con relación a los ODS estudiados en este trabajo. Estas informaciones indican que el alcance de las metas ha encontrado nuevos obstáculos en frente de las rupturas del actual gobierno federal, sea en relación con el acceso a la información, a la participación social o a la construcción e implementación de políticas públicas, con apenas 103 indicadores registrando datos hasta 03 de enero de 2022, sobre un total de 254 (IBGE; SEAS, 2022).

Tabla 2
Avances y retrocesos de la gestión brasileña actual en relación con los ODS 5,7,12,15

ODS	Acceso a la información	Participación	Elaboración/ Implementación de Políticas Públicas
5	Continuidad de la ausencia oficial de datos sobre parte de los indicadores del ODS.	Reducción de la participación ciudadana con la extinción de la Política Nacional de Participación Social y el Servicio Nacional de Participación Social, además de los Concejos relacionados a las pautas vinculadas a la discusión de género.	Baja ejecución presupuestaria en el área de políticas públicas para mujeres; retroceso en acuerdos internacionales vinculados a la pauta de género y derechos reproductivos de mujeres.
7	Continuidad en la disponibilidad de información.	Continuidad en la baja participación ciudadana; Reducción de la participación de instituciones especializadas en la planificación energética	Continuidad de políticas en línea con los ODS pre-2015.
12	Continuidad de la ausencia oficial de datos sobre parte de los indicadores del ODS.	Inactividad del Concejo Nacional de Seguridad Alimenticia y Nutricional y del Comité Asesor de Educación Ambiental.	Continuidad de la insuficiencia de políticas direccionadas; Acciones contrarias a las metas del ODS a partir de 2019. (Flexibilización del uso de agrotóxicos); Creación del Decreto nº 10.240/2020; Creación del Programa Lixão Zero (2019).
15	_____	Extinción del comité Técnico del Fondo Amazonia - CTFA y del Comité Orientador del Fondo Amazonia - COFA	Creación y tramitación de proyectos de ley que reducen la protección de los ecosistemas: Reducción de las exigencias de licencia (Proyecto de Ley 2159/2021); Permiso de cría de ganado en Reservas Extractivistas (Proyecto de Ley 313/2000); Desafectación de Unidades de Conservación (WWF, 2019).

• Fuente: Galbiati, Poque González, Santos, Palmieri e Rodrigues, 2021.

Aunque los desafíos para lograr las metas sean anteriores al actual gobierno, la nueva gestión que asumió en 2019 acentuó aquellos desafíos, asumiendo un discurso y políticas que se asemeja al usado en el siglo pasado, anterior a la conferencia mundial por el medio ambiente Rio-92, con un tono desarrollista, situando al área ambiental como obstáculo para la agenda económica.

La pandemia del COVID-19 y el agravamiento de las injusticias socioambientales

El contexto de la pandemia amenaza el avance de la Agenda 2030 (CEPAL, 2021), siendo América Latina y el Caribe una de las regiones más afectadas. Entre las múltiples causas que tornaron esta crisis en una crisis humanitaria en Brasil, está la débil (y a veces nula) acción del gobierno federal (HALLAL, 2021). La recesión económica consecuente de la pandemia ha aumentado los niveles de desempleo, pobreza y desigualdades, al mismo tiempo que ha evidenciado la inmensa fragilidad de los sectores más vulnerables de la población en frente del COVID-19 y sus efectos (CEPAL, 2021; TAVARES; BETTI, 2021), principalmente por haberse sumado a un cuadro de vulnerabilidad preexistente (CEPAL, 2021). En el caso energético, por ejemplo, en 2020, Brasil tuvo uno de los costos de electricidad más altos de la región latinoamericana (OLADE, 2021), lo que sumado a la crisis impuesta por la pandemia conflictúa con el desarrollo y el vivir en dignidad de la población.

Como resultado del debilitamiento de la agenda de género en el país, sumado al contexto de la pandemia, se evidenció un aumento en los casos de feminicidio, violencia doméstica, estupros, y violencia contra mujeres, especialmente negras, niñas, ancianas, personas con deficiencia, población LGBTI+, indígenas y quilombolas (GTSC, 2021). Es emblemático el hecho de que la primera persona muerta por COVID-19 en Río de Janeiro haya sido una mujer negra, empleada doméstica, contagiada por los patrones (PINHEIRO; TOKARSKI; VASCONCELOS, 2020).

Conclusiones

El presente trabajo buscó estimular el debate y la discusión sobre la actual gobernanza brasileña y su alineamiento - o no- con la agenda global ambiental y de derechos humanos. Tomando en consideración los ODS 5,7,12 y 15 de la Agenda 2030 como parámetros de referencia global, fueron explorados los ámbitos de energía, género, residuos sólidos y vida terrestre. En el contexto de 2020-2021, dos elementos configuran un escenario coyuntural de amenaza para lograr algunas de las metas listadas en la búsqueda por la sustentabilidad. El primero, de dimensión global, es la crisis social impuesta por la emergencia de la pandemia del COVID-19, declarada en el inicio del año 2020. El segundo, de dimensión nacional, es el desempeño del gobierno federal liderado por el presidente Jair Bolsonaro. Un tercer elemento levantado a partir del debate desarrollado es la carencia de instancias formales que apunten a la articulación y sintonización de las medidas globales y nacionales con la dimensión territorial, aspectos importantes para una gobernanza ambiental efectiva.

Brasil dio un paso adelante en este sentido, al adaptar las metas e indicadores para la realidad del país (IPEA, 2021). No obstante, es necesario un esfuerzo de articulación mayor entre los diversos niveles de gobernanza, llegando al nivel municipal, para que, de hecho, haya una gobernanza integrada y pauteada en la materialidad de los problemas ambientales que emergen en los territorios. Por su perspectiva globalizante, la medición de indicadores de los ODS deja que desear en el sentido de aprender las realidades locales, esfera en la cual, de hecho, se producen los problemas y conflictos socioambientales. El registro de indicadores municipales es una estrategia que puede contribuir en este sentido, al subsidiar la construcción de políticas públicas a partir de datos locales.

El fortalecimiento de la gobernanza local puede representar una aproximación mayor de la población a los espacios de discusión y de toma de decisión (LEME, 2016). Como ha sido abordado aquí, la participación social es vista como un pilar para la efectiva gobernanza ambiental y para el alcance de la justicia ambiental. En frente de un gobierno federal refractario a las políticas ambientales, la importancia de los otros niveles de gobernanza se torna aún mayor, en el sentido de ofrecer alternativas al desmonte de políticas evidenciado.

La idea de que las cuestiones sociales y ambientales, como aquellas relacionadas a la energía, género, residuos sólidos y vida terrestre son complejas y requieren acciones multiniveles y multiactores no es nueva. Mas, la permanencia y el agravamiento de injusticias, como en el contexto de la pandemia, han indicado que hay necesidad de lidiar con los problemas ambientales de nuevas maneras y a largo plazo. Es el caso de la construcción y de la maduración de modelos de gobernanza más colaborativos y adaptativos que requieren inclusive, la integración entre ambiente y sociedad, como un sistema único a ser considerado (BERKES, 2017).

En diálogo con Leff (2021), pensamos que territorializar los ODS tal vez sea el camino necesario para la construcción de la sustentabilidad en un mundo hecho de varios mundos, como es el caso de Brasil. Y esa construcción sólo es posible en un proyecto de gobernanza ambiental participativo, transparente y colaborativo, lo opuesto a lo que estamos viviendo en el actual gobierno federal brasileño.

Agradecimientos

Agradecimentos al Programa de Pós-graduação em Ambiente e Sociedade da Universidade Estadual de Campinas, al Programa Becas Chile da Chilean National Agency for Research and Development - ANID, a la Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES (Processo nº 88887.502945/2020-00) e la Fundação de Amparo à Pesquisa del Estado de São Paulo - FAPESP (Processo nº 2019/11515-8).

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Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  16 Dic 2022
• Fecha del número
  2022

Histórico

• Recibido
  14 Mar 2022
• Acepto
  06 Jul 2022