O uso da teoria do julgamento social no estudo de políticas públicas

ARTIGOS

O uso da teoria do julgamento social no estudo de políticas públicas¹

Marcio Carvalho

Professor da EBAPE/FGV. Doutorando em Administração Pública pela State University of New York at Albany - SUNY/Albany (Estados Unidos). E-mail: [e-mail]

RESUMO

A complexidade da análise de políticas públicas leva gestores e administradores a adotarem uma série de modelos analíticos que os auxiliem no processo decisório e na avaliação dos possíveis reflexos de suas propostas. Dentre esses modelos, a teoria do julgamento social é uma ferramenta amplamente utilizada para avaliar o processo decisório e como este pode ser aperfeiçoado para melhor atender às demandas públicas atuais. Este artigo traz uma introdução à teoria do julgamento social, comentando algumas limitações e sugestões para sua aplicação no cenário brasileiro.

Palavras-chave: Análise de Políticas públicas; Processo Decisório; Teoria do Julgamento Social; Análise do Julgamento; Brunswik; Administração Pública.

ABSTRACT

Due to the complexities surrounding the analysis on the public sector policies, managers apply formal models that help them in the decision-making process and evaluating eventual impact of their propositions on the public sector as a whole. Among these models, social judgment theory has being used to evaluate not only the managers' decision-making process, but also verifying how such process can be improved fulfilling demands of the public sector. This article presents an introduction to the social judgment theory and it also comments some limitations and suggestions in terms of applying this theory in the Brazilian context.

Key words: Policy Analysis; Decision-Making Process; Social Judgment Theory; Judgment Analysis; Brunswik; Public Administration.

Introdução

O processo decisório na administração pública, principalmente aquele relacionado à análise e criação de políticas públicas, encontra dois tipos de obstáculos que dificultam a tomada de decisões. O primeiro se refere à distribuição de recursos, que são escassos, por natureza. Isso implica decisões excludentes, pois ao decidir pela alocação de recursos para determinada política, o administrador está assumindo que tais recursos poderiam ser utilizados em outros programas. Outro fato é que, de certa forma, ele também assume a responsabilidade pelo impacto que o programa de sua escolha causar na sociedade; impacto que em muitas situações extrapola sua capacidade de análise.

O segundo obstáculo está nos limites que o administrador, como ser humano, tem na sua capacidade de processar informações durante o processo decisório. Esses limites levam-no a recorrer ao auxílio de uma série de ferramentas e modelos. Além de ajudarem no processo decisório, esses modelos também podem contribuir para a análise dos reflexos que uma política pública possa ter na sociedade (STOKEY e ZECKHAUSER, 1978).

Nesse contexto, a teoria do julgamento social (TJS) considera decisões passadas e cria cenários para a análise do processo decisório. A TJS tenta modelar esse processo -fornecendo a base para a análise da decisão -, o que possibilita seu aperfeiçoamento, nas constantes tomadas de decisões na gestão pública.

Desse modo, este artigo tem como objetivo aplicar a teoria do julgamento social no estudo dos processos decisórios, apresentando os principais conceitos e algumas limitações dessa teoria. Ademais, o texto pretende estabelecer seu foco no cenário brasileiro, propondo possíveis campos de estudo onde a TJS possa ser aplicada.

Teoria do julgamento social

A teoria do julgamento social² e sua aplicação no estudo de políticas públicas é algo relativamente novo no Brasil. A TJS resulta do trabalho desenvolvido pelo psicólogo alemão Brunswik, cujo foco de estudo era a percepção humana do ambiente que nos cerca. Para Brunswik nós, seres humanos, não temos acesso completo e direto à informação contida nesse ambiente. Ao contrário, nossa visão é indireta e se processa por uma série de variáveis ou estímulos.³ Assim, a teoria do julgamento social separa julgamento da decisão, definindo julgamento como um processo que envolve a integração de informações de um conjunto de variáveis percebidas (BREHMER e BREHMER, 1988).

A teoria de Brunswik adotou o que é conhecido como um sistema (ou modelo de lentes), que se tornou a base teórica da TJS (figura 1). O modelo de lentes original (BRUNSWIK, 1952) foi adaptado por Hursch (1964) e ganhou a forma em que é usado hoje na teoria do julgamento social. O lado direito do diagrama representa o julgamento do indivíduo (Y_s). Esse julgamento é feito com base numa série de variáveis, representadas no meio do diagrama (X₁ até X_k). Essas variáveis constituem a ponte entre o julgamento e a variável distal,⁴ variável real, ou o fato (Y_e) que está sendo observado.

Nesse caso, as variáveis (o centro do diagrama) podem ser quaisquer tipos de estímulos ou informações disponíveis nas quais os julgadores⁵ baseiam suas decisões. Essas variáveis são probabilísticas. Isso acontece porque um evento não pode ser perfeitamente descrito pelas variáveis existentes, e, consequentemente, prognósticos futuros também não podem ser feitos sem uma margem de incerteza (STEWART e LUSK, 1994). Assim, o grau de probabilidade vai, ou não, reforçar a incerteza do ambiente que cerca uma decisão (HAMMOND, 2000). Outro fato importante a respeito dessas variáveis é o de que elas não precisam ser necessariamente independentes, podendo ter algum tipo de correlação entre si, o que não é bem visto em diversos modelos estatísticos.

As linhas conectando a variável distal (Y_e) com as variáveis (x_k) representam a zona de ambigüidade existente no modelo, simbolizando assim a imprevisibilidade do ambiente. A zona de ambigüidade do lado direito (entre as variáveis e o julgamento do indivíduo) representa a fonte dos problemas relacionados ao julgamento do ser humano. Os homens têm uma incapacidade cognitiva para entender plenamente todas as variáveis presentes nas situações em que estamos inseridos (HAMMOND et al, 1975). A interpretação humana do ambiente sofre influência da formação intelectual do juiz e da familiaridade dele com os casos que está julgando. Estudos indicam que a capacidade cognitiva dos seres humanos para interpretar e utilizar as variáveis é limitada a sete, com margem de erro de duas variáveis (AIMAN-SMITH et al, 2002). Acima desse número existe uma tendência natural do ser humano de ignorar certas variáveis e se fixar em umas poucas, que são realmente utilizadas no seu processo decisório.⁶

A teoria do julgamento social considera que o processo decisório tem duas fases: A primeira é o julgamento (a fase maior do processo), onde o indivíduo irá adquirir, selecionar, combinar e analisar a informação de diferentes variáveis disponíveis para seu julgamento. A segunda fase é a decisão propriamente dita, onde o indivíduo fará uma opção sobre o assunto. A decisão quase sempre assume um caráter dicotômico (sim ou não) e acontece depois do julgamento. Exemplo de uma decisão é o ato de apoiar ou não um projeto de lei, candidato ou política pública. Para o indivíduo chegar a essa decisão, ele teve que analisar diversas variáveis envolvidas no processo e que tinham alguma importância na sua decisão. Dessa forma, a decisão será o resultado do seu julgamento, consideradas as variáveis que a pessoa utilizou durante o processo. O foco principal da teoria do julgamento social é, portanto, o julgamento das pessoas. A correlação estatística entre o julgamento de uma pessoa e a variável distal, tida como real, fornece a medida de concordância (r_a). Quanto maior essa medida, considera-se que melhor será o julgamento.

Um exemplo prático do modelo de lentes seria uma análise feita por um gestor público da questão do desemprego num país, visando instituir políticas públicas para tratar do problema. O desemprego real (o número de pessoas desempregadas ou o real índice de desemprego) seria a variável real ou distal (Y_e) - a variável no lado esquerdo do diagrama de lentes. A questão do desemprego seria visualizada por uma série de variáveis, como o número de pessoas procurando emprego em agências do governo, número de pedidos de seguro-desemprego, contratações na indústria e no comércio, entre outras. Essas variáveis são a parte central do nosso sistema (X_n).

Finalmente, o julgamento do gestor quanto à melhor política a ser adotada para combater o desemprego (Y_s) será a percepção (ou interpretação) do problema através das variáveis centrais do sistema. Erros na captação dessas variáveis (ou na leitura das mesmas) significarão problemas na sua percepção e, conseqüentemente, problemas na política a ser adotada.

Junto com o modelo de lentes, a teoria do julgamento social utiliza sua expressão matemática, a equação do modelo de lentes,⁷ que é a expressão quantificada do modelo de Brunswik. Sua importância deriva não apenas da quantificação das variáveis usadas na aplicação da teoria, mas também da correspondência entre as propriedades matemáticas e os postulados desenvolvidos no modelo de lentes de Brunswik (STEWART, 2001). O método para o cálculo de todos os seus parâmetros é a regressão múltipla, realizada nos dois lados do sistema, representando a simetria do modelo.

A equação do modelo de lentes assume a seguinte fórmula estabelecida por Hursch (1964):

Nessa equação, r_a é a correlação estatística entre o Y_s (julgamento) e Ye (variável distal). Como mencionado, essa será a medida pela qual o julgamento de um juiz é avaliado. Zero significaria que não existe nenhuma relação entre o julgamento do indivíduo e o fato real. O valor 1 significaria que o indivíduo tem um julgamento perfeito do cenário em questão, mostrando que esse indivíduo também utiliza as variáveis com um aproveitamento de 100%. Nesse caso, o modelo apresentado para o julgamento também é um modelo que absorve praticamente todas as variáveis que influenciam naquele julgamento, aproximando-se o mesmo quase que perfeitamente da realidade.

Na fórmula, R representa o grau de relação existente entre as variáveis. Esse indicador vai medir como o modelo proposto acomoda a realidade. Assim, R_e vai ser a correlação múltipla para o lado esquerdo do modelo de lentes; isto é, a correlação múltipla entre a variável distal e as variáveis na parte central do diagrama. Conseqüentemente, R_s vai representar a correlação múltipla entre o julgamento de um indivíduo e as variáveis na parte central. R_e vai representar o maior nível de previsão que o modelo pode ter, assumindo que o mesmo está correto, enquanto R_s será a medida do controle cognitivo (o limite) do indivíduo que serve como juiz.

G representa a correlação entre os valores previstos das duas regressões múltiplas. Para Hammond (1975) G pode ser considerada como a realização de um indivíduo numa situação de aprendizado, ou a medida de acordo entre dois indivíduos. C é a correlação entre os residuais (ou erros) das duas regressões múltiplas (lado esquerdo e lado direito do modelo). Em termos práticos, C vai medir os componentes de Y_e e Y_s que não foram englobados pela análise de regressão. C vai ser um parâmetro muito importante na equação, pois um valor alto e estatisticamente significante pode indicar que:

O modelo pode conter erros que poderiam ser relacionados à sua construção, e conseqüentemente influenciáveis na escolha das variáveis;

O modelo é linear e componentes não-lineares poderiam estar faltando no modelo;

Os julgadores utilizaram as variáveis de maneira não linear; e/ou

Os julgadores utilizaram outras variáveis para seu julgamento que não estão sendo representadas no modelo, acusando alguma falha na construção do mesmo.

Assim, apesar da segunda parte da equação estar sendo adicionada à primeira, a sua função principal é quantificar a parte do julgamento de um indivíduo que acontece por acaso, por sorte ou por problemas na formulação do modelo. Portanto, a equação do modelo de lentes tem como função principal a decomposição ou desagregação das variáveis do julgamento de um indivíduo, e conseqüentemente a identificação de problemas relacionados a esse julgamento.

Na teoria do julgamento social está inserida a análise de julgamento (AJ),⁸ que utiliza métodos estatísticos para ter os modelos do processo de julgamento de um indivíduo (STEWART, 1988). Seu objetivo é descrever, quantitativamente, as relações entre o julgamento de uma pessoa e as informações (variáveis) utilizadas no julgamento.

A análise de julgamento é uma ferramenta poderosa e, provavelmente, o principal método para os estudos de teoria do julgamento social que envolvem a quantificação do processo decisório. Existem quatro tipos de padrões, geralmente utilizados em estudos de análise de julgamento: sistema individual (simples) de julgamento, sistema múltiplo de julgamento, sistema duplo de julgamento e sistema triplo de julgamento (figura 3).

O sistema individual (simples) de julgamento utiliza apenas o lado direito do modelo de lentes, e tem como objetivo:

medir o nível de consistência dos indivíduos ao julgarem as mesmas situações;

identificar os pesos que cada um dos juízes tem em relação às variáveis, e, conseqüentemente;

definir as equações de julgamento de cada juiz.⁹

O sistema múltiplo de julgamento é utilizado quando do julgamento de diferentes pessoas sobre o mesmo assunto (HAMMOND et al, 1975). Da mesma maneira que no sistema simples, a variável distal e sua relação com as variáveis são desconhecidas ou ignoradas por motivos metodológicos. O grande objetivo do sistema múltiplo é medir o nível de acordo entre os juízes e compará-los.

O sistema duplo de julgamento usa toda a complexidade do modelo de lentes de Brunswik. Nesse caso, o pesquisador tem acesso ao conjunto de variáveis que vão, em certo momento, representar a realidade. Os julgamentos dos objetos de estudos vão ser comparados a esse conjunto para uma análise mais apurada dos mesmos. O uso do sistema duplo permite ao pesquisador entender melhor e analisar o julgamento de uma pessoa, possibilitando também aprimorar esse julgamento se este for o objetivo do estudo.

Quanto ao sistema triplo de julgamento, este emprega a variável distal e o julgamento de várias pessoas para compará-los entre si. O foco de análise está na comparação entre dois ou mais sistemas cognitivos diferentes para se tirar conclusões sobre possíveis níveis de conflito nos julgamentos feitos por indivíduos (COOKSEY, 1996).

O método da análise de julgamento recorre a cenários como meio de coleta de dados. Esses cenários são simulações de fatos reais com os quais os respondentes do estudo têm familiaridade. Uma das exigências desse método está relacionada à construção desses cenários: as variáveis apresentadas aos respondentes nos cenários devem ser identificadas pelos próprios respondentes - ou por pessoas em situações similares - como de importância para o processo decisório em estudo. Conseqüentemente, os dados que subsidiam os cenários devem ser dados reais, de preferência dados de eventos que já aconteceram.

Para a teoria do julgamento social, essas exigências trazem um grande benefício, relacionado com sua força metodológica e que faz com que seus estudos sejam bastante representativos. O quadro 1 mostra quatro possíveis cenários de um estudo de teoria do julgamento social. Dentre eles, o melhor cenário seria aquele que tivesse

altas condições de representatividade dos cenários apresentados; ou seja, que os cenários sejam condizentes com a realidade; e que

envolvesse respondentes com grande experiência no assunto analisado (BREHMER e BREHMER, 1988).¹⁰

No entanto, essa força metodológica também pode ser vista como um limitador da teoria do julgamento social. Tais exigências quanto à representatividade do método podem ser restritivas devido ao alto custo que um estudo que envolva a teoria do julgamento social pode vir a assumir. A busca por respondentes que tenham experiência no assunto faz com que o pesquisador invista tempo para conseguir ter acesso às pessoas certas para sua pesquisa. Ademais, a exigência de que os cenários sejam baseados em casos reais traduz-se numa grande pesquisa documental e na confecção de cenários que tentam ao máximo representar a realidade.

Outra limitação da análise de julgamento, e consequentemente da TJS, está no escopo das decisões que podem ser avaliadas. Existe a necessidade de repetição nos julgamentos, isto é, que as pessoas que são o objeto de estudo estejam repetidamente tomando decisões semelhantes. Dessa forma, uma decisão não pode ser analisada utilizando os métodos aqui explicados, a não ser que essa decisão seja parte de decisões freqüentes por parte do objeto de estudo.

Assim, nem todas as decisões podem ser investigadas pela ótica da análise de julgamento. Sem acesso direto aos que tomam as decisões e sem investimentos em tempo de pesquisa e na busca de dados para os cenários, dificilmente se constrói um estudo de análise de julgamento representativo.

Teoria do julgamento social, análise de julgamento e políticas públicas

Na análise de políticas públicas, a teoria do julgamento social tem sido empregada conforme as diversas áreas do conhecimento, como na medicina (SOX, 1986; SMITH e WIGTON, 1988; WIGTON, 1988), na previsão do tempo (STEWART et al, 1989; LUSK et al, 1990), contabilidade e fiscalização (WALLER, 1988), educação (COOKSEY, 1988), negócios (GILLILAND et al, 1994), administração de riscos (EARLE e CVETKOVICH, 1988), resolução de conflitos (HAMMOND, 1973), trabalhos sociais (DALGLEISH, 1988) e na comunicação de emoções (JUSLIN, 2000). Esses estudos não só enriqueceram suas respectivas áreas, como abriram novas perspectivas para se compreender julgamento e processo decisório.

O uso da teoria do julgamento social, como o próprio nome indica, é mais apropriado em situações onde haja a necessidade de julgamento de um fato, o que geralmente ocorre de forma repetitiva. Os estudos de Stewart (1989) por exemplo, utilizaram profissionais da área de meteorologia para medir o grau de consistência das decisões desses profissionais. Os meteorologistas tiveram que responder, numa série de cenários baseados em sistemas meteorológicos reais, qual a probabilidade de uma tempestade de granizo. As respostas desses profissionais ajudaram Stewart e seu grupo a desenvolverem um sistema de treinamento para meteorologistas que resultaram em previsões mais acertadas.¹¹

O mesmo tipo de trabalho foi realizado com profissionais da área de saúde, no diagnóstico de pacientes com câncer (BEAM et al, 1996; KOLB et al, 2002). Esses profissionais identificavam se um paciente tinha câncer ou não baseados em exames clínicos visuais. O problema é que enfrentavam uma situação delicada no seu diagnóstico. Se diagnosticassem um paciente com câncer como saudável, poderiam sofrer algum tipo de represália por parte do hospital, ou mesmo por parte dos pacientes, através de processos na Justiça, por erro médico. O resultado é que, na dúvida, há uma tendência de se diagnosticar pacientes que não tem câncer, como positivos, aumentando assim o número de falsos positivos no sistema de saúde. Esse aumento de pessoas recebendo tratamento contra o câncer se traduz em aumento de custos para o governo e problemas de saúde para quem recebia indevidamente medicamentos desnecessários. Estudos utilizando a análise de julgamento sugeriram uma padronização no diagnóstico de pacientes, economizando recursos para o governo e para os planos de saúde, além de evitarem tratamentos desnecessários (WIGTON, 1988).

Trazendo a discussão da aplicação da teoria do julgamento social (TJS) para a realidade brasileira, essa teoria e suas ferramentas poderiam ser utilizadas no melhor treinamento e maior capacitação de uma série de servidores públicos que têm contato direto com a população. Um claro exemplo poderia ser seu uso na melhor capacitação de policiais e agentes de segurança.

Um policial quando se vê diante de uma pessoa analisa uma série de variáveis para tomar certas decisões. Por exemplo, quanto a abordar e revistar alguém, esse policial vai levar em consideração a aparência, a maneira de falar, o grau de nervosismo e outras variáveis que ele, por experiência ou por treinamento, considere importantes. Da mesma maneira, a decisão de se usar a violência contra alguém - como atirar para matar - é tomada com base num julgamento prévio das variáveis consideradas pelo policial. Se a decisão for precipitada, e as variáveis não forem analisadas com cuidado, o uso da violência pode ocorrer sem necessidade.

A teoria do julgamento social (TJS) poderia ser empregada para identificar quais variáveis os policiais utilizam no seu dia-a-dia para tomar suas decisões e, dentre elas, quais utilizam mais freqüentemente. Com a identificação dessas variáveis, seria possível um melhor treinamento dos agentes policiais visando melhor identificar possíveis indivíduos perigosos, reduzindo assim o número de falsos positivos (indivíduos que não são criminosos, mas são tratados como se fossem) e conseqüentemente reduzindo a violência policial. Além disso, a análise do julgamento poderia contribuir comparando o treinamento desses policiais com a realidade pós-academia, aperfeiçoando o treinamento a que os policiais são submetidos antes de entrarem em serviço.

Assim como ocorre com os médicos americanos, profissionais de saúde brasileiros de certas especialidades poderiam ser objeto de estudo para se saber qual o grau de concordância entre os diagnósticos desses profissionais, que variáveis mais utilizam e como o julgamento feito por eles poderia ser aperfeiçoado. Desse modo, políticas públicas mais apropriadas poderiam ser criadas, com recursos investidos na melhor capacitação profissional.

Em outro nível de gerenciamento, as decisões quanto à criação e implementação de políticas públicas no Brasil são quase que prerrogativas do Poder Executivo. Portanto, a teoria do julgamento social e a análise de julgamento poderiam servir como arcabouço para o estudo de quais variáveis os responsáveis por essas decisões usam durante o processo de criação de políticas públicas. Após a identificação dessas variáveis, o peso de cada uma delas na decisão final pode ser identificado, e assim pode-se entender melhor o objetivo da política que está sendo proposta. Da mesma forma, um estudo sobre o processo decisório na Câmara dos Deputados pela ótica da TJS poderia apontar se existem diferenças no discurso dos parlamentares sobre determinado assunto, e também indicar o uso de variáveis quando é decidido o voto numa matéria. Além disso, as ferramentas da análise de julgamento podem medir o grau de coerência entre os membros de um partido, além de possibilitarem a comparação entre diferentes partidos políticos.

Conclusão

A importância de se estudar o julgamento na formulação e análise de políticas públicas está ligada ao fato de que o julgamento dos seres humanos é complexo, pois além de ser um processo pessoal, é influenciado por variáveis nem sempre claras. Assim, existe uma forte conexão entre o processo de formação de políticas públicas com reflexos na sociedade e o sistema cognitivo de cada pessoa que decide sobre essas políticas. Desse modo, a teoria do julgamento social abandona a tradicional análise de políticas públicas, transferindo o foco da análise de decisões para o sistema cognitivo dos que decidem, não se restringindo ao conteúdo da política proposta (HAMMOND, 1996).

Como visto, a teoria aqui apresentada vem sendo amplamente utilizada no estudo de diversas áreas de conhecimento, principalmente nos EUA. O uso da teoria do julgamento social no Brasil pode representar a abertura de mais uma fronteira para os estudos na área de políticas públicas e de processo decisório no país, ampliando o entendimento das decisões no setor público, sem que se descarte sua aplicação no setor privado.

Artigo recebido em setembro de 2004 e aceito para publicação em novembro de 2004.

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1

Este trabalho foi realizado com o apoio do Programa Propesquisa-FGV/EBAPE. Agradecimentos especiais ao Professor Thomas R. Stewart do "Center for Policy Research" da State University of New York at Albany

2

Do inglês

social judgment theory ou simplesmente

SJT.

3

O termo correto em inglês seria c

ue, mais utilizado no sentido de percepção do ambiente e que não tem tradução compatível com o português. Um termo aceitável seria estímulo. Entretanto, esse termo leva à interpretação de que os que tomam decisões são estimulados por uma série de variáveis no seu processo decisório, quando na verdade, alguns desses estímulos não são diretos, mas percepções próprias que os indivíduos adotam sem que haja um estímulo direto propriamente dito.

4

Em inglês:

distal variable. Nesse caso, em psicologia, distal é utilizado mais comumente no sentido físico e social, e menos sensorial. Isto é, algo que é encontrado na natureza, e não só percebido, pois existe independentemente da percepção. O contrário seria uma variável proximal, ou

proximal variable, que é mais sensorial do que física ou social.

5

Julgadores são considerados aqui como quaisquer indivíduos que tenham que tomar alguma decisão. O termo juízes também é comumente utilizado.

6

Essa também é a visão de outras áreas de estudo, segundo as quais o acúmulo de informações é favorável até certo ponto. Ao se atingir um "ótimo", as informações não são mais utilizadas pelo ser humano e chegam até a prejudicar o processo decisório.

7

Lens model equation (

LME).

8

Do inglês

judgment analysis (

JA).

9

Essas equações vão se assemelhar às regressões múltiplas.

10

Por exemplo, um estudo de teoria do julgamento social que tentasse analisar a necessidade ou não de tratamentos mais radicais contra algum tipo de câncer, teria como respondentes médicos que trabalham diretamente com pacientes diagnosticados com essa doença. Esses médicos, num estudo de TJS mais conservador, julgariam cenários que fossem construídos com casos reais de pacientes diagnosticados com câncer. Em outras palavras, a teoria do julgamento social não considera estudos que utilizem pessoas sem experiência para digressões sobre casos verdadeiros.

11

Talvez a questão climática possa não ser vista no Brasil como relacionada a políticas públicas, haja vista que aqui não se verificam variações bruscas de temperatura nem desastres climáticos que ocorram em questão de minutos. No caso dos EUA, algumas regiões daquele país são freqüentemente atingidas por tornados e outros fenômenos naturais que dão à meteorologia um papel fundamental na administração pública.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  13 Jul 2012
• Data do Fascículo
  Jul 2005

Histórico

• Aceito
  Nov 2004
• Recebido
  Set 2004