Casos e working papers: reformar para legitimar: o caso do insulamento burocrático da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN)

To reform to legitimate: the case of the bureaucratic autonomy of Brazilian Nuclear Energy Commission

ARTIGOS

Casos e working papers. Reformar para legitimar: o caso do insulamento burocrático da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN)

To reform to legitimate: the case of the bureaucratic autonomy of Brazilian Nuclear Energy Commission

Roberto Salles Xavier

Gerente de Planejamento da Comissão Nacional de Energia Nuclear, Mestrando de Administração Pública pela Escola Brasileira de Administração Pública Empresas da Fundação Getúlio Varas -EBAPE/FGV. Endereço: Rua General Severiano. 90, Botafogo, Rio de Janeiro/RJ - Brasil E-mail: [e-mail]

A forma de desenvolvimento do Estado burocrático nacional implicou a criação de diferentes tipos institucionais, os quais se distinguem pela forma de relação mantida entre o Estado e a sociedade. Uma dessas formas de relação foi o insulamento burocrático, verificado em praticamente todas as reformas administrativas ocorridas no Brasil, e que tinha como objetivo proteger as instituições técnicas do Estado contra a interferência da política.

Conforme o grau de insulamento, as agências descentralizadas assumem um papel de formuladoras e implementadoras de políticas públicas, fugindo do controle político e social, o que, portanto, não legitima suas ações perante a sociedade. Essa situação se aplica à história do desenvolvimento da política de energia nuclear brasileira e, particularmente, à Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN), autarquia federal, que desde sua criação responde pela coordenação das atividades nucleares. Assim, este artigo pretende discorrer sobre o insulamento burocrático na administração pública, como esse processo foi decisivo no desenvolvimento do programa nuclear nacional e suas conseqüências na atual forma de atuação auto-orientada e de baixa inserção social da CNEN.

Insulamento burocrático: conceito, características e implicações

Ao estudar a relação entre a política e a administração, percebe-se que o insulamento burocrático é uma disfunção desse relacionamento. Ela é ocasionada pela forte independência das agências governamentais descentralizadas e pelo baixo ou nenhum controle político e social. Em termos de gestão, a prática do insulamento é considerada um processo tecnocrático, pois está associada ao fortalecimento do núcleo técnico da burocracia, com o objetivo de evitar a intervenção dos sistemas político e social.

O insulamento e a tecnocracia surgem a partir do diagnóstico de que algumas áreas de atuação do Estado são essencialmente técnicas e que qualquer interferência política pode prejudicar a consecução dos objetivos, seja em função da lentidão do processo de negociação ou da preservação do conteúdo racional da política pública. Em consonância com essa lógica, na verdade, o que se busca com o insulamento burocrático é diminuir o escopo de relações e o espaço político da organização pública (MARTINS, 1997).

O processo de insulamento burocrático tem duas características. A primeira está relacionada com o grau de insulamento, que passa por um continuum que vai do insulamento total até chegar ao engolfamento social, que seria o ponto no qual a agência governamental entra de forma decisiva no espaço político e social. A segunda característica é que o insulamento é um processo contingencial. Isso quer dizer que as organizações insuladas não necessariamente ficarão nessa situação o tempo todo. Em função do alcance dos objetivos e da menor complexidade do ambiente, elas podem deixar de existir ou mesmo passarem a ser "desinsuladas" (NUNES, 2003).

A conceituação e as características do insulamento burocrático indicam que os governos que buscam esse processo estão, na verdade, limitando a gestão das organizações públicas a bases tecnicistas, ao concentrarem, centralizarem e fecharem a tomada de decisões quanto à formulação e implementação de políticas públicas na racionalidade burocrática. Esse é o caminho mais fácil, e que leva o administrador público a abandonar qualquer tentativa de estabelecer alguma sistemática de accountability¹ ou responsiveness ² pelos seus atos. Esse escudo invisível criado pelo insulamento em torno das organizações governamentais torna a administração pública completamente imune ao controle da sociedade e ao sistema político, gerando, muitas vezes, questionamentos sobre o próprio sistema democrático.

Em resumo, as disfunções surgidas no processo de insulamento burocrático dificultam o estabelecimento de um ambiente de complementaridade ou de reciprocidade entre a política e a administração, o que impede o desenvolvimento da capacidade de ação estatal impregnada de demandas sociais (SVARA, 2001).

Desenvolvendo tecnologia nuclear com insulamento burocrático

Estudar a CNEN é de grande interesse, pelo fato da comissão ter sido criada como uma agência descentralizada, sem a atribuição de intervir na economia. No entanto, é uma das primeiras organizações voltadas para o desenvolvimento de tecnologia de interesse de segurança nacional e com uma história de insulamento burocrático como órgão de formulação e de implementação de políticas públicas na área de energia nuclear.

A política externa restritiva dos países desenvolvidos em relação à transferência de tecnologia nuclear forçou o Brasil a desenvolver competência nacional autônoma, indispensável às aplicações pacíficas da energia nuclear, de forma coerente com as necessidades nacionais. Para isso, surgiu o Programa Nuclear Paralelo, conhecido por esse nome, pois é implantado paralelamente ao Programa Oficial, conforme acordo com a Alemanha (ALVES, 1989). O desenvolvimento desse programa foi, provavelmente, o mais tecnocrático e auto-orientado de toda a história da ciência e tecnologia do país.

O que deve ser destacado é que a entrada da CNEN nesse programa autônomo fez com que a organização assumisse um processo de gestão institucional extremamente autocrático e muito distanciado de qualquer regulação política e controle social. Tal situação foi constatada pela comissão criada pela Presidência da República, em 1986, para avaliar o programa nuclear:

Estes problemas institucionais vêm, de outra parte, criando uma série de obstáculos à maior participação da comunidade científica nas atividades de pesquisa e desenvolvimento patrocinadas pela CNEN. O processo de tomada de decisões do órgão sobre projetos de pesquisa de seu interesse é desconhecido, contrariamente ao que ocorre noutras instituições públicas igualmente envolvidas com o fomento da ciência e tecnologia. (BRASIL, 1986, p.20)

Nesse contexto de insulamento burocrático, a CNEN dispunha de grande autonomia sob diversos aspectos institucionais:

• a missão e os objetivos estratégicos eram definidos e conhecidos por um núcleo restrito de pessoas da organização;

• em termos orçamentários, existia o Fundo Nacional de Energia Nuclear (FNEN), que permitia que a CNEN tivesse uma margem de liberdade bem maior para tomar decisões sobre a alocação de recursos sob sua administração;

• além do FNEN, também existiam os orçamentos secretos, geridos pelas famosas contas delta, ³ que possibilitavam grande flexibilidade na gestão administrativa;

• não havia participação dos atores sociais na definição de metas e nem transparência nos resultados alcançados pelo programa; e

• a permanência da área de fiscalização e licenciamento e da área de pesquisa e desenvolvimento, sob a mesma modelagem organizacional, proporcionava agilidade e flexibilidade para a implementação e execução de certos projetos tecnológicos.

Podemos afirmar que naquele momento da história nacional era fundamental para o desenvolvimento do país o domínio das tecnologias sensíveis. A política estratégica restritiva e injusta que envolvia e ainda envolve a transferência de tecnologias pelos países ricos tornou necessário recorrer a mecanismos ortodoxos que contribuíssem para gerar competência nacional que viabilizasse o desenvolvimento científico e tecnológico para o bem-estar da população brasileira. Foi exatamente isso que foi feito no Programa Nuclear Paralelo.

Entretanto, o que se pretende destacar aqui é que o processo histórico de desenvolvimento da energia nuclear no Brasil tornou a CNEN uma organização impermeável à regulação política e à inserção social. Mais do que isso, esse processo histórico criou uma modelagem e uma cultura organizacional que vêm impedindo o desenvolvimento de poros que possibilitem a absorção de elementos que tornem a CNEN uma organização aberta às demandas da população brasileira e ao controle social.

Análise dos fatores que caracterizam o insulamento burocrático da CNEN

A questão que se coloca neste momento é: como se pode caracterizar o insulamento de uma organização pública? A literatura sobre essa questão é muito limitada, pois não apresenta claramente os fatores que possam ser analisados para se determinar o grau de insulamento. Porém, ao analisar os estudos sobre controle social (CRUZ SILVA, 2002) e regulação política foi possível estabelecer diversos fatores exógenos e endógenos à organização, que, se avaliados, podem definir um ponto no continuum que vai do insulamento burocrático ao engolfamento social.

Como fatores exógenos temos aqueles que estão ligados aos órgãos de controle e supervisão existentes na vida democrática. Esses controles existem em todas as áreas do governo e variam em forma e intensidade, conforme a complexidade das atribuições e do ministério ao qual estão subordinados. Os principais órgãos e os seus controles são:

• os poderes Executivo e Legislativo, que propõem e aprovam políticas públicas;

• Tribunal de Contas da União (TCU), que tem como principal controle a análise de prestação de contas anual das organizações públicas;

• Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que acompanha os principais projetos do governo federal e elabora, em conjunto com os ministérios supervisores, contratos de gestão firmados com agências descentralizadas;

• ministério supervisor, que estabelece as políticas setoriais, firma contratos de gestão com suas unidades descentralizadas e acompanha resultados; e

• a cidadania ativa, que exerce controle sobre atividades públicas, por meio de denúncias e da participação em conselhos representativos, dentre outros mecanismos.

No que se refere à CNEN, esses controles externos pouco contribuem para criar um ambiente mais transparente nas ações, pelas seguintes razões:

• primeiro de tudo, porque desde 1990 não se discute no Legislativo e no Executivo a elaboração de uma política pública para a energia nuclear no país. O governo atual comete o mesmo erro de insular as atividades nucleares, ao elaborar uma nova proposta de política nuclear sem a participação da comunidade nacional. Políticas públicas são princípios, e estes são o resultado de processos políticos abrangentes, nos quais a participação da sociedade deve ser garantida por meio de regras institucionais transparentes e às quais se tenha amplo acesso;

• em segundo lugar, porque na administração pública federal esses controles são realizados nos processos e não nos resultados. A preocupação maior é verificar se os procedimentos e as normas estão sendo cumpridos, independentemente da efetividade ou não das ações. A prestação de contas anual exigida pelo TCU é o documento utilizado tanto pelo Legislativo quanto pelo ministério supervisor para medir o desempenho da CNEN. Contudo, esse instrumento consegue medir muito pouco a eficiência e quase nada quanto à eficácia e à efetividade organizacional.;

• em terceiro lugar, porque para controlar resultados é necessário que haja uma estrutura mínima de planejamento. O Plano Plurianual (PPA) deveria ser o instrumento que refletisse as ações a serem realizadas pela CNEN, em função de um plano de governo que tenha sustentação política e legitimidade social. Contudo, não é. O nível genérico do PPA faz com que a CNEN tenha um plano de trabalho independente e sem ligação programática com o plano de governo. Isso poderia ser resolvido se existisse um modelo de contrato de gestão entre o ministério supervisor e a CNEN, que efetivamente pudesse se colocar como o instrumento de accountability e responsiveness;

• por fim, o controle do cidadão só é possível se existir uma sociedade madura politicamente, com uma cidadania organizada e consciente da sua participação no processo de construção de políticas públicas; não como objeto, mas sim como sujeito. Infelizmente, o modo como o Estado brasileiro foi construído criou um abismo entre o cidadão e a ação pública (BRESSER-PEREIRA, 1998). Essa cultura cidadã nacional dificulta o controle pela sociedade, ainda mais quando se trata de temas tão técnicos e complexos como o caso do uso da energia nuclear.

Por outro lado, os fatores endógenos estão relacionados com a modelagem de diversas variáveis organizacionais que podem tornar a organização pública mais regulada e inserida socialmente. Podem ser citadas as seguintes variáveis:

• a composição de um conselho institucional com representantes dos diversos segmentos da sociedade;

• mecanismos de accountability e responsiveness;

• práticas de construção e avaliação de indicadores de desempenho;

• sistemas de informação transparentes para a sociedade;

• pesquisas externas de avaliação de resultado organizacional; e

• a existência de uma central de atendimento e ouvidoria, principalmente, para as instituições que exercem função fiscalizadora.

A comissão deliberativa da CNEN - o órgão máximo de tomada de decisões - é composta por cinco membros, quatro dos quais devem pertencer à organização (presidente e os três diretores), o que dificulta a participação externa.

A implementação de políticas públicas na área de ciência e tecnologia requer hoje uma estreita parceria com diversos setores da sociedade. Dessa forma, o processo de desinsulamento das atividades da CNEN tem que começar por uma reforma na comissão deliberativa, com a incorporação de representantes do governo e de setores importantes na área de atuação da organização. Esta comissão tem que se tornar um canal de expressão e articulação das demandas da sociedade e um foro de discussão de projetos em parceria e de avaliação da produção científica e tecnológica da CNEN. Só assim será possível incrementar a capacidade de transferir à sociedade os frutos do trabalho e da competência da CNEN.

A CNEN não é uma organização onde se possa medir a efetividade das suas ações, pois ela não possui mecanismos de accountability. A efetividade de uma política pública pode ser definida pela relevância dos benefícios sociais, econômicos e culturais efetivamente conseguidos com uma determinada ação estatal. Se a efetividade pode ser vista dessa maneira, então, o conceito de accountability está inserido no conceito de efetividade. Uma política pública que proporcionou um benefício social relevante, necessariamente, foi formulada, implementada e avaliada com a utilização de mecanismos de accountability, como participação social, responsabilização dos servidores públicos e os controles sociais.

A construção e a avaliação de indicadores de desempenho são a base para implementação de mecanismos de accountability. Uma organização que busque transparência e avaliação de suas ações precisa criar um sistema de indicadores de desempenho. Atualmente, a CNEN trabalha apenas com um plano de trabalho que não conta com indicadores nem prevê qualquer processo de avaliação.

A informação é o elemento fundamental para o controle social. A evolução das ferramentas computacionais e dos instrumentos de comunicação do mundo de hoje permitem uma maior participação social na elaboração e na avaliação de políticas públicas. Nesse campo, pela própria cultura construída durante o processo histórico, a CNEN carece de sistemas corporativos informatizados que possam fornecer informações relevantes para a sociedade.

A avaliação dos diversos stakeholders em relação ao desempenho organizacional é de suma importância para a construção de uma organização pública que pretenda estar sintonizada com as demandas externas. Para uma instituição como a CNEN, que possui uma diversidade grande de stakeholders - universidades, clínicas médicas, indústrias e Estado, dentre outros - a implementação de pesquisas externas para aferição de seus resultados é um processo crítico que precisa ser iniciado, para que possa sustentar as bases do projeto de construção de uma CNEN mais legítima.

A central de atendimento e a criação de uma ouvidoria são mecanismos básicos, mas, fundamentais como canais formais de acolhimento de denúncias e de disponibilização de informações, principalmente, para uma organização como a CNEN, que fiscaliza mais de 3.300 instalações radiativas em todo o Brasil.

Ao fim da análise desses fatores exógenos e endógenos que caracterizam o grau de insulamento burocrático da CNEN, duas observações precisam ser feitas. A primeira se refere à impossibilidade da CNEN de influenciar mudanças nos fatores externos que dificultam o controle social. Mudanças nesse nível só serão possíveis com um amplo projeto nacional de reforma do Estado. A segunda observação é que a análise feita dos fatores endógenos em relação à CNEN foi construída em cima dos elementos organizacionais existentes no centro de comando do Sistema CNEN. Sem dúvida, o resultado pode ser diferente se for feita uma análise separada de cada instituto de pesquisa da instituição.

Considerações finais

O estudo efetuado neste artigo tem como objetivo fazer uma avaliação crítica construtiva, propondo que se comece a discutir um processo de reformulação de uma organização de fundamental importância para este país, a qual trouxe importantes resultados para o desenvolvimento científico e tecnológico. Assim, é necessário iniciar um processo interno na CNEN que permita desenvolver uma consciência coletiva que, por sua vez, possibilite construir uma nova organização, mais aberta a críticas, mais transparente e mais preocupada com a implantação de ações que estejam permeadas pela regulação política e pela inserção social. Só assim será possível conquistar o reconhecimento da sociedade brasileira.

Questões para debate

1. a primeira questão que este texto coloca diz respeito à relação entre a política e a administração. Essa relação gera diversas disfunções, as quais dificultam a implantação de políticas públicas permeadas pela regulação política e por uma inserção social. Assim, o que se questiona é: como estabelecer um ambiente de complementaridade ou reciprocidade entre a política e a administração, que induza o desenvolvimento de ações estatais embebidas de demandas sociais?

2. a segunda questão está ligada ao processo de desinsulamento. Se o insulamento burocrático é uma disfunção que impede a participação da sociedade e é um processo contingencial que pode ser revertido, então, o que se pergunta é: quais são as variáveis organizacionais que devem ser transformadas ou criadas para tornar a organização aberta às necessidades da população e ao controle social?

3. a terceira questão se refere aos fatores exógenos e endógenos que caracterizam o grau de insulamento burocrático de uma organização. Se o insulamento burocrático é uma disfunção da relação entre a política e a administração, é possível tornar uma organização mais integrada à sociedade alterando apenas os fatores endógenos?

4. insulamento burocrático aumenta o grau de discricionariedade das autoridades governamentais e dificulta a participação cidadã. Assim, seria correto fazer uma ligação entre os problemas relacionados com a institucionalização do insulamento burocrático e a sustentabilidade da democracia?

5. a questão mais complexa, subjacente a este artigo, é a que envolve o contexto de uma reforma do Estado e da administração pública: como formular e implementar uma reforma administrativa que seja ao mesmo tempo exeqüível e torne as ações do Estado mais efetivas e condizentes com as necessidades da sociedade brasileira?

• ALVES, Rex N. A situação da pesquisa nuclear no Brasil. Rio de Janeiro: CNEN, 1989.
• BRASIL. Presidência da República. Relatório de Avaliação do Programa Nuclear Brasileiro. Brasília, DF, 1986.
• BRASIL. Congresso Nacional. Comissão Parlamentar Mista de Inquérito. Destinada a apurar o Programa Autônomo de Energia Nucle-ar, também, conhecido como "Programa Paralelo". Brasília, DF, 1990.
• BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1998.
• CRUZ SILVA, Francisco C. Controle social: reformando a administração para a sociedade. O&S, v.9, n.24, maio/ago. 2002.
• DINIZ, E. Reforma do Estado e governança democrática: em direção à democracia sustentada? In: SEMINÁRIO INTERNACIONAL SOBRE "DEMOCRÁCIA, GOVERNANZA Y BIENESTAR EN LAS SOCIEDADES GLOBALES", Barcelona, 2003.
• MARTINS, Humberto F. Burocracia e a revolução gerencial - a persistência da dicotomia entre política e administração. Revista do Serviço Público, Brasília, DF, ano 48, n.1, jan/abr. 1997.
• NUNES, E. A gramática política do Brasil - clientelismo e insulamento burocrático. 3.ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2003.
• SCHEDLER, A. The sel-restraining State. Power and accountability in new democracies. London: Lynne Reinner Publishers, 1999.
• SVARA, J. H. The myth of the dichotomy: complementarity of politics and administration in the past and future of public administra-tion. Public Administration Review, v.61, n.2, March/Apr. 2001.

1

Para Schedler (1999), o conceito de

accountability é baseado em duas dimensões:

answerability e

enforcement. A primeira está ligada à capacidade de resposta das autoridades, vista como algo que implica a obrigação de manter os cidadãos informados sobre as políticas públicas. A segunda se refere à capacidade dos órgãos superiores do Estado de imporem sanções a quem as ações estatais foram delegadas.

2

Para Diniz (2003), o conceito de

responsiveness é a capacidade de resposta dos governos às necessidades e preferências dos cidadãos.

3

Essas contas deltas motivaram questionamentos na Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) do Congresso Nacional, o que levou o almirante Othon Luiz P. da Silva, comandante do Programa de Aramar, a dar a seguinte informação: "Existiu, no passado, uma conta secreta, a Delta 4, que foi utilizada no projeto de conversão - converter o

yellow cake no hexacloreto de urânio. Esses recursos tinham origem na conta Delta-3 da CNEN. Elas foram apresentadas ao Tribunal de Contas da União e consideradas boas. Estavam corretas." (BRASIL,1990, p.65)

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  11 Jul 2012
• Data do Fascículo
  Jun 2006