INTERSETORIALIDADE E POLÍTICAS PÚBLICAS PARA AS JUVENTUDES: CONTRIBUIÇÕES DE PRODUÇÕES ACADÊMICAS

Intersectoriality and public policies for youth: contributions from academic studies

Intersectorialidad y políticas públicas para la juventud: contribuciones de las producciones académicas

RESUMO

O objetivo deste artigo é apresentar como a literatura tem abordado a intersetorialidade nas políticas públicas para as juventudes no Brasil. Na legislação brasileira e em documentos governamentais e de organismos internacionais, é recorrente a recomendação a projetos e políticas intersetoriais como uma estratégia para o atendimento integral ao jovem. Com base nessa constatação, cabe questionar: a abordagem intersetorial tem sido estudada na produção acadêmica sobre juventude? Por meio de pesquisa bibliográfica exploratória em três plataformas – Biblioteca Eletrônica Científica Online (SciELO), Redalyc e Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) –, foram levantados e analisados 43 trabalhos. A análise aponta que o tema é pouco explorado e a intersetorialidade continua sendo recomendada, mas apenas alguns textos investigam sua viabilidade e formas de implementação. Os desafios encontrados são, em grande parte, aqueles já apontados pela literatura sobre o tema, mas há outros específicos das políticas para jovens, de maneira especial relacionados à legitimidade dos órgãos de juventude.

Palavras-chave:
juventude; intersetorialidade; transversalidade; políticas públicas; implementação

ABSTRACT

This article aims to present how the academy has addressed intersectoriality in public policies for youth in Brazil. In Brazilian legislation and in government and international documents, the recommendation to intersectoral policies is recurrent, as a strategy for comprehensive care for young people. Based on this finding, it is worth asking: has the intersectoral approach been studied in academic production? Through bibliographical research on three platforms – Scientific Electronic Library Online (SciELO), Redalyc and Coordination of Superior Level Staff Improvement (Capes) –, 43 works were collected and analyzed. The analysis points out that the theme is little explored and only a few texts investigate intersectoriality viability and forms of implementation. The challenges found are, in large part, those already pointed out in the literature, but there are other challenges, specific to policies for young people.

Keywords:
youth; intersectoriality; cross-cutting; public policies; implementation

RESUMEN

El objetivo de este artículo es presentar cómo la literatura ha abordado la intersectorialidad en las políticas públicas para la juventud en Brasil. En la legislación brasileña y en documentos gubernamentales y de organismos internacionales, la recomendación a políticas intersectoriales es recurrente, como estrategia de atención integral a los jóvenes. A partir de este hallazgo cabe preguntarse: ¿se ha estudiado el enfoque intersectorial en la producción académica sobre juventud? A través de una investigación bibliográfica exploratoria en tres plataformas -SciELO, Redalyc y Capes - se recopilaron y analizaron 43 trabajos. El análisis señala que el tema está poco explorado y aún se recomienda la intersectorialidad, pero solo unos pocos textos investigan su viabilidad y formas de implementación. Los desafíos encontrados son, en gran parte, los ya señalados en la literatura, pero existen otros específicos de las políticas para los jóvenes.

Palabras Clave:
juventud; intersectorialidad; transversalidad; políticas públicas; implementación

INTRODUÇÃO

O objetivo deste artigo é apresentar como a literatura tem abordado a intersetorialidade nas políticas públicas de juventude no Brasil, dado que essa abordagem é preconizada como essencial no atendimento qualificado de jovens, tanto em documentos governamentais e de organismos internacionais quanto por estudiosos da juventude.

O Estatuto da Juventude, Lei nº 12.852/2013 (Brasil, 2013a), foi um dos resultados da mobilização por políticas para a juventude no Brasil, tornando-se realidade após uma série de avanços no tema, como a criação da Comissão Especial de Políticas Públicas para a Juventude na Câmara Federal, em 2003, e a instituição da Secretaria Nacional da Juventude (SNJ) e do Conselho Nacional de Juventude, em 2005. Tais acontecimentos são a face institucional da luta pelo reconhecimento do jovem como sujeito de direitos (Abramo, 1997; Sposito & Carrano, 2003), na tentativa de superar a imagem da juventude como fase preparatória ou problema (Krauskopf, 2003; Abramo, 2005) e as políticas públicas baseadas na tutela e no controle social dos jovens (Sposito & Carrano, 2003).

O art. 3º do estatuto inicia-se com o inciso I: “Desenvolver a intersetorialidade das políticas estruturais, programas e ações” (Brasil, 2013a). A intersetorialidade é, portanto, posta como central na elaboração e implementação de iniciativas voltadas a esse público. A relevância dessa abordagem também é citada em diversos textos acadêmicos sobre juventude (Krauskopf, 2003; Abramo, 2005; Dávila León, 2008), em publicações do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) (Castro, Aquino & Andrade, 2009) e de órgãos ligados à Organização das Nações Unidas, como a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) (1999, 2007, 2014) e a Organização Mundial da Saúde (OMS, 2017).

A intersetorialidade pode ser entendida como uma estratégia utilizada no planejamento, na implementação e na avaliação de políticas públicas que articula saberes e experiências em busca de mais sinergia (Junqueira & Inojosa, 1997) no enfrentamento de situações e problemas complexos e é largamente estudada pela literatura da área da administração pública e ciência política. Diversos autores já investigaram o emprego da intersetorialidade em programas voltados a mulheres, crianças, idosos e população de rua (Papa, 2012; Canato, 2017; Nonato, 2018; Bichir et al., 2019).

Se há consenso entre diferentes atores a respeito da importância da intersetorialidade nas políticas de juventude é o de que ela deveria ser aplicada pelos governos, bem como estudada e avaliada pela academia. Isso tem ocorrido? Este artigo busca responder a essa pergunta por meio de um levantamento de estudos que exploram a implementação de políticas intersetoriais para jovens. Tal mapeamento foi realizado entre abril e maio de 2021, nas plataformas Biblioteca Eletrônica Científica Online (SciELO), Redalyc e Catálogo de Teses e Dissertações da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), com textos publicados de 2002 a 2020. Identificaram-se poucos estudos que fazem esse debate.

O presente artigo está organizado em quatro seções, além desta introdução e das considerações finais. Apresentam-se uma breve discussão sobre juventude e políticas públicas, o debateacerca de intersetorialidade em políticas públicas, os procedimentos metodológicos descrevendo a pesquisa bibliográfica nas três plataformas e os resultados da pesquisa.

JUVENTUDE E POLÍTICAS PÚBLICAS

Observando-se os indivíduos brasileiros com idades entre 15 e 29 anos – faixa etária utilizada pelo Estatuto da Juventude –, encontram-se realidades múltiplas. São aproximadamente 47 milhões de pessoas, ou seja, 22% da população brasileira (IBGE, 2019a). Dos jovens, 60% declaram-se pardos ou pretos; cerca de 85% vivem em cidades (Brasil, 2013b); e 23% não estudam nem trabalham. Ao analisar os jovens entre 18 e 24 anos brancos, 36,1% estão na faculdade ou já terminaram o ensino superior, quase o dobro do percentual entre os negros, de 18,3%. A taxa de homicídios é quase três vezes maior entre jovens negros (IBGE, 2019b). Entre aqueles que não estudam nem trabalham com idades entre 18 e 29 anos, o cenário também é mais grave para negros (25,9%) que para brancos (18,7%); e para mulheres (28,7%) que para homens (17,4%) (IBGE, 2018).

Os dados revelam que não se pode falar em juventude, mas em juventudes (Abramovay, Andrade & Esteves, 2007; Dayrell, 2007; Rocha-de-Oliveira, Piccinini & Bitencourt, 2012). Ao mesmo tempo que é possível identificar essa faixa etária como um grupo, não se pode defini-lo como coeso nem como homogêneo. Para pensar a juventude e políticas públicas a ela direcionadas, é preciso ter em conta sua diversidade.

Nico (2014), em estudo realizado para a União Europeia e o Conselho Europeu, explica que hoje a juventude é significativamente mais plural, e as trajetórias possíveis são inúmeras. A autora constata que as mudanças têm acontecido de forma veloz:

It is a relatively short period of life where many voluntary and involuntary life-changing events happen. [...] This means that in this very short period of time many individual experiences – such as leaving school, entering, experimenting and/or leaving the labour market, getting married or starting to live together, having children, etc. – take place, making the decisions and the design of life plans even more complex and difficult (Nico, 2014, p. 10).

Documento publicado pela SNJ afirma que problemas como a precarização das relações de trabalho e a desigualdade econômica afetam fortemente os jovens, que estão “neste momento do ciclo de vida que se constroem identidades e se desenham estratégias de autonomia e emancipação” (Brasil, 2014, p. 19). Levantamento do Ipea com base em números da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) Contínua apontou, por exemplo, que o impacto da pandemia do novo coronavírus foi maior para trabalhadores de 18 a 24 anos, cuja taxa de desocupação saltou de 23,8%, no quarto trimestre de 2019, para 29,8% no último trimestre de 2020 (IPEA, 2021).

Além de vivenciarem determinados problemas sociais de maneira mais intensa, os jovens são afetados pelo imaginário construído sobre eles. Para Krauskopf (2003), Sposito e Carrano (2003) e Abramo (2005), a juventude é confundida com os problemas que a afetam – principalmente a violência, mas também a gravidez precoce, o consumo de drogas, entre outros – e passa a ser identificada como problemática. Essa percepção tem consequências no desenho das políticas dirigidas a esse público, mais preocupadas em evitar o risco e a transgressão e, portanto, focadas no controle desses indivíduos (Krauskopf, 2003).

Assim, considerando que os jovens são afetados de forma específica por uma série de problemas sociais, é preciso implementar políticas que possam amenizar impactos negativos, ao passo que dão condições para que esses sujeitos tracem trajetórias bem-sucedidas em direção à vida adulta e à velhice. Para muitos, isso demanda uma abordagem integral nos serviços públicos.

Políticas públicas de juventude: do integral ao intersetorial

O conceito de políticas públicas é polissêmico (Souza, 2006; Farah, 2018, 2021). Souza (2006, p. 13) define-o como “o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ‘colocar o governo em ação’ e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente)”.

Buscando sistematizar os diversos conceitos de política pública, Farah (2021, p. 640) escreve:

Um curso de ação, escolhido pelo Estado, com o objetivo de resolver um problema público. Tal curso de ação é integrado por ações do Estado – e de atores não-governamentais – derivadas da autoridade legítima do Estado, com poder de se impor à sociedade. O curso de ação escolhido é influenciado por ideias e valores, por uma interpretação do problema e pela disputa entre diferentes atores e grupos e se baseia em conhecimento técnico e em outras formas de saber.

Nota-se, em algumas das definições do que são políticas públicas, o destaque dado ao papel das ideias no debate e na construção de ações, diretrizes ou programas implementados pelo governo (Marques, 2013).

Desde que a juventude passou a ser percebida como público-alvo de políticas públicas nos anos 1980 – no Brasil isso ocorreu a partir da década de 1990 (Abramo, 1997) –, também houve disputas de ideias sobre como sanar os problemas enfrentados pelos jovens, desde políticas mais voltadas ao controle até aquelas que partem da concepção de jovem como sujeito de direitos. Aqui, objetiva-se discorrer sobre uma ideia comum na literatura das políticas públicas de juventude: a recomendação do atendimento integral do público juvenil, o que por sua vez demandaria o uso das abordagens intersetorial e/ou transversal.

Tanto em textos acadêmicos (Krauskopf, 2003; Abramo, 2005; Dávila León, 2008; Nico, 2014) quanto em relatórios e documentos produzidos pelo governo brasileiro (Castro et al., 2009; Brasil, 2014, 2015) e por organismos internacionais (Unesco, 1999, 2007, 2014; OCDE, Cepal & CAF, 2016; OMS, 2017; OPS, 2018) acerca de políticas de juventude, é comum que a intersetorialidade seja tida como adequada e desejável. O Ipea (2009, p. 781) pontua: “Alguns dos problemas mais destacados na agenda pública hoje exigem, para seu efetivo enfrentamento, programação de ações articuladas, compostas por complexo de iniciativas intersetoriais”. Entre os grupos a serem atendidos por esse tipo de política, estariam negros, mulheres, crianças, adolescentes, jovens e pessoas com deficiência.

Também nessa direção, Dávila León (2008, p. 78) opõe as políticas de juventude ao que chama de “políticas sociais setoriais que se destinam ao mundo juvenil”. Para ele, não basta a articulação entre vários programas ofertados aos jovens que partem de diferentes pontos de vista; seria mais adequada uma abordagem de fato intersetorial. Krauskopf (2003), em classificação utilizada em estudos sobre juventude, aponta que as políticas que tomam o jovem como “ator estratégico de desenvolvimento” e “sujeito de direitos” são realizadas intersetorialmente.

No documento Estação juventude: conceitos fundamentais, da SNJ, há o constante uso do conceito de transversalidade, em oposição às políticas estritamente setoriais:

De maneira geral, pesquisas e avaliações sobre o tema têm apontado que nenhuma política de juventude acontece sozinha ou isolada, ela vai ser potencializada se trabalharmos com o jovem na perspectiva de um sujeito integral, demandante de distintos desejos e necessidades. Ou seja, implementar a transversalidade de políticas é entender quem são os sujeitos que as demandam e suas trajetórias de vida multidimensionais (Brasil, 2014, p. 59).

Nico (2014) sustenta que os problemas enfrentados pela juventude são multicausais e as várias posições ou identidades que um mesmo jovem ocupa se influenciam mutuamente. Exemplificando, um jovem não é apenas estudante ou trabalhador ou homossexual. As políticas devem levar em consideração o entrelaçamento dessas condições. Estudo da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) et al. (2016) salienta que políticas setoriais podem ser insuficientes:

Un reto clave es la coordinación de los diferentes ámbitos de políticas públicas de forma integrada, ya que las políticas dirigidas exclusivamente a un aspecto concreto de la marginación, como la mejora del acceso a la educación, podrían resultar insuficientes para superar la exclusión de carácter más general (Banco Mundial, 2013 como citado em OCDE et al., 2016, p. 145).

Observa-se que alguns desses documentos traçam uma linha causal entre atendimento integral e intersetorialidade, por compreenderem que o jovem demanda serviços públicos diversos e interage com eles, e, por isso, é necessário que esses serviços sejam articulados. Essa relação será abordada na próxima seção.

INTERSETORIALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A aparente simplicidade do termo intersetorialidade esconde uma relevante discussão conceitual acerca do que envolve essa abordagem. Ainda que não seja intuito deste artigo chegar a uma definição única, é importante expor os argumentos de estudiosos do tema, principalmente nos contextos brasileiro e latino-americano.

A intersetorialidade é um conceito que surgiu na área da saúde (Junqueira, 1998). Sobre o seu significado, Junqueira, Inojosa e Komatsu (1997) propuseram uma definição referenciada em diversos trabalhos brasileiros: trata-se da “articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações, com o objetivo de alcançar resultados integrados em situações complexas” (Junqueira et al., 1997, p. 24). Para os autores, os propósitos são responder de forma mais eficaz às demandas da população, reverter a exclusão social e combater a fragmentação da atuação estatal.

Entendendo essa definição como ponto convergente na literatura, pode-se destrinchar o modo de operacionalizar o trabalho intersetorial, que pode ser restrito, envolvendo apenas atores estatais, ou ampliado, incluindo organizações da sociedade civil ou empresas (Cruz & Farah, 2016); abarcar a integração em diversos níveis e intensidades; e prever ou não mudanças significativas na estrutura organizacional do Estado (Cunill-Grau, 2016).

Cunill-Grau (2016) diferencia a intersetorialidade que engloba a parceria do setor público com instituições privadas, cujo objetivo é “uma possível melhoria do desempenho na prestação de determinados serviços públicos” (Cunill-Grau, 2016, p. 36); e a que abrange a parceria entre setores governamentais, que tem foco na “solução do problema que se quer enfrentar, lembrando que se o problema é multicausal, a integração setorial pode melhorar sua abordagem integral” (Cunill-Grau, 2016, p. 36).

Nota-se, portanto, a relação entre intersetorialidade e situações complexas, ou problemas multicausais. Também chamados de problemas complexos (wicked problems), tais problemas são aqueles que envolvem diferentes causas, dimensões e que, em geral, demandam uma abordagem que vai além de propostas setoriais (Bichir et al., 2019). Para Cunill-Grau (2016), parte-se da premissa de que as diferenças entre os setores “possam ser usadas produtivamente para resolver problemas sociais” (Cunill-Grau, 2016, p. 41). Muitas dessas definições relacionam essa abordagem com o conceito de integralidade, como indicado anteriormente. Assim, se apenas um setor – educação, saúde, segurança, assistência social – não oferece atendimento integral, o trabalho conjunto ofereceria. Bichir e Canato (2019) contestam:

Não há uma relação direta e automática entre intersetorialidade e integralidade, no sentido de articulação completa de todos os setores pertinentes para a resolução de um determinado problema; pelo contrário, há diferentes arranjos institucionais e de governança para efetivar as estratégias intersetoriais (Bichir & Canato, 2019, p. 246).

Alguns desses arranjos foram classificados por Cunill-Grau (2016) como intersetorialidade de baixa ou alta intensidade, indicando que não há um único modelo ou ideal a ser buscado, e que o desenho ou grau de integração dependerá do contexto e dos objetivos traçados.

Outra abordagem recomendada nas políticas para jovens é a transversalidade. Por vezes usada como sinônimo (Bichir et al., 2019) ou um subtipo de intersetorialidade, tem características específicas, que valem ser destacadas. Na definição de Cunill-Grau (2016), a intersetorialidade implica mudanças estruturais, ao contrário da transversalidade, que tem o objetivo de introduzir novos temas e pontos de vista – como equidade de gênero e racial – na estrutura já existente do Estado, sem alterações organizacionais (Serra, 2005). Enquanto uma proposta intersetorial voltada às mulheres envolve o trabalho conjunto entre dois ou mais setores, a abordagem transversal estimula os diversos setores a trabalharem políticas que prevejam a equidade de gênero. Segundo o Ipea (2009), a transversalidade presume relações mais horizontais:

Sua aplicação implica desenho institucional que favoreça relações menos marcadas pela hierarquia e pela centralização e mais aderentes a modelos de gestão lateral, nos quais os atores se reúnem com o interesse de cooperar para o alcance de objetivo comum (Ipea, 2009, p. 666).

Ambas as propostas – intersetorial e transversal – são recomendadas no atendimento a públicos em situações de vulnerabilidade, já que propõem soluções centradas nos problemas vivenciados pelos cidadãos e não no serviço que devem prestar. Quando se volta ao público atendido, é possível analisar o contexto em que ele vive, as dificuldades enfrentadas e os possíveis pontos de contato com serviços públicos, que serão responsabilidade de mais de um setor. Ao tomar o exemplo da primeira infância, Cruz (2017, p. 140) observa:

Ao desenvolvimento infantil está fortemente vinculado o conceito de incompletude institucional, que rompe com a ideia de que um órgão ou um programa deva atender todas as necessidades do cidadão. Para a garantia da proteção integral à criança, são necessárias ações de saúde, educação, assistência social, cultura, esporte, lazer, entre outras.

Usando como exemplo a juventude, as políticas setoriais tradicionais tendem a não enxergar o jovem em suas demandas específicas. Assim, um garoto de 19 anos que procura a Secretaria do Trabalho em busca de uma colocação profissional receberá o mesmo serviço que outros usuários com maior experiência profissional que ele; ao procurar o posto de saúde, receberá o mesmo atendimento e informações que adultos, com perfis comportamentais diferentes do dele. A ideia de reconhecer esse jovem como um sujeito presume que se entendam o contexto socioeconômico em que ele vive, as dificuldades pregressas e suas demandas.

Desafios enfrentados na implementação da intersetorialidade

Também se faz necessário entender os desafios e as restrições impostos à implementação da intersetorialidade. Bichir e Canato (2019), analisando a execução de iniciativas voltadas a crianças e pessoas em situação de rua em São Paulo, nomeiam várias dificuldades encontradas, confirmando algumas tendências apontadas na literatura. Entre elas, a resistência à cooperação, sobretudo entre setores mais tradicionais, que têm orçamentos e estruturas consolidados; e, no mesmo sentido, a assimetria nas relações entre setores. Como fica a relação, hipoteticamente, entre uma Secretaria de Juventude e uma Secretaria de Educação? É possível esperar que a relação entre esses dois órgãos seja, de fato, horizontal?

As autoras destacam como central o compartilhamento de valores e ideias sobre os problemas a serem enfrentados. Com perspectivas muito distintas de como solucionar uma questão, o desgaste para realizar a integração pode atrapalhar até mesmo iniciativas existentes. Em contrapartida, a literatura também aponta que a intersetorialidade pode promover a escuta de interesses distintos e a negociação entre os envolvidos em busca de convergências (Junqueira, 2000; Akerman, Franco de Sá, Moyses, Rezende & Rocha, 2014; Cruz, Merchan & Farah, 2021).

Cunill-Grau (2016) faz outra ponderação, particularmente forte no contexto brasileiro. Aqui, secretarias costumam ser distribuídas a diferentes grupos políticos da base do governo, o que pode torná-las ainda mais distantes entre si.

Sobre transversalidade, Serra (2005) afirma que ela pode gerar mais problemas que soluções. O motivo está nas expectativas criadas em relação a esse modelo de gestão, percebido como “panaceia para resolver todos os problemas organizacionais” (Serra, 2005, p. 2), e em uma adoção com frequência confusa, inviável e contraditória. Para o autor, é comum que órgãos transversais – como se pretendem coordenações de juventude, por exemplo – assumam responsabilidades de secretarias tradicionais.

Pode-se concluir, com base na bibliografia apresentada, que essas abordagens – intersetorial e transversal – não se excluem nem pretendem substituir as estruturas que já entregam serviços à população. No caso da juventude, a abordagem transversal seria indispensável, já que os jovens utilizam serviços e são afetados de forma específica pelo trabalho de diversas pastas. Faz-se preciso pensar em estratégias específicas em segurança, cultura, educação, saúde, assistência social, desenvolvimento econômico, entre outros, no entanto também é possível dar espaço a arranjos intersetoriais, que propiciem que duas ou mais secretarias contribuam com suas especialidades. Para entender como a academia brasileira tem abordado o cruzamento entre juventude e intersetorialidade, a seguir são relatados o mapeamento e a análise de artigos, dissertações e teses sobre o tema.

METODOLOGIA

Foram consultadas, entre abril e maio de 2021, três bases acadêmicas – SciELO, Redalyc e Catálogo de Teses e Dissertações da Capes – com o objetivo de compreender como a literatura tem abordado a temática. O levantamento buscou identificar os conceitos utilizados, as lacunas e as tendências presentes. O número de ocorrências e as observações preliminares são elencados a seguir.

SciELO

A SciELO permitiu uma pesquisa ágil e foi possível buscar diversas derivações de termos, como “juventude”, “jovem” e “jovens”, ou “intersetorialidade” e “intersetorial”. Por isso, os resultados servem de indicadores de como o tema aparece nos artigos. Filtrando as áreas temáticas ciências humanas, ciências sociais aplicadas, multidisciplinar e ciências da saúde, foram buscados os termos listados, sem recorte temporal (Tabela 1).

Tabela 1
Pesquisa na base Biblioteca Eletrônica Científica Online (SciELO) e os resultados

TERMO	RESULTADOS
Juventude e intersetorialidade	0
Juventude e políticas públicas	147
Juventude e políticas públicas e intersetorialidade	0
Juventude e intersetorial	8
Juventudes e intersetorial	0
Jovem e intersetorial	3
Jovens e intersetorial	16
Jovens e intersetorialidade	2
Jovem e intersetorialidade	4
Transversalidade e juventude	0
Transversalidades e juventudes	0
Transversalidade e jovem	0
Transversalidade e jovens	0
Juventude e políticas públicas e transversalidade	0

Foram encontrados 20 artigos – alguns evidenciados em mais de uma busca – relacionados ao objeto deste artigo. A título de comparação, para o termo “Programa Saúde na Escola” (exemplo de política intersetorial), havia mais que o dobro de ocorrências: 41. Dada a expressividade da recomendação de especialistas para as abordagens intersetorial ou transversal nas políticas para jovens, pode-se apontar que é um campo pouco estudado. Isso se repete nas demais bases consultadas.

Após verificar o uso dos termos, cinco artigos foram retirados da análise, pois o tema só aparecia no resumo ou como tradução do termo “interseccional”, em espanhol, ou “intersectional”, em inglês. Ressalta-se que a palavra “transversalidade” combinada com “juventude” não trouxe resultado.

Entre os 15 artigos selecionados, duas análises preliminares podem ser feitas: a primeira é que o número de ocorrências aumenta a partir de 2014. Foram quatro resultados até 2013 e 11 resultados entre 2014 e 2019. O outro aspecto diz respeito às áreas de conhecimento dos pesquisadores. Dos 15 artigos, apenas um não incluía pesquisadores da saúde, um envolvia a área de segurança pública (e também saúde) e dois tinham como coautores profissionais das áreas de geografia e ciências sociais. Os outros 12 eram da saúde. Entre as subáreas mais comuns, estavam saúde pública e saúde coletiva.

Redalyc

No Redalyc, a pesquisa foi feita em revistas das disciplinas administração e contabilidade, ciências sociais, educação, sociologia e política, por entender que os resultados encontrados estariam mais próximos da administração pública. Foram buscados os termos “intersetorialidade” e “transversalidade”, e a relação dos textos com o tema da juventude foi analisada após leitura do título e do resumo e busca dos termos no artigo. Sem usar filtro temporal, foram encontrados 12 resultados em oito revistas. Três delas – Textos & Contextos, O Social em Questão e Educação & Realidade – apresentaram mais de um resultado.

Em relação à data das publicações, as primeiras ocorreram entre 2008 e 2019, com mais ocorrências em 2014, com três artigos. A área de atuação dos autores foi mais diversa, com predominância de autores vindos do serviço social (cinco textos) e saúde (três textos).

Catálogo de Teses e Dissertações da Capes

Por fim, o catálogo da Capes foi a base que mais apresentou resultados para a pesquisa. Dada a impossibilidade de refinar as buscas com vários termos, optou-se por lançar mão dos filtros do sistema, incluindo o temporal. Foram selecionados resultados de 2014 em diante, período seguinte à promulgação do Estatuto da Juventude. A pesquisa envolveu as áreas temáticas: ciências humanas, ciências sociais aplicadas, ciências da saúde e multidisciplinar; e as áreas de conhecimento: administração pública, direito, economia, educação, Estado e governo, fundamentos do serviço social, interdisciplinar, outras sociologias específicas, planejamento educacional, planejamento urbano e regional, políticas públicas, saúde coletiva, saúde pública, serviço social, serviço social aplicado, sociologia do desenvolvimento, teoria do direito e teoria econômica.

Com esses filtros, identificaram-se 516 resultados para os termos “juventude” e “intersetorialidade”. No entanto, após análise dos resumos, observou-se que grande parte se debruçava apenas sobre um dos temas. Para completar a seleção, foram consultados o sumário e buscados os termos “intersetorial”, “transversal”, “juventude” e “jovem(ns)”. Com isso, foram examinadas 23 dissertações e duas teses, das quais 16 abordavam o objeto deste trabalho.

Houve mais ocorrências de pesquisas apresentadas em 2015 (quatro) e 2020 (três). Já em relação às áreas de conhecimento, a maioria concentrou-se em serviço social (quatro) e políticas públicas/administração pública (quatro).

No caso do termo “transversalidade”, por causa do seu caráter polissêmico, a pesquisa foi restrita às áreas de conhecimento: “administração pública”, “ciência política”, “direito público” e “políticas públicas”. Foram encontradas dez ocorrências, mas nenhuma delas relacionada ao tema juventude. Os trabalhos abordavam a transversalidade de políticas de gênero, igualdade racial e para pessoas com deficiência.

Ao todo, foram analisados 43 textos: 27 artigos, 14 dissertações e duas teses, nas categorias:

• ano;

• palavras-chave;

• área de conhecimento;

• objetivo/foco da pesquisa;

• abordagem do tema “juventude”;

• abordagem dos temas “intersetorialidade” e/ou “transversalidade” e o conceito utilizado;

• reflexão sobre a relação entre políticas de juventude e abordagem intersetorial ou transversal;

• projeto/programa/política intersetorial ou transversal para a juventude e o recorte.

DISCUSSÃO

Os textos, publicados entre 2002 e 2020, cobrem vasta gama de áreas de conhecimento. Agrupando algumas subáreas, tendo em conta que alguns artigos foram redigidos por pesquisadores de mais de uma área e contabilizados mais de uma vez, tem-se a divisão exibida na Tabela 2. Há uma concentração de textos na área da saúde, remetendo a Junqueira (1998), que destaca o surgimento do conceito nesse segmento.

Tabela 2
Divisão dos artigos por áreas de conhecimento

ÁREAS DE CONHECIMENTO	QUANTIDADE DE TEXTOS
Saúde/enfermagem/medicina/saúde coletiva/educação médica/psicologia	18
Administração/administração pública/políticas públicas/ciência política/ política social	11
Serviço social/assistência social	9
Educação	4
Outras (uma ocorrência cada uma): ciências sociais/direitos humanos/ economia política/geografia/gestão do desenvolvimento local sustentável/ segurança pública	6

A primeira observação é que o tema – intersetorialidade/transversalidade nas políticas para jovens – é pouco estudado, principalmente se comparado a juventude, assunto emergente desde o início do século (Farah, 2006). Estado da arte organizado por Sposito (2009) indicou 1.427 teses e dissertações sobre juventude nas áreas de educação, ciências sociais e serviço social entre 1999 e 2006. Em levantamento com recorte específico em juventude e políticas públicas, em artigos da SciELO, entre 2002 e 2011, Zanella et al. (2013) encontraram 173 artigos. Mapeamento mais recente apontou 229 artigos entre 2007 e 2017, também no recorte juventude e políticas públicas, em periódicos com classificação A1-B2 (Corrochano & Guilherme, 2019).

Dos 43 textos analisados, apenas ¼ era das áreas de administração pública e políticas públicas, o que pode ter relação com a pouca profundidade conceitual das estratégias em questão. Na divisão entre essas abordagens, detectou-se que 32 trabalhos citaram a intersetorialidade, três abordaram a transversalidade e oito se debruçaram sobre ambos os conceitos (no entanto cabe apontar que alguns documentos usaram apenas o termo “transversal”). No total, quatro documentos descreveram a abordagem intersetorial abarcando entes privados – universidades, organizações da sociedade civil ou empresas –, seguindo o conceito de intersetorialidade ampla descrito por Cruz e Farah (2016). Um caso destoou em relação aos termos utilizados. No artigo de Gontijo (2010), o foco foi em “coordenação intragovernamental” e “cooperação intergovernamental”.

Comum entre os textos encontrados é a visão positiva das abordagens intersetorial e transversal. Nenhum dos trabalhos questionou a importância desses arranjos para um atendimento integral dos usuários e/ou para a resolução de problemas complexos, contudo há que se ressaltar que grande parte deles não aprofundou a discussão sobre esse tipo de gestão. Pelo contrário, em 21 textos é recomendada a abordagem e/ou há crítica à sua inexistência, porém sem conceituação do tema nem discussão acerca de como implementá-la. Em dez textos, o tema foi aprofundado, com referências e problematizações, mas sem explorar casos concretos. Finalmente, 12 textos entraram no mérito da implementação em si.

No que tange à adequação dessas abordagens para as políticas de juventude, os resultados também revelaram um cenário diverso. Dos 43 textos, 25 não propuseram uma reflexão ou não explicaram por que as abordagens intersetorial e transversal são indicadas às políticas de juventude. Quanto à exploração do tema juventude em si, 15 não se aprofundaram no tema, algumas vezes fazendo uso genérico da palavra, sem explicar a que faixa etária se referiam. Em 23 foram tratadas demandas ou políticas para adolescentes, o que inclui uma parcela da juventude, dos 15 aos 17 anos.

Entre os 23 textos com foco em adolescentes, 18 abordaram projetos, programas ou políticas na maior parte relacionados a iniciativas da saúde e assistência social. Destacam-se estudos sobre as condições de adolescentes autores de ato infracional, que cumprem medidas socioeducativas em meio aberto ou fechado (sete); e sobre projetos que promovem a saúde do adolescente, de maneira especial na sua interface com a escola, como o Programa Saúde na Escola, a Caderneta de Saúde do Adolescente e o Programa de Saúde do Adolescente (quatro). Parte desses estudos usa as palavras “juventude” e “jovem(ns)” como sinônimos de “adolescência” e “adolescente(s)”, o que indica pouca distinção entre esses conceitos na academia, sobretudo na área da saúde.

Cinco apresentavam iniciativas que abrangem jovens, mas não com especificidade. Deles, três tinham relação com saúde: educação sexual e prevenção de infecções sexualmente transmissíveis; saúde de homens presos; e o Programa Saúde da Família. Outros cinco não abordavam programas ou projetos.

Finalmente, 15 trabalhos tratavam de políticas de juventude. Entre eles, há variedade de objetos escolhidos como foco de estudo, mas podem-se apontar como destaque a Política Nacional da Juventude e o Programa Nacional de Inclusão de Jovens (Projovem). É notável o número de trabalhos em que os autores se debruçaram a respeito da atuação de um projeto ou município específico, focando na implementação local das políticas de juventude. Sete trataram de localidades da Região Sudeste (Tabela 3).

Tabela 3
Estudos por município e região brasileira

REGIÃO	MUNICÍPIOS
Sudeste	Belo Horizonte/MG (Gontijo, 2010) Niterói/RJ (Hora Góis, 2013; Hora Góis & Mendes Duarte, 2014) Porto Feliz/SP (Franco, 2020) Santos/SP (Matsumota, 2015; Oliveira, 2018) São Paulo/SP (Cunha, 2020)
Norte	Manaus/AM (Nunes, 2015)
Nordeste	Jaboatão dos Guararapes/PE (Lyra, 2019)

Uma dissertação tratou com profundidade da atuação da SNJ e do Projovem (Souza, 2016), enquanto outra explorou a atuação de governos latino-americanos em relação a políticas de inclusão produtiva da juventude com foco no Brasil e no México (Moura, 2019). Por fim, entre esses 15 textos, três tiveram a intersetorialidade ou a transversalidade entre os temas principais do estudo.

Assim, dado um panorama desse levantamento, a seguir se focará nos pontos comuns e nas lacunas com base nos sete textos que se aprofundaram na relação entre política para juventude e abordagem intersetorial/transversal e em sua implementação. Em termos de metodologia, os trabalhos utilizaram diversas técnicas: análise documental, observação participativa, entrevistas com gestores públicos e pesquisa etnográfica, todas de caráter qualitativo.

Outro fator em comum são as dificuldades enfrentadas pelos programas estudados, a maioria já relatada pela literatura, como: a cultura de trabalho isolada em departamentos e a resistência à cooperação, a competição entre órgãos e os desafios para conciliar linguagens e valores de áreas distintas. Hora Góis (2013) relata tentativas da Secretaria de Juventude (SJ) de Niterói (RJ) de estabelecer relações com outras secretarias e a ocorrência de problemas, dois deles relacionados à juventude: o preconceito geracional com profissionais da SJ, mais jovens que a média do corpo técnico da prefeitura; e o preconceito de funcionários de outras secretarias com o público a ser atendido em determinado projeto, jovens em situação de vulnerabilidade que haviam abandonado a escola.

A constatação pode provocar uma reflexão interessante ligada à legitimidade dos órgãos específicos de juventude, outro ponto levantado por alguns pesquisadores (Gontijo, 2010; Hora Góis, 2013; Souza, 2016). Cabe questionar: as dificuldades de relação com outras secretarias ocorrem pelo desafio da intersetorialidade em si, como visto em outros casos, ou da legitimidade da própria pauta – a juventude? Observa-se a mesma dificuldade em atuações voltadas a outras pautas, como políticas para crianças, mulheres ou idosos?

Essa falta de legitimidade parece ser um dos principais desafios para a atuação das secretarias e coordenações de juventude, que encaram expressiva instabilidade institucional e de recursos. Lyra (2019) relata sucessivas trocas de nomenclatura e nível de gestão de órgãos de juventude do estado de Pernambuco e do município de Jaboatão dos Guararapes. Presume-se que esse tipo de instabilidade não contribua para o diálogo nem para a aproximação com as secretarias mais estruturadas.

Ainda sobre a identidade dos órgãos de juventude, estudada ao menos tangencialmente em seis trabalhos, alguns autores apontam que o papel desses organismos não ficou claro, ou foi alterado ao longo do tempo (Gontijo, 2010; Souza, 2016; Moura, 2019). No caso da SNJ, para Souza (2016), a proposta era que esses órgãos atuassem transversalmente com ministérios e outros órgãos do governo federal, além de produzir conhecimento e advogar por pautas da juventude. No entanto, contrariando essa ideia inicial, a equipe foi incumbida da coordenação do Projovem, maior programa com foco em juventude encabeçado pelo governo federal nas gestões petistas, que propunha uma atuação intersetorial para atender jovens com mais de 18 anos, desempregados e que não haviam concluído o ensino fundamental. Em sua reformulação, a iniciativa integrou projetos de várias pastas, como educação, desenvolvimento social e trabalho. A complexidade na execução de tamanho programa teria impedido que a equipe da SNJ atuasse em outras frentes (Souza, 2016).

Cunha (2020) relata a interação – bem-sucedida – entre a Coordenação de Políticas para Juventude (CJ) e a Secretaria Municipal de Trabalho e Empreendedorismo de São Paulo, no Programa Bolsa Trabalho: Juventude, Trabalho e Fabricação Digital. Mesmo que houvesse diferenças substanciais de perspectiva em relação ao programa, a clara divisão de atribuições entre os órgãos foi bem estruturada. A secretaria tinha a responsabilidade de gestão e orçamento sobre o programa, enquanto a CJ fazia o acompanhamento dos jovens, a mediação com os familiares e o acompanhamento de atividades in loco. Havia responsabilidades compartilhadas, como os cursos ministrados.

Os campos ainda não cobertos pela literatura são muitos, haja vista o pouco número de estudos sobre o tema. Mesmo assim, cabe levantar alguns dos objetos potenciais para pesquisas futuras. Nenhum dos trabalhos trouxe dados quantitativos nem propôs ou explorou a avaliação dos programas. Em parte, isso pode ser explicado porque os projetos, ainda incipientes, não foram avaliados pelos governos. A atuação da SNJ, após o fim dos governos petistas, também é uma pauta frutífera, dado que o destaque das políticas para esse público foi conquistado entre 2004 e 2016.

Por fim, é essencial que se debruce sobre outras estratégias de promover a intersetorialidade ou a transversalidade nos governos, por iniciativas informais, locais e que independam dos órgãos de juventude. Finalmente, há pouquíssimos estudos sobre casos de sucesso que possam servir de base para outras experiências.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo deste trabalho foi apresentar como a literatura tem abordado a intersetorialidade nas políticas públicas para as juventudes no Brasil. Pode-se concluir que, apesar da forte recomendação à abordagem intersetorial em textos sobre juventude, ainda são poucas as produções acadêmicas a respeito da implementação da estratégia. Nas ocorrências encontradas, é comum que as abordagens sejam percebidas como desejáveis, sem, no entanto, serem problematizadas, como apontado por Serra (2005) e Bichir e Canato (2019).

Também é possível observar que a intersetorialidade – e também a transversalidade – consiste em um conceito e prática em construção. Os estudos aqui destacados revelam uma série de possibilidades de implementação das abordagens intersetoriais, mas os estudos analisados demonstram que sua eficácia e modos de viabilização ainda necessitam de aprofundamento. Novas pesquisas poderiam aprofundar de que maneira se dão os arranjos intersetoriais, a fim de produzir informações sobre sua aplicabilidade, eficácia e eficiência – como já mencionado por Marcondes, Sandim e Diniz (2018) e Bichir e Canato (2019). A baixa frequência de pesquisas acerca do tema pode ser reflexo de poucos programas que de fato se pretendam intersetoriais.

Sobressaíram trabalhos focados em experiências municipais, que descrevem os esforços para efetivar a intersetorialidade no território. Apesar do cenário distinto do nacional, as dificuldades são semelhantes: falta cultura de cooperação, sobra competição entre as secretarias, há choques de valores e a legitimidade dos órgãos de juventude é questionada.

Por fim, é possível apontar para alguns campos potentes à produção acadêmica, tais como pesquisas com abordagem quantitativa, estudos que enfoquem a avaliação dos projetos intersetoriais, experiências positivas tanto de intersetorialidade quanto de transversalidade, as políticas de juventude após o fim dos governos petistas, iniciativas intersetoriais informais. Todavia, vale dizer que mesmo o campo já explorado pela academia, de maneira especial a atuação dos órgãos de juventude, ainda se mostra bastante frutífero para futuras incursões investigativas.

NOTA

• Este artigo foi desenvolvido com base no trabalho de conclusão do curso de pós-graduação em Psicossociologia da Juventude e Políticas Públicas da Escola de Humanidades da Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo (FESPSP). O texto foi revisto e ampliado, e as autoras agradecem à equipe da FESPSP.
• Avaliado pelo processo de double blind review

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Editado por

Editor Associado: Felipe Gonçalves Brasil

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Dez 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  17 Fev 2022
• Aceito
  02 Ago 2022