Contencioso eleitoral em tempos de judicialização da política: a disputa no Supremo e o Supremo na disputa

Electoral litigation in times of judicialization of politics: the dispute in the Supreme and the Supreme in the dispute

Resumo

O trabalho traça um panorama do controle difuso de constitucionalidade em matéria eleitoral a partir de decisões do Supremo Tribunal Federal em recursos extraordinários interpostos contra os acórdãos do Tribunal Superior Eleitoral. Feita a análise da sistemática dos recursos eleitorais, com ênfase ao amplo efeito devolutivo do recurso especial eleitoral, aborda-se o modelo de governança eleitoral brasileiro em que Tribunal Superior Eleitoral e Supremo Tribunal Federal estão alinhados na leitura da “constituição eleitoral”. Após a análise do fenômeno da judicialização da política, são destrinchados os recursos extraordinários e as decisões do Supremo para, primeiro, mapear o perfil de entrada e saída para, segundo, identificar o efetivo papel do Tribunal no contencioso eleitoral.

Palavras-chave:
governança eleitoral; judicialização da política; contencioso eleitoral; controle difuso de constitucionalidade; recurso extraordinário

Abstract

The paper draws a panorama of the diffuse control of constitutionality in electoral matters based on decisions of the Federal Supreme Court in extraordinary appeals filed against the decisions of the Superior Electoral Court. After the analysis of the electoral procedural system, with emphasis on the broad devolution effect of the special electoral resource, it addresses the Brazilian electoral governance model in which the Higher Electoral Tribunal and the Federal Supreme Court are aligned in the application of the “electoral constitution”. After introducing the phenomenon of the judicialization of politics, the extraordinary resources and decisions of the Supreme Court are examined to map the entrance and exit profile and to identify the effective role of the Court in the electoral litigation.

Keywords:
electoral governance; judicialization of politics; electoral litigation; diffuse judicial review; extraordinary appeal

1. INTRODUÇÃO

A juridicização do Direito, ou seja, a progressiva intervenção do Direito nas relações sociais¹ e a posterior judicialização da política, que é a transferência de temas tipicamente políticos e de competência dos Poderes Legislativo e Executivo para o Judiciário, consagraram ao Poder Judiciário um papel fundamental no funcionamento da democracia - chegando ao ponto de tutelar o eleitor na escolha dos governantes via cassação de registros de candidatura e de mandatos eletivos².

A discussão sobre esta centralidade do Poder Judiciário na definição de temas políticos inclui ainda litígios estratégicos como a expropriação dos conflitos políticos do Poder Legislativo sob o pretexto de interpretar normas jurídicas quando em realidade são estratégias político-partidárias³. A justiça recebe visibilidade na democracia quando o problema, até então restrito às partes do processo, passa a ter uma existência pública na busca das partes, junto ao Poder Judiciário, de mudanças sociais ou precedentes, transformando a jurisprudência.

No contencioso eleitoral, via de regra, compete ao Tribunal Superior Eleitoral a decisão definitiva nos processos, mediante o recurso especial eleitoral, franqueando-se o acesso ao Supremo Tribunal Federal somente no caso de afronta expressa a dispositivo eleitoral, devendo ser interposto recurso extraordinário contra o acórdão eleitoral.

Considerando-se os filtros processuais existentes quando da análise dos recursos extraordinários, uma baixa taxa de sucesso recursal é esperada. Ainda assim, o Supremo Tribunal Federal é cada vez mais instado pelos candidatos a intervir na disputa eleitoral, assim prolongando o chamado “terceiro turno”. De 01 de janeiro até 19 de novembro de 2017, 214 processos de direito eleitoral e processo eleitoral foram autuados no Supremo Tribunal Federal. Em que pese faltasse ainda um mês ao encerramento do ano forense, os dados acusam um aumento no número de demandas em relação a 2016. Ainda que as oscilações no número de autuações sejam frequentes, o volume dos recursos eleitorais é crescente no histórico do Supremo Tribunal Federal⁴.

A decisão do Supremo Tribunal Federal que, no bojo do Recurso Extraordinário nº 929.670/SP, determinou a aplicação retroativa do prazo de inelegibilidade de 08 anos reacendeu a discussão em torno da Lei Complementar nº 135 - a “Lei da Ficha Limpa”. Por seis votos a cinco, a maioria dos Ministros do Supremo Tribunal Federal manteve a decisão do Tribunal Superior Eleitoral que afastou da disputa candidato que, com fulcro na nova redação da alínea d do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar nº 64, barrou das eleições de 2008 o candidato condenado em 2004 por abuso de poder econômico e captação ilícita de sufrágio. Em outro caso igualmente polêmico e acirrado, o Supremo Tribunal manteve acórdão que, com amparo na alínea k do inciso I do artigo 1º da Lei, declarou inelegível nas eleições de 2010 candidato que renunciou ao cargo em 2001.

O acórdão de mérito do Supremo no RE nº 631.102/PA foi modificado em sede de embargos de declaração em decorrência do precedente firmado pelo próprio Tribunal no RE nº 633.703/MG, de repercussão geral reconhecida. Neste precedente, permitiu-se a disputa no pleito de 2010 de candidato até então barrado por condenação recebida em 2007 por improbidade administrativa - alínea l da LC nº 64. Em atenção à anterioridade eleitoral prevista no artigo 16 da Constituição Federal de 1988, o Tribunal decidiu que as inovações provocadas pela Lei da Ficha Limpa valeriam apenas para 2012.

Até o RE nº 633.703/MG, o Supremo Tribunal Federal não havia reformado um acórdão sequer do Tribunal Superior Eleitoral⁵. Por mais controversa que fosse a leitura dos dispositivos constitucionais, a exemplo da anualidade eleitoral e da irretroatividade da pena, as decisões do Tribunal Eleitoral não costumam ser modificadas pelo Supremo. De 2012 a 2016, mais de 620 dos recursos extraordinários que foram interpostos contra acórdãos do TSE já transitaram em julgado. Apenas 0,31% das decisões do STF deram provimento ao recurso para reformar a decisão atacada.

Esta pesquisa fez-se possível apenas em razão da gentileza do Projeto “STF em número”, incubado pela Faculdade de Direito da Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro, em compartilhar seus dados⁶. De acordo com o levantamento da FGV Rio, foram interpostos 1.025 recursos extraordinários contra acórdãos do Tribunal Superior Eleitoral entre os anos de 2012 e 2016. Deste total, 840 transitaram em julgado após decisão do Supremo Tribunal Federal. Partindo desse universo de 840 recursos, fez-se um levantamento para obter os seguintes dados: a alínea do permissivo constitucional, a norma constitucional supostamente violada, a controvérsia discutida nos autos, o juízo de admissibilidade e o sentido, fundamento e natureza da decisão. Ao todo, foi possível levantar todas essas informações em 627 recursos extraordinários.

Recursos extraordinários e judicialização da política integram a problemática do trabalho, cujo fito é identificar o papel do Supremo Tribunal Federal no contencioso eleitoral. Para tanto, serão identificados os perfis de entrada de recursos extraordinários que ingressam do Tribunal Superior Eleitoral, mapeando os argumentos aventados para justificar a interferência do Poder Judiciário, e os padrões de decisão do Supremo Tribunal Federal, estruturando os argumentos lançados para justificar o ativismo ou a contenção.⁷ Ao fim do levantamento e da análise dos dados, espera-se situar o Supremo Tribunal Federal dentro do modelo brasileiro de governança eleitoral, especificamente na dimensão de rule adjucation.

2. CONTENCIOSO ELEITORAL EM TEMPOS DE JUDICIALIZAÇÃO DA DISPUTA POLÍTICA

O protagonismo da Justiça Eleitoral na democracia brasileira está longe de ser exclusividade da ordem instituída pela Constituição Federal de 1988. Em cumprimento à causa do movimento revolucionário de 1930 pela moralização da eleição⁸, o governo provisório de Getúlio Vargas centralizou em uma só instituição as atividades de criação e manutenção do arcabouço institucional em que realizados o voto e a disputa eleitoral.⁹ O artigo 5º do Decreto nº 21.076/32 instituiu órgão judiciário independente dos poderes políticos com o fim de garantir o exercício do sufrágio ao afastar os Poderes Legislativo e Executivo da organização, execução e controle do processo eleitoral¹⁰.

Competências distintas, como o alistamento dos eleitores, a apuração dos votos e a diplomação dos eleitos, ficaram sob incumbência deste novo órgão - formalmente integrado ao Poder Judiciário pela Constituição de 1934. Dali em diante, com a ressalva do período do Estado Novo, quando interrompido o funcionamento da Justiça Eleitoral, o legislador constituinte manteve intacto o modelo de governança eleitoral instituído em 1932: órgão integrante do Poder Judiciário, concentração das atividades administrativas, executivas e contenciosas, e blindagem contra a interferência política.

Para desempenhar suas funções no desenho institucional da Constituição Federal de 1988, ao Tribunal Superior Eleitoral são dispensadas as competências administrativa, jurisdicional, consultiva e normativa. A primeira diz respeito à preparação, organização e administração do processo eleitoral e a segunda, à solução de conflitos intersubjetivos submetidos ao Estado-juiz, cuja vontade substituirá a vontade dos litigantes mediante a aplicação do direito à espécie. Como órgão consultivo, o Tribunal atua na prevenção de litígios que poderiam prejudicar a regularidade e legitimidade do pleito ao responder em tese questionamentos sobre matéria eleitoral. Por fim, a função normativa compreende a expedição de instruções e outras deliberações convenientes à execução da lei eleitoral.

Dentre as funções do Tribunal Superior Eleitoral, aquela que é a típica do Poder Judiciário é certa e previsivelmente a que menos controvérsia desperta na doutrina - ao menos quanto à legitimidade para decidir, não à correção das decisões. No contencioso eleitoral, a intervenção judicial destina-se à gerência e fiscalização do processo eleitoral e ao controle dos partidos políticos¹¹. A verificação da lisura da atividade eleitoral seria “necessária, e apta, para neutralizar as injunções político-partidárias de um determinado momento histórico, em prestígio aos direitos fundamentais e valores nucleares inseridos na Constituição”¹², especialmente os objetivos constantes no seu artigo 1º.

A cada reforma da legislação político-partidária, a democracia experimenta uma crescente judicialização da disputa política¹³. As eleições, como espaço de decisão sobre os cargos eletivos, foram gradualmente dominadas por normas e procedimentos típicos do Poder Judiciário em razão do uso de tribunais por grupos de interesses, da expansão da democracia e outros fatores institucionais e culturais¹⁴. A dinâmica de intervenção do Tribunal Eleitoral nas eleições resulta da própria ação dos competidores, que enxergam na via judicial “arma para maximizar o número de votos por meio de uma estratégia que considera a Justiça Eleitoral como mais um palco no cenário competitivo”¹⁵.

A judicialização de disputas eleitorais, com a intervenção do Poder Judiciário na resolução de conflitos, fez-se possível com a juridicização, com o exaustivo regramento normativo da execução do processo eleitoral e do exercício dos direitos políticos. Trata-se de consequência do modelo brasileiro de governança eleitoral, que concentrou em um único órgão do Poder Judiciário as competências de rule making, rule application e rule adjucation e criou uma esfera jurisdicional específica para resolver demandas eleitorais e expandiu a lógica sistêmica do direito para as disputas eleitorais. Não é por menos que houve um aumento significativo na demanda por advogados especializados em direito eleitoral nos últimos anos¹⁶.

O volume dos recursos ao Tribunal Superior Eleitoral multiplicou-se a partir da Lei das Inelegibilidades, passando pela dos Partidos Políticos e das Eleições até a Lei da Ficha Limpa, que estimulou de vez a judicialização das disputas ao ampliar os casos de inelegibilidade e os prazos para hipóteses já previstas¹⁷. A LC nº 135 incluiu dezenove alíneas no inciso I do artigo 1º da LC nº 64, declarando ser inelegível o condenado por crime contra economia popular, fé pública, Administração Pública, patrimônio público, mercado financeiro, por tráfico de entorpecentes, crimes eleitorais e ambientais, entre outros. Assim como o volume de recursos ao Tribunal Superior Eleitoral cresceu, assim também o fez o volume de recursos que sobem deste ao Supremo Tribunal Federal.

Curiosamente, o artigo 121 da Constituição Federal determina que as decisões do órgão máximo da Justiça Eleitoral são irrecorríveis, a não ser se contrárias a norma constitucional. Tal qual as alíneas a e b do inciso III do artigo 102 da Carta, o caput do artigo 281 do Código Eleitoral estabelece serem “irrecorríveis as decisões do Tribunal Superior, salvo as que declararem a invalidade de lei ou ato contrário à Constituição Federal (...)”. Portanto, no direito eleitoral, o recurso extraordinário deve fundamentar-se em termos de violação direta e frontal ao texto constitucional, por não ser o recurso extraordinário cabível contra ofensa indireta, reflexa ou oblíqua¹⁸.

A disciplina geral do recurso extraordinário encontra-se no artigo 102, inciso III, da Constituição Federal de 1988. Das quatro, a primeira hipótese de cabimento dispõe da decisão inferior que “contrariar dispositivo desta Constituição”, nos termos da alínea “a” do permissivo constitucional. Deverá a violação ao texto constitucional ser direta e frontal, sendo infenso ao Supremo avaliar a constitucionalidade de ato normativo cuja aplicação foi negada pela decisão recorrida caso, entre o dispositivo infraconstitucional questionado e o dispositivo constitucional violado, haja um segundo texto normativo. O entendimento é o de que, nesta hipótese, o recurso não cuida de matéria constitucional - como prevê a Súmula STF nº 636.

O recurso extraordinário, nos termos da alínea b, leva à apreciação definitiva do Supremo Tribunal Federal a decisão que declarar inconstitucional tratado internacional ou lei federal¹⁹, a fim de unificar a jurisprudência sobre espécies normativas relevantes e privilegiar a presunção de constitucionalidade da legislação leis. Em oposição à alínea b, vez que inverte a presunção de adequação da lei, a alínea c autoriza a interposição do recurso contra decisão que declare válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição - compreendida como todo o bloco de constitucionalidade federal, com emendas e tratados internacionais incorporados pelo rito do artigo 5º, §3º, da Carta²⁰.

Em último lugar, a alínea d do inciso III do artigo 102 da Constituição Federal prevê o cabimento do recurso extraordinário contra decisão que julgar válida lei local impugnada frente à lei federal. Trata-se de conflito federativo externalizado em normas de diferentes procedências, devendo o Supremo resolvê-lo em atenção às competências legislativas atribuídas pela Constituição de 1988 a cada um dos entes federativos.

Para ser conhecido, o recurso extraordinário deve observar certos requisitos²¹, a exemplo do prévio julgamento da causa em última ou única instância, como disposto no caput do inciso III do artigo 102, e da impugnação de decisão terminativa, que põe fim ao processo. Além do manejo de todos os recursos ordinários cabíveis pelas partes, com o esgotamento das vias recursais, e do pronunciamento final do órgão judicial, a questão constitucional levada ao juízo do Supremo deve ter sido prévia e efetivamente debatida e decidida na instância a quo, sob pena de supressão de instâncias e incidência do óbice do enunciado da Súmula nº 282 do Supremo²².

Relativamente aos atos normativos em debate, impõe-se que a controvérsia diga respeito à contradição entre dispositivo constitucional e dispositivo infraconstitucional, sendo proibido discutir em controle concreto questões fáticas, a teor da Súmula STF nº 289, ou conflitos entre normas de igual natureza ordinária, como prevê a Súmula STF nº 454. Por ser recurso de fundamentação vinculada, deve o recorrente impugnar apenas o ato normativo que fundamentou a decisão recorrida, fazendo menção expressa à norma constitucional violada e aos fundamentos da irresignação.

Por fim, há o requisito da repercussão geral - instituída pela Emenda nº 45/04 e hoje disciplinada pelo novo Código de Processo Civil. O recurso extraordinário apenas será conhecido caso, de maneira formal e fundamentada, demonstre a relevância social, política, econômica ou jurídica da questão constitucional versada nos autos, na forma do artigo 1.035, §1º, do Novo Código. Ainda, conforme o parágrafo segundo deste mesmo artigo, presume-se a repercussão geral se o acórdão contrariar súmula ou jurisprudência dominante do Supremo ou reconheça, nos moldes do artigo 97 da Constituição de 1988, a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal.

As hipóteses restritas de cabimento do recurso extraordinário possuem o condão de reservar ao Tribunal Superior Eleitoral a “última palavra” sobre a interpretação das normas eleitorais infraconstitucionais, o que é conveniente ao garantir o célere deslinde dos processos e a segurança dos eleitos no exercício dos mandatos e dos eleitores em saber quem são os legítimos ocupantes dos cargos²³. Na qualidade de última instância do contencioso eleitoral, compete ao Tribunal promover a uniformização da exegese de lei aplicada diversamente nos tribunais regionais eleitorais por meio de recurso especial eleitoral, com amparo no artigo 121, § 4º, inciso II, da Constituição Federal de 1988.

O recurso especial eleitoral, na forma do inciso I deste dispositivo, é igualmente cabível caso de a decisão de Tribunal Regional Eleitoral contrariar “disposição expressa desta Constituição”. Diferente do recurso especial comum, que encaminha à apreciação do Superior Tribunal de Justiça acórdão de Tribunal de Justiça Estadual ou de Tribunal Regional Federal que contrarie tratado ou lei federal, julgue válido ato de governo local face lei federal ou atribua à lei federal interpretação diversa da interpretação realizada por outro tribunal, tudo nos termos do inciso III do artigo 105 da Constituição, o recurso especial eleitoral possui amplo efeito devolutivo, levando ao conhecimento do Tribunal Superior Eleitoral controvérsia de índole constitucional.

Significativa é a circunstância de que não cabe recurso extraordinário em face de acórdão de Tribunal Regional Eleitoral. Os acórdãos de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal são impugnados em seus fundamentos ordinários por recurso especial e em seus fundamentos constitucionais por extraordinário, devendo a parte sucumbente manejar ambos se necessário for, sob pena de atrair a Súmula STJ nº 216²⁴. Diferente do sistema recursal comum, a regra da interposição simultânea é inaplicável à sistemática eleitoral em decorrência do inciso I do parágrafo quarto do artigo 121 da Constituição, que autoriza o recurso especial eleitoral contra decisão regional que infrinja disposição constitucional expressa. De acordo com o Supremo Tribunal Federal, a interposição de recurso extraordinário contra acórdão eleitoral regional é erro “inexcusável” que possui o condão de inviabilizar a aplicação do princípio da fungibilidade recursal²⁵.

A competência constitucional do Tribunal Superior Eleitoral em examinar se as decisões dos acórdãos estaduais são ou não contrárias a “disposição expressa” da Carta Constitucional assegura-lhe relevante margem para interpretar o texto não só por serem limitadas as hipóteses do recurso extraordinário, mas também por ser a Constituição rica em disposições sobre direito eleitoral²⁶. No capítulo IV do seu Título II, do artigo 14 ao artigo 16, discorre-se sobre: i) alistamento eleitoral; ii) condições de elegibilidade; iii) condições de inelegibilidade; iv) suspensão e perda de direitos políticos; e v) princípio da anualidade eleitoral, entre outros²⁷. A redação de verdadeira “constituição eleitoral”²⁸ foi o remédio encontrado pelo legislador constituinte para evitar que, como no regime militar, divergências políticas levassem a restrições arbitrárias dos direitos políticos.

Prevista no artigo 16 da Constituição Federal, o princípio da anualidade eleitoral assegura aos candidatos igualdade de condição na disputa eleitoral. Ao determinar que a lei que modifique o processo eleitoral seja inaplicável ao pleito que ocorra dentro de um ano da data de publicação, a regra da anualidade protege a segurança jurídica. Garante-se a estabilidade das normas que regem a disputa pelo poder político, impedindo que lei casuística seja promulgada para preservar o poder político e econômico em detrimento do interesse popular²⁹. Assim, para ter eficácia no pleito imediatamente subsequente, a nova legislação deve entrar em vigor até um ano antes do primeiro domingo do mês de outubro do ano eleitoral, na forma do artigo 1º da Lei nº 9.504/97³⁰.

O artigo 15, depois de proibir expressamente a cassação dos direitos políticos, estipula as hipóteses de privação. Os direitos serão suspensos em caso de incapacidade civil absoluta, condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem os efeitos, escusa de consciência, nos termos do inciso VIII do artigo 5º da Constituição Federal³¹, e improbidade administrativa, como dispõe o artigo 37, §4º, da Lei Fundamental³². Os direitos serão efetivamente perdidos, não meramente suspensos³³, com o cancelamento da naturalização de estrangeiro por sentença transitada em julgado. As consequências da privação dos direitos políticos são diversas, a exemplo da perda do mandato eletivo e o cancelamento da filiação partidária.

A Constituição Federal de 1988 enumera diversas hipóteses de inelegibilidade - ou seja, de “impedimento ao exercício da cidadania passiva, de maneira que o cidadão fica impossibilidade de ser escolhido para ocupar cargo público-eletivo”³⁴. A primeira hipótese é a inelegibilidade dos inalistáveis, que são os estrangeiros e os brasileiros em período de serviço militar obrigatório, e dos analfabetos. A segunda é a inelegibilidade por motivos funcionais. Os Chefes do Poder Executivo, seus sucessores e substitutos no curso do mandato só poderão ser reeleitos para um único período subsequente. Assim, o dispositivo constitucional declara inelegíveis para o terceiro mandato as autoridades que já estão no exercício do segundo. A última inelegibilidade constitucional, pois existem ainda as de natureza infraconstitucional, previstas na Lei Complementar nº 64/90, é a inelegibilidade reflexa, a abarcar os indivíduos que mantenham vínculos pessoais com o Chefe do Poder Executivo, a exemplo de cônjuge, companheiro e parente.

Estipulados no parágrafo terceiro do artigo 14 da Constituição Federal de 1988, as condições de elegibilidade - ou seja, os requisitos ao exercício da cidadania passiva - são nacionalidade brasileira, pleno exercício dos direitos políticos, alistamento eleitoral, domicílio eleitoral na circunscrição, filiação partidária e idade mínima, a saber, 35 anos para Presidente, Vice-Presidente e Senador, 30 para Governador e Vice-Governador, 21 para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz, e 18 para Vereador.

Há ainda diversos outros dispositivos constitucionais que, ao versarem sobre os direitos e as garantias fundamentais, relacionam-se aos direitos políticos. Nesse sentido, o artigo 5º da Constituição Federal de 1988 consagra o princípio da legalidade no inciso II, a liberdade de manifestação e de expressão, respectivamente nos incisos IV e IX, o direito de resposta no inciso V, a liberdade de associação e a vedação à obrigatoriedade de associação, nos incisos XVII e VV, o acesso ao Poder Judiciário para apreciação de lesão ou ameaça a direito, no inciso XXXV e, ainda, o direito adquirido e a vedação à retroatividade da lei, nos respectivos incisos XXXVI e XXXIX.

Ao consagrar normas de direito eleitoral e de matérias correlatas, a Constituição Federal de 1988 franqueou aos candidatos acesso ao Supremo Tribunal Federal, que passou a ser chamado cada vez mais a intervir no processo eleitoral. A fim de identificar as razões constitucionais aventadas para justificar a intervenção do Poder Judiciário nos pleitos, serão analisados adiantes os perfis de entrada dos recursos extraordinários e dos respectivos agravos interpostos contra decisão do Tribunal Superior Eleitoral.

3. A DISPUTA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

De 01 de janeiro até 19 de novembro de 2017, 214 processos de direito eleitoral e processo eleitoral foram autuados no Supremo Tribunal Federal. Em que pese faltasse ainda um mês ao término do ano forense, as estatísticas acusam um aumento no número de demandas em relação a 2016, que registrou 194, mas também revelam uma baixa em face de 2015, que alcançou 365. Mesmo com o crescimento do volume de recursos de 1990 a 2017, oscilações como as verificadas entre 2017, 2016 e 2015 são constantes no histórico de processos eleitorais no Supremo Tribunal Federal³⁵.

Em 1990, foram sete demandas autuadas. Em 1991, no calor das eleições gerais e sob a vigência da Lei das Inelegibilidades, chegaram ao Supremo Tribunal Federal nove ações - número esse que mais que duplicou em 1992, perfazendo “incríveis” vinte processos. De 1993 a 1998, o número manteve-se relativamente estável, oscilando entre 14 e 21. As estatísticas revelam que a Lei dos Partidos Políticos, publicada em setembro de 1995, não repercutiu sobre o contencioso eleitoral: em 1995, foram 21, ações e, tanto em 1996 quanto em 1997, foram 14. De fato, a Lei nº 9.096 pouco influenciou a disputa judicial entre os candidatos, vez que tratou propriamente de partidos, desde a criação e registro, passando por organização e funcionamento, até a extinção.

De 1998 a 2000, os processos autuados saltaram de 18 para 97 - o que significa um aumento de 438%. Após uma queda em 2001 e uma recuperação em 2002, no rastro das eleições para os cargos municipais, este número voltou a crescer em 2003, quando foram registradas 139 autuações em direito eleitoral e processo eleitoral, e 2004, quando foram 188. Em 2005, não obstante uma queda para 168, o volume manteve-se elevado dentro do histórico. A explicação para o salto percebido de 1998 a 2005 está na Lei das Eleições, de setembro de 1997, que dispõe sobre registro de candidatura, financiamento das campanhas eleitorais, propaganda eleitoral e abuso de poder.

A Lei das Eleições influenciou diretamente a disputa eleitoral e repercutiu sobre o contencioso eleitoral ao expandir o rol de condutas cuja prática leva à penalização do candidato - ou melhor, do adversário. Em disputas cada vez mais acirradas em virtude da crescente oferta de postulantes, o manuseio de ações no formato litígio estratégico apresenta-se como interessante recurso dentro da corrida, uma vez que seu conhecimento poderá acarretar desde multas pecuniárias até o indeferimento do registro ou a cassação do mandato do desafeto eleito, abrindo-se caminho a um terceiro turno direto ou indireto. O objetivo das disputas não se encerra com a decisão no caso concreto, mas com a eventual influência na jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral.

Em seguida, percebe-se um incremento no intervalo entre 2006 a 2008, quando o número de autuações salta de 108 para 329 processos eleitorais - muito provavelmente devidos às novas regras de propaganda e financiamento eleitorais instituídas pela Lei nº 11.300 e às eleições gerais de 2007. Após 2009 e 2010, quando as autuações decrescem para 190 e 182, há um crescimento constante na demanda junto ao Supremo Tribunal Federal: 228 em 2011, 239 em 2012, 360 em 2013 até chegar ao recorde de 460 ações em 2014. Por detrás dessa escalada dos processos eleitorais não há outra explicação que a Lei da Ficha Limpa, que sacramentou a judicialização da disputa política.

No universo de 3.712 processos autuados de 1990 até 2016, foram examinados 627 - todos com decisão transitada em julgado - dos 1.026 recursos extraordinários que ingressaram do Tribunal Superior Eleitoral ao Supremo Tribunal Federal. Ao cabo da análise do material disponível no sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal, buscou-se levantar as seguintes informações: a alínea do artigo 102, inciso III, da Constituição a fundamentar o recurso, o dispositivo constitucional supostamente contrariado, a matéria discutida nos autos dos processos, a natureza, se monocrática ou colegiada, o sentido, se pelo provimento ou desprovimento, e o fundamento da decisão.

De início, desejava-se mapear também a unidade da federação de que originado o recurso e o cargo eletivo em disputa, mas encontrar esses dados fez-se impossível - ao menos em tempo hábil - porque exigiria igual análise das decisões do Tribunal Superior Eleitoral, o que já fugiria dos escopos deste trabalho. De toda maneira, a intuição é a de que os padrões que seriam encontrados no Supremo Tribunal Federal repetiriam aqueles presentes no Tribunal Superior Eleitoral: não há concentração relevante de processo por tribunal regional, com uma distribuição normal entre volumes de recursos dos Estados e o número de vagas em disputa, e a predominância de recursos envolvendo eleições para o cargo de prefeitos, provavelmente em razão da concentração de recursos financeiros e administrativos dos partidos políticos³⁶.

Em relação à alínea do permissivo constitucional, tem-se que 100% dos recursos que ingressaram no Supremo Tribunal Federal foram interpostos com fulcro na alínea a, o que é esperado diante da determinação do artigo 121, § 3º, da Constituição Federal de 1988. Em decorrência da previsão taxativa para o cabimento de recursos extraordinários em matéria eleitoral, condicionando sua admissibilidade à contrariedade de dispositivos constitucionais, não há como um acórdão do Tribunal Superior Eleitoral ser impugnado pelas demais alíneas do artigo 102, inciso III mas não pela alínea a.

Do total de recursos analisados, apenas três foram ajuizados para além da alínea primeira: ARE nº 800.647/DF, ARE nº 852.221/DF e ARE nº 975.881/AM. O primeiro e terceiro alegaram sem sucesso a incompatibilidade entre ato de governo local e o texto constitucional: decisão da Presidência do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina em procedimento administrativo e rejeição de contas prestadas por candidato à Prefeito. O segundo recurso suscitou negativa de vigência do artigo 37, § 3º, da Lei nº 9.096 pelo Tribunal Superior Eleitoral em violação ao princípio constitucional da legalidade. Todos os três recursos não prosperaram por carência de repercussão geral.

De 627 recursos extraordinários interpostos contra acórdão do Tribunal Superior Eleitoral, vinte receberam o juízo positivo de admissibilidade e foram encaminhados ao Supremo Tribunal Federal³⁷. A taxa de admissão, que gira em torno de 03,2%, supera a taxa de admissão junto ao Tribunal Superior do Trabalho: 00,1%³⁸. De 16.228 recursos, apenas quarenta receberam juízo positivo de admissibilidade. No Superior Tribunal de Justiça, embora não haja um dado oficial, a estimativa é a de que a taxa de admissão não ultrapasse a barreira de 03%³⁹.

Os recursos extraordinários admitidos pelo Tribunal Superior Eleitoral versavam sobre cinco principais assuntos, da seguinte forma:

Assunto Total Proporção Abuso de poder político e econômico 02 10% Captação ilícita de sufrágio 01 05% Doação eleitoral 02 10% Elegibilidade e inelegibilidade 10 50% Propaganda eleitoral 05 25%

Assunto	Total	Proporção
Abuso de poder político e econômico	02	10%
Captação ilícita de sufrágio	01	05%
Doação eleitoral	02	10%
Elegibilidade e inelegibilidade	10	50%
Propaganda eleitoral	05	25%

Os dispositivos constitucionais ventilados foram os seguintes:

Dispositivo Número de referências Proporção Artigo 1 01 01,85% Artigo 2 01 01,85% Artigo 5 23 42,59% Artigo 14 14 25,92% Artigo 16 01 01,85% Artigo 22 01 01,85% Artigo 93, inciso IX 03 05,55% Artigo 121, §4º 02 03,70% Artigo 127 02 03,70% Artigo 129, inciso III 02 03,70% Artigo 220 04 07,40%

Dispositivo	Número de referências	Proporção
Artigo 1	01	01,85%
Artigo 2	01	01,85%
Artigo 5	23	42,59%
Artigo 14	14	25,92%
Artigo 16	01	01,85%
Artigo 22	01	01,85%
Artigo 93, inciso IX	03	05,55%
Artigo 121, §4º	02	03,70%
Artigo 127	02	03,70%
Artigo 129, inciso III	02	03,70%
Artigo 220	04	07,40%

Há um claro predomínio dos artigos 5º e 14. O primeiro foi citado em seu caput (01), inciso II (01), IV (03), IX (01), X (03), XII (01), XXXV (03), XXXVI (02), LIV (04), LV (03) e LVI (01), ao passo que o segundo o foi em seus parágrafos quinto (06), sétimo (04), nono (02) e décimo (02).

Os dados relativos aos 627 recursos extraordinários demonstram que o artigo 5º seria a norma constitucional supostamente mais contrariada em seu caput e seus incisos pelos acórdãos do Tribunal Superior Eleitoral:

Dispositivo Número de referências Proporção Artigo 1º 38 02,32% Artigo 5º 959 57,04% Artigo 14 85 05,21% Artigo 16 13 00,79% Artigo 17 66 04,04% Artigo 37 46 02,82% Artigo 70 23 01,41% Artigo 93 182 11,15% Artigo 121 32 01,96% Artigo 127 49 03,00% Artigo 220 33 02,02% Outros40 105 06,43%

Dispositivo	Número de referências	Proporção
Artigo 1º	38	02,32%
Artigo 5º	959	57,04%
Artigo 14	85	05,21%
Artigo 16	13	00,79%
Artigo 17	66	04,04%
Artigo 37	46	02,82%
Artigo 70	23	01,41%
Artigo 93	182	11,15%
Artigo 121	32	01,96%
Artigo 127	49	03,00%
Artigo 220	33	02,02%
Outros40	105	06,43%

Curiosamente, os dois artigos integrantes da constituição eleitoral mais arguidos pelos recorrentes respondem por exatos 06% de recursos extraordinários interpostos em face dos acórdãos da Justiça Eleitoral. Se contabilizado o artigo 15, presente em apenas nove apelos, os dispositivos que dispõem acerca dos direitos políticos não somam 07% das referências feitas pelos recursos extraordinários.

Esperava-se maior número de referências ao artigo 14 da Constituição, devido à sua relevância no exercício dos direitos políticos e na dinâmica na disputa eleitoral. Em que pese a baixa presença da norma que prevê as inelegibilidades, controvérsias sobre a possibilidade ou não do exercício da capacidade política passiva dominaram os recursos extraordinários e respectivos agravos:

Assunto Total Proporção Abuso de poder político e econômico 38 06,06% Captação ilícita de sufrágio 33 05,26% Condutas vedadas a agente público 06 00,95% Crimes eleitorais 33 05,26% Direito processual 41 06,39% Doação eleitoral 55 08,77% Elegibilidade e inelegibilidade 181 28,26% Contas eleitorais41 110 17,54% Propaganda eleitoral 122 19,45% Outros42 08 01,27%

Assunto	Total	Proporção
Abuso de poder político e econômico	38	06,06%
Captação ilícita de sufrágio	33	05,26%
Condutas vedadas a agente público	06	00,95%
Crimes eleitorais	33	05,26%
Direito processual	41	06,39%
Doação eleitoral	55	08,77%
Elegibilidade e inelegibilidade	181	28,26%
Contas eleitorais41	110	17,54%
Propaganda eleitoral	122	19,45%
Outros42	08	01,27%

Nos parágrafos do artigo 14 estão previstos os requisitos de alistamento eleitoral, as condições de elegibilidade e inelegibilidade e as hipóteses de perda e suspensão dos direitos políticos. Nove apelos suscitaram o artigo 14 sem especificar qual o dispositivo violado. O caput foi ventilado em duas oportunidades. Arguiram-se em menor número o parágrafo quarto (01), décimo (05), quinto (08) e sétimo (09). O parágrafo terceiro, que estipula as condições de elegibilidade, foi supostamente violado por quinze acórdãos.

O parágrafo nono foi, dentre os parágrafos do artigo 14, o mais arguido dentre os recursos. As trinta e seis menções justificam-se em face das categorias abertas presentes em seu comando, tais quais “probidade administrativa”, “moralidade para o exercício do mandato”, “normalidade e legitimidade das eleições”, “influência do poder econômico” e “abuso no exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”.

Inclusive, depois da inclusão do §9º ao artigo 14 pela Emenda Constitucional de Revisão nº 04, a redação abstrata levou o Tribunal Superior Eleitoral a editar a Súmula nº 16⁴³ para condicionar os efeitos desses princípios à promulgação de lei complementar a criar outras hipóteses de inelegibilidade. A Súmula logrou sucesso inicial em obstar os recursos amparados nesse dispositivo até 1996⁴⁴. Em que pese a recente reiteração pelo Tribunal em 2016, a Súmula nº 16 parece não persuadir os litigantes a deixar de interpor seus recursos com base em violação ao artigo 14, § 9º, da Constituição Federal de 1988.

A Lei Complementar nº 135 foi responsável por regulamentar o parágrafo nono do artigo 14 da Constituição Federal de 1988, viabilizando o controle das candidaturas a partir de critérios infraconstitucionais da moralidade pública e da vida pregressa⁴⁵. Não cabendo recurso extraordinário por afronta ao artigo 14, § 9º, da Constituição e estando os casos de inelegibilidade previstas na esfera infraconstitucional, restou aos recorrentes discutir a inelegibilidade em termos de contrariedade aos artigos 5º e 93.

Das 182 ocasiões em que o artigo 93 foi suscitado, 181 remeteram ao inciso IX, que dispõe da necessidade de fundamentação das decisões do Poder Judiciário, sob pena de nulidade. Supostas contrariedades ao artigo 5º ensejaram o maior número de recursos em face de acórdão do Tribunal Superior Eleitoral, mantendo-se o padrão encontrado junto aos recursos extraordinários admitidos. Dos 627, 443 fazem menção ao menos ao caput, a um dos 78 incisos ou a um dos quatro parágrafos da seguinte forma:

Inciso Referências Proporção caput 29 03,02% II 92 09,59% IV 23 02,39% IX 17 01,77% X 30 03,12% XII 20 02,08% XXXV 116 12,09% XXXVI 53 05,52% LIV 210 21,89% LV 241 25,13% LVI 31 03,23% LVII 19 01,98% Outros46 78 08,12%

Inciso	Referências	Proporção
caput	29	03,02%
II	92	09,59%
IV	23	02,39%
IX	17	01,77%
X	30	03,12%
XII	20	02,08%
XXXV	116	12,09%
XXXVI	53	05,52%
LIV	210	21,89%
LV	241	25,13%
LVI	31	03,23%
LVII	19	01,98%
Outros46	78	08,12%

As violações arguidas no Supremo Tribunal Federal, portanto, versam sobretudo acerca da regularidade na condução do processo judicial, não sobre o mérito da decisão recorrida. Quase 50% de recursos extraordinários calcados no artigo 5º da Constituição arguem a violação a devido processo legal, ampla defesa e contraditório. Em terceiro e quarto lugar, os recursos levantam contrariedade ao preceito do acesso à jurisdição e da legalidade. Em quinto lugar, debate-se violação a direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada. Os incisos LV, LIV, XXXV, II e XXVI do artigo 5º da Carta consistem em meios, instrumentos e procedimentos voltados à efetividade dos direitos - ou, em outras palavras, garantias constitucionais individuais⁴⁷.

Majoritariamente interpostos com base na alínea a do permissivo constitucional, discutindo restrições à capacidade eleitoral passiva e arguindo violações ao artigo 5º da Lei Fundamental: este é o perfil de entrada dos recursos extraordinários e os respectivos agravos que sobem do Tribunal Superior Eleitoral. Resta saber agora como o Supremo Tribunal Federal responde às demandas de contencioso eleitoral para localizar seu papel no fenômeno da judicialização da disputa política.

4. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA DISPUTA POLÍTICA

Considerando-se os filtros processuais existentes quando da análise dos recursos extraordinários, como a Repercussão Geral⁴⁸ e a Súmula STF nº 279⁴⁹, espera-se a baixa taxa de provimento. No contencioso eleitoral, acrescentem-se ainda as características do modelo brasileiro de governança eleitoral que fazem do Tribunal Superior Eleitoral “um órgão do STF para matérias eleitorais - não de direito, mas de fato”⁵⁰.

Em primeiro lugar, três dos integrantes do órgão de cúpula da Justiça Eleitoral são Ministros do Supremo Tribunal Federal. Entre os três, a um caberá a Presidência e a outro, a Vice-Presidência. A exclusividade de cargos diretivos aos Justices condiciona o funcionamento jurisdicional e administrativo do Tribunal Superior Eleitoral ao perfil do Ministro Presidente. Os membros do Supremo Tribunal Federal, ainda, possuem maior influência sobre o comportamento do Tribunal Superior Eleitoral, por lá trabalharem no mínimo dois biênios. Por fim, compete ao Supremo a indicação de dois advogados para atuarem como Ministros do Tribunal Superior Eleitoral, o que indica- no mínimo - um perfil adequado às expectativas da Corte Constitucional.

No universo dos 627 recursos extraordinários que, de 2012 a 2016, ingressaram do Tribunal Superior Eleitoral e foram julgados definitivamente pelo Supremo Tribunal Federal, somente dois tiveram o condão de reformar o acórdão atacado - o que implica uma taxa de sucesso recursal de ínfimos 0,31%.

O primeiro recurso que logrou reformar acórdão do Tribunal Superior Eleitoral é o ARE nº 788.513/DF, que não desperta maior interesse para a análise porque a decisão monocrática do Ministro Ricardo Lewandowski cuidou apenas de declarar a extinção da punibilidade da agravante, concedendo assim ordem de habeas corpus. Rigorosamente, não se pode dizer sequer que a decisão do Supremo Tribunal Federal reformou acórdão do Tribunal Superior Eleitoral, uma vez que não adentrou o mérito da questão e sequer deu provimento ao recurso extraordinário.

O segundo deles é o Recurso Extraordinário nº 758.461-RG/PB. Excepcionada a Ministra Carmem Lúcia, que declarou suspeição, a unanimidade dos Ministros resolveu dar provimento a recurso interposto por candidata cujo registro foi indeferido com base no artigo 14, §§5º e 7º, da Constituição Federal de 1988 e na Súmula Vinculante STF nº 18⁵¹. No caso, a candidata barrada fora casada com ex-prefeito que faleceu no exercício do mandato - mas seis meses antes do seu término - sendo sucedido pelo vice. A viúva, então, disputou o pleito seguinte com o sucessor do ex-marido, sendo eleita. Porém, ao candidatar-se à reeleição, teve o registro indeferido pelo Tribunal Regional Eleitoral.

Para o Tribunal Superior Eleitoral, o indeferimento do registro justificava-se na interpretação teleológica da inelegibilidade reflexa. Considerando-se que o ex-cônjuge foi sufragada em 2004 e a viúva em 2008, seria “vedada sua candidatura à reeleição nas Eleições de 2012, sob pena de configuração de terceiro mandato consecutiva do mesmo grupo familiar”. Ao Recurso Especial Eleitoral foi negado provimento em acórdão sob a relatoria da Ministra Nancy Andrighi, que foi acompanhada pela maioria dos Ministros - inclusive pela Ministra Carmen Lúcia. Restaram vencidos os dois outros Ministros do Supremo Tribunal Federal: Dias Toffoli e Marco Aurélio.

Os vencidos no Tribunal Superior Eleitoral saíram vencedores no Supremo. Sob relatoria do Ministro Teori Zavascki, o Tribunal afastou a inelegibilidade para prover o recurso ao fundamento de que “não atrai o entendimento constante da referida súmula a extinção do vínculo conjugal pela morte de um dos cônjuges”. Repisando o desenvolver da jurisprudência sobre inelegibilidade reflexa, excepcionou-se a situação da candidata porque teria a morte, fenômeno alheio à vontade das partes, o condão de afastar os fins do artigo 14, § 7º da Lei Fundamental: inibir a perpetuação política de grupos familiares e impedir a malversação da máquina pública em benefício de parentes.

No total dos 627 recursos, apenas o RE nº 758.461/PB foi provido. Vinte e nove constam como sendo “prejudicados” - vinte com fulcro no artigo 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal⁵², sete com base na Súmula TSE nº 16⁵³, um com amparo na Súmula STF nº 284⁵⁴ e um pelo artigo 107, inciso IV, do Código Penal⁵⁵. No restante, negou-se seguimento a 121, conhecimento a 34 e provimento a 437. Ainda, um recurso foi objeto de desistência, outro restou extinto por extinção de punibilidade e três foram devolvidos ao Tribunal Superior Eleitoral com base no artigo 328 do RISTF⁵⁶.

Em relação ao dispositivo das decisões, os dados são os seguintes:

Dispositivo Ocorrências Proporção Prejudicialidade 29 04,62 Seguimento 121 19,29 Conhecimento 34 05,42 Provimento 438 69,85 Outros 05 00,79%

Dispositivo	Ocorrências	Proporção
Prejudicialidade	29	04,62
Seguimento	121	19,29
Conhecimento	34	05,42
Provimento	438	69,85
Outros	05	00,79%

De imediato, somente da análise do pequeno conjunto de recursos prejudicados, nota-se uma confusão entre os conceitos prejudicialidade, conhecimento e provimento - o que também foi verificado nas decisões sobre ações diretas de inconstitucionalidade⁵⁷. Há, neste sentido, fundamentos que ora são empregados para negar conhecimento e ora são lançados para negar provimento, a exemplo das Súmulas STF nº 279 e nº 282.

A decisão que declara o recurso extraordinário como prejudicado reconhece uma eventual mudança nos fatos ou nas normas que inviabiliza a apreciação do seu pedido. No caso do direito eleitoral, o comum é que o mandato eletivo sub judice tenha findado. A decisão de conhecimento cuida da admissibilidade do recurso a partir da observância das condições da ação e dos pressupostos processuais. Presentes ambos os requisitos, a decisão será de mérito a prover ou desprover o recurso.

As decisões negativas de seguimento compreendem juízos tanto de forma quanto de matéria. De acordo com o artigo 21, §1º, do Regimento Interno do Tribunal, poderá o Ministro Relator negar seguimento a apelo “manifestamente inadmissível, improcedente ou contrário à jurisprudência dominante ou a Súmula do Tribunal”. Por ser uma decisão que compete exclusivamente ao Relator, será sempre monocrática.

As decisões singulares, aliás, colocaram ponto final a 337 processos eleitorais, o que corresponde a mais de 50% de todo o contencioso eleitoral:

Natureza Ocorrências Proporção Monocrática58 290 46.25% Colegiada 337 53,75%

Natureza	Ocorrências	Proporção
Monocrática58	290	46.25%
Colegiada	337	53,75%

Ainda que represente parcela significativa, as decisões monocráticas em matéria eleitoral são bem menos frequentes do que no Supremo Tribunal Federal como um todo. Segundo dados do Projeto Supremo em Números, coordenado pela Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas, a proporção de decisões monocráticas entre 1993 e 2013 é 93%⁵⁹. No tocante ao controle concreto de constitucionalidade, tal índice deve-se à necessidade de represar recursos repetidos e manifestamente improcedentes e, assim, otimizar o tempo de discussão no Plenário e nas Turmas.

No contencioso eleitoral, porém, o alto número de acórdãos justifica-se não pela disposição dos Ministros em discutir os recursos, mas sim pela disposição dos litigantes em agravar da decisão monocrática do Relator. De 337 acórdãos, apenas sete não foram unânimes⁶⁰. Com a exceção do prolatado no bojo do RE nº 728.181/RJ, eram discutidas questões processuais, a exemplo de ausência de impugnação a todos os fundamentos de decisão agravada e de recurso contra decisão que nega seguimento sob a sistemática da repercussão geral. Em todos, foi vencido o Ministro Marco Aurélio, que provia o agravo interno para adentrar o mérito ou reconhecia a existência de repercussão geral.

A negativa de repercussão geral foi uma dos razões mais frequentes nas decisões do Supremo Tribunal. Em um total de 910 referências ao longo de 627 decisões, foram 68 negativas de reconhecimento de relevância social, política, econômica ou jurídica da questão, com fulcro nos artigos 322, 323, 326 e 327 do Regimento Interno do Tribunal e nos artigos 543-A e 543-B do Código de Processo Civil de 1973.

Porém, em que pese sua importância na sistemática dos recursos extraordinários, o requisito da repercussão geral não foi a principal razão pelo qual o Supremo Tribunal Federal negou seguimento, conhecimento ou provimento:

Fundamento Número de referências Proporção Súmula STF nº 279 251 27,70% Súmula STF nº 282 83 09,16% Artigo 21 do RISTF 77 08,49% Súmula STF nº 636 73 08,05% Súmula STF nº 356 56 06,18% Artigo 544 do CPC/73 48 05,29% Súmula STF nº 284 48 04,85% Matéria infraconstitucional 47 05,18% Súmula STF nº 283 31 03,42% Artigo 323 do RISTF 22 02,42% Artigo 543-A do CPC/73 20 02,20% Súmula STF nº 287 18 01,98% Artigo 327 do RISTF 16 01,76% Súmula TSE nº 11 15 01,65% Artigo 543-B do CPC/73 13 01,43% "Jurisprudência consolidada" 12 01,32% Outros61 80 08,83%

Fundamento	Número de referências	Proporção
Súmula STF nº 279	251	27,70%
Súmula STF nº 282	83	09,16%
Artigo 21 do RISTF	77	08,49%
Súmula STF nº 636	73	08,05%
Súmula STF nº 356	56	06,18%
Artigo 544 do CPC/73	48	05,29%
Súmula STF nº 284	48	04,85%
Matéria infraconstitucional	47	05,18%
Súmula STF nº 283	31	03,42%
Artigo 323 do RISTF	22	02,42%
Artigo 543-A do CPC/73	20	02,20%
Súmula STF nº 287	18	01,98%
Artigo 327 do RISTF	16	01,76%
Súmula TSE nº 11	15	01,65%
Artigo 543-B do CPC/73	13	01,43%
"Jurisprudência consolidada"	12	01,32%
Outros61	80	08,83%

As súmulas desempenham importe papel na filtragem dos recursos que chegam ao Supremo Tribunal Federal. Entre todos os fundamentos empregados pelos Ministros, dez são enunciados sumulares do Tribunal - os de nº 279, 282, 636, 356, 284, 283, 287, 280, 281 e 727 - e um é do Tribunal Superior Eleitoral - o de nº 11. Juntos, as Súmulas correspondem a 64% das referências. Caso contabilizado “matéria infraconstitucional” como Súmula STF nº 636⁶², o somatório aproxima-se da parcela de 70%.

Parecem as Súmulas, dessa forma, honrar com o seu papel de “ordenar melhor e facilitar a tarefa judicante”⁶³. Na medida em que o recurso excepcional leva ao Tribunal apenas questões de direito, tornando definitiva a narrativa fática assentada pelo acórdão regional, as Súmulas propiciam um julgamento mais rápido e simples das controvérsias ao consubstanciar nos enunciados a jurisprudência dominante do Tribunal e permitir sua replicação aos casos que versam sobre a mesma questão constitucional.

Somente a Súmula nº 279 fundamentou mais de 25% das decisões. Conforme o padrão do próprio Tribunal, o juízo de mérito de um em quatro recursos extraordinários reclamaria o revolvimento do arcabouço fático-probatório, o que é inviável em sede de recursos excepcionais. As Súmulas STF nº 282 e nº 356, ambas relativas ao requisito do prequestionamento, respondem a mais de 10% das fundamentações. Um entre cada dez recursos extraordinário não foram admitidos porque a questão constitucional ou federal não foram objeto de pronunciamento pelas instâncias inferiores.

Além dos que carecem de prequestionamento, não são incomuns os recursos que não enfrentam um ou mais de um fundamento do acórdão atacado, incidindo o óbice da Súmula STF nº 283 ou que não permitem a exata compreensão da controvérsia discutida nos autos, sendo assim barrados pelas Súmulas STF nº 284 e 287. O elevado número de recursos com defeitos formais reflete-se na alta aplicação dos dispositivos legais, como os artigos 554 e 557 do Código de Processo Civil de 1973, e regimentais, como o artigo 21 do Regimento Interno do Supremo, que permitem ao Relator negar sumariamente o seguimento do recurso extraordinário.

Nos 627 recursos e agravos analisados, a interpretação feita pela Justiça Eleitoral dos dispositivos da Constituição Federal de 1988 foi rejeitada em um único julgamento. Não se está a afirmar que recursos fundamentados na “constituição eleitoral” tenham maiores chances de êxito, até porque existem precedentes do Supremo Tribunal Federal em que a questão foi analisada sob o viés do artigo 5º, mas sim que a probabilidade de um recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal Superior Eleitoral lograr sucesso no Supremo Tribunal Federal é ínfima.

Por razões tanto processuais quanto substantivas, cristalizadas especialmente em suas Súmulas, o Supremo Tribunal Federal chancela as decisões adotadas pelo Tribunal Superior Eleitoral no curso da disputa eleitoral - ressalvados 0,31% dos processos, onde ultrapassou os óbices de sua jurisprudência defensiva para adentrar e reformar o mérito da decisão da Justiça Eleitoral. Em que pese o Supremo mantenha a prerrogativa de dar a “última palavra”⁶⁴ sobre normas constitucionais, quem é efetivamente responsável pela aplicação do direito eleitoral e pela resolução da disputa eleitoral é o Tribunal Superior Eleitoral em razão da predominância dos recursos a sustentar violações reflexas ao texto constitucional - sobretudo questão procedimental, a partir do artigo 5º da Constituição.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Supremo Tribunal Federal possui um papel ativo na disputa eleitoral, mas não diretamente na apreciação das lides entre os candidatos. A participação do Supremo dá-se especialmente no exercício do controle concentrado de constitucionalidade, por meio das ações diretas de inconstitucionalidade ou arguições de descumprimento de preceito fundamental ajuizadas contra atos normativos eleitorais. Assim o fez, por exemplo, nas ADIs nº 1.351 e nº 1.354 ao derrubar a cláusula de barreira instituída pela Lei nº 9.096 e na ADI nº 4.578 ao declarar a constitucionalidade da Lei da Ficha Limpa.

Questões igualmente relevantes foram decididas no controle concreto uma vez a repercussão geral é reconhecida pelo Tribunal. No RE nº 929.670-RG/RJ, a maioria dos seus Ministros entendeu aplicável o prazo de inelegibilidade de oito anos aos candidatos condenados por abuso de poder econômico ou político antes da entrada em vigência da Lei Complementar nº 135/10. Diversas outras matérias de direito eleitoral já tiveram sua repercussão geral reconhecida⁶⁵, algumas das quais aguardam julgamento pelo Plenário, como a licitude de prova obtida por meio de gravação ambiental.

Ainda assim, seja em recurso cuja relevância é ou não é reconhecida, a tendência do Supremo Tribunal Federal é a de rejeitar os recursos extraordinários para prestigiar o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral. Por meio de sua jurisprudência defensiva, que são “interpretações extremamente restritivas, por meio de óbices jurisprudenciais, restrições ilegítimas aos recursos”⁶⁶ a fim de conter a sobrecarga de recursos a serem julgados, o primeiro retirou-se do contencioso para delegar ao segundo a decisão final das demandas eleitorais, como atesta a baixa taxa de sucesso recursal.

Corrobora-se e, mais do que isso, aprofunda-se o diagnóstico de que o Tribunal Superior Eleitoral é órgão do Supremo Tribunal Federal para lidar com direito eleitoral. Não bastassem os traços do modelo de governança que ensejaram tal cenário, também estão diretamente implicados a jurisprudência defensiva do Supremo Tribunal Federal em não apreciar ofensa indireta ao texto constitucional e a estratégia processual dos recorrentes em fundamentar suas irresignações em termos procedimentais.

• 1
  Cf. TEUBNER, Gunther. TEUBNER, Gunther. Juridification of social spheres: a comparative analysis in the areas of labor, corporate, antitrust and social welfare law. New York: Walter de Gruyter, 1987, e VIANNA, Luiz Werneck et al. A judicialização da política e das relações sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999.
• 2
  Cf. ESPÍNDOLA, Ruy Samuel. Justiça Eleitoral Contramajoritária e Soberania Popular: a democrática vontade das urnas e a autocrática vontade judicial que a nulifica. Revista Jurídica da Universidade do Sul de Santa Catarina, ano 3, n. 7, p. 91-118, jul./dez. 2013.
• 3
  Cf. TAYLOR, Matthew M.; ROS, Luciano Da. Os Partidos Dentro e Fora do Poder: A Judicialização como Resultado Contingente da Estratégia Política. Dados - Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 51, n. 4, p. 825-864, 2008.
• 4
  SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Estatísticas do STF. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=pesquisaRamoDireito>. Acesso em 20 de novembro de 2017.
• 5
  MARCHETTI, Vitor. O “Supremo Tribunal Eleitoral”: a relação entre STF e TSE na governança eleitoral brasileira. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais - RBEC, Belo Horizonte, ano 5, n. 20, out./dez. 2011. p. 170.
• 6
  Na pessoa do professor Ivar Hartmann, agradecemos a todos da equipe FGV Rio pela valiosa ajuda.
• 7
  Sobre o tema, ver: ARAÚJO, Luiz Fernando Diniz. O ativismo judicial e constrangimentos a posteriori. Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, vol. 5, n. 1, p. 129-150, jan./abr. 2018.
• 8
  SADEK, Maria Tereza. justiça eleitoral e a consolidação da democracia no Brasil. São Paulo: Konrad Adenauer Stiftung, 1995. p. 30.
• 9
  Trata-se do conceito de “governança eleitoral”, cujas atividades ocorrem ao nível de formulação das regras, aplicação das regras e adjudicação das regras. Cf. MOZAFFAR, Shaheen; SCHEDLER, Andreas. The Comparative Study of Electoral Governance - Introduction. International Political Science Review, n. 23, 2002. p. 7.
• 10
  Art. 5º É instituída a Justiça Eleitoral, com funções contenciosas e administrativas.
• 11
  FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Aspectos do Direito constitucional contemporâneo. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 247.
• 12
  CANELA JUNIOR, Osvaldo. O controle jurisdicional do processo político no Brasil. Paraná Eleitoral, v. 1, n. 2, 2012. p. 184.
• 13
  MARCHETTI, Vitor. Governança Eleitoral: O Modelo Brasileiro de Justiça Eleitoral. Dados - Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 51, n. 4, 2008. p. 887.
• 14
  Cf. VERONESE, Alexandre. A judicialização da política na América Latina: panorama do debate teórico contemporâneo. Escritos, Fundação Casa de Rui Barbosa, a. 3, v. 3, 2009. p. 254-260.
• 15
  MARCHETTI, Vitor. Competição eleitoral e controle das candidaturas: uma análise das decisões do TSE. Cadernos ADENAUER, São Paulo, v. 15, p. 101.
• 16
  GALHARDO, Ricardo. Direito eleitoral é área em alta para advogados. Exame. Disponível em: < https://exame.abril.com.br/carreira/advogado-ganha-mercado-com-judicializacao-da-politica/>. Acesso em 06 de novembro de 2017.
• 17
  Cf. MARCHETTI, Vitor. A Ficha Limpa no contexto da governança eleitoral brasileira. Interesse Nacional, n. 12, p. 33-42, 2011.
• 18
  GOMES, José Jairo. Recursos eleitorais. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 187.
• 19
  Por “lei federal”, entendam-se os atos normativos de natureza geral e abstrata, excluídos os atos ditos de “direito interno”, como Emendas Constitucionais, Medidas Provisórias, Resoluções e afins.
• 20
  § 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.
• 21
  DIMOULIS, Dimitri; LUNARDI, Soraya. Curso de processo constitucional: controle de constitucionalidade e remédios constitucionais. 4 ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 324-325.
• 22
  É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.
• 23
  SILVA, Henrique Neves da. Comentário ao artigo 121, §4º. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lênio Luiz (coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, Almedina, 2013. p. 1.502.
• 24
  É inadmissível recurso especial, quando o acórdão recorrido assenta em fundamentos constitucional e infraconstitucional, qualquer deles suficiente, por si só, para mantê-lo, e a parte vencida não manifesta recurso extraordinário.
• 25
  Neste sentido, por exemplo, o ARE nº 673.726/RO, rel. Min. Teori Zavascki, DJe 01.10.2013.
• 26
  Em razão do objeto do trabalho, analisam-se somente os direitos políticos, ora entendidos como as prerrogativas que permitem ao cidadão tomar parte na formação e na condução do governo. Não estão incluídos na análise, então, os dispositivos que disciplinam os partidos políticos.
• 27
  O texto também dispõe sobre o direito de sufrágio, instrumentos de democracia direta e impugnação do mandato eletivo. Optou-se, porém, por priorizar a caracterização dos direitos constitucionais políticos que podem ser imediatamente usufruídos pelo cidadão, sem a intermediação de outro texto normativo.
• 28
  Por “constituição eleitoral”, entenda-se o conjunto de normas eleitorais emanadas do próprio texto constitucional. GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 12 ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 23.
• 29
  COÊLHO, Marcus Vinicius Furtado. Direito Eleitoral e Processo Eleitoral. 4 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2016. p. 88.
• 30
  Art. 1º As eleições para Presidente e Vice-Presidente da República, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito e Vice-Prefeito, Senador, Deputado Federal, Deputado Estadual, Deputado Distrital e Vereador dar-se-ão, em todo o País, no primeiro domingo de outubro do ano respectivo.
• 31
  Art. 5º, VIII - ninguém será privado de direitos por motivo de crença religiosa ou de convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para eximir-se de obrigação legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestação alternativa, fixada em lei.
• 32
  § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
• 33
  Sobre a controvérsia em torno de quais são as hipóteses de suspensão e quais as de perda, cf. GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 12 ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 11.
• 34
  GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 12 ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 195.
• 35
  SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Estatísticas do STF. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=pesquisaRamoDireito>. Acesso em: 20 nov. 2017.
• 36
  MARCHETTI, Vitor. Competição eleitoral e controle das candidaturas: uma análise das decisões do TSE. Cadernos ADENAUER, São Paulo, v. 15, 2014. p. 97-99.
• 37
  São os RE’s nº 674.690, nº 674.699, nº 683.876, nº 683.927, nº 688.312, nº 726.340, nº 726.486, nº 738.227, nº 756.073, nº 756.075, nº 757.177, nº 758.461, nº 762.556, nº 825.792, nº 834.309, nº 839.102, nº 845.478, nº 854.977, nº 859.086 e nº 880.244.
• 38
  TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO. Relatório Geral da Justiça do Trabalho 2016. Brasília: Coordenadoria de Estatística e Pesquisa do TSE, 2017. p. 99.
• 39
  Cf. BATISTA, Eugênio. STJ rejeita a maior parte dos REs que recebe. Consultor Jurídico, fev. 2010. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2010-fev-11/stj-rejeita-maior-parte-recursos-extraordinarios-recebe>. Acesso em: 06 dez. 2012.
• 40
  São os artigos que foram suscitados menos de dez vezes: 2º, 7º, 8º, 10, 15, 22, 27, 29, 31, 35, 44, 45, 48, 53, 57, 58, 71, 75, 92, 93, 102, 103-A, 105, 108, 109, 118, 128, 129, 133, 145, 150, 170 e 200.
• 41
  Não foi computada aqui a hipótese de inelegibilidade prevista na alínea g do inciso I do artigo 1º da LC nº 64/90, que dispõe sobre a rejeição das contas relativas ao exercício de cargo ou função pública.
• 42
  Estão aqui compreendidos assuntos outros como pesquisa eleitoral (01), regularidade do processo eleitoral (02), serviço público (01), crime de responsabilidade (01), convenção partidária (02) e infidelidade partidária (01).
• 43
  Não é autoaplicável o § 9º do art. 14 da Constituição, com a redação da Emenda Constitucional de Revisão nº 4/1994.
• 44
  MARCHETTI, Vitor. A Ficha Limpa no contexto da governança eleitoral brasileira. Interesse Nacional, n. 12, 2011. p. 37.
• 45
  MARCHETTI, Vitor. A Ficha Limpa no contexto da governança eleitoral brasileira. Interesse Nacional, n. 12, 2011. p. 38.
• 46
  São os parágrafos segundo e terceiro e os incisos que foram ventilados menos de dez vezes: I, III, V, XIV, XXII, XXIX, XXXIV, XXXVIII, XL, XLV, XLVI, XLVII, LII, LIII, LVIII, LXIII, LXVII, LXXVII e LXXVIII.
• 47
  SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 37 ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros Editores, 2014. p. 422.
• 48
  Art. 102, § 3º: No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.
• 49
  Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário
• 50
  MARCHETTI, Vitor. Governança Eleitoral: O Modelo Brasileiro de Justiça Eleitoral. Dados - Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 51, n. 4, 2008. p. 884.
• 51
  A dissolução da sociedade ou do vínculo conjugal, no curso do mandato, não afasta a inelegibilidade prevista no § 7º do artigo 14 da Constituição Federal.
• 52
  Art. 21. São atribuições do Relator (...):
  IX - julgar prejudicado pedido ou recurso que haja perdido o objeto.
• 53
  No processo de registro de candidatos, o partido que não o impugnou não tem legitimidade para recorrer da sentença que o deferiu, salvo se se cuidar de matéria constitucional.
• 54
  É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia.
• 55
  Art. 107 - Extingue-se a punibilidade:
  IV - pela prescrição, decadência ou perempção;
• 56
  Parágrafo único. Quando se verificar subida ou distribuição de múltiplos recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a Presidência do Tribunal ou o(a) Relator(a) selecionará um ou mais representativos da questão e determinará a devolução dos demais aos tribunais ou turmas de juizado especial de origem, para aplicação dos parágrafos do art. 543-B do Código de Processo Civil.
• 57
  COSTA, Alexandre Araújo; BENVINDO, Juliano Zaiden. Quem Interessa o Controle Concentrado de Constitucionalidade? O descompasso entre Teoria e Prática na Defesa dos Direitos Fundamentais. Disponível em: <http://bit.ly/1C90p46>. Acesso em: 22 jun. 2017. p. 48.
• 58
  Aqui está incluído despacho homologando pedido de desistência.
• 59
  ARGUELHES, Diego Werneck; HARTMANN, Ivar A. A monocratização do STF. In: FALCÃO, Joaquim; ARGUELHES, Diego Werneck; RECONDO, Felipe (orgs.). Supremo em 2015. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas, 2016. p. 69.
• 60
  Foram os ARE nº 956.448. nº 929.255, nº 825.791, nº 825.555, nº 800.647, nº 790.794 e nº 728.181.
• 61
  Englobam todos os fundamentos que receberam menos de dez referências: Artigo 102 da CF/88 (07), Súmula STF nº 280 (07), Súmula STF nº 281 (06), Artigo 321 do RISTF (06), Artigo 932 do CPC/15 (05), Artigo 322 do RISTF (05), Artigo 326 do RISTF (05), Artigo 557 do CPC/73 (04), Artigo 328 do RISTF (04), Artigo 12 da Lei nº 6.055 (04), Súmula STF nº 727 (02), Artigo 546 do CPC/73 (02), Artigo 998 do CPC/15 (02), Artigo 14 da CF/88 (02), Artigo 337 do RISTF (02), Artigo 313 do RISTF (01), Artigo 330 do RISTF (01), Artigo 542 do CPC/73 (01), Artigo 36 do RISTF (01), Artigo 38 da Lei nº 8.038 (01), Artigo 535 do CPC/73 (01), Artigo 5º da Resolução STF nº 179/99 (01), Artigo 798 do CPP (01), Artigo 109 do CP (01), Artigo 110 do CP (01) e Artigo 117 do CP (01).
• 62
  Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida.
• 63
  LEAL, Victor Nunes. Passado e futuro da Súmula do STF. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 145, jul./set. 1981. p. 2.
• 64
  Claro que a existência ou não de uma “última palavra” é objeto de forte debate na doutrina de direito constitucional. Cláudio Pereira de Souza Neto e Daniel Sarmento, entre muitos outros teóricos, entendem que “não é verdade que, na prática, o Supremo Tribunal Federal dê sempre a última palavra sobre a interpretação constitucional, pelo simples fato de que não há última palavra em muitos casos. As decisões do STF podem, por exemplo, provocar reações contrárias na sociedade e nos outros poderes, levando a própria Corte a rever a sua posição inicial sobre um determinado assunto”. Cf. SOUZA NETO; Cláudio Pereira de; SARMENTO, Daniel. Notas sobre jurisdição constitucional e democracia: a questão da “última palavra” e alguns parâmetros de autocontenção judicial. Quaestio Iuris. v. 6, n. 2, 2013. p. 136.
• 65
  Cf. GOMES, José Jairo. Recursos eleitorais. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 196-199.
• 66
  FREIRE, Alexandre Reis Siqueira; CASTRO, Marcello Soares. O juízo de admissibilidade do recurso extraordinário no projeto do novo código de processo civil brasileiro. Revista Jurídica UNIGRAN, Dourados, v. 15, n. 29, jan./jun. 2013. p. 13.

6. REFERÊNCIAS

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• ARGUELHES, Diego Werneck; HARTMANN, Ivar A. A monocratização do STF. In: FALCÃO, Joaquim; ARGUELHES, Diego Werneck; RECONDO, Felipe (orgs.). O Supremo em 2015 Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas, 2016.
• BATISTA, Eugênio. STJ rejeita a maior parte dos REs que recebe. Consultor Jurídico, fev. 2010. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2010-fev-11/stj-rejeita-maior-parte-recursos-extraordinarios-recebe>. Acesso em: 06 dez. 2012.
  » https://www.conjur.com.br/2010-fev-11/stj-rejeita-maior-parte-recursos-extraordinarios-recebe
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• FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Aspectos do Direito constitucional contemporâneo 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
• FREIRE, Alexandre Reis Siqueira; CASTRO, Marcello Soares. O juízo de admissibilidade do recurso extraordinário no projeto do novo código de processo civil brasileiro. Revista Jurídica UNIGRAN, Dourados, v. 15, n. 29, p. 11-28, jan./jun. 2013.
• GOMES, José Jairo. Recursos eleitorais 2 ed. São Paulo: Atlas , 2016.
• GOMES, José Jairo. Direito eleitoral 12 ed. São Paulo: Atlas, 2016.
• LEAL, Victor Nunes. Passado e futuro da Súmula do STF. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 145, p. 1-20, jul./set. 1981.
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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  31 Jan 2020
• Data do Fascículo
  May-Aug 2019

Histórico

• Recebido
  16 Maio 2018
• Aceito
  05 Ago 2019