As cotas por sexo para a competição legislativa: o caso brasileiro em comparação com experiências internacionais

Gender quotas for candidacy to the legislature: the Brazilian case as compared to international experience

Les quotas par sexe dans la compétition législative: le rapprochement du cas Brésilien et d’expériences internationales

gender and politics; feminism; women and quotas; political representation and gender

genre et politique; féminisme; femmes et quotas; représentation politique et genre

As Cotas por Sexo para a Competição Legislativa: O Caso Brasileiro em Comparação com Experiências Internacionais ^*

Clara Araújo

INTRODUÇÃO

Findo o século XX constata-se que a presença feminina nas instâncias de representação política, sobretudo nas mais elevadas hierarquicamente, permanece baixa em quase todo o mundo, salvo algumas exceções, nas quais se incluem os países escandinavos e alguns definidos como socialistas. Conforme registra a literatura, as concepções que nortearam a construção das democracias ocidentais trataram de definir espaços e direitos distintos para homens e mulheres, com estas últimas ficando excluídas da esfera pública e da cidadania política por um longo período (Pateman, 1993; Okin, 1995). Essa herança, ao lado das desigualdades estruturais que marcam as relações sociais de gênero, têm dificultado uma participação mais equilibrada entre homens e mulheres nas arenas da representação política. E o fato é que as conquistas e os direitos políticos formais, relativos ao voto e à representação, não têm sido suficientes para alterar esse processo histórico de exclusão a que as mulheres se viram submetidas. Na última década, sobretudo, muitos estudos na área de gênero vêm desenvolvendo uma análise crítica sobre os limites do acesso das mulheres às instâncias decisórias da democracia representativa e sobre suas práticas políticas institucionais. Paralelamente, o movimento feminista vem formulando novas estratégias de ação, mais ofensivas, nos canais de acesso às esferas políticas. Propostas de ação afirmativa, de cotas e de paridade entre os sexos, destinadas às instâncias parlamentares, podem ser consideradas expressão desse duplo movimento. Tais propostas se generalizam internacionalmente como estratégia política, tornando-se a via quase exclusiva por onde se busca alterar o gap existente entre homens e mulheres nas instituições políticas.

Este trabalho faz um balanço da política de cotas por sexo recentemente adotada no Brasil para a competição legislativa, comparando-a com experiências semelhantes em andamento em outros países, além de identificar fatores que se tornam importantes para explicar a maior ou menor eficácia dessas políticas. Está baseado em dados de pesquisa que vem sendo desenvolvida, cuja base empírica são os processos e os resultados das eleições para Câmaras Municipais nos anos de 1996 e 2000, e para as Assembléias Legislativas e Câmara dos Deputados em 1998, pleitos realizados sob a vigência da legislação de cotas.

O CONTEXTO DO DEBATE: BREVES CONSIDERAÇÕES

Ainda que de forma breve, é importante situar o contexto mais geral no qual essas políticas vêm sendo pensadas. Demandas por inclusão e afirmação de identidades coletivas têm sido identificadas como expressão de deslocamentos que se verificam no sentido e nos objetivos da ação política. Deslocamentos de ações antes centralmente orientadas para demandas materiais, em torno da problemática da redistribuição, em direção a demandas culturais ou simbólicas, por reconhecimento de sujeitos políticos que se encontram fora ou têm pequena presença nas esferas decisórias (Fraser, 1995; 1997). Nesse processo, arranjos envolvendo o conteúdo e a forma da ação política passam a ser pensados também com base em categorias como "diferença", "identidade", interesse e representação de grupos sociais, étnicos, culturais, de gênero, "raça", entre outros. As "políticas de reconhecimento" têm sido analisadas também como manifestação de um "novo pluralismo" que emerge privilegiando a afirmação do "eu" (Leca, 1995) e, principalmente, como expressão do multiculturalismo como perspectiva teórica e política (Kymlicka, 1995; Taylor, 1994).

Desafios aos paradigmas democráticos clássicos e à sua capacidade de absorver a diversidade de sujeitos e conflitos existentes na atualidade, esses deslocamentos colocam em debate as noções de igualdade e de direitos, referenciadas ao indivíduo como sujeito privilegiado. No âmbito do feminismo, um de seus principais reflexos consiste na crítica à categoria da igualdade como princípio que norteia as demandas políticas das mulheres. Para muitas interpretações, esta categoria tende a ser emblemática da afirmação do ser sujeito político como sinônimo do masculino, provocando conseqüente invisibilidade do feminino. Assim, superar tal distorção implicaria buscar novas formas de afirmação dos sujeitos (no caso, das mulheres) não mais na condição de cidadãs individuais, mas, sobretudo, como coletivos configurados por um pertencimento de gênero que exigem seu reconhecimento. No âmbito da representação política, a demanda por reconhecimento vem sendo interpretada como o deslocamento de uma política de idéias em favor de uma política de presença (Phillips, 1995; 1998). Isto significa que não apenas o que é representado, mas, sobretudo, quem representa, assumem centralidade quando se pensa o exercício e o acesso à representação nas esferas políticas. Isto é, se antes a centralidade era conferida às idéias e propostas a serem representadas, mais recentemente as características do agente da representação passam a ser referencial privilegiado para pensar o sujeito da ação. Com efeito, mais do que garantir o compromisso de outros (representantes) com suas demandas, muitos segmentos buscam ampliar sua presença nos parlamentos e nos organismos de decisão, como forma de demarcar a sua condição, coletiva, de sujeitos de direitos, condição dada a partir da afirmação de seu pertencimento identitário com base em características físicas e/ou culturais, e não necessariamente ideológicas.

Há tensões e desafios nesse processo, colocando novas reflexões sobre a própria natureza da representação política (Phillips, 1998; Squires, 1996; Young, 1990). Phillips, por exemplo, alerta para a importância de se evitar as polaridades e dicotomias, ao chamar a atenção para a necessária mediação entre idéias e presença, ressaltando que ambas se apresentam vinculadas e na prática política. Como assinalaram outras autoras (Fraser, 1995; Pinto, 1994), por se tratar de pertencimento político dado com base em certas identidades configuradas a partir da condição de exclusão, tais como gênero e raça, por exemplo, essa mediação se torna um desafio, uma vez que muitas dessas categorias operam, ao mesmo tempo, com aspectos de sua negação e de sua afirmação. A sua viabilização política requer, por um lado, a superação da particularidade que o constituiu como item da agenda política e, por outro, a afirmação de tal particularidade como requisito para o reconhecimento e a legitimidade em face dessa agenda. Políticas que exigem a afirmação de tais fronteiras e, ao mesmo tempo, a inclusão como pares de iguais, como pode ser considerado o caso das cotas e, sobretudo, da "paridade" entre os sexos como princípio de representação, comportam, todo o tempo, o risco do apelo ao essencialismo quando argumentos são construídos a favor de sua incorporação como item da agenda política. O intenso debate no âmbito acadêmico (Squires, 1996; Phillips, 1995; 1998; Polanco, 1999; Varikas, 1995) e as controvérsias relacionadas com a sua aprovação na esfera da política institucional em muitos países indicam essa tensão¹. Ao mesmo tempo, sua disseminação como estratégia de ampliação da presença das mulheres nas esferas institucionais, sejam elas do trabalho ou do poder, é reveladora do peso que as demandas por reconhecimento têm assumido neste período. As ações afirmativas e as cotas não são, portanto, apenas uma estratégia. Constituem, também, expressão desse movimento por reconhecimento de coletivos e por presença nas arenas decisórias.

O SISTEMA DE COTAS, SUAS MODALIDADES E EXPERIÊNCIAS NO CAMPO DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA

As iniciativas partidárias de estabelecer cotas para as direções internas e, particularmente, para as candidaturas aos cargos legislativos, deram-se inicialmente via partidos de esquerda, o que permanece como característica geral dos processos mais recentes. A adesão de outros partidos, de centro e, em alguns casos, de direita, deu-se, sobretudo, em decorrência do denominado "efeito-contágio" (contagion-effect) da esquerda para a direita. Ou seja, situações nas quais um determinado partido adota uma política sistemática, com apelo eleitoral, e outros partidos tendem a segui-la em razão dos resultados eleitorais que a mesma pode propiciar (Darcy et alii, 1994; Jones, 1998). Observa-se, não obstante, que esse "efeito-contágio" não ocorre necessariamente em razão de possíveis compromissos ideológicos que norteiam essas estratégias, embora este possa ser um fator importante na sua contextualização. Em parte, são imperativos pragmáticos, voltados para ganhos eleitorais, que movem tais iniciativas².

Existem dois tipos de cotas voltadas para as mulheres: as aplicadas pela legislação e as adotadas por iniciativa voluntária dos partidos políticos. Em relação às primeiras, encontram-se aquelas que incidem sobre o processo eleitoral, isto é, sobre as listas que os partidos irão apresentar para concorrer ¾ um percentual mínimo de reserva das vagas dos concorrentes para as mulheres ou para cada sexo ou, ainda, através da paridade, como na legislação francesa recentemente aprovada; e existem as cotas que se aplicam diretamente ao parlamento, via a reserva de assentos a serem ocupados pelas mulheres. A seguir serão sucintamente apresentadas essas modalidades, sistematizadas com base em informações coletadas pela Inter-Parliamentary Union ¾ IPU (1997) e complementadas com dados de outros trabalhos (Rule, 1997; Women´s Rights, 1997; Polanco, 1999; Hutn e Jones, 2000)³.

As Cotas como Reserva de Assentos Parlamentares

É importante registrar que a mais generalizada e longa experiência de aplicação de cotas como reserva de assentos parlamentares foi feita no antigo bloco socialista, atingindo vários países do Leste Europeu e da Ásia. Mas essas experiências não podem servir como parâmetro, dado que o sistema político dominante nesses países não era o de democracia representativa de corte liberal. De todo modo, tais experiências estão por merecer estudo mais sistemático, uma vez que permaneceram por longo período como política oficial. O registro é importante também porque denota a característica generalizante da assimetria entre homens e mulheres no que diz respeito à representação política. Atualmente, no que se denomina de bloco socialista, há o caso da Coréia do Norte, que adota uma cota de 20% de vagas nas listas eleitorais para as candidaturas de mulheres ao parlamento. Contudo, as fontes analisadas não trazem informações acerca do período em que esse sistema foi adotado e como funciona efetivamente.

Além disso, há o registro de onze países⁴ onde as cotas foram ou são aplicadas como reserva de assento parlamentar para mulheres. Em alguns casos esta política já não se encontra mais em vigor, mas a pesquisa realizada permitiu destacar alguns traços comuns a essas experiências. Observou-se que a reserva de assentos propiciou uma elevação direta dos percentuais de participação feminina nos parlamentos, com queda abrupta dos índices onde a política foi posteriormente suprimida, sugerindo que o ingresso de mulheres na política ocorre, sobretudo, por conta dessa iniciativa. Em vários trabalhos (Chowdhury, 1994; Kaushik, 1994) a reserva de cotas no parlamento é vista muito mais como expressão de conservadorismo político e de uma cultura política tradicional e pouco igualitária do que propriamente como expressão do poder de pressão das mulheres e de sua capacidade de ocupar mais espaço na esfera pública. Balanços das experiências de Bangladesh (Chowdhury, 1994) e de algumas regiões da Índia que adotam o procedimento da reserva especial de assentos nos parlamentos locais (Kaushik, 1994) assinalaram vários tipos de problemas. No que concerne ao aspecto simbólico, concluíram pelo reforço à imagem de incapacidade das mulheres para competir na mesma condição que os homens e, por isso, necessitariam de uma "representação protegida", como designou Chowdhury. Na leitura de ambas as autoras, esse tipo de procedimento expressaria a cultura patriarcal dominante e, de fato, a reforçaria, ao veicular a idéia de um instrumento de "salvaguarda" conferido pelos homens às mulheres. De acordo com Chowdhury, em Bangladesh o resultado obtido tem sido exatamente o inverso do esperado, ou seja, ao contrário de uma maior credibilidade e autonomia das mulheres, as reservas têm diminuído o status de sua representação e se transformado em um instrumento de poder e pressão dos dirigentes partidários sobre as mulheres, já que cabe a eles decidir quais serão as indicadas. Em suma, os procedimentos de cotas de assentos parlamentares, sobretudo quando isto ocorre de maneira indireta, parecem não apresentar resultados favoráveis em termos de ampliação da autonomia das mulheres, embora possa elevar circunstancialmente sua presença no parlamento.

As Cotas como Iniciativas dos Partidos Políticos

Atualmente há uma grande quantidade de partidos que adota as cotas como estratégia para ampliar a participação de mulheres nas suas direções internas. Mas aqui nos interessa particularmente as iniciativas partidárias voltadas para ampliar a participação de mulheres nas listas para a competição eleitoral. Já em 1997 a Inter-Parliamentary Union identificava mais de noventa agremiações, em 36 países, que adotavam, por iniciativa própria, cotas para candidaturas legislativas. A adoção de tais políticas vem sendo identificada como uma das razões para o crescimento da representação das mulheres nos parlamentos na última década (Rule, 1997; IPU, 1997; Norris, 1996; Phillips, 1998). Nos países escandinavos a maior parte dos partidos adota sistemas de cotas em suas direções internas e em suas listas eleitorais, à exceção de algumas agremiações de direita. A Suécia (42,7%), a Dinamarca (37,4%), a Finlândia (36,5%) e a Noruega (36,4%) ocupam, respectivamente, do primeiro ao quarto lugar em percentual de presença feminina no parlamento. Vários trabalhos consideram que este resultado se deve, em grande parte, às políticas de cotas e de ação afirmativa adotadas através de legislações que atingem todos os partidos. No entanto, pôde-se constatar que as legislações existentes se destinam a órgãos administrativos, e não às instâncias de representação parlamentar. Para estas, de fato, não existe legislação obrigatória. Ademais, esses países têm em comum uma forte tradição de organização das mulheres no interior dos partidos e uma cultura política bastante comprometida com um ideário "igualitário". Ao que parece, na Escandinávia ocorreu uma disseminação das políticas de cotas via partidos, no estilo "efeito-contágio" já mencionado, que funcionou como conseqüência de outros fatores, não sendo, portanto, um cenário resultante de legislações compulsórias tipo Lei de Cotas.

Entre os países de democracia recente, o exemplo do Congresso Nacional Africano ¾ CNA, na África do Sul, pode ser citado como emblemático do aumento da presença feminina na representação com base nessas iniciativas. O elevado índice de participação de mulheres no parlamento ¾ 30%, ocupando o 9° lugar no ranking de 1999 da IPU ¾ é atribuído particularmente à adoção do sistema de cotas pelo CNA, que reserva um mínimo de 33,3% das vagas para mulheres. Esta iniciativa terminou por estabelecer também um certo "efeito-contágio" sobre outros partidos, que passaram a adotar estratégias semelhantes, embora com percentuais menores.

As Cotas como Legislação Nacional de Reserva de Vagas Partidárias

Já as legislações de cotas obrigatórias, em geral, se destinam à reserva de vagas nas listas eleitorais de todos os partidos, em uma ou mais esferas de representação parlamentar. Alguns países chegaram a aprovar e até a adotar a cota como política oficial, mas não o fazem mais. Este é o caso, por exemplo, da Itália, onde duas leis eleitorais foram aprovadas em 1993. Uma delas estabelecia que nas listas partidárias proporcionais nenhum dos dois sexos poderia ser representado com menos de 25% dos candidatos; e a segunda definia a ordem dessa presença. Homens e mulheres deveriam aparecer alternadamente na lista, em um procedimento definido como zipper system. A nova legislação eleitoral aprovada, que estabelecia o sistema misto de representação, definia que 25% do parlamento italiano seria eleito pelo sistema proporcional e o restante por representação majoritária. A aplicação da cota foi considerada um sucesso no processo de eleição proporcional, com as mulheres obtendo 33,3% dos assentos, ao passo que entre os eleitos via sistema majoritário elas obtiveram apenas 9%. De todo modo, isso possibilitou que a representação total de mulheres, que alcançara 8,1% em 1992, saltasse para 15,1% em 1994. Em 1995, porém, a Corte Constitucional considerou a legislação inconstitucional. A primeira experiência ocorrida na França foi semelhante à da Itália. Com um sistema misto de governo, a França foi um dos primeiros países europeus de democracia liberal a discutir a proposta de cotas da perspectiva de uma legislação nacional. Em 1982 aprovou-se uma lei reservando às mulheres um percentual de 25% das candidaturas das listas partidárias para as eleições municipais. Esta não chegou a ser implementada porque no mesmo ano foi considerada inconstitucional, sob o argumento de que iria de encontro ao princípio da igualdade entre os sexos. Mais recentemente foi apresentada uma proposta de paridade por sexo nas listas eleitorais que, depois de muita polêmica, foi aprovada pela Assembléia Nacional. Há muitos países que tiveram ou têm nas suas agendas de debates projetos de lei tratando de cotas obrigatórias e extensivas a todos os partidos políticos. Podem ser citados aqui os casos da Índia, Espanha, Portugal, Chile, entre outros.

Mas são as políticas em curso com base em legislação nacional que interessam particularmente à presente análise. Nesta modalidade, um levantamento inicial (Araújo, 1999) identificou dez países⁵, incluindo o Brasil, distribuídos entre sistemas eleitorais proporcionais e mistos. Essas experiências podem ser definidas como recentes, não se encontrando, portanto, completamente sistematizadas. Para o caso argentino é possível encontrar mais informações e artigos, já que o país teve uma das primeiras legislações de cotas adotada e também vem apresentando resultados bastante positivos, sendo constantemente citado como modelo e estímulo para propostas em outros países. Na Tabela 1 são apresentados os países com seus respectivos sistemas eleitorais e índices de presença feminina nos parlamentos, antes e após as cotas.

Como se pode notar, quase a totalidade dos países com legislação nacional está situada no continente latino-americano. Na Europa, onde se encontram as principais experiências de cotas partidárias bem-sucedidas, até o momento em que este levantamento foi concluído, apenas a Bélgica possuía uma legislação nacional, e a França havia recém-adotado a proposta de paridade. Como foi assinalado, em vários países europeus essas propostas vêm sendo alvo de muita polêmica, ao mesmo tempo que se observa grande concentração dessas iniciativas no continente latino-americano. Este fato necessita ser mais bem analisado. Como pistas iniciais de elementos que influenciaram, podem ser sugeridas as trajetórias de redemocratização de muitos países latino-americanos, que contaram com destacada participação das mulheres, possibilitando-lhes espaços políticos mais favoráveis, e a busca de legitimidade política dessas democracias vis-à-vis a comunidade internacional. Nesse sentido, Ramirez e Eneaney (1998) sugerem que as estruturas institucionais desses países se encontrariam menos consolidadas, facilitando, desse modo, a assimilação de processos inovadores. De fato, levantamento empírico conduzido por Rule (1997) constatou que a maior concentração de políticas de ação afirmativa ocorria em países de democracia recente. É importante assinalar também que as propostas de cotas tendem a encontrar mais resistência e a ser objeto de maior polêmica em países cujos sistemas eleitorais são do tipo misto (parte proporcional e parte majoritário), majoritário (os chamados distritais puros) ou, ainda, em alguns sistemas eleitorais proporcionais onde imperam as listas fechadas, como na Espanha e em Portugal, casos em que a adoção de cotas pode vir a alterar lugares e chances entre os competidores.

Alguns traços do panorama sucintamente exposto merecem ser destacados. As legislações concernentes à reserva de assentos parlamentares, em geral, ocorrem em países com culturas mais tradicionais e menos igualitárias em relação ao gênero. A maior parte das experiências de cotas compulsórias para os partidos políticos encontra-se em países que restabeleceram suas democracias em período mais recente. Em países com democracias mais consolidadas essas propostas tendem a enfrentar maior resistência. Ao mesmo tempo, é preciso notar que países que acumulam as experiências mais bem-sucedidas de cotas partidárias não possuíam, até o momento da conclusão da pesquisa, cotas compulsórias. Em suma, as políticas de cotas tendem a ser condicionadas por diversos fatores, sistêmicos e conjunturais, que merecem ser analisados em relação a cada contexto, embora alguns aspectos tendam a se mostrar relevantes para as análises em geral.

A PRESENÇA DAS MULHERES NA POLÍTICA PARLAMENTAR NO BRASIL

As mulheres brasileiras conquistaram o direito ao voto em 1932, ou seja, 43 anos após a proclamação da República e a instituição do voto masculino qualificado. Freqüentemente, este fato tem sido lembrado como exemplo de seu ingresso tardio na política e considerado um dos fatores responsáveis pela assimetria existente na participação por gênero. No entanto, não se pode imputar exclusivamente à cidadania tardia a responsabilidade pelos baixos índices de representação política feminina nos dias atuais. De fato, quando inserimos o país no cenário internacional da conquista do voto pelas mulheres, cronologicamente o encontramos à frente de várias nações européias, muitas das quais concederam o direito ao voto masculino entre o final do século XVIII e a primeira metade do XIX, e também à frente de boa parte dos países latino-americanos. Pode-se dizer, portanto, que o Brasil não é a expressão de um atraso, mas sim de um padrão político quase universal e, no interior desse padrão, não pode ser considerado como retardatário. De todo modo, o fato é que esse ingresso generalizadamente tardio criou um déficit estrutural para as mulheres no mundo político. Elas ingressam nessa arena quando determinados padrões já se encontram delineados e espaços estruturados. No caso brasileiro, fatores específicos de ordem histórica merecem ainda ser lembrados, tendo em vista que, provavelmente, contribuíram para que as desigualdades de gênero no âmbito da política institucional permanecessem tão expressivas. Há que se mencionar a conturbada trajetória de construção da democracia brasileira, com suas interrupções de direitos políticos (dois períodos ditatoriais – entre 1937 e 1945 e entre 1964 e 1984 – perfazem 38 anos de autoritarismo na recente história republicana do país), dificultando ainda mais a inserção das mulheres nessa arena. Um outro aspecto está relacionado com a cultura política, historicamente marcada por práticas como o clientelismo⁶ como dimensão inerente à formação da elite local. E, por fim, há ainda a profunda desigualdade socioeconômica, que se reflete na participação política e na cidadania em geral.

Embora com tradição de presença política em importantes momentos da história do país, a participação política institucional das mulheres só começa efetivamente a se modificar a partir do início da década de 80. Fatores de ordem socioeconômica, como o incremento dos índices de mulheres no mercado de trabalho e o aumento das taxas de escolaridade, merecem ser destacados. Mas foi sobretudo o início do processo de redemocratização do país que propiciou um crescimento mais substancial da presença feminina na esfera da representação legislativa. Nas eleições de 1986, a presença das mulheres na Câmara dos Deputados passa de oito para 26 parlamentares. Desde então e até 1994 esse crescimento se manteve em um ritmo quase vegetativo, com a participação feminina no parlamento praticamente não se alterando. A baixa participação é constatada inclusive quando comparamos com países da América Latina, nos quais a conquista do voto feminino se deu mais tardiamente e as trajetórias políticas têm sido tão ou mais conturbadas que a brasileira, como se pode observar na Tabela 2.

A INTRODUÇÃO DAS COTAS NO BRASIL: RÁPIDO BALANÇO

Diferente do observado em outros países, a trajetória que conduziu à aprovação das cotas no Brasil não foi marcada por grandes debates ou polêmicas. Ao se refazer esse percurso através de pesquisas⁷, constatou-se que, como proposta, a cota não chegou a mobilizar setores mais amplos da sociedade ou mesmo o movimento feminista, predominando, em geral, uma posição de interrogação acerca da sua natureza e viabilidade. No processo preparatório à IV Conferência de Beijing, em 1995, o tema foi objeto de análise, ocupando, entretanto, lugar residual entre as propostas indicadas nos relatórios resultantes dos encontros feministas⁸. Naquele período, a política de cotas assumia um caráter ambíguo para os movimentos sociais de mulheres: ao mesmo tempo que era vista como algo inovador, havia reservas quanto à sua eficácia e natureza. A autora da Lei de Cotas no Congresso Nacional, deputada Marta Suplicy, reconhece que embora "na etapa de preparação da Conferência de Beijing, tanto os documentos do Comitê governamental como os da Articulação Nacional de Mulheres preconizassem a implantação de ações afirmativas, as cotas relativas a cargos nunca foram prioridade" (Suplicy, 1996:135).

A primeira proposta de cotas foi apresentada em 1995 na eleição para as Câmaras Municipais, quando ficou estabelecido que, no mínimo, 20% das vagas das listas eleitorais a serem apresentadas naquele pleito deveriam ser preenchidas por mulheres. Ao mesmo tempo, o número de vagas na lista eleitoral foi ampliado, passando de 100% para 120% do total de cadeiras em disputa. Completar o mínimo de 20%, porém, não foi definido como algo obrigatório na legislação, já que os partidos não poderiam preencher o percentual mínimo com nomes masculinos, mas poderiam deixá-lo em aberto caso não houvesse mulheres suficientes para fazê-lo.

No final de 1997, quando foi votada a nova lei eleitoral, de n° 9.504, que estabeleceu regras permanentes para os futuros pleitos eleitorais, a reserva de vagas na forma de cotas foi incluída como legislação permanente. Ficou definido que nas eleições parlamentares de 1998 ¾ para deputados estaduais e federais ¾ as cotas seriam, transitoriamente, de 25% como o mínimo a ser preenchido por cada sexo. A partir daí, nas eleições seguintes, o percentual mínimo deveria ser de 30%. Também nesse caso, ampliou-se o número de vagas nas listas eleitorais, passando a um máximo de 150% das cadeiras em disputa. O preenchimento das cotas permaneceu orientado pela norma aprovada em 1996, isto é, os partidos seriam obrigados a manter o percentual de reserva e não poderiam ocupar as vagas com candidatos do outro sexo, mas não seriam obrigados a preenchê-las integralmente com candidatos do mesmo sexo.

Entre os partidos políticos também não se explicitaram muitos conflitos quanto à aprovação da legislação. Tanto representantes de partidos considerados de esquerda, com os de centro e de direita apoiaram e até mesmo defenderam a proposta, sem que fossem registrados questionamentos importantes à sua constitucionalidade. O "senso de oportunidade" e a agilidade política que parecem ter caracterizado a "Bancada do Batom"⁹ foram decisivos para a aprovação da legislação. Além disso, é provável que o apelo eleitoral da proposta ¾ simpatia pela causa das mulheres ¾ possa ter inibido iniciativas de contestação. Contudo, a análise do processo no campo institucional, dos partidos e do Congresso, permite sugerir que tais fatores não teriam sido suficientes para garantir a aprovação caso essa estratégia implicasse de imediato a alteração da engenharia política eleitoral, deslocando efetivamente certos atores em favor de outros, isto é, das mulheres. E isto, até o momento, não aconteceu, conforme se poderá observar a seguir. No caso das cotas, a lógica do sistema eleitoral brasileiro constitui dimensão importante a ser considerada, e a análise dos resultados eleitorais tende a ser reveladora nesse sentido.

AS COTAS E OS RESULTADOS ELEITORAIS

Desde que as cotas foram introduzidas no Brasil, ocorreram duas eleições para as Câmaras Municipais e uma para as Assembléias Legislativas e Câmara dos Deputados. Os pleitos, embora não sejam suficientes para possibilitar um balanço mais conclusivo, permitem uma avaliação inicial de seus efeitos quantitativos, já que possíveis os desdobramentos no plano simbólico só poderão ser mais bem analisados no médio prazo. Cabe lembrar que os objetivos das cotas foram definidos em dois níveis: um primeiro, mais concreto, que seria o de ampliar a presença de mulheres na representação política, como candidatas, mas sobretudo como eleitas; e um segundo, definido como mais simbólico, visando alterar a cultura política, marcada por percepções de gênero que naturaliza as desigualdades.

Eleições para as Câmaras Municipais

As eleições municipais permitem uma comparação mais substantiva, uma vez que já se realizaram dois pleitos com a aplicação das cotas. Os resultados de 1996 foram detalhadamente discutidos em trabalhos anteriores (Araújo, 1998; 1999). Suas conclusões apontavam para uma possível elevação do percentual de candidatas ao cargo de vereadora, em comparação com o pleito realizado em 1992. Constatou-se que os percentuais de candidaturas ¾ em torno de 18% ¾ se aproximavam da cota mínima estabelecida, naquela eleição estipulada em 20%. Embora esse resultado aparentemente indicasse um efeito positivo das cotas sobre o universo de candidatas, foi sugerido que a falta de dados relativos às eleições anteriores, realizadas em 1992, não permitia uma afirmação mais categórica nesse sentido. Quando se tratou de determinar a influência das cotas sobre o contingente de eleitas, a análise se mostrou igualmente limitada. Isto porque, conquanto os dados indicassem um crescimento no percentual de vereadoras eleitas, que passou de 7,5% em 1992, para 11,2% em 1996, a ausência de informações relativas a 1988 ¾ pleito anterior a 1992 ¾ dificultava uma comparação que permitisse concluir pelo impacto positivo das cotas. Sugeriu-se, portanto, que só as eleições do ano 2000 permitiriam estabelecer uma comparação mínima e, assim, avaliar de modo mais seguro o efeito das cotas sobre a competição legislativa no plano local.

Realizadas as eleições municipais de 2000, seus resultados não apontam para alterações significativas em relação à eleição anterior. Lembrando que a cota mínima de candidatura por sexo foi estabelecida para 1996 em 20% e a de 2000 em 30%, verifica-se que, em termos relativos, o resultado de 1996 foi mais positivo que o de 2000. Naquele ano, as candidaturas femininas ficaram em torno de 18%, ao passo que em 2000 esse índice foi de 19,2%, conforme mostram os dados do Tribunal Superior Eleitoral ¾ TSE. No que diz respeito às eleitas, os percentuais permaneceram quase estacionados. Conforme se pode ver na Tabela 3, em 1996 as vereadoras eleitas correspondiam a 11,2% do total. Já nas eleições de 2000 esse percentual foi de 11,6%. Essa comparação indica que, pelo menos até o momento, as cotas não têm surtido efeito em termos de ganhos eleitorais.

Ainda em relação ao processo municipal, é interessante observar o perfil dos partidos que conseguem preencher ou se aproximar da cota mínima, comparando com o dos partidos que conseguem eleger mulheres. Chama a atenção o fato de nenhum partido ter alcançado a cota mínima, sendo que o índice mais elevado, de 24,2%, foi registrado pelo PSTU. De modo geral foram os partidos de esquerda e/ou os pequenos partidos que apresentaram índices mais elevados de candidaturas femininas. Entre os seis maiores partidos, apenas o PT conseguiu ultrapassar o percentual de 20,0%, alcançando, 20,2%. Quando se analisa o perfil dos eleitos, nota-se tendência semelhante. O Prona foi o partido que, proporcionalmente, mais elegeu mulheres, alcançando 16,7% do total de eleitos, seguido pelo PT com 14,1%, do PC do B com 13,4% do total, do PST com 13,3% e em 5° lugar vem um partido grande e de direita, o PFL, com 12,1% do total de eleitos. Essa tendência se repete para as Assembléias Legislativas e para a Câmara dos Deputados. Não é, porém, algo específico da realidade brasileira. Conforme vem sendo sugerido por análises comparadas (Lovenduski, 1993; Norris, 1993), nos grandes partidos, sobretudo nos tradicionais, de centro ou de direita, os espaços e áreas de influência já se encontram consolidados e tendem a ser alvo de disputas mais acirradas, já os partidos pequenos estão à procura de novas áreas de apoio e, por isso, tendem a ser mais abertos ao ingresso de mulheres. Os partidos de esquerda, além da busca de apoio nessas áreas, tendem a ser portadores de compromissos ideológicos com setores sociais historicamente excluídos.

Eleições para as Assembléias Legislativas

Até o momento, as cotas foram adotadas para as eleições estaduais e federais apenas uma vez, nas eleições de 1998. Em relação aos resultados para as Assembléias Legislativas, devido à escassez de dados, assim como à característica recente da experiência, serão feitas aqui apenas rápidas observações para, em seguida, passarmos às eleições para a Câmara dos Deputados. Nas Assembléias Legislativas também houve uma ampliação significativa do universo de concorrentes, que passou de 7,2% em 1994 para 12,0% em 1998. Ainda assim, a ampliação ficou aquém do mínimo de 25% estabelecido para aquele pleito. No cômputo geral das candidaturas, apenas um partido ultrapassou as cotas e, mais uma vez, isto se deu via um pequeno partido de esquerda, o PCO. Cresceu também o percentual de mulheres eleitas para as Assembléias Legislativas, passando de 7,8% em 1994 para 9,7% em 1998. Porém, ao contrário do que sugerem algumas interpretações, esse crescimento não pode ser imputado às cotas, já que, no último pleito, o incremento observado não destoa dos anos anteriores, conforme pode ser verificado na Tabela 4. De fato, o que chama a atenção é a redução do diferencial de crescimento, e não propriamente seu aumento. Sem dúvida, há uma tendência de crescimento da presença de mulheres na representação legislativa estadual. As cotas não parecem ter alterado essa tendência.

Eleições para a Câmara dos Deputados

Assim como para as Assembléias Legislativas, também para a Câmara dos Deputados foi realizada apenas uma eleição sob a legislação de cotas. E, do mesmo modo, a comparação a ser feita será com pleitos ocorridos antes da aprovação dessa medida. Serão consideradas mais precisamente as eleições de 1990, 1994 e 1998, pois permitem que se estabeleça uma série mínima mais consistente. A Tabela 5 permite observar que o contingente de mulheres que se candidata e que se elege para o mandato federal no Brasil é ainda relativamente pequeno. Nota-se um ligeiro decréscimo no universo de candidatas entre 1990 e 1994, que passa de 6,4% para 6,2%. Entre 1994 e 1998 ocorre um aumento significativo desse percentual, que chega a 10,4%. Tal elevação pode ser considerada decorrência da adoção das cotas, que estimulou mais mulheres a se candidatar, embora não tenha sido atingida metade do percentual mínimo (25%) estabelecido. Mas o fato significativo é que, pela primeira vez, as candidaturas femininas para a Câmara dos Deputados ultrapassaram 10%.

Uma das formas de tentar identificar a força eleitoral das candidaturas consiste em observar a relação entre universo de concorrentes e de votos. Importa assinalar que dentro das características do pleito eleitoral brasileiro, a votação é importante, mas não é determinante para uma eleição. Nos partidos que elegem representantes, em geral, são os mais votados que obtêm as vagas. Mas muitos candidatos que possuem votação expressiva são eliminados, ao passo que outros, com votações menos significativas, conseguem eleger-se. Isto porque, as chances de eleição irão depender, também, do quociente eleitoral, assim como das coligações feitas pelos partidos. De todo modo, observar a relação entre o total de candidatas e o volume de votos ajuda a entender a potencialidade das candidaturas femininas que ingressam como efeito das cotas. Em termos absolutos o volume de votação aumentou, porque aumentou também a votação geral. Em termos proporcionais, contudo, o potencial de votos das mulheres ficou estacionado entre 5% e 6% do volume total. A análise agregada do volume de votos sugere que nas últimas eleições se reduziu a competitividade eleitoral média das candidatas, já que o universo de concorrentes cresceu substantivamente e o de votos permaneceu estacionado, conforme pode ser visto na Tabela 5. Se isto indica que há um novo contingente de mulheres dispostas a concorrer, sugere, ao mesmo tempo, que esse contingente ainda não possui bases eleitorais ou trajetórias políticas mais sólidas.

Quando a análise se desloca para o universo dos eleitos, o cenário tende a ser menos animador, confirmando, mais uma vez, a ausência de impacto das cotas sobre a eleição para a Câmara dos Deputados nesse primeiro momento. Antes de tudo, importa compreender esses resultados no contexto mais geral da evolução da presença feminina na Câmara. A Tabela 6 toma como base o ano de 1982, início da redemocratização do país. Como é possível notar, a maior alteração na presença de mulheres ocorre entre 1982 e 1986, quando se dá a primeira eleição após a redemocratização. Depois de 1986, o ritmo do crescimento foi sendo paulatinamente reduzido e, paradoxalmente, nas eleições de 1998, quando as cotas são implementadas, ele alcança índices negativos, com o percentual de deputadas eleitas ficando em 5,6% do total de eleitos. Isso reforça a suposição de que, ao lado de fatores estruturais e sistêmicos, o contexto político mais geral pode vir a ser decisivo para o desempenho eleitoral, sobretudo daqueles que se encontram fora da elite política.

Levando-se em conta o desempenho partidário, é possível constatar que apenas dois pequenos partidos de esquerda alcançaram a cota de 25% ¾ o PCB e o PCO, ambos sem representação no Congresso Nacional. Em relação a quem elege, nota-se que, embora o perfil ideológico continue sendo importante, algumas alterações podem ser observadas: os partidos de esquerda, antes apresentando indicadores bem mais elevados, vêm gradativamente reduzindo a proporção de mulheres entre seus eleitos, ao passo que os de centro vêm elevando essa proporção; os partidos mais à direita permanecem elegendo um contingente pequeno de mulheres, conforme se pode verificar na Tabela 7.

Analisado sob um outro ângulo, esse quadro tende a revelar padrões diferenciados de inserção das mulheres, os quais sugerem também a permanência de mecanismos tradicionais de ingresso na política e a dificuldade que esses novos sujeitos políticos têm para ultrapassar as barreiras interpostas pelas práticas conservadoras que têm marcado o acesso à elite política. Na Tabela 8, a distribuição das eleitas no pleito de 1998, por partidos políticos e regiões geográficas do país, poderá nos ajudar a refletir sobre esses padrões. Embora, por razões de espaço, não seja possível reproduzir dados e análises de períodos anteriores (Avelar, 1996; Tabak, 1987; Araújo, 1999), meus dados sugerem que entre os partidos situados à direita e no centro continua predominando a eleição de mulheres nas regiões Norte e Centro-Oeste, em geral apoiadas em laços de parentesco. A esquerda elege predominantemente a partir de vínculos com movimentos associativos, e essa eleição dá-se, principalmente, nos estados do Sudeste e do Sul. Essa distribuição, por sua vez, corresponde, grosso modo, à disposição de forças dos partidos nas diversas regiões. Como se pode deduzir, a competitividade das candidatas está condicionada também pela força partidária nas respectivas regiões, assim como pelas condições gerais que marcam o processo. E nessa primeira fase, as cotas ainda não foram suficientes para provocar alterações nesses padrões.

Em suma, em um balanço geral pode-se concluir que os resultados iniciais não apontam para impactos das cotas sobre o cenário eleitoral. Diante disto, algumas interpretações procuram destacar a necessidade e a importância das cotas, sob o ângulo de seus efeitos simbólicos e, ao mesmo tempo, atribuir à "resistência partidária" os resultados insatisfatórios. Muitas dessas análises, contudo, tendem a dissociar possibilidades de ganhos e alterações no plano simbólico das percepções e dos valores, de ganhos e retornos objetivos, isto é, dos seus resultados concretos. Resta saber até que ponto essa experiência será capaz de produzir efeitos simbólicos, independentemente dos ganhos objetivos, em torno da razão de ser da competição eleitoral, isto é, da capacidade de eleger candidatos.

UMA INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS

Tem sido observado que embora a competitividade individual das candidatas afete suas chances de inserção, o problema de ingresso por gênero é menos o número de concorrentes e mais as condições gerais que marcam o processo político. Essas condições envolvem múltiplos aspectos, dentre os quais podem ser citados: as características socioeconômicas do país, os traços específicos dos sistemas político e eleitoral e o grau de organização do movimento de mulheres. Com base nessa perspectiva analítica, pretende-se aqui destacar aspectos que vêm sendo tratados de forma residual na literatura brasileira sobre mulher e política e, ao mesmo tempo, chamar a atenção para os riscos de certa simplificação nas discussões sobre o processo e os resultados da introdução das cotas. Obviamente, não se pretende esgotar o tema em um único artigo, mas apenas iniciar o debate.

Boa parte dos balanços, escritos ou orais, tem destacado o (pouco) tempo de adoção das cotas no país, o que implicaria insuficiente acúmulo de experiência política e de reflexão, com impactos sobre os compromissos partidários, pouco efetivos, e os resultados obtidos. Considerar que mais tempo de implantação dessa política signifique acúmulo de experiência que venha a produzir alterações simbólicas é um dado importante que não merece ser descartado. No entanto, é pouco provável que o fator tempo venha a ser determinante dos resultados numéricos das cotas. Esta suposição não é infundada, mas tem por base a comparação de experiências e índices obtidos em diversos países, já indicada na Tabela 1. Em outros países que adotaram políticas de cotas pode-se observar que resultados mais favoráveis aconteceram já no primeiro momento, independentemente do tempo, e continuaram, em ritmo menor, posteriormente. Ou seja, se os impactos podem vir a ser cumulativos, isto não impede que os mesmos ocorram desde o momento em que a medida é aplicada.

Mas a análise que vem se tornando uma espécie de "senso comum", sobretudo em encontros feministas, centra sua explicação no que poderia ser sumariamente definido de "resistência partidária masculina" à aplicação das cotas e ampliação do número de mulheres na competição eleitoral. De fato, a permanência de preconceitos e discriminações de gênero na política é uma dimensão que não pode ser minimizada. Necessita, porém, ser considerada no âmbito da dinâmica e da lógica política predominantes. Isso porque, atribuir os resultados das cotas à "resistência partidária", posta de maneira genérica, implica o risco de uma diluição das diferenças efetivamente existentes entre os partidos, em termos de compromissos e investimentos, de acordo com seu perfil ideológico, conforme demonstrou Lovenduski (1993) ao tipificar as diferentes estratégias existentes entre partidos de esquerda, centro e direita. A "resistência partidária" colocada de maneira difusa, tende a supor também a existência de um amplo universo de mulheres em todos os partidos, aptas e dispostas a concorrer, que não encontraria, da parte dos dirigentes, sejam eles de esquerda, centro ou direita, respaldo ou portas abertas para fazê-lo. Tal interpretação supõe, efetivamente, que existe uma resistência com marca de gênero suficientemente forte e consolidada, capaz de se sobrepor à própria lógica pragmática eleitoral nos partidos em geral. Entretanto, importa registrar que análises baseadas em estudos quantitativos e qualitativos (ver Araújo, 1999) indicam que os obstáculos não residem, predominantemente, na recusa ou no veto dos dirigentes à participação das mulheres no momento de definição das candidaturas. O fato é que não tem existido grandes contingentes de mulheres dispostas a concorrer e isto não ocorre porque as mesmas sejam mais apáticas que os homens, mas por obstáculos de ordem mais geral. Além dos preconceitos e estereótipos, as práticas e as condições de atuação política no Brasil inibem a inserção de setores menos privilegiados. Afora isso, a situação estrutural das mulheres em face das relações sociais de gênero e suas desvantagens sociais não propicia um cenário favorável ou mesmo animador para tanto e a competição eleitoral propriamente dita tende a ser adversa para aqueles que não compõem a elite política do país.

Assumir como elemento decisivo o "veto" com a marca de gênero no momento da composição das chapas eleitorais, implica considerar que esta dimensão é determinante sobre qualquer lógica eleitoral, deixando em segundo plano cálculos de ganhos objetivos que orientariam a ação (ou ausência de) dos partidos em relação às mulheres. Como tem sido sugerido, o sistema e as leis eleitorais necessitam ser pensados também em termos de cálculos de racionalidade instrumental e estratégica dos partidos diante do sistema, objetivando produzir ou evitar determinadas conseqüências. Cada sistema eleitoral é mediado pelas relações entre as suas dimensões legais e os contextos sociopolítico e institucional (Tavares, 1994; Nohlen, 1995). A análise da inserção das mulheres no mundo da política institucional pode ser enriquecida com a inclusão dessa perspectiva, considerando assim outros aspectos, para além de um enfoque centrado apenas na "resistência masculina". Em outras palavras, faz-se necessário contemplar as interseções entre as relações sociais de gênero, seus estereótipos e exclusões, os contextos socioeconômicos e as características dos sistemas político e eleitoral aos quais a análise está remetida, que podem ser mais ou menos favoráveis aos setores que historicamente se encontram excluídos e lutam para ingressar no campo político. Compreender o cenário atual de presença feminina nas instâncias de representação, implica trabalhar com multiplicidade de causas envolvendo diferentes níveis de análise, sistêmicos e não sistêmicos, e incorporando o contexto específico, a fim de que possam ser identificados traços comuns e particulares à díade gênero e poder político. Por razões de espaço não será possível detalhar aqui cada uma dessas dimensões. Alguns traços do sistema político, particularmente, o sistema eleitoral, que emerge como relevante para entender os resultados das cotas, serão privilegiados a seguir.

Há praticamente consenso quanto à influência do sistema de representação eleitoral sobre as chances de acesso das mulheres. Mediante comparações estatísticas, vários trabalhos têm concluído que sistemas de representação majoritária (ou aquilo que no Brasil é conhecido como "distrital puro") tendem a ser menos favoráveis às mulheres, sistemas mistos (distrital misto) tendem a ser pouco favoráveis, ao passo que sistemas proporcionais tendem a ser os mais favoráveis em termos de acesso a mandatos legislativos (Rule, 1994; Taagepera, 1994). A Tabela 9, relativa aos primeiros vinte países colocados na lista de participação parlamentar de mulheres, permite compreender melhor essa diferenciação. No Brasil vigora o sistema proporcional, no qual os partidos podem lançar e eleger vários candidatos em um mesmo distrito eleitoral, a depender da sua votação e da magnitude do distrito¹⁰. Portanto, observando-se apenas este aspecto, dir-se-ia que o Brasil se enquadra entre aqueles países com situação mais favorável. O sistema eleitoral, porém, é formado, também, por outros fatores, tais como a magnitude do distrito, que, segundo a literatura, quando é pequena tende a ser pouco favorável às mulheres, e o sistema de composição de listas e votação.

No interior de sistemas de representação proporcional, a relação entre acesso de mulheres, tipo de lista eleitoral e sistema de eleição vem sendo bastante debatida. Isso diz respeito ao peso da instituição partidária na eleição ou à forma como os partidos estruturam suas candidaturas e os eleitores escolhem os representantes. Com variações que não são possíveis de detalhamento aqui, pode-se dizer que existem basicamente três tipos de listas. A lista fechada, na qual os partidos estabelecem uma hierarquia de seus candidatos e os eleitores votam na lista partidária como um todo, sem poder alterar sua ordem. Ou seja, vota-se predominantemente no partido e elege-se com base nas prioridades definidas pelo partido. A lista semifechada ou flexível, na qual é apresentada uma ordem de prioridades pelos partidos, mas esta pode vir a ser alterada pelos eleitores no momento de votação; e, por fim, a lista aberta, em que o partido só compõe um universo de nomes, sem prioridades formais, e o eleitor vota no nome de um único candidato, sem necessariamente ter que votar na legenda partidária. Esta última modalidade de lista existe atualmente em poucos países, e o Brasil é um deles.

O sistema de lista aberta tende a ser identificado como mais individualizado no que diz respeito à competição eleitoral. Neste sistema, a influência partidária tenderia a ser menor, o peso das articulações individuais, maior, e haveria maior competição entre os candidatos de um mesmo partido (Nicolau e Schmitt, 1995; Tavares, 1994; Nohlen, 1995). Essa não é uma questão consensual. Outros autores ressaltam o papel positivo da lista aberta no que diz respeito à influência do eleitor sobre a escolha dos representantes e à menor dependência do candidato em relação à direção partidária (Lima Junior, 1997). Mas a grande maioria dos estudiosos que analisam o problema sob a ótica de gênero sugere que as listas fechadas ou semifechadas tendem a ser mais favoráveis às mulheres, quando comparadas às listas abertas. Isto se daria em razão da característica extremamente individualizada que a competição com base na votação em um único candidato tende a assumir, com a eleição dependendo, às vezes, da eliminação dos seus próprios parceiros partidários. Algumas evidências, no entanto, tendem a contrariar esta tese, como é o caso da Finlândia, país com sistema de lista aberta, hoje o terceiro no mundo em participação parlamentar de mulheres. No caso da Finlândia, a cultura política, assim como a organização do movimento de mulheres tendem a constituir importantes elementos explicativos, reforçando a importância de se considerar a multicausalidade nas análises sobre o acesso das mulheres à representação política.

Se há controvérsias quanto à influência do tipo de lista sobre as chances de eleição das mulheres, a relação entre sistemas de lista e eficácia das cotas parece ser mais estreita. Quando se compara os resultados obtidos pelas cotas de acordo com o tipo de sistema e de lista eleitoral do país é possível identificar certas correlações, como pode ser visto na Tabela 1, que apresenta dez países com legislação de cotas de acordo com o sistema eleitoral e o tipo de lista.

Na Bélgica, que adota o sistema de lista semifechada ou flexível, a legislação inicial sobre cotas apenas estabelecia a reserva para as mulheres, não definindo o ordenamento interno dos nomes. Constatou-se que desde o início dessa política, em 1993, as candidatas continuavam sendo alocadas principalmente na base da lista, e a cota como um todo não vinha sendo preenchida. Uma série de medidas no sentido de tentar estabelecer critérios de organização das listas foi tomada pelas ativistas, já que os resultados não vinham sendo muito animadores. Em razão disso, nas eleições realizadas em junho de 1999, quando também foi ampliada a cota mínima, houve alteração substantiva no índice de eleitas, que passou de 12% em 1995, para 23%. A representação dobrou, o que sugere que a ação organizada das mulheres surtiu efeito positivo sobre os partidos. No restante dos países elencados na Tabela 1, observam-se contrastes entre os resultados produzidos pela lei de cotas em sistema eleitoral de lista fechada ou semifechada, por um lado, e de lista aberta, por outro. Isto é significativo porque são países pertencentes a um continente cujas culturas e trajetórias econômicas e de construção democrática guardam certa identidade, variando, contudo, o grau de organização política e o tipo de sistema eleitoral. A comparação entre os índices obtidos após as cotas na Argentina e nos demais países permite constatar que naquele país essa política alterou substancialmente o universo de eleitas. Vale lembrar que, enquanto os outros países da América Latina tiveram, até o momento, um ou dois pleitos eleitorais com cotas, a Argentina já experimentou quatro eleições adotando esse sistema, elegendo 21% (1993), 28% (1995), 27,6% (1997) e 26,5% (1999) de mulheres para o parlamento¹¹ (ver Jones, 1998; Polanco, 1999; IPU, 1997). É importante assinalar que esse incremento não se explica pelo efeito cumulativo da medida: o caso argentino torna-se paradigmático, sobretudo, por ter sido um dos poucos a aprovar procedimentos que interferem nos percentuais de candidaturas e também no ordenamento das mesmas no interior das listas. Esses procedimentos tornam inválida qualquer lista que não preencha a cota e estabelece que deve haver alternância na ordem da lista, de acordo com os percentuais de homens e mulheres na disputa existentes. Isso ajuda a solucionar um dos obstáculos identificados nos sistemas de lista fechada ou semifechada quando as cotas são aplicadas: a freqüente alocação das mulheres na base, onde não há muitas chances de eleição. Como são obrigados a preencher a lista e garantir a alternância de candidaturas femininas e masculinas de acordo com a proporção de candidatos de cada sexo, os partidos se vêem estimulados a investir em programas mais permanentes para as mulheres, a fim de que seja possível cumprir a cota mínima e obter bons resultados eleitorais. Com isto, a possibilidade de resultados concretos, objetivos, no curto prazo, e de alterações mais profundas na cultura política de gênero no médio e longo prazos torna-se mais efetiva.

Como se pode observar na Tabela 1, outros países latino-americanos onde foram realizadas eleições após a aprovação dessas legislações apresentaram resultados considerados positivos. É o caso, por exemplo, da Costa Rica (aumento de 5,3 pontos percentuais) e da República Dominicana (aumento de 4,4 pontos percentuais). É possível notar, também, que dois dos mais fracos desempenhos até o momento foram registrados no Panamá, que ampliou de 9,0% para 9,7% o seu percentual de deputadas, e no Brasil, cujo índice de eleitas para a Câmara dos Deputados foi reduzido de 6,2% para 5,6%. É sintomático que, em ambos os casos, vigore o sistema eleitoral de lista aberta e a competição seja mais centrada na figura dos candidatos¹².

Com efeito, o que foi sucintamente exposto acima permite sugerir que as cotas tendem a apresentar maior eficácia nos sistemas de listas fechadas ou semifechadas e menor nos sistemas de listas abertas. A formação de uma lista de nomes para concorrer em sistemas eleitorais como o do Brasil, em que o voto pode ser exclusivamente no candidato e a competição é muito individualizada, tende a ser um procedimento formal e legal. Não se vota na lista, mas sim no candidato. É ele que o eleitor fica conhecendo na propaganda eleitoral, muitas vezes feita de maneira desvinculada do partido. Desse modo, compor uma lista de nomes partidários não diz nada sobre prioridades ou estar efetivamente no cenário da disputa. Além disso, no âmbito do partido, o que irá contar, sobretudo, é a quantidade de votos que cada candidato consiga obter.

Convém observar que ao se estabelecer uma relação entre tipo de lista e eficácia das cotas, não se está valorando ou definindo o sistema de lista fechada como mais favorável às mulheres, ou mesmo como o mais democrático. Além dos aspectos mencionados anteriormente, a ordem da colocação irá depender também do peso eleitoral do candidato e das avaliações políticas dos dirigentes. Ainda assim, porque nas listas fechadas ou semifechadas há maior interferência do partido na organização e na apresentação das candidaturas, as possibilidades de ação das cotas sobre o processo eleitoral tendem a ser mais efetivas. Ao mesmo tempo, o caso argentino mostrou que a lista fechada pode vir a funcionar melhor para a adoção de cotas se as mulheres tiverem força política para impor outros requisitos, tais como alternância na ordem dos nomes ou algum tipo de sanção pelo seu não-preenchimento. E isto pode ser válido também para a lista semifechada.

Embora o sistema eleitoral tenda a adquirir relevância, esta dimensão não se apresenta isolada na análise. Por isso, importa considerar aqui, rapidamente, outros fatores que incidem sobre a competição eleitoral e também podem influenciar a eficácia das cotas.

Como foi assinalado, a cultura política mais geral e, particularmente, a cultura política de gênero são fatores que tendem a interferir de modo mais amplo e indireto nas condições de acesso das mulheres ao poder político. A cultura política pode vir a ser mais ou menos favorável para ajudar a construir um sentido de inclusão em relação às mulheres (Norris, 1993; Skjeie, 1993; Bystydzienski, 1995). Conforme sugeriu Norris (1993), culturas políticas mais igualitárias tendem a ser mais abertas e a valorizar a participação das mulheres, ao passo que culturas políticas tradicionais tendem a ser mais conservadoras nesse aspecto. Aqui, o termo "tradicional" refere-se às culturas aferradas à tradição e à hierarquia, independentemente de o regime político ser considerado democrático. Nessa classificação, a Inglaterra é vista como país marcado por uma cultura política tradicional, ao passo que os países escandinavos – principais referências de presença de mulheres na política – como países com culturas mais igualitárias. Em razão disso, nos países escandinavos as cotas não constituiriam tanto o vetor da ampliação da participação, sendo mais uma resultante desse sentido inclusivo. A bibliografia que trata da cultura política no Brasil identifica traços opacos no que diz respeito à incorporação de valores e categorias políticas tais como "cidadania" como direito e conquista; "participação" como direito e requisito. Entrevistas realizadas com dirigentes partidários, parlamentares e candidatos versando sobre o significado da política de cotas¹³ indicaram alguns elementos interessantes no âmbito da cultura política e das percepções de gênero, dos quais se destacam particularmente: a) a presença de um forte sentido de "concessão" imputado às cotas, em que estas seriam menos fruto de conquista ou pressão e mais expressão de uma "benesse concedida às mulheres", conforme sugeriram alguns parlamentares e dirigentes; b) a baixa expectativa em relação ao cumprimento da legislação ¾ as cotas surgem como algo criado para não funcionar como procedimento legal efetivo, assim como outras tantas legislações em vigor no país e c) a idéia da "tolerância" feminina como qualidade que a diferencia na política, tornando-a, ao mesmo tempo, deslocada das práticas que vigoram nesse espaço. Tais percepções, no entanto, não são uniformes, variando de intensidade conforme o perfil ideológico e o gênero do entrevistado. São mais fortes entre representantes de partidos conservadores e entre homens. A cultura política pode favorecer mais ou menos compromissos e ações efetivas em relação a determinadas demandas políticas.

Outro fator que merece ser considerado se relaciona com o sistema partidário. A literatura tem sugerido que o sistema partidário influencia a participação das mulheres de forma mais direta em dois aspectos: no grau de fragmentação, se multipartidário ou de concentração partidária; e no contexto interno dos partidos, de acordo com o perfil ideológico e o grau de institucionalização (Rule, 1997; Norris, 1993; Lovenduski, 1993; Chapman, 1993). Assim, sistemas com poucos e grandes partidos tenderiam a ser desfavoráveis às mulheres, porque a competição tende a ser mais concentrada e a ocupação dos espaços no interior das organizações partidárias mais consolidada. Já a existência de muitos partidos tenderia a permitir maior renovação e inclusão de mulheres, pois há maior competição, menos partidos tradicionais e mais agremiações abertas à incorporação de setores diversos, até mesmo como forma de ampliar sua base social. No contexto interno, ideologias de esquerda e partidos mais estruturados em termos organizacionais, inclusive com maior grau de centramento de suas decisões em torno de instâncias orgânicas e menor grau em torno de lideranças individuais, tenderiam a oferecer um ambiente mais favorável à participação das mulheres. Vários estudos mostram que os partidos ideologicamente mais à esquerda tendem a absorver e investir mais em mulheres, e isto se reduz à medida que o perfil se volta mais para a direita (Norris, 1993; Chapman, 1993; Darcy et alii, 1994).

No Brasil, como foi visto anteriormente, são os pequenos partidos e/ou os de esquerda aqueles que se mostram mais abertos. Os partidos de esquerda abrem espaço para candidaturas e, proporcionalmente, elegem mais mulheres, embora seus padrões venham se aproximando do centro. Por outro lado, levantamento sobre a presença feminina nas instâncias decisórias dos partidos também indica que são as organizações de esquerda aquelas que mais absorvem mulheres em seus diretórios, conforme pode ser observado entre os seis maiores partidos brasileiros (ver Tabela 10). As estatísticas sugerem que as cotas impulsionaram, sobretudo, partidos de centro e à direita em termos de candidaturas. Mas alteraram pouco o quadro dos eleitos. Isto sugere que ações mais incisivas funcionam como estímulo, sobretudo, para agremiações mais conservadoras e, ao mesmo tempo, que as condições de eleição irão depender de outros fatores e não necessariamente de um universo maior de competidores. Nesse sentido, há que se considerar as características da competição eleitoral propriamente dita, particularmente o financiamento público e democrático das campanhas. Isso tende a afetar especialmente as candidaturas de setores que não se encontram tradicionalmente nas instâncias políticas e estão tentando ingressar, como é o caso das mulheres. Campanhas mais individualizadas e marcadas por situações de competição entre candidatos de um mesmo partido tendem a requerer redes de apoio e financiamento maiores, centradas em geral em compromissos individuais dos candidatos. Um dos aspectos mais problemáticos da competição eleitoral brasileira é a ausência de financiamento público governamental democraticamente instituído, fato constatado pela maioria dos estudos. Esse cenário se torna ainda mais complexo e adverso para as mulheres, que estão tentando ingressar fora dos padrões tradicionalmente observados e tendem a possuir renda menor que a dos homens e a enfrentar mais obstáculos diante da necessidade de conciliação com a esfera familiar. Como se poderá notar a seguir, a legislação que estabeleceu a Lei de Cotas possui alguns itens que a tornam pouco eficaz e não veio acompanhada de medidas capazes de alterar a dinâmica do processo eleitoral.

A Lei de Cotas Brasileira e o Sistema Eleitoral

Ao lado dos fatores discutidos acima, a legislação sobre cotas no Brasil veio acompanhada de dois aspectos que a limitaram ainda mais, ambos mencionados no início deste trabalho. Um primeiro diz respeito à não-obrigatoriedade de preenchimento dos percentuais mínimos estabelecidos como cotas. De acordo com a lei, quando a reserva mínima definida não for completada por candidatos de um dos sexos, não poderá sê-lo por candidaturas do outro sexo, podendo permanecer aberta, sem que o partido seja obrigado a preenchê-la e ser alvo de sanção por isto. O segundo aspecto manifesta-se por via indireta e se relaciona com o contingente de candidatos que pode ser lançado em um determinado pleito. A legislação aprovada em 1997 ampliou em 50% esse número, e com isto cada partido pode lançar até 150% das cadeiras que se encontram em disputa, o que significa uma ampliação substantiva do universo de concorrentes. Essa medida teve impactos sobre a cota: tornou mais difícil o preenchimento das vagas e, ao mesmo tempo, possibilitou a acomodação de possíveis competidores, reduzindo, provavelmente, a necessidade de deslocamentos de possíveis candidatos ¾ homens ¾ em favor de outros candidatos ¾ mulheres ¾ , já que havia espaço suficiente para incluir todos. Em 1998, assim como em 2000, quase a totalidade dos partidos não preencheu as cotas. E, uma vez que tendia a não existir disputa, também não se registraram grandes mobilizações e debates no momento de formação das listas. Nesse contexto, as possibilidades de mobilização das mulheres e dos partidos como um todo tenderam a ser exíguas e os seus possíveis efeitos simbólicos minimizados¹⁴. Na ausência de mecanismos objetivos que gerem ou estimulem debates, o processo vem sendo marcado por procedimentos burocráticos e formais. Com efeito, a característica do sistema eleitoral brasileiro, aliada ao tipo de legislação adotada, ajudam-nos a entender o porquê de as duas leis de cotas no Brasil terem sido apoiadas com relativa facilidade por todos os partidos, independentemente dos perfis ideológicos: em virtude do seu baixo impacto quanto à capacidade de alterar padrões de competição eleitoral no país e, conseqüentemente, modificar a situação das mulheres na representação proporcional.

CONCLUSÃO

Este artigo procurou analisar as características e os resultados iniciais da política de cotas por sexo, recentemente adotada no Brasil, a partir de uma reflexão mais geral sobre as experiências internacionais. Tratou-se de avaliar mais especificamente a influência de alguns fatores sobre a eficácia das cotas, dentre os quais se destacou o tipo de sistema eleitoral. A política de cotas pretende tornar visível na agenda política a sub-representação das mulheres, estabelecendo responsabilidades partidárias e intervenções institucionais concretas visando a superação desse quadro. O balanço necessita, portanto, cotejar objetivos com resultados, simbólicos, que só serão mensurados no médio e longo prazos, e concretos, em termos de aumento de candidaturas, assim como o acesso efetivo aos cargos de representação, já que as mulheres, assim como os homens, quando se candidatam, pretendem se eleger, e não apenas competir.

Em relação ao Brasil, embora os dados ainda não permitam conclusões categóricas, é possível afirmar que, até o momento, os resultados não são muito significativos. Em termos de candidaturas podem ser considerados parcialmente positivos, mas se tratando de eleição, são inócuos. A eficácia simbólica também parece, até o momento, reduzida. A ausência de disputas torna escassos os debates e as mobilizações no interior dos partidos e tende a burocratizar o processo, o que acaba por enfraquecer um dos objetivos da política de cotas: alterar percepções, valores e ampliar compromissos.

A comparação com experiências em curso sugere que o contexto específico e as características do sistema político não são indiferentes para ampliar ou reduzir as chances de acesso das mulheres às esferas de poder. E embora as políticas de cotas venham se transformando em estratégias privilegiadas, também são mediadas por tais fatores. No caso brasileiro, os limites observados desafiam os estudos sobre gênero e política a incorporar às suas análises, até o momento centradas no tema da "resistência masculina", uma leitura crítica sobre as características do sistema eleitoral brasileiro e da legislação de cotas aprovada, aspectos que não são indiferentes aos resultados obtidos.

Essas considerações também podem conduzir a desdobramentos práticos distintos. Um deles consistiria em tentar orientar uma proposta normativa de sistema eleitoral ao tipo que melhor responda às cotas. Neste caso, as cotas se tornariam um princípio que orienta e define posicionamentos, e não apenas uma estratégia. Outro desdobramento seria considerar os possíveis limites dessa proposta em face do sistema eleitoral vigente, e repensá-la em termos do lugar que ocupa na agenda política feminista, adequando-a ao contexto local ou reduzindo as expectativas e introduzindo outras possibilidades de ação.

(Recebido para publicação em novembro de 2000)

NOTAS

COSTA, Ana. (1995), Apresentação do Relatório Final do seminário Gênero e Relações de Poder, Salvador, maio. Mimeo.

KAUSHIK, Susheela. (1994), Organizing Women for Panchayat Raj – A Background Paper. Nova Dheli. Mimeo.

GLOSSÁRIO

PC do B – Partido Comunista do Brasil

PCB – Partido Comunista Brasileiro

PCO – Partido da Causa Operária

PDT – Partido Democrático Trabalhista

PFL – Partido da Frente Liberal

PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PPB – Partido Progressista Brasileiro

Prona – Partido de Reedificação da Ordem Nacional

PSB – Partido Socialista Brasileiro

PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira

PST – Partido Social Trabalhista

PSTU – Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados

PT – Partido dos Trabalhadores

ABSTRACT

Gender Quotas for Candidacy to the Legislature: The Brazilian Case as Compared to International Experience

This article analyzes a specific type of affirmative action focusing on women, i.e., a quota policy for legislative candidacies, taking the Brazilian experience as the empirical base. Using a comparison with similar approaches to this policy and their results in different countries, the paper evaluates the impacts on legislative elections in Brazil since 1996, when such quotas were adopted in the country for the first time. After concluding that the policy has had little impact on the election pattern of women candidates in Brazil (unlike the experience in other countries), the article discusses possible explanatory factors.

Key words: gender and politics; feminism; women and quotas; political representation and gender

RÉSUMÉ

Les Quotas par Sexe dans la Compétition Législative: Le Rapprochement du Cas Brésilien et d’expériences Internationales

Dans cet article, on analyse une espèce particulière d’action affirmative orientée vers les femmes, celui de la politique de quotas en vue des instances législatives, avec pour base empirique l’expérience brésilienne. À partir d’une comparaison entre des formes d’adoption de cette politique et de leurs résultats dans différents pays, le texte cherche à évaluer leur impact sur les élections législatives au Brésil depuis 1996, lorsque les quotas ont été mis en place pour la première fois. On y vérifie une faible répercussion de cette politique sur le modèle d’élection des femmes brésiliennes, contrairement à ce qu’on trouve dans d’autres pays, et on cherche à identifier les facteurs possibles justifiant ces résultats.

Mots-clé: genre et politique; féminisme; femmes et quotas; représentation politique et genre

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*

Este artigo é uma versão modificada de trabalho apresentado no VI Congresso Luso-afro-brasileiro de Ciências Sociais, no Porto, Portugal, em setembro de 2000. Está baseado em resultados de pesquisa iniciada para a elaboração de minha tese de doutorado e enriquecido com dados coletados na pesquisa que venho desenvolvendo atualmente. Agradeço à Capes e ao CNPq o apoio concedido para as investigações durante o período do doutorado e à FAPERJ o apoio que viabilizou a continuidade da pesquisa.

1

. A condução desse debate na esfera política foi analisada mais detalhadamente em Araújo (1998; 1999). Recentemente, o processo que conduziu à aprovação da paridade como requisito nas listas para a competição legislativa na França foi intensamente marcado por essas questões.

2

. Quanto a isto, Lovenduski (1993) distingue claramente três modalidades de intervenção partidária em relação às demandas das mulheres, que variam de acordo com o perfil ideológico dos partidos. A primeira seria a "estratégia da retórica", assim definida por se concentrar mais em discursos do que em ação, embora isso não signifique que não haja iniciativas concretas visando à alteração do quadro existente. Esta primeira modalidade tende a ser adotada predominantemente por partidos de centro-direita. A segunda são as chamadas "ações positivas", compostas de iniciativas dirigidas e orientadas para ampliar a participação das mulheres através do estabelecimento de metas e programas. São mais usadas por partidos de centro e de centro-esquerda. E, por último, há as políticas de "discriminação positiva", que visam preencher cotas de listas e/ou assentos a serem ocupados por mulheres. Segundo a autora, esta última seria mais comum entre os partidos de esquerda, embora não tanto quando se trata de cotas para cargos legislativos.

3

. Provavelmente este levantamento não cobre todas as experiências em andamento, mas é suficiente para oferecer um panorama geral acerca do que vem ocorrendo nos diversos países.

4

. Os países foram: Angola, Bangladesh, Burkina Faso, Egito, Eritréia, Nepal, Paquistão, Taiwan, Tanzânia, Uganda e Índia.

5

. Mais recentemente também a Colômbia aprovou uma Lei de Cotas, ampliando para dez o número de países da América Latina que adotam o sistema de cotas.

6

. Para uma análise mais detalhada sobre o conceito e a política clientelista no Brasil, ver Carvalho (1997).

7

. Tomou-se como fonte para essa análise o levantamento das atas do Congresso desde o momento da apresentação da proposta até a sua aprovação em 1997, entrevistas com representantes partidários no Congresso e dirigentes de núcleos de mulheres dos partidos, além de documentos dos movimentos de mulheres.

8

. O relatório do seminário Gênero e Relações de Poder, um dos cinco seminários realizados no Brasil antes da Conferência de Beijing, registra que a proposta de cota "foi o tema que mais suscitou discussão durante todo o Seminário. Não houve em si uma recusa, há uma certa preocupação na definição de seus parâmetros, no tipo de cotas ou incentivos a serem estabelecidos [...]" (Costa, 1995:12).

9

. Designação conferida às deputadas federais no Congresso Nacional durante o período da Assembléia Nacional Constituinte e que permanece como referência para as iniciativas conjuntas das deputadas.

10

. A magnitude do distrito designa o número de candidatos que cada região eleitoral pode eleger, de acordo com a população e observando uma representatividade mínima. No Brasil a menor magnitude é de oito representantes por distrito e a maior de setenta.

11

. Metade da Câmara dos Deputados é renovada a cada dois anos.

12

. Além desses, o Peru também possui sistema de lista aberta. Sobre os tipos de listas por países, ver, entre outros, Nohlen (1995) e Nicolau (1999).

13

. Para a pesquisa na qual se apóia este artigo.

14

. Conforme se constatou nas entrevistas com dirigentes partidários e candidatos às eleições de 1996 e 1998, realizadas para a tese citada.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  12 Jul 2001
• Data do Fascículo
  2001

Histórico

• Recebido
  Nov 2000