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Lua Nova: Revista de Cultura e Política

Print version ISSN 0102-6445

Lua Nova  no.30 São Paulo Aug. 1993

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451993000200005 

DIREITO E DIREITOS

 

Violência, ordem democrática e direitos humanos na América Latina*

 

Violence, democratic order and human rights in Latin America

 

 

Rodrigo Uprimny

Advogado e pesquisador da Comissão Andina de Juristas, Secional Colombiana

 

 


RESUMO

Examina-se, da perspectiva das organizações não-governamentais, como devem ser consideradas as diversas formas de violência que têm impacto sobre os direitos humanos na América Latina, com destaque para a violência estatal e paraestatal, das guerrilhas, do narcotráfico e da criminalidade comum. O autor argumenta que a idéia da violação dos direitos humanos deve ser reservada à ação de agentes públicos. Violências praticadas por agentes não estatais devem ser vistas sob uma ótica distinta.


ABSTRACT

The question of how to take account of the various forms of violence with an impact on human rights in Latin America is asked from the standpoint of non-governmental organizations. The author argues that the idea of violation of human rights should be restricted to the action of public agents. Violence inflicted by non-state agents should be viewed from a different angle.


 

 

Em 1990, em um dos grupos de trabalho que se estabeleceram no departamento de Antioquia, na Colômbia, para formular propostas de reforma institucional à Assembléia Constituinte que se reuniria no ano seguinte, alguém, talvez desesperado com a violência e a impunidade reinantes, apresentou a seguinte proposta: "Estabelecer-se-á a pena de morte, com métodos que causem dor e sofrimento, para as pessoas que pratiquem delitos considerados hediondos".1

Este triste exemplo mostra que a situação colombiana — com suas violências e suas guerras e a sensação de caos que isso cria — tendeu a estimular disposições autoritárias e revanchistas em parte da população e das autoridades. Mas esta tendência não é exclusiva da Colômbia. Não são poucos os países latino-americanos em que encontramos chamamentos semelhantes a um reforço autoritário da ordem diante do crescimento real ou suposto da violência política e não-política e da delinqüência comum e organizada. No Peru, o governante Fujimori manifestou seu desejo de instituir a pena de morte para enfrentar a violência do Sendero Luminoso, admitindo inclusive a possibilidade de aplicá-la retroativamente; no Brasil, na Venezuela e no Equador, muitos propuseram a mesma medida devido ao crescimento da violência urbana e da criminalidade. E na Colômbia, no ano passado (1992), inúmeros políticos defenderam a reinstituição da pena capital, abolida desde 1910, invocando como justificativas o aumento da criminalidade, dos seqüestros e a violência gerada pelas guerrilhas e pelos traficantes de drogas.

Ainda que até agora em nenhum dos países mencionados a pena de morte tenha sido oficialmente instituída, outras medidas autoritárias de natureza semelhante já foram adotadas. Assim, no Peru e na Colômbia, em princípio para dar maior eficácia punitiva ao poder judiciário, os governos realizaram reformas autoritárias baseadas na definição de novos delitos, no aumento drástico das penas, na restrição de numerosas garantias processuais e na criação de novidades procedimentais perigosas, tais como depoimentos e julgamentos secretos. Esses chamamentos à ordem também foram acompanhados, em muitos casos, da generalização de ferozes operações de extermínio dirigidas contra pessoas consideradas "problemáticas" ou "desviantes", tais como mendigos, meninos de rua, delinqüentes, prostitutas ou viciados em drogas. Essas operações de "limpeza social", que se justificam pela ineficácia do aparato judiciário, adquiriram grande amplitude em países como o Brasil2 ou a Colômbia3, mas também se expandiram de forma preocupante em países considerados pacíficos, como o Equador. Assim, em Guayaquil, um grupo autodenominado "esquadrão anticriminal de limpeza" reivindicou em abril de 1993 o assassinato de seis pessoas com antecedentes criminais que foram baleadas e atiradas sem vida nos arrabaldes da cidade.4 Em países como o Brasil ocorrem até mesmo linchamentos de delinqüentes e suspeitos pela população; entre 1972 e 1989 houve 272 linchamentos neste país, dos quais a metade ocorreu depois de instalado o governo civil.5

Sabemos que em geral as propostas de medidas extremas, como a adoção da pena de morte, são formuladas por autoridades ou por elites dominantes inquietas com a erosão dos mecanismos de controle social. Também sabemos que as ações de limpeza social contam com o apoio, a tolerância e inclusive a participação direta de autoridades policiais.6 Sabemos, finalmente, que os linchamentos no Brasil nem sempre foram tão espontâneos como se poderia acreditar: "Por trás da espontaneidade dos linchamentos há uma estrutura dissimulada em que sempre atuam pessoas de autoridade: um fazendeiro ou seu empregado, comerciantes, um funcionário, um policial, que de alguma forma organizam a multidão para invadir delegacias de polícia ou pequenas prisões para executar delinqüentes ou suspeitos".7 Mas seria equivocado e ilusório acreditar que tais propostas e práticas autoritárias são exclusivas dos setores dominantes e poderosos.

De uma parte, elas encontram um amplo respaldo em setores populares e nas camadas médias da população que, desesperadas com a ineficácia do judiciário, tendem a apoiar medidas extremas. Um exemplo relatado por um membro do Cinep (Centro de Investigação e Educação Popular) de Bogotá é muito ilustrativo da ampla aceitação popular que têm as práticas de limpeza social. Por isso é conveniente mencioná-lo. No ano passado, o Cinep realizou uma oficina pedagógica sobre direitos humanos em bairros periféricos de Bogotá (Ciudad Bolivar). Para evitar que a apresentação da idéia de direitos humanos fosse abstrata e estivesse desvinculada das necessidades da população, os organizadores da oficina empenharam-se em fazer com que os participantes relacionassem a reflexão sobre os direitos humanos a seus problemas cotidianos. Os moradores do bairro disseram, então, que um dos fatores que mais dificultava o gozo dos direitos humanos era o problema da violência e da insegurança devido à existência de gangues juvenis delinqüentes. O que fazer para solucionar o problema das gangues? Alguém disse que em seu bairro os moradores estavam conversando com os integrantes das gangues para convencê-los a mudar de comportamento ou então a ir embora de lá. Uma pessoa de outro bairro retrucou, entretanto, que esta atitude era ilusória. Que em seu bairro os moradores haviam tentado a mesma coisa e que nada haviam conseguido; que com essa gente esforços de persuasão não serviam de nada. E que haviam afinal compreendido, prosseguiu esta segunda pessoa, que a única solução viável no caso desses jovens, porque são irrecuperáveis, seria matá-los. Então — continua o relato o membro do Cinep — todos na oficina concordaram que a única saída para melhorar a segurança nos bairros era matar esses jovens. O clímax da discussão foi atingido quando uma senhora disse, em um tom quase heróico: "Se matá-los é a única saída, aceito que os matem, mesmo que sejam meus próprios filhos". Tudo isso se passou em uma oficina sobre direitos humanos com um grupo dos setores populares, o que demonstra que o autoritarismo e a intolerância não são um patrimônio exclusivo dos ricos e dos poderosos e que a violência, se não é independente dos conflitos de classe, tampouco a eles se reduz.

De outra parte, em países que passam por conflitos armados, inúmeros grupos rebeldes, em zonas sob seu controle tanto em áreas rurais quanto urbanas, adotam práticas autoritárias semelhantes, executando com procedimentos sumários delinqüentes ou viciados em drogas. Isso porque o controle político da guerrilha sobre a população está ligado em geral a estratégias de controle territorial armado, baseadas muitas vezes na exclusão de oponentes e na "limpeza" da área de supostos delinqüentes, viciados em drogas ou informantes dos organismos de segurança. Assim, em 3 de julho de 1991, em Aguachica, César, Colômbia, seis pessoas foram assassinadas pela Frente Solano Sepúlveda do ELN (Exército de Libertação Nacional), que os acusou de integrar uma quadrilha de seqüestradores.8 Também são numerosos os casos em que o Sendero Luminoso, no Peru, assassinou membros de patrulhas camponesas, oponentes políticos e líderes sociais.9

Tudo que foi dito antes mostra que o gozo dos direitos humanos está indissoluvelmente ligado à forma pela qual as sociedades democráticas são capazes de enfrentar o problema da violência ou, para ser mais exato, das violências que podem manifestar-se em seu seio. Com efeito, a violência afeta profundamente o gozo dos direitos humanos de várias maneiras. De uma parte, quando exercida de forma ilegítima por autoridades estatais, ou com sua cumplicidade, produz as violações mais graves, tais como as execuções extrajudiciais, os desaparecimentos ou o genocídio. De outra parte, quando exercida por organizações guerrilheiras, sobretudo se estas se excedem em sua ação, a violência provoca graves transtornos à população civil e estimula medidas de força por parte do Estado. Em terceiro lugar, quando exercida por particulares sob a forma de violências privadas ou atividades criminosas, ela obstaculiza o desfrute dos direitos humanos, como veremos posteriormente. A expansão da violência, ademais, tende a criar um clima social de caos muito favorável a medidas autoritárias. Finalmente, é preciso ainda acrescentar a presença crescente do narcotráfico em diversos países da região, o que tende a agravar as situações de violência.

Por tudo isso, um desafio imenso para as organizações latino-americanas de direitos humanos nos anos 90 é o de serem capazes de formular estratégias que permitam dar um tratamento democrático, de acordo com os direitos humanos, às situações de violência enfrentadas por vários países da região. Este texto pretende contribuir para este debate, procedendo da seguinte forma: começar por uma discussão abstrata da relação entre as violências e o gozo dos direitos humanos, para em seguida analisar os principais aspectos que esta relação pode assumir no momento atual.

 

UMA BREVE REFLEXÃO TEÓRICA

As relações da sociedade com a violência são complexas. Ainda que doses variáveis de violência sempre fizeram parte das relações sociais, as sociedades também conceberam mecanismos para controlar seus efeitos desagregadores. Por isso, toda sociedade se funda ao mesmo tempo na aceitação e na exclusão da violência, de tal forma que se poderia dizer que uma parte essencial de todo processo de construção do social reside em um certo conjuro da violência, mediante sua sujeição a regras que impeçam a generalização de violências intestinas10: a atualização da violência permite a estruturação da ordem social, de modo que "a ordem" — nas palavras de Jacques Attali — "é a gestão da violência, e a crise é liberação da violência".11 E uma das formas modernas de exorcizar as violências intestinas está ligada à idéia de democracia e de direitos humanos, segundo a qual a legitimidade do Estado repousa no respeito e na garantia dos direitos humanos e da vontade popular.

Essa filosofia, que se encontra desenvolvida nos instrumentos internacionais de direitos humanos, tem razões fundamentais que a explicam. O Estado moderno se define pelo monopólio que detém da violência: com isso procura evitar os perigos para a convivência social que resultam da multiplicação de poderes armados privados. O Estado moderno pretende ser — muitas vezes sem êxito — a negação da hipótese hobbesiana da guerra de todos contra todos. Mas os riscos desse monopólio da violência em termos de opressão ao indivíduo e à sociedade obrigam a submeter a violência estatal a regras que assegurem os direitos dos cidadãos: o Estado torna-se Estado de direito. Aos temores de Hobbes somam-se, então, os ensinamentos de Locke sobre o governo limitado, no qual as diversas formas de violência estatal (militar, para defender o território, policial, para manutenção da ordem pública, e judicial, para o esclarecimento e a sanção de delitos) são diferenciadas e reguladas de forma específica. Finalmente, essas regras reguladoras do poder político devem ser pública e democraticamente discutidas e consentidas: o Estado de direito pretende ser democrático, ao procurar seu fundamento na vontade popular. Assim, Rousseau completa com Hobbes e Locke a trilogia ideológica — plena de tensões — sobre a qual se edifica o Estado moderno democrático de direito.

Acredito que essas breves reflexões podem servir de base para refletir sobre as violências da perspectiva dos direitos humanos, com o objetivo de avaliar mais adequadamente os desafios que as organizações não-governamentais devem enfrentar. Para isso, pareceu-me pedagógico dividir a exposição em cinco aspectos básicos: inicio pela análise do controle da violência estatal e paraestatal. Em seguida, analiso os casos em que essa violência estatal é questionada pela existência de um conflito armado, o que me leva a discutir o problema da responsabilidade estatal e da violação dos direitos humanos por agentes não-estatais. Em terceiro lugar, abordo o problema das violências privadas e criminosas e o impacto que têm para os direitos humanos. Seguem-se algumas breves notas relativas ao narcotráfico, devido a sua crescente presença na região; e, finalmente, concluo com alguns comentários sobre o impacto da nova conjuntura internacional sobre as violências e os direitos humanos na região.

 

O CONTROLE DA VIOLÊNCIA ESTATAL

As tentativas de submeter a violência estatal a regras e controles que garantam os direitos da população constituem o objetivo mais conhecido e tradicional do movimento de direitos humanos. São praticamente a razão de ser desse movimento. Trata-se, infelizmente, de um objetivo que está longe de ter sido realizado, o que em nada diminui a validade dessa luta. No entanto, essa luta tradicional adquiriu na região, desde meados dos anos 80, conteúdos novos que em parte poderão obrigar a uma redefinição do trabalho regional de direitos humanos concernente à matéria.

Com efeito, durante os anos 70 e inícios dos anos 80, as principais violações de direitos humanos associadas à violência estatal eram provenientes sobretudo de ditaduras militares, em países como Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, Chile e em países da América Central. Os anos 80 mudaram consideravelmente a situação devido a dois processos concomitantes. De uma parte, as ditaduras militares acabam dando lugar nesses países a processos de transição democrática mais ou menos bem-sucedidos.12 Ainda que não possamos afirmar que em todos eles tenham se instaurado democracias e estados de direito consolidados, generalizam-se os governos civis baseados em um regime constitucional. De outra parte, a situação de direitos humanos em países que contam com governos civis eleitos pelo voto popular agrava-se, devido às práticas de violência estatal e paramilitar. Para esquematizar essa nova conjuntura poderíamos distinguir vários casos diferentes, sem pretender que a enumeração seja exaustiva:

1) uma grave deterioração da situação dos direitos civis e políticos ocorre em países com governos civis novos. Talvez o caso mais ilustrativo seja o do Peru, em que a situação desses direitos se agrava enormemente nos anos 80, precisamente quando se instaura o regime democrático. Segundo a Americas Watch, entre 1980 e 1990 a violência política custou a vida de cerca de 15 mil pessoas e provocou o desaparecimento de outras 2 mil;13

2) em outros países, a violência oficial e semi-oficial prosseguiu, apesar da transição democrática. Um caso ilustrativo é o do Brasil, onde a violência policial e paramilitar continua manifestando-se com grande intensidade nos centros urbanos14 e onde a violência de proprietários de terras segue se abatendo sobre líderes populares e sobre trabalhadores agrícolas nas regiões rurais.15 Em outros países, como a Guatemala, a instauração de governos constitucionais tampouco diminuiu sensivelmente as violações graves de direitos humanos;

3) uma deterioração profunda da situação dos direitos civis ocorreu em regimes constitucionais que poderíamos qualificar de tradicionais. O exemplo mais notável é a Colômbia, onde há pelo menos cinco anos morrem em média dez pessoas por dia por razões ideológicas: três em conflitos entre o exército e grupos insurgentes, uma em ações de "limpeza social" e seis assassinadas nas ruas ou em suas residências por motivos políticos ou supostamente políticos. Há ainda um desaparecido a cada dois dias. O número total de mortes oscilou em tomo de 3.600 por ano16, o que significa que em qualquer desses anos a democracia colombiana produziu mais vítimas do que nos dezesseis anos de ditadura militar no Chile, analisados no Informe Rettig. Com efeito, ao longo de toda a ditadura de Pinochet houve, segundo os dados contabilizados neste informe, 957 desaparecimentos e 1.322 mortes por razões políticas;17

4) há, finalmente, o caso dos países do Cone Sul (Uruguai, Argentina e Chile) que, graças à transição para um governo civil, conheceram uma melhora substancial na situação da violência oficial, mas em que a impunidade dos crimes de lesa-humanidade cometidos durante as ditaduras constitui um grave handicap para a consolidação da democracia.

Tudo o que foi dito antes quer dizer que a relação entre governo civil, democracia e direitos humanos deve ser redefinida, uma vez que não basta um país ter um governo eleito por voto popular para que automaticamente os direitos humanos, nem mesmo os direitos civis e políticos, tenham vigência efetiva. A promulgação de uma Constituição e a relativa democratização da vida política não se traduzem necessariamente no controle da violência ilegal por parte de agentes estatais ou de grupos paramilitares que atuam com maior ou menor cumplicidade das autoridades oficiais. Somente a realização de eleições competitivas e a melhoria das condições de representação política dos interesses sociais tampouco se traduzem obrigatoriamente em um controle da violência dos aparatos repressivos e dos grupos parapoliciais e paramilitares. As práticas de violência estatal podem estar enraizadas socialmente a um tal ponto que só a mudança das regras de representação política não basta para controlar as arbitrariedades oficiais. Além disso, os processos de transição constitucional que estão ocorrendo exigem a formulação de políticas para enfrentar as violências oficiais do passado.

Os desafios, portanto, são grandes, já que devemos conseguir, contrariamente ao que tem sido a tradição jurídica em muitos de nossos países, que os direitos humanos funcionem não como uma retórica legitimadora do sistema político, externa ao funcionamento efetivo do sistema jurídico, e sim como um conjunto de princípios que limitam e regulam o poder coercitivo do Estado de dentro do ordenamento legal. Esta centralidade dos direitos humanos no funcionamento efetivo do poder político deriva da seguinte consideração: o Estado é violência organizada que tem por objetivo preservar situações de domínio social. O direito é a atualização da violência estatal. Dizer isso, no entanto, não é fazer uma afirmação sem importância: ao ritualizar a violência estatal — a saber, ao submetê-la a formalidades — o direito a limita e a regula, permitindo dessa forma estabelecer um conjunto de garantias para o cidadão: os direitos humanos.

Tudo isso supõe inúmeros desafios para as organizações de direitos humanos. De uma parte, é necessário conceber estratégias para controlar as violências oficiais ilegítimas — legais ou ilegais — que persistem nos regimes civis. De outra parte, é preciso discutir como enfrentar, da perspectiva dos direitos humanos, as violências paraestatais praticadas pelos chamados grupos de justiça privada (esquadrões da morte, grupos paramilitares, etc.) existentes em vários dos regimes constitucionais latino-americanos.18 De nossa parte, as organizações não-governamentais de direitos humanos, devemos refinar enormemente o trabalho de documentação destinado a evidenciar as responsabilidades oficiais. A atividade internacional para enfrentar as violações em larga escala em regimes eleitos por voto popular também é muito mais difícil, uma vez que os organismos internacionais tendem a ser condescendentes com regimes formalmente democráticos. Por último, os processos de pacificação e de transição democrática apresentam o problema de como enfrentar as violências oficiais do passado, de maneira a que não se coloque em perigo o processo de transição, mas sem que se legitime a impunidade de graves violações aos direitos humanos cometidas pelos regimes precedentes.

Com base em todos esses pontos, é possível programar alguns trabalhos práticos a serem desenvolvidos pelas organizações de direitos humanos, tais como: estudos comparativos de processos de transição constitucional para analisar a forma como foram tratadas as violências do passado, com o objetivo de formular propostas para superar as deficiências desses processos; análises comparativas das diversas estratégias para controlar as violências paramilitares e para-estatais, para que as ONGs possam aprender com os debates desenvolvidos em outros países; nos dois casos, poder-se-ia cogitar de realizar pesquisas ou realizar seminários de discussão.

 

DIREITOS HUMANOS E CONFLITO ARMADO

Em alguns países, como o Peru, a Colômbia e a Guatemala, a persistência do conflito armado é um dos fatores que mais incidem sobre a situação dos direitos humanos. Parece haver-se criado neles uma espécie de círculo vicioso entre guerra e violação dos direitos humanos: as operações de contra-insurgência são a causa de muitas violações aos direitos humanos, e a persistência das violações alimenta a dinâmica da guerra ao legitimar a resistência armada perante parte da população. Como as organizações de direitos humanos podem contribuir para romper essa dinâmica negativa à consolidação democrática? Aqui já há um desafio a ser enfrentado pelas organizações não-governamentais de direitos humanos.

Mas a situação é ainda mais complexa porque os processos de negociação, mesmo quando têm êxito, não deixam de colocar problemas difíceis para as organizações de direitos humanos, já que os acordos de paz podem favorecer a impunidade de violações graves aos direitos humanos praticadas no passado. Na Colômbia, por exemplo, os processos de abertura política associados a negociações com algumas das forças insurgentes (M-19, EPL, Quintín Lame e PRT) não foram acompanhados de medidas de esclarecimento dos fatos, de punição dos responsáveis por violações aos direitos humanos e de reparação adequada às vítimas dessas violações. Algumas forças guerrilheiras desmobilizadas, além disso, mostraram-se refratárias à investigação de fatos de violência imputáveis a agentes estatais, por temerem que o debate, que se geraria sobre cada caso, pudesse reavivar ressentimentos por ações passadas do respectivo grupo guerrilheiro, dificultando assim sua inserção como força política legal.

A existência de situações de guerra, finalmente, dificulta o julgamento da situação dos direitos humanos, já que tanto na teoria quanto na prática a idéia dos direitos humanos estruturou-se tendo por pressuposto o monopólio da violência por parte do Estado. Era esse monopólio que justificava a própria idéia de direitos humanos, como um limite à arbitrariedade estatal e como consagração de obrigações positivas do poder político. Um monopólio dessa natureza, além disso, permitia precisar com maior facilidade a responsabilidade estatal em caso de violação a um direito humano e justificava restringir a responsabilidade pela vigência de tais direitos unicamente ao Estado. A situação se altera quando esse monopólio é questionado pela presença de outros atores armados.

Em primeiro lugar, torna-se mais difícil estabelecer a responsabilidade estatal, uma vez que não basta comprovar a existência de fatos constitutivos de violação de direitos humanos para responsabilizar diretamente o Estado. Com efeito, esses fatos podem ser obra de agentes armados distintos das autoridades oficiais. O governo em questão pode aceitar os fatos mas negar sua responsabilidade, argumentando não só que os atos de violência que limitam a vigência dos direitos fundamentais são praticados por agentes privados, mas também que o poder público empenhou todos os seus esforços para impedir tais condutas e punir os responsáveis.

Em segundo lugar, para as organizações de direitos humanos a guerra levanta o problema da atitude que devem assumir diante das ofensas praticadas pela insurgência armada, tais como assassinatos, seqüestros, utilização de minas e de bombas ou a realização de atentados que podem afetar a população civil.

Vemos, pois, que a análise da situação dos direitos humanos em conflitos armados nos conduz inevitavelmente ao estudo das possíveis violações de direitos humanos por agentes não-estatais. Não é por ser clássica que a pergunta deixa de ser atual: podem atores não-estatais ser agentes de violação de direitos humanos? Esta pergunta é importante porque a resposta a ela tem conseqüências práticas para a orientação do trabalho das organizações de direitos humanos. Por isso, a examinarei com algum detalhe.

 

A TESE CLÁSSICA: SÓ O ESTADO VIOLA DIREITOS HUMANOS

A questão acerca de se um agente não-estatal pode violar os direitos humanos parece sem transcendência, pois o senso comum indicaria que se a ação de um particular tem um efeito adverso ao gozo dos direitos humanos, este particular violaria um direito desse tipo de um seu concidadão. Um homicídio seria, então, uma violação do direito à vida. Essa conclusão de senso comum, que é válida caso se concebam os direitos humanos unicamente como uma ética de convivência, deixa de ser óbvia, no entanto, quando nos interrogamos sobre a especificidade dos direitos humanos do ponto de vista estritamente jurídico-político. A partir da Declaração Universal de 1948, e dos instrumentos internacionais posteriores, os direitos humanos adquiriram um status jurídico de alcance internacional: à parte de se constituírem no fundamento ético da democracia e de terem uma inegável dimensão política — de natureza não-facciosa —, os direitos humanos se convertem em direito positivo (internacional e constitucional) e acima de tudo procuram defender o cidadão diante do Estado, além de comprometerem cada Estado a defendê-los diante dos demais.19 Por isso consagram um conjunto de obrigações de respeito e de garantia atribuídas ao Estado, de forma que a filosofia tradicional entende que só o Estado pode ser violador desses direitos.

Essa restrição do agente violador ao Estado não é um capricho semântico da filosofia dominante em âmbito internacional, e sim tem fundamentos normativos, históricos, filosóficos e práticos. Juridicamente são Estados e não particulares que se comprometeram mediante pactos internacionais. Historicamente, essas garantias foram concebidas para fazer frente aos abusos do poder estatal. Filosoficamente, essa especificidade dos direitos humanos se justifica, uma vez que a sociedade e os cidadãos delegam o monopólio da violência ao Estado: é necessário, então, estabelecer mecanismos específicos de proteção para os cidadãos indefesos em face desse poder armado. Tais mecanismos são os direitos humanos. Quando outros particulares praticam ações que ameaçam seus direitos, o cidadão pode sempre recorrer à autoridade estatal para que esta o proteja. Mas quando é o Estado que vulnera seus direitos, o cidadão não tem mecanismos de proteção distintos dos direitos humanos.

É claro, portanto, que, se histórica e teoricamente a idéia de direitos humanos associa-se à necessidade do monopólio da violência por um centro único, o Estado, ela está associada ainda mais aos riscos de opressão que tal monopólio implica a indivíduos e à sociedade. Não é casual que as grandes declarações — as da Revolução Francesa e a da ONU — tenham surgido após a queda de regimes estatais despóticos: o absolutismo monárquico e o fascismo. É por isso que, como diz Erica-Irene Daes — relatora especial da subcomissão de prevenção de discriminações e de proteção de minorias —, comentando o sentido da Declaração da ONU, "o objeto central da Declaração é a proteção dos direitos da pessoa diante do Estado. A história demonstra que essa proteção é necessária, ao mesmo tempo em que não há uma necessidade imperiosa de proteger o Estado diante da pessoa".20 É isso que explica porque o único responsável pela garantia dos direitos humanos e seu único agente violador — por ação ou omissão — é o Estado: é nele que a sociedade deposita o monopólio legítimo da violência. O conceito de violação de direitos humanos, para que estes não percam sua especificidade, deve ser reservado a ações estatais.

Também se invoca um argumento prático para defender essa restrição do conceito de violação de direitos humanos. A multiplicação de agentes violadores foi utilizada por diferentes governos para diluir sua responsabilidade para com esses direitos, seja para justificar os próprios abusos, seja para atribuí-los a outros agentes. Os Estados tentam aparecer, assim, mais como vítimas de violações do que como agentes violadores de direitos humanos.

Esse procedimento de multiplicar os agentes responsáveis pela vigência dos direitos humanos, com o objetivo de diluir a responsabilidade do Estado, leva-me a recordar uma novela policial de Agatha Christie. Trata-se de uma obra em que inicialmente todas as evidências acusam a mulher do morto, a tal ponto que se é levado de imediato a crer que ela é a homicida. Ela, Gerda Chrisow, é encontrada junto ao cadáver, com um revólver, por várias testemunhas. Entretanto, durante o desenvolvimento da novela surgem novas pistas que levam Poirot, a polícia e obviamente o leitor a acreditarem que ela não pode ser a assassina, pois todos esses indícios implicam outras pessoas. Até que Poirot descobre que estas novas pistas somente procuravam desviar a atenção da polícia da culpabilidade de Gerda: os demais familiares, compreendendo que Gerda havia assassinado seu marido em um ataque de ciúmes e sob intenso sofrimento, decidem confundir a polícia tentando implicar quantas pessoas fosse possível. Mas não contavam que Poirot desvendasse o mistério. Nas palavras do próprio detetive belga, "comecei a compreender a verdade tão logo percebi que tudo estava concebido para implicar qualquer outra pessoa que não Gerda Chrisow [...]; só se faz isso quando se quer isentar de suspeitas uma pessoa que é realmente culpada. Sugere-se culpabilidade em toda parte sem nunca localizá-la".21

Hannah Arendt disse, de forma aguda, algo no mesmo sentido: "Se todo mundo é culpado, já não existem mais culpados: as confissões de responsabilidade coletiva são a melhor salvaguarda contra a descoberta dos responsáveis".22 A extensão do conceito de direitos humanos, por isso, tenderia a diluir as responsabilidades do Estado.

 

A AMPLIAÇÃO DO CONCEITO DE VIOLAÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS

Também se desenvolveram, entretanto, argumentos sólidos e muito sugestivos a favor de uma ampliação do conceito de violação de direitos humanos para incluir agentes não-estatais. Em primeiro lugar, alguns consideram que esta é a melhor forma de conferir ao cidadão um poder real de "oposição" contra poderes privados que praticam ações suscetíveis de afetar o gozo de seus direitos. Daí a possibilidade que certos ordenamentos jurídicos conferem aos cidadãos de invocar, em certas circunstâncias, recursos de tutela ou ações de amparo para se proteger das condutas de outros particulares. Este argumento é forte quando se leva em conta a existência de poderes não-estatais tão poderosos quanto as grandes empresas multinacionais, as organizações criminosas ou as finanças internacionais. De outra parte, e em parte invertendo o argumento prático dos que defendem a concepção clássica de violação aos direitos humanos, alguns consideram que limitar a expressão "violação dos direitos humanos" somente a atos do Estado pode levar a que crimes atrozes praticados por particulares sejam ignorados. Esta limitação, longe de tornar mais sólida a proteção estatal, tende a diminuir a proteção do indivíduo inerme. Em terceiro lugar, a restrição da noção de violação à conduta de agentes estatais põe de lado os deveres sociais dos particulares em matéria de direitos humanos, consagrados tanto nos instrumentos internacionais como em numerosas constituições. Finalmente, essa limitação é ainda mais prejudicial quando se trata de sociedades com um Estado territorialmente dividido e em que o monopólio da violência é questionado pela existência de outros grupos armados, de verdadeiros contra-Estados ou para-Estados. Perante essas organizações — como as guerrilhas — os cidadãos inermes estão titulados a exigir o respeito a seus direitos da mesma forma que o fazem diante do Estado. "Com efeito, o sentido da proclamação dos direitos humanos — para além da letra, condicionada pelas circunstâncias — era o de dar à sociedade uma arma ética e política de defesa diante de eventuais arbitrariedades dos atores políticos armados que pretendem representá-la."23

Com base nesses argumentos, alguns consideram necessário estender o alcance do conceito de violação de direitos humanos, seja para nele incluir a ação de todos os particulares — ponto de vista talvez minoritário —, seja para que o cidadão possa enfrentar todo e qualquer poder — estatal ou não-estatal; ou então para levar em conta pelo menos os atores políticos armados não-estatais, ou ainda, finalmente, para incluir os atores armados com projeto político e pretensão de serem representantes legítimos de interesses sociais, uma vez que atuam como quase-Estados — visão, esta última, que vem adquirindo cada vez mais força. Essa foi, por exemplo, a tese assumida pelo chamado Informe Rettig, que investigou a sorte dos desaparecidos no Chile, já que analisou não só as violações de agentes estatais mas também definiu como violações as violências de atores armados que atuavam sob motivações políticas.24

 

EM BUSCA DE ALTERNATIVAS

Pessoalmente, tendo a considerar mais adequada a tese tradicional, porque acredito que juridicamente a idéia dos direitos humanos estruturou-se tendo como pressuposto o monopólio da violência pelo Estado. O perigo potencial que tal monopólio representa e o histórico de arbitrariedades estatais constituem as bases históricas da invenção dos direitos humanos como limites à arbitrariedade estatal e como consagração de obrigações positivas por parte do poder político. De acordo com essa filosofia, os cidadãos delinqüem enquanto as autoridades públicas são responsáveis por garantir a vigência dos direitos fundamentais. Essa não é uma distinção puramente formal e ela faz sentido porque é o que permite conferir rigor à análise da responsabilidade política e jurídica do Estado em matéria de direitos humanos. Caso se elimine tal distinção, então acaba dando no mesmo que seja o poder público que assassine ou que sejam particulares que o façam: nos Estados Unidos ou na Alemanha, da mesma forma que na Colômbia, não se respeitaria o direito à vida (pois assassinatos ocorrem). Perde-se, assim, a especificidade jurídica e política do Estado; os direitos humanos são reduzidos a uma ética de convivência baseada na tolerância.

Além disso, não creio que seja necessário deduzir a violação por particulares da oponibilidade dos direitos humanos a poderes privados, porquanto essa oposição é mediada pelo Estado: a oponibilidade a poderes privados aparece assim como uma manifestação específica do dever de garantia radicado juridicamente no Estado. Da mesma forma, esse dever de garantia — que consideramos inseparável do próprio conceito de violação de direitos humanos — apresenta uma nova dificuldade para estender a noção de violação a agentes não-estatais. Os Estados, ao se obrigarem internacionalmente a garantir a vigência dos direitos humanos, adquirem obrigações, mas essas obrigações lhes conferem certos direitos diante dos cidadãos, uma vez que é óbvio que, se se impõe a responsabilidade pelos direitos humanos ao Estado, também é preciso conferir a ele os meios para cumpri-la. O Estado encontra-se legitimado, por isso, a realizar todas as ações necessárias à realização dos direitos humanos, tais como expedir códigos, ministrar justiça e coletar impostos. Dificilmente se poderia exigir de agentes não-estatais — a quem não se reconhecem esses direitos de tributação, legislação ou provisão de justiça — responsabilidade pela vigência dos direitos humanos.

Finalmente, a existência de deveres dos particulares significa que, em determinados casos, suas condutas lesivas a direitos humanos podem ser punidas pelo direito penal nacional ou internacional. Um particular que assassina é, assim, sujeito penal de homicídio; quem participa de genocídios é sujeito do direito penal internacional que prevê esses crimes de lesa-humanidade. Mas, rigorosamente falando, isso não significa tornar a noção de violação de direitos humanos e a conduta delinqüente de particulares equivalentes, o que poria a perder a valiosa especificidade do direito dos direitos humanos diante do direito penal nacional ou internacional. Por tudo isso, apesar de sua análise dizer respeito ao direito internacional, concordo com Rodolfo Mattarollo quando afirma que:

"A confusão em que se incorre ampliando-se o conceito de agentes violadores de direitos humanos é resultado da amálgama de três ordens normativas que, mesmo tendo áreas de coincidência, são conceituai e juridicamente diferençáveis: o direito internacional dos direitos humanos, o direito internacional humanitário dos conflitos armados e o direito internacional penal."25

O que, é óbvio, não implica desconhecer a forma como atos de particulares podem afetar a vigência dos direitos humanos.

 

A DOCUMENTAÇÃO DOS ABUSOS PRATICADOS POR FORÇAS INSURGENTES

Deve-se ressaltar, no entanto, que a restrição do conceito de violação a agentes estatais não pretende de modo algum negar nem legitimar as ações da guerrilha e da máfia que ofendem a dignidade humana. Tampouco se desconhece com isso a complexidade de certas situações como a colombiana e a peruana, em que o monopólio da violência por parte do Estado é desafiado pela existência de múltiplos conflitos armados. Simplesmente procura-se recuperar para os direitos humanos sua dimensão jurídico-política essencial, a saber, vê-los não só como uma ética democrática da convivência, e sim também como uma obrigação do Estado, tal como são entendidos pelos diversos instrumentos internacionais. A existência de um conflito armado não deve conduzir à privatização da responsabilidade em matéria de direitos humanos. Para analisar casos desse tipo é mais conveniente recorrer ao direito humanitário, como conjunto de disposições que consagram os direitos mínimos não-derrogáveis mesmo em situações de conflito armado, que obriga juridicamente tanto o Estado quanto os grupos de guerrilha. Por conseguinte, é preferível verificar até que ponto a guerrilha e o exército colombiano respeitam as normas das Convenções de Genebra de humanização da guerra. Isso permitiria analisar o comportamento das guerrilhas sem cair nas ciladas do discurso do exército colombiano. Mas a denúncia dos abusos praticados pelos insurgentes é absolutamente necessária, porque a essência dos direitos humanos é a de que nossas similitudes como seres humanos prevalecem sobre nossas diferenças como cidadãos.

Isso implica mudar certas práticas, já que durante muito tempo numerosas organizações de direitos humanos se negaram, em países onde havia conflitos armados, a documentar e a denunciar as ofensas cometidas pelas forças insurgentes, com base em diversos argumentos que podemos sintetizar em dois essenciais. Primeiro, considerava-se que a denúncia de certos atos da guerrilha poderia traduzir-se em certa justificação às violações aos direitos humanos praticadas pelo Estado. Segundo, pensava-se que essa denúncia poderia ser acompanhada de uma dissolução da especificidade do conceito de direitos humanos, o que resultaria da aceitação da idéia de que qualquer particular pode violá-los. São argumentos sólidos, mas não creio que inteiramente convincentes. Acredito que por trás da decisão de não documentar os abusos de grupos insurgentes em geral havia uma particular concepção política: a convicção de que os ordenamentos políticos latino-americanos eram ilegítimos porque estruturalmente injustos, o que conferia legitimidade a qualquer luta guerrilheira; e por isso não era justo questionar uma violência que atuava como catalisadora de processos revolucionários que no futuro assegurariam uma efetiva vigência aos direitos humanos.

Na prática, essa renúncia à documentação dos abusos praticados pelas guerrilhas "politizou", no sentido ruim do termo, o tema dos direitos humanos: as denúncias de violação aos direitos humanos por parte do Estado foram vistas por setores da população como subordinadas às estratégias facciosas dos grupos insurgentes ou de oposição, o que reduziu a própria eficácia da ação das organizações não-governamentais de direitos humanos. Como diz Alberto Restrepo: "O equívoco dessa atitude não está, é claro, no fato de se defenderem os direitos dos cidadãos das arbitrariedades do Estado — atitude legítima e absolutamente necessária —, e sim em que essa defesa não se estenda igualmente a todos os cidadãos, inclusive a pessoas não vinculadas à oposição política ou, pior ainda, que venha acompanhada de um silêncio complacente pelos abusos de outras forças políticas armadas, como as guerrilhas contemporâneas [...] [Assim,] a ação das organizações privadas não pode ser definida como de defesa dos direitos humanos e sim como de proteção, mais ou menos justificada, dos interesses particulares de uma facção social ou política. Deixa de ser autodefesa ética e política da sociedade civil em seu conjunto para se converter em propaganda de partido ou movimento. É uma ação que não pode aspirar, portanto, à credibilidade, ao respeito e à autoridade moral perante toda a sociedade com que uma organização imparcial de direitos humanos precisa contar para que sua ação possa ser eficaz".26

O silêncio diante de certos abusos praticados por grupos insurgentes, além disso, impediu que uma crítica democrática e de esquerda aos excessos da atividade insurgente pudesse introduzir uma racionalidade ética ao comportamento das guerrilhas, o que teria possibilitado não só uma melhoria na situação da população não-combatente, mas também condições mais propícias para eventuais negociações políticas para o conflito armado.

Como vemos, as situações de conflito armado e as violências que a eles estão associadas apresentam desafios específicos às organizações de direitos humanos, que vão desde como contribuir para a busca de saídas democráticas para o conflito armado até conceber as atividades a serem desenvolvidas nos processos posteriores às negociações de paz, passando pelos problemas de documentação dos abusos de cada uma das partes durante o conflito. Seria conveniente desenvolver atividades tais como as seguintes: uma análise de processos bem-sucedidos de negociação, tal como o salvadorenho, para ver o que os países que ainda enfrentam conflitos armados podem aprender com isso; uma reflexão sobre a forma de documentar as violações aos direitos humanos e ao direito humanitário durante os conflitos armados; e a realização de workshops para compartilhar experiências.

 

DIREITOS HUMANOS, VIOLÊNCIAS PRIVADAS E SEGURANÇA CIDADÃ

Mas não só a violência estatal ou a violência insurgente têm impacto sobre a situação dos direitos humanos. Outras formas de violência, mais privadas, difusas e de natureza criminal, também afetam essa situação e de forma tríplice. Em primeiro lugar, essas práticas violentas obstaculizam objetivamente o gozo de certos direitos humanos. Em certos bairros de cidades como Rio de Janeiro ou Medellín, o direito à vida ou à liberdade de movimento são limitados pela existência de gangues delinqüentes agressivas: o alastramento da criminalidade e da violência urbanas nessas cidades é alarmante.27 Em segundo lugar, essas violências privadas estimulam e legitimam formas crescentes de intervenção policial das autoridades, nem sempre de acordo com os direitos humanos. Assim, alguns políticos pretendem justificar — estimulando um consenso social reativo em face da sensação de caos gerada por essas violências de todos os dias — a reconstituição autoritária da ordem política e social, mediante o abandono de princípios liberais em matéria de reforma penal. Essas violências cotidianas, por fim, provocam reações sociais ambíguas, porque se a crescente preocupação cidadã com os problemas da segurança pode favorecer uma busca mais criativa, participativa e ampla de soluções, ela também gera reações autoritárias, como mostrei antes ao assinalar a grande aceitação popular que as operações de limpeza social podem alcançar. Generaliza-se, dessa forma, o recurso à violência como método usual de resolução de conflitos.

Em vista disso, as organizações de direitos humanos devem assumir como um desafio inescapável à reflexão e à ação concernentes à essas violências mais privadas, tanto as violências de natureza criminal como outras violências privadas não-delinqüentes: agressões contra mulheres e crianças, violência intrafamiliar, etc. A implicação disso é que não deveríamos, as ONGs, centrar unicamente nas violências mais políticas, e sim cada vez mais tratar, tanto na reflexão teórica como na prática, também desse tema difícil e escorregadio da segurança cidadã. Mas o certo é que durante muito tempo, salvo algumas poucas e valiosas exceções, esse tema da segurança cidadã esteve fora da agenda dos movimentos de direitos humanos na região. Três razões parecem estar por trás dessa decisão. Primeiro, considerava-se que o papel dos direitos humanos era limitar a arbitrariedade e a violência estatais e que, portanto, não cabia às organizações de direitos humanos encontrar soluções para as violências privadas e delinqüentes. Segundo, ao se conceber o sistema penal e policial como mecanismos de controle social que buscam preservar situações de dominação social de classe, considerava-se que a preocupação dessas organizações com respeito à segurança civil era ilegítima. A busca de reformas democráticas no sistema punitivo, supunha-se, contribuiriam à legitimação de um mecanismo global de controle social que reproduz as injustiças sociais, ao preservar uma sociedade como a capitalista fundada no acesso desigual ao poder, à propriedade e aos benefícios do desenvolvimento. Pensava-se, finalmente, que as violências privadas e difusas eram — utilizando uma terminologia funcionalista — variáveis dependentes de condições estruturais das sociedades latino-americanas. E que, em conseqüência, a única política de segurança cidadã aceitável era a reforma estrutural de nossas sociedades.

Esses argumentos são em parte verdadeiros. Mas deixam de lado três fatos essenciais. Em primeiro lugar, a suposição de que o direito penal é primariamente um direito de classe e de controle social dos grupos subalternos da sociedade, que tem razão de ser, não leva em conta que em geral os setores menos poderosos — e que também são os mais desprotegidos — são precisamente os mais vulneráveis às violências privadas e de natureza criminal e também às próprias ações de repressão dos organismos policiais. Os grupos dominantes, em contrapartida, podem articular seus próprios mecanismos de segurança privada ou têm a possibilidade de influir sobre as autoridades oficiais para obter delas proteção privilegiada.28Os argumentos acima, ademais, subestimam o fato de que as violências sociais e criminais não são somente conflitos entre classes, e sim também intra-classes: violências contra mulheres e crianças, conflitos étnicos, pequenas delinqüências, etc. Por isso, ao eludir o debate sobre a segurança cidadã, os grupos de direitos humanos estão acentuando o desamparo dos setores mais vulneráveis da sociedade.

Em segundo lugar, esses pontos de vista podem levar a uma forma de impotência crítica, como a de certas propostas criminológicas abolicionistas que acabam reduzidas a simples discursos acadêmicos sem relação efetiva com as lutas sociais e políticas, enquanto a opinião pública, no sentido comum de opinião do cidadão médio, tende a ser dominada por um discurso sobre a ordem monopolizado pela direita autoritária.29 Por isso é perigoso que as teorias críticas e os movimentos democráticos de direitos humanos abandonem, em nome da idéia de mudança e de revolução, a discussão sobre a ordem e a segurança cidadã. A resposta de Norbert Lechner à crítica segundo a qual toda reflexão sobre a ordem é potencialmente conservadora, parece-me pertinente:

"Lembro-lhe o princípio legitimador que todos os golpes militares invocam: ordem versus caos. O slogan cala tão fundo porque expressa um sentimento generalizado. A situação pré-golpe é percebida como um desmoronamento, não tanto nem sobretudo das instituições políticas, como do conjunto dos limites mediante os quais os homens distinguem entre si o bom e o ruim, o lícito e o proibido, o próprio e o alheio, o racional e o louco. As pessoas se sentem ameaçadas por um estado de loucura. Você sabe que os psicólogos definem a loucura como uma 'perda dos limites do eu'. (...) Os golpes no Chile e na Argentina receberam amplo apoio não porque as pessoas apoiassem a doutrina da segurança nacional ou o modelo neoliberal. As pessoas se defendem de um estado de coisas em que tudo é possível. Quando tudo é possível, isso é percebido como caos. Em tal desmoronamento social os militares podem de forma eficaz se apresentar como as 'forças da ordem'."30

Em terceiro lugar, mesmo sendo certo que as violências comuns e as atividades criminosas estão ligadas às condições socioeconômicas de uma determinada sociedade, devemos evitar as formulações demasiado mecânicas sobre o tema. Com efeito, há sociedades pobres com níveis baixos de violência, enquanto violências mais intensas podem se verificar em sociedades mais ricas.31 Isso significa que as relações entre violência e condições sócio-econômicas são mais sutis e complexas e que o problema da violência comum, além de transformações sócio-econômicas globais, exige um tratamento específico. Além disso, não podemos relegar a busca de soluções às violências cotidianas a uma transformação estrutural futura que resolveria tudo. De forma paradoxal, alguns governos de países do Terceiro Mundo — sobretudo da Ásia mas também da América Latina — retomaram esse argumento tradicional da esquerda revolucionária para dar a ele um conteúdo de direita. Assim, esses governos pretendem levar à Conferência Mundial de Direitos Humanos de 1993 da ONU a concepção segundo a qual o gozo dos direitos humanos e as violências estão condicionados pelo nível de desenvolvimento, uma tese sem dúvida nenhuma sugestiva, mas da qual tiram uma conclusão discutível: que em razão disso a comunidade internacional, em vez de se preocupar com sanções às violações de direitos humanos em certos países, deveria unicamente implementar políticas de cooperação para o desenvolvimento. Ninguém questiona a importância de articular os problemas de direitos humanos aos de desenvolvimento; mas isso não deve conduzir à diluição da responsabilidade dos Estados de garantir o gozo dos direitos civis e políticos.

É necessário, pois, que os grupos de direitos humanos façam das violências ordinárias um tema essencial de reflexão. Sobre isso, conviria realizar estudos comparativos sobre a violência urbana e as formas de enfrentá-la. Um dos estudos mais frutíferos poderia ser uma comparação dos casos brasileiro e colombiano, dois países que enfrentam situações dramáticas de violência criminal. Também poderiam ser realizados seminários relativos a políticas de segurança cidadã. Valeria a pena aproveitar as experiências de alguns movimentos democráticos que conquistaram a prefeitura de grandes cidades e tiveram que enfrentar esses problemas.

 

O IMPACTO DO NARCOTRÁFICO

Na década de 90, a presença do narcotráfico terá em vários aspectos um impacto específico importante sobre a evolução das violências e a situação dos direitos humanos na região. A dinâmica de uma economia fundada na existência de um mercado ilegal pode estimular certas formas de violência consubstanciais ao narcotráfico, tais como ajustes de conta entre empresários da droga e atentados contra autoridades oficiais. Além disso, em alguns países a formação de organizações criminais poderosas pode ter efeitos graves no caso de ocorrerem conflitos com as autoridades ou entre as próprias organizações, já que nesses conflitos a cidadania como um todo pode ser afetada. Um outro ponto é que a presença do narcotráfico pode agravar consideravelmente outros problemas sociais: na Colômbia, por exemplo, o problema agrário agravou-se com a compra em larga escala de terras por alguns narcotraficantes que, convertidos em latifundiários, participaram de massacres, execuções e desaparecimentos de camponeses e líderes populares. Também há as políticas de repressão desse mercado ilícito, e os critérios bélicos com que são postas em prática, que podem ocasionar inúmeras e graves violações aos direitos humanos. Essas políticas tendem ainda a fortalecer os aparatos militarizados de segurança. Finalmente, a conversão do narcotráfico em problema de segurança nacional implica graves problemas para a soberania dos países latino-americanos, já que cada vez mais o governo norteamericano aparece como a polícia internacional antinarcóticos, investida de capacidade autônoma de captura de supostos narcotraficantes em outros países, ainda que sem o consentimento dos respectivos governos.32 Não se pode subestimar a gravidade desse perigo, como o demonstra, por exemplo, a invasão do Panamá em 20 de dezembro de 1989, na qual o governo do presidente Bush mobilizou mais de 30 mil marines e realizou violentos bombardeios que destruíram grande parte da Cidade do Panamá. Foi uma operação de "justa causa", que incluía como objetivo central a captura e o posterior julgamento do suposto narcotraficante Antonio Noriega.33

Um desafio para as organizações de direitos humanos, como se vê, é o de levar adiante uma discussão que permita a formulação de uma política de combate ao narcotráfico com o fim de evitar as medidas simplesmente reativas e autoritárias e a assimilação dos diagnósticos norte-americanos baseados na idéia da "guerra às drogas". Isso é prejudicial aos direitos humanos e à democracia na América Latina, já que essas medidas e esse tipo de diagnóstico aumentam o peso dos militares nos aparatos do Estado e conduzem a operações realizadas com critérios bélicos que nem sempre respeitam a dignidade humana. Devemos evitar ainda que o narcotráfico se converta no bode expiatório para justificar outras violências, os autoritarismos e a violação de direitos humanos por parte de autoridades estatais. Mesmo no caso da Colômbia, duas coisas parecem claras. Primeiro, não se pode atribuir a responsabilidade de toda a violência colombiana recente, e menos ainda a crise dos direitos humanos, somente à presença do narcotráfico. O segundo ponto é que esse impacto violento do narcotráfico na Colômbia é inseparável da própria natureza do regime político colombiano. Os empresários da droga não fizeram mais do que acentuar em benefício próprio algumas das características antidemocráticas do regime colombiano: o clientelismo e as estruturas patrimoniais do poder político lhes permitiram colocar consideráveis parcelas do Estado a serviço de seus interesses privados; e as políticas de contra-insurgência e a criação oficial de grupos de autodefesa se combinaram harmoniosamente com seus projetos de expansão territorial mediante a formação de exércitos privados.34

Convém, então, que as organizações de direitos humanos criem um espaço que permita refletir sobre as melhores formas de enfrentar, do ponto de vista dos direitos humanos, o problema do narcotráfico, incluindo a busca de políticas criminológicas alternativas ao atual "proibicionismo", que já demonstrou seu fracasso.

 

NOVA CONJUNTURA INTERNACIONAL, VIOLÊNCIA E DIREITOS HUMANOS

A nova conjuntura internacional também pode ter implicações para as violências e para a situação dos direitos humanos, devido tanto ao fim da bipolaridade como as atuais políticas de ajuste e de reestruturação econômicas.

O fim da guerra fria modificou a ação das organizações internacionais e das grandes potências, permitindo — como os casos do Panamá, Iraque, Somália e Iugoslávia mostraram — uma maior intervenção das Nações Unidas e uma maior ingerência de alguns Estados nos assuntos internos de outros. Isso pode ter certos efeitos positivos: as instâncias de controle internacional em matéria de direitos humanos poderiam se fortalecer dando-se às violações um tratamento menos influenciado pelo conflito Leste-Oeste, o que poderia resultar em controles mais efetivos sobre as violências dos Estados. A mudança da política norte-americana em El Salvador foi, assim, essencial para que este país pudesse encontrar uma saída política para o conflito armado. Mas é certo que o fim da guerra fria não se traduziu em uma democratização real da sociedade internacional e sim em um intervencionismo crescente das grandes potências, o que pode ter efeitos prejudiciais para os países latinoamericanos. As intervenções são legitimadas, então, pela ação das Nações Unidas, o que poderia colocar na ordem do dia violências de origem internacional.

De outra parte, a globalização da economia e as reestruturações econômicas que a acompanharam podem ter conseqüências sócio-econômicas suscetíveis de agravar as situações de violência nos países latino-americanos. A formulação e a implementação dos ajustes econômicos foram até agora dominadas pelo discurso neoliberal, segundo o qual modernização equivale a um jogo maior das forças de mercado, à eliminação do protecionismo dos países subdesenvolvidos e à redução significativa da intervenção estatal, o que supostamente se traduziria em um aumento da eficiência produtiva, em condições favoráveis para o crescimento e ainda em mais bem-estar para a população. Na prática, isso teve conseqüências negativas para setores vulneráveis da população, devido ao desmonte do já precário Estado de bem-estar existente na América Latina. A porcentagem de famílias abaixo da linha da pobreza cresceu entre finais dos anos 80 e inícios dos 90, com poucas exceções, em quase todos os países da América Latina.35 Isso provocou manifestações de protestos reprimidos de forma violenta pelas autoridades, como foi o caso do Caracazo na Venezuela. Esses programas de reajuste, além disso, podem alimentar condutas delinqüentes em setores da população que se vêem obrigados a recorrer ao crime como estratégia de sobrevivência, devido à deterioração de suas condições de vida, o que por sua vez em reação favorece operações de "limpeza social". Em países como o Brasil, por exemplo, a crise econômica nos anos 80 e os programas de ajuste que a acompanharam parecem bastante relacionados ao auge da violência urbana, já que colocaram um fim à estratégia de legitimação fundada na incorporação seletiva ao consumo de setores médios da população. Se bem que devemos nos prevenir com respeito a relações simplistas entre as reestruturações em curso e o aumento de determinadas violências oficiais e criminais, é provável que o prosseguimento dos ajustes de tipo neoliberal tenha efeitos negativos em matéria de direitos humanos na América Latina. Por isso, o desafio para o movimento dos direitos humanos segue sendo o de romper essa dissociação existente entre a discussão de políticas e estratégias econômicas — baseadas em magnitudes macro-econômicas e dominadas por idéias neoliberais — e os direitos humanos. Os direitos humanos não devem ser "variáveis externas" à análise das estratégias econômicas e sim devem ser incorporados como uma dimensão das próprias estratégias.

Para enfrentar as implicações da nova conjuntura internacional sobre as violências e violações dos direitos humanos na América Latina, conviria: realizar uma reflexão conjunta sobre a nova ação das Nações Unidas e o direito de ingerência humanitária proclamado pelas grandes potências, a fim de reforçar os aspectos que possam ser positivos para um maior controle internacional dos direitos humanos e para reduzir os graves riscos que pesam sobre a soberania nacional dos países latino-americanos; realizar avaliações do impacto dos programas de ajuste sobre a violência e os direitos humanos; e estimular formas organizativas das comunidades para enfrentar os reajustes econômicos e para reduzir suas implicações para as violências.

Como vimos, as violências antigas e novas apresentam desafios difíceis para o movimento de direitos humanos na América Latina neste fim de século. Enfrentar esses desafios de forma adequada exigirá não só um compromisso prático cotidiano, mas também uma grande dose de discussão e reflexão teóricas, que confiram mais lucidez a nossas práticas. Se contribui para alimentar esse debate necessário, o presente artigo cumpre plenamente seu objetivo.

 

 

* Uma primeira versão deste texto foi apresentada no Encontro de Direitos Humanos realizado pela Comissão Andina de Juristas (Secional Colombiana) e pelo Instituto Apoio Jurídico Popular em Teresópolis, Rio de Janeiro, em maio de 1993. Tradução de Álvaro de Vita
1 Secretaria de Governo. Departamento de Antioquia. La Constituyate que quieren los Antioqueños. Medellín, 1991, p. 51.         [ Links ] Meu grifo.
2 Segundo a Anistia Internacional, entre 1980 e 1991 mais de 1.000 crianças e jovens foram assassinados no Brasil por esquadrões da morte. E, na última década, os conflitos entre a Polícia Militar e civis (supostos delinqüentes) provocaram a morte de 3.900 civis e de 359 policiais militares. Ver Paulo Sérgio Pinheiro. "Direitos humanos e desenvolvimento econômico e social", pp. 8-9.
3 Há vários anos que em média uma pessoa é assassinada diariamente na Colômbia em operações de "limpeza social". De acordo com a revista Justicia y Paz, cerca de 1.300 pessoas foram assassinadas dessa forma entre 1988 e 1991.
4 Ver El Tiempo, 13/4/1993, Bogotá, p. 11A.         [ Links ]
5 Pinheiro, P. S., op. cit., p. 9.
6 Na Colômbia, 2 oficiais, 6 suboficiais e 52 soldados da polícia foram implicados na morte de pelo menos 53 indigentes em meados de 1991 em Pereira. El Tiempo, Bogotá, 23/11/1991,         [ Links ] e La Prensa, Bogotá, 23/11/1991.         [ Links ]
7 Pinheiro, P. S., op. cit., p. 9.
8 Justicia y Paz 4, nº 3, julho-setembro de 1991, p. 25.         [ Links ]
9 Sobre violações ao direito humanitário pelo Sendero Luminoso, ver Americas Watch. In Desperate straits. Human Rights in Peru after a Decade of Democracy and Insurgency (Washington, agosto de 1990), pp. 56 e seguintes.         [ Links ]
10 Sobre isso, ver René Girard. La violence et le sacré (Paris, Grasset, 1972), capítulo 1.         [ Links ]
11 Attali, J. Le trois mondes. Paris, Biblio, 1981, p. 189.         [ Links ]
12 No Peru, em 1980, Fernando Belaúnde Terry é eleito presidente. No Uruguai, em 1984, Julio Maria Sanguinetti é eleito por voto popular depois de 11 anos de governo militar. No Brasil, em 1985, Tancredo Neves é escolhido presidente depois de 21 anos de governos castrenses. Neste mesmo ano Victor Paz Estenssoro é eleito presidente da Bolívia pelo Congresso. No Chile, em 1990, Patrício Alwin é eleito depois de 17 anos de ditadura do general Pinochet.
13 Americas Watch, op. cit., p. 18.
14 Ver, por exemplo, Paulo Sérgio Pinheiro. "The Legacy of Authoritarianism: Violence and the Limits of Democratic Transition". Paper apresentado no painel Legal Coercion and Stale Violence: the Dynamics of Violence in 20th Century in Latin America. Washington, 4-6 de abril de 1992.         [ Links ]
15 Ver, por exemplo, Ricardo Rezende Figueira. "Violência no campo. Depoimento na Comissão Parlamentar de Inquérito da Assembléia Legislativa do Estado do Pará". Cadernos do Ceas 134, agosto de 1991, pp. 13 e seguintes.         [ Links ]
16 Dados de Justicia y Paz, vols. 1,2, 3 e 4.         [ Links ]
17 Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, vol. I, tomo 2, p. 883.         [ Links ]
18 Neste ponto cabe distinguir casos que requerem tratamento diferenciado. Em alguns países o problema central é o da cumplicidade aberta dos governos civis com grupos semiprivados de repressão: o principal esforço é, então, o de romper essa cumplicidade. Em outros, ainda que possa haver um certo distanciamento do governo civil em relação à atividade desses grupos, a vontade política daquele para desarticular estes últimos é ainda muito precária e débil: em casos assim é preciso fortalecer essa vontade. Em outros países, finalmente, apesar de existir uma vontade real do governo civil de desmantelar esses grupos, os atores democráticos dentro do Estado têm dificuldades para fazê-lo, devido aos riscos de instabilidade política e/ou devido ao peso social das tradições paramilitares.
19 A tríplice dimensão dos direitos humanos — de normas jurídicas, de princípios de ética cidadã e de categoria política — é um dos elementos que tomam muito complexas as discussões nesse terreno. Ver Rodrigo Uprimny. La dialéctica de tos derechos humanos en Colombia (Bogotá, Fundación Universitaria Autónoma, 1992), pp. 206 e seguintes.         [ Links ]
20 Daes, Erica-Irene. La libertad del individuo ante la ley. Nova York, Nações Unidas, 1990, p. 17.         [ Links ]
21 A novela de Agatha Christie é Murder after Hours.         [ Links ]
22 Arendt, Hannah. Du mensonge à la violence. Paris, Calman Levy, 1972, p. 178.         [ Links ]
23 Restrepo, Luis Alberto. "Los equívocos de los derechos humanos en Colombia". Análisis Político (Bogotá) 16, p. 23.         [ Links ]
24 Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, tomo 1, p. 19.         [ Links ]
25 Mattarollo, R El problema de la violación de los derechos humanos por agentes no estatales frente al derecho internacional. São José, IIDH, 1992, pp. 29-30.         [ Links ]
26 Restrepo, op. cit., pp. 33-34.
27 Na Colômbia, o número de homicídios passou de 8.000 em 1979 a mais de 28.000 em 1991. A taxa de homicídios elevou-se de 27 a 81 por 100 mil habitantes nesse período (dados da Polícia Nacional. Revista Criminalidad. Bogotá, vários anos). Na área metropolitana de Medellín houve em 1991 mais de 7.000 homicídios, cerca de 20 ocorrências diárias para uma cidade de 1,5 milhão de habitantes. O Brasil também tem uma das taxas de homicídio mais altas do mundo: 104 por 100 mil habitantes. Ver Pinheiro, p. 8. Cidades como o Rio de Janeiro aumentaram consideravelmente sua violência homicida; assim, em 1982 as taxas do Rio e de Nova York eram iguais: 23 por 100 mil habitantes. Mas já em 1989, a taxa do Rio já era três vezes maior do que a de Nova York. Ver Alba Zaluar. "A criminalização das drogas e o reencantamento do mal" (Revista do Rio).         [ Links ] A taxa de homicídios em países como a Suíça ou a França é de menos de 5 por 100 mil habitantes,'e a de um país considerado violento como os Estados Unidos é de 11 por 100 mil habitantes. Ver Anuario Estadístico (ONU, vários anos).
28 O estudo de Alba Zaluar sobre a violência no Rio de Janeiro chega à seguinte conclusão: a idéia de que a criminalidade e a violência "são uma forma disfarçada de luta de classes não tem fundamento, uma vez que elas aumentam sobretudo na periferia das cidades, onde vivem os pobres. Tudo leva a crer que os pobres, seja pela ação da polícia seja pela ação dos próprios delinqüentes, são as principais vítimas dessa onda de criminalidade violenta que assola o Rio, pois não têm os recursos políticos e econômicos que lhes garantam o acesso à justiça e à segurança". Zaluar, A., op. cit., p. 10.
29 Sobre a impotência crítica de muitas propostas criminológicas, ver Eugenio Raúl Zafíaroni. Em busca de las penas perdidas (Bogotá, Temis, 1990), p. 143.         [ Links ] Em reação a isso, alguns criminologistas críticos deram forma à chamada tendência realista de esquerda — fundada na idéia de "levar a sério a realidade do delito" —, que surge como autocrítica diante dessa impotência que possibilitou que o discurso sobre a ordem fosse monopolizado pelo realismo autoritário de direita.
30 Lechner, N. La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado. Santiago, Flacso, 1984, p. 10.         [ Links ]
31 Um país como a Bolívia apresenta níveis comparativamente baixos de violência, enquanto um país como os Estados Unidos tem níveis relativamente elevados. Da mesma forma, em um país como a Colômbia há departamentos pobres como Chocó ou Amazonas em que é muito precário o gozo dos direitos econômicos, sociais e culturais, mas onde a violência e as violações aos direitos civis e políticos não são tão agudas quanto em outras regiões do país. Em contrapartida, há regiões historicamente prósperas — como o centro cafeicultor — que contam com uma situação social satisfatória, mas onde há uma forte tradição de delinqüência e de violência homicida.
32 Estas declarações foram feitas pelo Ministro da Defesa dos Estados Unidos no governo Bush, Richard Cheney (La Prensa, Bogotá, 15/12/1989).         [ Links ] Uma decisão da Corte Suprema, além disso, autorizou as forças de segurança norteamericanas a agir no estrangeiro sem ordem judicial, já que segundo o critério do tribunal as garantias constitucionais não se aplicam a operações fora do país (La Prensa, 1/3/1990).         [ Links ] E mais recentemente, a Corte Suprema autorizou que se ignorem tratados de extradição para seqüestrar no estrangeiro, e mesmo sem a aprovação do país em que as capturas ocorrerem, pessoas procuradas pela polícia norte-americana. O argumento é o seguinte: os seqüestros são legítimos sempre e quando o tratado de extradição não os proíba expressamente, visto que não é função de um tribunal se perguntar sobre a forma como uma pessoa chega até ele (Ver também El Tiempo, 16/06/1992).         [ Links ] Assim, dois colombianos — Ignacio Restrepo e Julio Rebolledo —, depois de serem levados mediante enganos da Colômbia para a Venezuela, foram capturados no país vizinho por agentes disfarçados do FBI, em fevereiro de 1991, e levados à força para a Califórnia, nos Estados Unidos, sob a acusação de terem participado de operações de lavagem de dólares. Ver Semana, Bogotá, 21/7/1992, pp. 18 e seguintes.         [ Links ]
33 422 bombas caíram sobre a Cidade do Panamá e o número de civis mortos pode ser muito mais elevado do que inicialmente se supôs: segundo algumas fontes pode chegar a milhares. Ver Paúl Leis. "Panamá: the Other Side of Midnight" (Nocla. Report on the Americas XXIII, nº 6, abril de 1990), p. 4.         [ Links ]
34 Para um maior desenvolvimento dessas teses, ver Rodrigo Uprimny. Narcotráfico, régimen político, violencias y derechos humanos en Colombia (Bogotá, mimeo., Cinep, Comisión Andina de Juristas, 1993).         [ Links ]
35 Uma estimativa de 1990 situa em 196 milhões a população da América Latina abaixo da linha da pobreza, o que representava cerca de 46%, contra 43% em maio de 1986.

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