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Lua Nova: Revista de Cultura e Política

Print version ISSN 0102-6445

Lua Nova  no.50 São Paulo  2000

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64452000000200004 

FACES DA DEMOCRACIA

 

Democracia deliberativa: Habermas, Cohen e Bohman

 

Deliberative democracy: Habermas, Cohen, Bohman

 

 

Cláudia Feres Faria

Doutoranda do programa de pós-graduação do Departamento de Ciência Política da UFMG

 

 


RESUMO

A necessidade e a possibilidade das decisões coletivas no processo político no interior de sociedades complexas são examinadas tendo em vista a questão da legitimidade dos governos democráticos. Analisa-se, com base nos três autores, a questão do desenho institucional mais adequado ao exercício da deliberação.

Palavras-chave: decisões coletivas; democracia deliberativa


ABSTRACT

The need and the possibility of collective decisions in the political process inside complex societies are examined regarding the question of legitimacy of democratic governments. The related question of the institutional design is analyzed with reference to the three authors.

Keywords: collective decisions; deliberative democracy


 

 

As questões que norteiam esse artigo estão diretamente vinculadas ao problema da organização do poder político e da legitimidade desse poder nas sociedades complexas.

A teoria democrática hegemônica afirma que tal poder deve ser organizado democraticamente através de instituições que intermediam a relação entre os interesses privados dos indivíduos e o próprio poder. A legitimidade do governo residiria na vontade desses indivíduos organizada pelo princípio da maioria, dado que a possibilidade da unanimidade lhe parece ser um ideal contrafactual nas sociedades modernas. Decisões legítimas, portanto, são construídas quando baseadas na vontade da maioria e não de todos. Com isso pretende-se não só legitimidade mas também eficiência no processo de tomada de decisão desses governos (Elster, 1986; Manin, 1987; Held, 1995).

Procurar-se-á aqui, em contraposição a essa teoria democrática, traçar de forma descritiva uma possibilidade de justificar e operacional izar o ideal remoto da soberania popular — enquanto expressão da deliberação de todos — mediante o conceito de democracia deliberativa. Pressupõe-se com isso que a idéia de decisões coletivas sobre o exercício do poder é possível nas sociedades complexas e mais, necessária para a legitimidade dos governos democráticos.

Sem abrir mão dos procedimentos próprios da organização do poder dessas sociedades – regra da maioria, eleições periódicas e divisão de poderes – a teoria democrática deliberativa afirma que o processo de decisão do governo tem de ser sustentado por meio da deliberação dos indivíduos racionais em fóruns amplos de debate e negociação. Essa deliberação não resulta de um processo agregativo das preferências fixas e individuais mas de um processo de comunicação, em espaços públicos, que antecede e auxilia a própria formação da vontade dos cidadãos.

Como essa deliberação é possível? Quais as melhores condições institucionais para operacionalizá-la? Quais os constrangimentos impostos a essa deliberação? São questões que buscaremos responder através de diálogo entre três autores: Jürgen Habermas, Joshua Cohen e James Bohman.

Na primeira seção, retrataremos a versão habermasiana da teoria deliberativa. Pode-se afirmar que Habermas vem oferecendo, através de sua obra, uma oportunidade ímpar de compatibilizar o ideal da participação com os problemas colocados à sociedade moderna pela complexidade e pelo pluralismo.

Partindo exatamente da teoria oferecida por Habermas, os outros dois autores buscarão precisar as possibilidades de operacionalização do pressuposto deliberativo em sociedades caracterizadas por tais fatos sociais: Cohen através da Poliarquía Diretamente Deliberativa e Bohman através da Deliberação Dialógica.

Reside aí o conflito entre os autores analisados: qual o melhor desenho institucional para operacionalizar a deliberação. Descrever tal debate é o objetivo da segunda seção.

Por fim, na terceira parte, buscaremos retomar tal diálogo e analisar as contribuições de cada um desses autores.

 

A VERSÃO HABERMASIANA

Habermas, ao elaborar o conceito de democracia discursiva/ deliberativa1, está preocupado com o modo que os cidadãos fundamentam racionalmente as regras do jogo democrático. Para a teoria democrática "convencional" a fundamentação do governo democrático se dá por meio do voto. Dado que esse instrumento não é suficiente para legitimar a democracia, a teoria do discurso propõe um "procedimento ideal para a deliberação e tomada de decisão"2 que avançaria, segundo esse autor, em termos da fundamentação e legitimação das regras democráticas.

Tal procedimento democrático, "ao conjugar considerações pragmáticas, compromissos, discursos de autocompreensão e de justiça, fundamenta o pressuposto de que resultados racionais e justos serão obtidos por meio de um fluxo de informação relevante cujo o emprego não deve ser obstruído". Na teoria do discurso, "a razão prática (base desse procedimento democrático) passa dos direitos humanos universais ou da substância ética concreta de uma determinada comunidade para as regras do discurso e para as formas de argumentação. [Tais regras] extraem seu conteúdo normativo das bases de validade da ação orientada pelo entendimento e, em última instância, da estrutura de comunicação lingüística e da ordem insubstituível da socialização comunicativa" (Habermas, 1997, v. II, p. 19).

A operacionalização desse procedimento ideal de deliberação e tomada de decisão, ou seja, das políticas deliberativas, depende, segundo a teoria do discurso, da institucionalização dos procedimentos e das condições de comunicação, bem como da inter-relação de processos deliberativos institucionalizados com as opiniões públicas informalmente constituídas (idem, p. 21).

Nessa teoria, a legitimação do processo democrático deriva, portando, dos procedimentos e dos pressupostos comunicativos da formação democrática da vontade e da opinião que, por sua vez, funcionam como canais para a racionalização discursiva das decisões do governo e da administração. Essa formação da vontade e da opinião democrática, vinculada ao poder administrativo, monitora o exercício do poder político como também a realização de programas. Em que pese o fato de só o sistema político ter poder para agir enquanto subsistema especializado em tomar decisões vinculantes, as estruturas comunicativas da esfera pública reagem como sensores às pressões dos problemas que perpassam toda a sociedade e estimulam opiniões influentes. A opinião pública, transformada em poder comunicativo, segundo os procedimentos democráticos, não pode reger o sistema administrativo mas pode direcioná-lo (idem, p. 23).

A imagem que Habermas nos oferece para explicitar os processos de comunicação e de decisão do sistema político é aquela que retrata uma relação do tipo centro-periferia. No centro localiza-se a administração, o judiciário e a formação democrática da opinião e da vontade (parlamento, eleições políticas, partidos) que formam o núcleo do sistema político; na periferia, encontra-se a esfera pública composta por associações formadoras de opinião, especializadas em temas e em exercer influência pública (grupos de interesse, sindicatos, associações culturais, igrejas etc).

Tendo em mente tal imagem, Habermas define a política deliberativa por meio de duas vias: a formação da vontade democraticamente constituída em espaços institucionais e a construção da opinião informal em espaços extra-institucionais. É a partir da inter-relação entre esses dois espaços que se encontra a possibilidade de um governo legítimo.

O que caracteriza, na versão habermasiana, a política deliberativa?

J. Cohen3, por intermédio do "procedimento ideal de deliberação e de tomada de decisão", elabora sua concepção de democracia deliberativa e oferece os postulados básicos que a caracteriza. Segundo Cohen, "a democracia deliberativa está ligada ao ideal intuitivo de uma associação democrática, na qual a justificação dos termos e condições da associação procedem através dos argumentos públicos e do raciocínio entre cidadãos iguais. Cidadãos que compartilham um compromisso para a solução dos problemas da escolha coletiva através do raciocínio público e consideram suas instituições fundamentais como legítimas, na medida em que eles estabelecem a moldura para a deliberação pública livre" (Cohen, 1989, p. 21).

Os postulados que caracterizam esse procedimento democrático são: (a) os processos de deliberação realizam-se de forma argumentativa, ou seja, através do intercâmbio regulado de informações e de razões entre partes que introduzem e, criticamente, examinam propostas; (b) as deliberações são inclusivas e públicas. Ninguém pode a princípio ser excluído; todos aqueles que são possivelmente afetados pelas decisões têm chances iguais para entrar e delas tomarem parte; (c) as deliberações estão livres de qualquer coerção externa. Os participantes são soberanos na medida em que só se encontram vinculados aos pressupostos da comunicação e às regras procedimentais de argumentação; (d) as deliberações estão livres de qualquer coerção interna capaz de afetar a igualdade dos participantes. Cada um deles tem oportunidade igual de ser ouvido, de introduzir tópicos, de fazer contribuições, de sugerir e criticar propostas. A tomada de posição sim/não é motivada somente pela força não-coercitiva do melhor argumento; (e) as deliberações objetivam, em geral, um acordo racionalmente motivado e podem ser, em princípio, desenvolvidas sem restrições ou retomadas a qualquer momento. As deliberações políticas, entretanto, devem ser concluídas levando em conta a decisão da maioria. Devido ao seu nexo interno com a prática deliberativa, a regra da maioria justifica o pressuposto de que a opinião falível da maioria pode ser considerada uma base razoável para uma prática comum até que a minoria convença a maioria do contrário; (f) as deliberações políticas abrangem todos os assuntos passíveis de regulação tendo em vista o interesse igual de todos. Isto não implica, entretanto, que certos temas e objetos, tradicionalmente considerados "privados", não possam ser submetidos à discussão. Em particular, aquelas questões que são publicamente relevantes, pois dizem respeito à distribuição desigual de recursos dos quais depende, de fato, o exercício dos direitos de comunicação e participação; (g) as deliberações políticas se estendem, também, à interpretação de necessidades e à transformação de preferências e posições pré-políticas. Aqui, a força consensual dos argumentos não se apoia apenas em um acordo sobre valores previamente desenvolvido nas tradições e formas de vida comuns (Habermas, 1997, v. II, pp. 29-30).

O procedimento ideal de deliberação e de tomada de decisão pressupõe uma associação que concorde em regulamentar imparcialmente as condições de vida comum dos cidadãos. O que agrupa os partícipes dessas associações é, em último termo, o laço lingüístico que mantêm a coesão de qualquer comunidade de comunicação.

Porém, para Habermas, esta imagem da política deliberativa omite diferenciações internas importantes. Ela não diz nada acerca das relações entre deliberações orientadas para decisão, que são reguladas por procedimentos democráticos, e os processos informais de construção da opinião na esfera pública. Segundo o autor, serão estes procedimentos que irão regular a composição e a operação das comissões que irão estabelecer uma agenda negociada e elaborar resoluções quando necessárias. Os poderes de decidir e de atribuir responsabilidades políticas, ao organizarem os procedimentos parlamentares, irão fornecer os pontos de referência a partir dos quais as esferas públicas serão constituídas. Estas, por sua vez, irão determinar como os processos de negociação serão estruturados através de argumentos e especificados com relação ao conflito.

Os procedimentos democráticos nestas esferas públicas irão, portanto, estruturar os processos de formação da vontade e da opinião com o objetivo de solucionar cooperativamente as questões práticas, incluindo a negociação de compromissos justos.

Segundo Habermas, as esferas públicas e os corpos parlamentares são predominantemente estruturados como um "contexto de justificação". Eles dependem tanto do sistema administrativo, quanto do "contexto de descoberta" fornecido por uma esfera pública que se apoia em um público geral de cidadãos (idem, p. 32). Este público é o sujeito da "opinião pública". A formação da opinião desvinculada das decisões ocorre em uma rede aberta e inclusiva de esferas públicas subculturais sobrepostas com limites materiais, sociais e temporais fluidos. No interior de uma moldura garantida pelos direitos fundamentais, as estruturas dessa esfera pública pluralista desenvolvem-se de forma mais ou menos espontânea. As correntes de comunicação fluem através de esferas públicas que, organizadas no interior de associações, compreendem os componentes informais da esfera pública em geral. Tomado conjuntamente eles formam um complexo "selvagem", que resiste à organização como um todo.

A esfera pública geral é, por um lado, mais vulnerável aos efeitos repressivos e exclusivistas do poder social desigualmente distribuído, da violência estrutural e da comunicação sistematicamente distorcida do que é a esfera pública organizada dos complexos parlamentares. Por outro lado, ela tem a vantagem de ser um meio de comunicação irrestrito, onde os novos conflitos podem ser percebidas de forma mais sensível, os discursos voltados para se alcançar a auto-compreensão podem ser vocalizados de forma mais ampla e expressiva, as identidades coletivas e as necessidades de interpretações podem ser articuladas de forma mais livre do que no caso da esfera pública procedimentalmente regulada. Dessa forma, a formação da vontade e da opinião democraticamente constituída irá depender do suprimento de opiniões públicas informais que, idealmente, desenvolvem-se em estruturas de uma esfera pública política desobstruída. A esfera pública deve, entretanto, gozar do apoio de uma base social na qual os direitos iguais de cidadania tenham alcançado efetividade social (idem, pp. 33).

O que Habermas oferece, portanto, é um modelo discursivo de democracia que não está centrado apenas no sistema político-administrativo encarregado de tomar as decisões vinculantes nem exclusivamente na sociedade. A democracia deve ser analisada a partir da relação entre esses dois pólos: as decisões tomadas no nível do sistema político devem ser fundamentadas e justificadas no âmbito da sociedade, através de uma esfera pública vitalizada. O sistema político deve estar ligado às redes periféricas da esfera pública política por meio de um fluxo de comunicação que parte de redes informais dessa esfera pública, se institucionaliza por meio dos corpos parlamentares e atinge o sistema político influenciando nas decisões tomadas. "O fluxo de comunicação entre a formação da opinião pública, as eleições institucionalizadas e as decisões legislativas é pensado para garantir que influências, geradas pela publicidade e pelo poder produzido comunicativamente, sejam transformadas, através da legislação, em poder administrativamente utilizável" (idem, p. 87).

As decisões referentes às políticas públicas, para gozar de legitimidade, devem, portanto, refletir a vontade coletiva organizada através da participação política em fóruns públicos de debate. Deste modo, a esfera pública é o local no qual os problemas que afetam o conjunto da sociedade são absorvidos, discutidos e tematizados. "A esfera pública é um sistema de alarmes dotado de sensores que, embora não especializados, são sensíveis a toda sociedade. [Nesse sentido], ela deve reforçar a pressão exercida pelos problemas, ou seja, ela não pode limitar-se a detectá-los e a identificá-los, devendo, além disso, problematizá-los de forma convincente e eficaz, a ponto de serem assumidos e tratados pelos complexos parlamentares" (idem, p. 91). Neste local, continua Habermas, a capacidade para resolver os problemas é limitada. Mas esta capacidade deve ser empregada para supervisionar o tratamento posterior desses problemas que têm lugar no interior do sistema político. A esfera pública funciona, portanto, como uma "caixa de ressonância" dos problemas que devem ser trabalhados pelo sistema político.

Os procedimentos democráticos legais, situados nos complexos parlamentar e jurídico, funcionam como filtros que regulam o acesso dos fluxos comunicativos oriundos da periferia aos centros decisorios. Para que determinado ponto de vista ganhe forma de poder político é necessário que ele percorra este sistema de filtros institucionais até assumir o caráter de persuasão sobre os membros autorizados do sistema político, determinando mudanças no seus comportamentos.

A democracia deliberativa proposta por Habermas utiliza uma estratégia dual, onde se apresentam fóruns institucionais e extra-institucionais que se apóiam nos sujeitos da sociedade civil, bem como em outros atores políticos tais como os sindicatos, os partidos e os grupos de interesses.

A sociedade civil, base social da esfera pública autônoma, constituída por associações, organizações e movimentos sintonizados com a ressonância dos problemas societários nas esferas da vida privada, absorve e transmite as questões ali tematizadas de forma amplificada para a esfera pública. Estas associações da sociedade civil acabam influenciando a definição de questões que serão problematizadas via esfera pública. Depois de publicizadas, essas questões devem ser tratadas pelo sistema político-administrativo. Como instância intermediadora, a esfera pública capta os impulsos gerados na vida cotidiana e os transmite para os colegiados competentes que articulam institucionalmente o processo de formação da vontade política, construindo, assim, decisões legítimas.

 

OPERACIONALIZANDO A DEMOCRACIA DELIBERATIVA

Cohen e a Poliarquía Diretamente Deliberativa

J. Cohen em "Reflections on Habermas on Democracy" estabelece um diálogo com Habermas sobre sua proposta de democracia discursiva.

No presente texto nos ateremos a um ponto específico desse diálogo: o problema da operacionalização da democracia deliberativa4.

Segundo Cohen, a proposta de Habermas para operacionalizar a democracia discursiva baseada no fluxo de comunicação que tem origem em uma rede dispersa de cidadãos e se que se dirige para o legislativo e para a administração com o intuito de influenciá-los no processo de tomada de decisão lhe parece "uma dissolução desencorajadora da soberania popular" (Cohen, 1998, p.35). Vejamos por que.

Para esse autor, a proposta discursiva de Habermas torna a democracia "estranha às rotinas institucionais estabelecidas pela política moderna" na medida que ela valoriza condições excepcionais de influência das associações que se localizam fora do circuito institucionalizado do poder, ou seja, das regras do sistema. O argumento habermasiano, baseado na capacidade dos movimentos sociais, como sensores dispersos na esfera pública, de detectar preocupações populares que estão fora da agenda pública, propor novas soluções e, com isso, influenciar o poder legislativo e a administração, sugere, tão somente, quebras ocasionais na rotina do "circuito oficial do poder". Esses movimentos, se assim analisados, assumem tão somente uma posição defensiva frente aos subsistemas com os quais eles interagem e, por isso, se mostram incapazes de redefini-los. Para que esses atores desempenhem um papel ofensivo não basta apenas enfatizar, como Habermas faz, a influência autônoma oriunda da periferia da esfera pública sob condições de crise social. É necessário apontar outras formas de participação que realizem, de fato, a promessa da democracia radical e, com isso, do governo legítimo.

Cohen aponta três condições necessárias para a realização dessa promessa: 1) elas têm de permitir e encorajar inputs que refletem experiências e preocupações que podem não ocupar a agenda normal (sensores fundamentados na experiência local e na informação); 2) elas devem oferecer avaliações disciplinadas de propostas através da deliberação que envolvem valores políticos fundamentais e 3) elas precisam oferecer também ocasiões mais institucionalizadas, regularizadas para a participação dos cidadãos na tomada de decisão coletiva — e, talvez, ao fazer isso, aumentar a qualidade do discurso na "esfera pública informar" (idem, p. 37).

Essas três idéias, com as quais se operacional iza o ideal normativo da democracia deliberativa, podem ser agrupadas na idéia de Poliarquía Diretamente Deliberativa5.

A idéia fundamental da Poliarquía Diretamente Deliberativa (PDD) é "institucionalizar soluções de problemas diretamente pelos cidadãos e não simplesmente promover a discussão informal com promessas de influências possíveis na arena política formal". Na PDD, as decisões coletivas são tomadas através de deliberação pública em arenas abertas aos cidadãos que utilizam serviços públicos ou que são regulados pelas decisões públicas. Mas ao decidir, aqueles cidadãos têm de examinar suas próprias escolhas à luz das deliberações e experiências relevantes de outros que lidam com problemas similares em jurisdições comparáveis ou subdivisões do governo. Idealmente, portanto, a PDD combina as vantagens do aprendizado local e do auto-governo com as vantagens (e disciplina) do aprendizado social mais amplo e da accountability política maior que resulta quando os resultados de alguns experimentos concorrentes são ajuntados para permitir controle público da efetividade das estratégias e dos líderes (idem, p. 38).

Tal idéia compreende três elementos:

1)Soluções de problemas locais através da participação diretamente deliberativa. Tal participação direta é importante na medida que veicula conhecimento e valores locais relevantes na tomada de decisão; supõe que os participantes possuem informações relevantes sobre os contornos dos problemas e podem detectar [de forma] relativamente fácil tanto o engano dos outros quanto às conseqüências não intencionais das decisões passadas; encoraja a expressão das diferenças e a provisão de informações. O respeito expresso através da argumentação mútua (reason-giving) que define a deliberação reforça um compromisso com as normas do diálogo como a sinceridade, a confiança e com a solução dos problemas.

2) Em função da estreiteza comumente associada com o localismo, Cohen propõe a institucionalização de links entre as unidades locais – em particular, a institucionalização de vínculos que requerem unidades deliberativas separadas que consideram suas próprias propostas à luz dos critérios oferecidos por outras unidades. Se a razão prática requer, de fato, a busca de melhores soluções, os tomadores de decisão necessitam explorar alternativas às práticas correntes. Pode-se procurar tais alternativas – incluindo aquelas previamente não imaginadas na cena local – nas experiências das unidades que lidam com problemas análogos. Assim, a tomada de decisão diretamente deliberativa necessita da coordenação deliberativa: deliberação entre as unidades de tomada de decisão dirigidas pelo aprendizado conjunto das suas várias experiências e o aumento das possibilidades institucionais para tais aprendizados. Estender a deliberação às unidades permite que cada grupo contemple seu ponto de vista e suas propostas à luz das alternativas articuladas pelos outros. Com isso pode-se assegurar o exercício da razão prática de forma disciplinada e criativa.

3) A mudança no locus das soluções de problemas muda também a operação e a expectativa das instituições básicas. No que diz respeito ao papel do Legislativo, a PDD reconhece, segundo Cohen, os limites dessa instituição de resolver problemas – ou por si mesma ou ao delegar tarefas para as agências administrativas. Sendo assim, o papel do Legislativo na PDD é dar poder e facilitar a solução de problemas através das arenas diretamente deliberativas, pois essas operam de forma mais próxima dos problemas do que o próprio Legislativo. A idéia é que o Legislativo publicite áreas de políticas (educação, segurança, saúde ambiental) abertas à ação poliárquica diretamente deliberativa; estabeleça objetivos gerais para a política na área, assista à organização das arenas deliberativas potenciais para realizar aqueles objetivos; torne os recursos disponíveis para os corpos solucionadores de problemas deliberativos e reveja, em intervalos regulares, as atribuições de recursos e responsabilidades.

Segundo o autor, essa disponibilidade de métodos alternativos de solução de problemas impõe ao Legislativo um peso maior para justificar seus esforços diretos: eles têm de mostrar explicitamente que os benefícios desses esforços são suficientes para superar as vantagens das soluções deliberativamente diretas.

As agências administrativas, por sua vez, devem oferecer a infra-estrutura para a troca de informação entre as unidades – a troca requerida pelos critérios e pela melhoria contínua. Em vez de buscar resolver os problemas, as agências têm como função reduzir os custos da informação com os quais os diferentes solucionadores de problemas lidam: ajudá-los a determinar quais os corpos deliberativos estão igualmente situados, quais projetos tais corpos estão desenvolvendo e quais modificações nesses projetos devem ser necessários sob condições locais (idem, pp. 39-42).

Segundo Cohen, sua proposta de operacionalização da democracia deliberativa difere da de Habermas principalmente no que diz respeito à concepção de esfera pública. O autor explicita dois pontos de diferença:

1) Na Democracia Diretamente Deliberativa (e na PDD) a arena pública é organizacionalmente dispersa e socialmente heterogênea. Organizacionalmente dispersa no sentido que a opinião pública se forma não só em referência ao Legislativo nacional mas também no trabalho dos comitês de controle público (governance) de escolas locais e outras instituições desse tipo. Não obstante, as peças dessa esfera pública dispersa são conectadas pela exigência da argumentação, em particular pela demanda por respeito às razões constitucionais; pela necessidade de comparações explícitas com outras unidades que são elas mesmas condutoras de comparações similares e pela necessidade de um debate público mais amplo informado por tais comparações e focalizado em projetos nacionais. Em resumo, a existência da esfera pública na PDD se vincula ao fato de que os cidadãos participam, de fato, das soluções de problemas e em função dos termos deliberativos dessa participação. Socialmente heterogênea porque os membros não compartilham características sociais, qualidades morais e informações comuns. Embora aqui também a arena pública seja pluralista, suas partes são conectadas através da argumentação racional, em particular a demanda por respeito às regras constitucionais, a necessidade de comparações com outras unidades e a necessidade de um debate público informado por tais comparações e focalizado em projetos nacionais.

2) Na PDD, arena pública é o local onde a prática na forma de solução de problemas encontra o princípio político na forma de deliberação através da argumentação entre cidadãos livres e iguais. Na PDD, com solução direta de problemas pelos grupos de cidadãos afetados, a deliberação pública corta a distinção entre reflexão sobre objetivos políticos e esforços para responder problemas à luz desses objetivos. Essa conexão do princípio e da solução de problemas deve ter o efeito de formatar a discussão na esfera publica informal e, mais, ela promete uma efetividade para o engajamento público que está ausente da explicação de Habermas (idem, p 44).

Para Habermas, a discussão dentro da esfera pública "comunicativamente fluida" inclui todos os tópicos e questões e é guiada pelas preocupações experimentais para as quais os próprios cidadãos estão atentos. Assim, a rede dispersa de comunicação que é o público aproxima tanto quanto pode de uma comunidade livre de iguais ao debater autonomamente os termos da sua vida coletiva. Para Cohen, se tomarmos como pressuposto que as principais instituições políticas solucionadoras de problemas (parlamento, administração e partidos) permanecem fixas no desenho e na concepção e que os cidadãos discutem direções políticas e não resolvem problemas, inevitavelmente, então, a capacidade da contribuição pública para dirigir o Estado permanece uma questão aberta. Obviamente que quanto mais livre a comunicação dentro do público – maior imunidade frente a interferência do Estado na formação da opinião, acesso maior aos jornais, vida associativa mais rica – maior clareza ela pode obter. Mas, mesmo a esfera pública mais radicalmente extensa e profunda terá conseqüências limitadas precisamente porque as demandas técnicas que o parlamento, o partido e a administração têm de responder limitam a direção que pode resultar de uma discussão mais envolvente e irrestrita entre os cidadãos: como Habermas já apontou "o poder comunicativo não pode demandar um substituto para a lógica interna sistemática das burocracias públicas. Ele realiza um impacto nessa lógica de uma maneira hostil". Dessa forma, segundo Cohen, a democracia radical na concepção haber-masiana não serve como programa para transformar e alargar o escopo do conjunto das instituições vigentes na democracia moderna, mas sim como fonte de defesa da possível erosão das mesmas (Cohen, 1997, p.338).

Bohman e a Deliberação Dialógica

Bohman, tal como Habermas e Cohen, busca analisar "como as instituições públicas podem tornar-se mais democrática através da qualificação dos métodos e das condições de debate, discussão e persuasão, enfim, através da deliberação pública" (Bohman, 1996, p.2). Assim como esses autores, Bohman também parte do pressuposto de que a democracia implica alguma forma de deliberação pública e que a teoria deliberativa possui como desafio mostrar como a idéia central desse modelo – a legitimidade das decisões de qualquer governo deriva do julgamento crítico dos cidadãos livres e iguais – ainda pode ser operacional izada nas sociedades complexas e pluralistas6.

Para esse autor, a deliberação é "um processo dialógico de intercâmbio de razões (reasons) cujo objetivo é solucionar situações problemáticas que não seriam resolvidas sem a coordenação e a cooperação impessoal" (idem, p.27).

Aqui a idéia de deliberação está baseada no diálogo, pois é através desse que as capacidades para o ato deliberativo podem ser exercidas conjuntamente. Segundo Bohman, o diálogo público é possível mesmo quando não existe acordo entre os partícipes ou quando os interlocutores não estão um diante do outro. Na visão desse autor, a deliberação é menos uma forma de discurso ou argumentação e mais uma atividade cooperativa e pública7.

Enfim, a deliberação é, para Bohman, "uma atividade social incorporada na ação social do diálogo, isto é, [o ato de] oferecer e receber razões. Ela ocorre em um contexto social específico, frente à uma situação problemática na qual a coordenação se rompe e é retomada quando os atores são capazes de cooperar novamente. (...) O sucesso [do ato deliberativo] é alcançado quando os agentes são suficientemente convencidos a continuarem suas cooperações em desenvolvimento. Um resultado de uma decisão real é aceitável quando as razões por trás dela são suficientes para motivar a cooperação de todos (idem, p. 33).

Os objetivos do ato deliberativo são resolver as situações problemáticas (conflito), restaurar a cooperação entre os atores e coordenar seus resultados.

Os critérios para que a deliberação pública se realize se encontram quando os participantes reconhecem que eles contribuem para, e influenciam, os resultados mesmo discordando deles. Como certos tipos de influencia não são suficientes para induzir a cooperação, o diálogo deliberativo busca minimizar as influências não públicas e substituí-las pelas influências dos contribuidores no debate público. Dado que o diálogo é livre e aberto a todos os cidadãos, cada ator ou grupo cooperaria na deliberação por que espera racionalmente que sua visão seja incorporada na decisão que, por sua vez, será favorável ou pelo menos não desfavorável para ele.

Nesse sentido, a atividade deliberativa é pública não só pelo fato de que todos possam tomar parte das atividades mas também no sentido de que ao fazê-lo eles testam e mantêm seu caráter público. Sendo assim, as razões são públicas quando elas são suficientemente convincentes para motivar cada cidadão, mesmo o desertor, a continuar a cooperar na deliberação independente da decisão política ter sido tomada.

Tal decisão tem de ser produzida e testada na deliberação livre e racional na qual os cidadãos são iguais e possuem voz efetiva. Para que isso ocorra, ela deve ser produzida sob as condições de não-tirania, igualdade e publicização8.

Se as duas primeiras qualificações dizem respeito ao lugar do cidadão na deliberação, a publicização, para Bohman, constitui e dirige o espaço social necessário para a deliberação democrática, qual seja, a esfera pública. A publicização criará tal espaço social no qual a deliberação ocorrerá, dirigirá o processo de deliberação e a razão produzida nele e oferecerá um padrão para julgar os acordos produzidos. O caráter público da esfera pública é determinado pelas razões oferecidas uns aos outros na deliberação e não pelo conteúdo das questões discutidas. Essas razões têm de ser formuladas de tal forma que todos os deliberadores possam compreendê-las, aceitá-las e respondê-las em seus próprios termos. Razões formadas dessa forma tendem a resultar em decisões legítimas no sentido atribuído por Bohman: mesmo não havendo unanimidade, os cidadãos concordarão em continuar a cooperar no processo deliberativo9.

Mas por que o diálogo e não a discussão? Aqui reside uma das principais divergências entre Bohman e Habermas. Em que pese o fato de Bohman reconhecer a importância da concepção habermasiana de esfera pública e sua capacidade de generalizar a comunicação, a deliberação, para esse autor, se torna pública através do diálogo e não do discurso. A análise do diálogo estaria interessada em como a interação pública produz os efeitos práticos nos participantes que elaboram razões convincentes, ao passo que a análise do discurso se interessa pelos argumentos e pelos tipos de justificação que possam ser publicamente convincentes10 (idem, p.34). Além disso, a versão discursiva oferecida por Habermas busca reconstruir os ideais de convergência, unanimidade e imparcialidade em termos políticos. Esses ideais não são, segundo Bohman, necessariamente os pressupostos da discussão democrática ou da argumentação pública.

A explicação alternativa de Bohman – o processo dialógico – parte do pressuposto que a publicização não consiste no conhecimento pleno de todos os interesses e de todas as razões relevantes: ela é uma forma particular, onde se oferecem razões e obtém-se respostas através da comunicação. Oferecer uma razão é demandar uma resposta de outros, se a audiência dessa resposta é geral e não restrita, tanto a razão quanto a audiência para qual ela é dirigida podem ser consideradas pública. Tal público se difere do coletivo na medida que a comunicação generalizada através da esfera pública não requer qualquer compartilhamento de crenças e valores de primeira ordem. A esfera pública não precisa de uma consciência coletiva nem de uma comunidade, embora ambas possam emergir fora da prática pública.

A distinção entre diálogo e discurso separa a visão dialógica de Bohman da explicação discursiva de Habermas da política deliberativa: a deliberação é dialógica porque ela suspende os constrangimentos da ação. Ela ocorre quando uma pluralidade de agentes tenta convencer uns aos outros a coordenar suas atividades de forma particular; o discurso demanda mais que o diálogo, ele pressupõe idealizações que, na sua maioria, requerem acordos unânimes sobre regras básicas e padrões de justificação racional. Dessa forma, afirma Bohman, o discurso só é aberto em princípio. Os pressupostos requeridos para a participação ativa dos cidadãos são muito altos. Já o diálogo não requer "expertise" epistêmica específica e é aberto à todos os cidadãos que desejam formatar o resultado da deliberação (idem, p. 57). Entretanto, para sustentar essa esfera pública e esse processo de reflexão temporalmente é necessário uma estrutura comum: uma estrutura de convenções formal e informal, acordos e leis explícitas que tornem possível a deliberação pública. Essa própria estrutura deve ser garantida pela razão pública e deve possibilitar a própria deliberação. Para cumprir tal tarefa, ela deve estar aberta às novas razões e revisões (idem, p. 46).

Mas como operacional izar esse processo dialógico frente aos constrangimentos impostos pelas sociedades modernas? Onde localizar o uso público da razão?

A deliberação, quando iniciada em uma situação problemática, é melhor compreendida como uma forma cooperativa e pública de ação social do que como uma forma que busca estabelecer um novo consenso. Para Bohman, essa mudança para a ação cooperativa, enquanto modelo próprio para a deliberação, ajudará (1) a mostrar como os problemas políticos são realmente resolvidos nas sociedades complexas e (2) a estabelecer os pressupostos necessários para se chegar à acordos políticos nessas sociedades (idem, p. 54).

1) A deliberação dependerá, segundo esse autor, de uma aspecto diferente da ação social: a accountability da ação em relação aos outros e a habilidade reflexiva dos atores para continuar a cooperar na medida que essa accountability é estendida à todos os atores e às novas situações. Essa accountability pública é medida em termos de suas realizações práticas, ou seja, ela é demandada em situações onde as expectativas e a coordenação romperam. Uma expressão pública deve ser inteligível e capaz de responder às objeções dos outros para que o público permaneça aberto. Caso contrário, os atores podem perder sua posição pública como accountable e o espaço público se fecha. Além dos contextos de interação face a face, a accountability deliberativa pode estar vinculada a mecanismos de coordenação mais complexos como os conjuntos institucionais formais que aumentam o potencial de dar respostas em contextos mais amplos.

Segundo Bohman, o processo de deliberação pública possibilita a emergência de duas capacidades sociais cruciais para estabelecer a cooperação: a accountability dos atores em situações problemáticas e a capacidade dos atores de se engajarem na comunicação generalizada da esfera pública. Sendo assim, a "accountability pública" demanda uma esfera pública política em todas as instituições nas quais as políticas públicas precisam dar respostas ao público. Sem suas próprias esferas públicas, tais instituição, independente dos poder que possuem, não poderão ser controladas.

A expectativa mútua e a accountability desenvolvem-se de duas formas distintas: como base para a coordenação e como meio para desafiar e sancionar outros atores quando tal coordenação se rompe. Seria essa estrutura de expectativas – e não só a estrutura de comunicação – que a deliberação pública deveria generalizar reflexivamente fora dos contextos específicos dos novos conflitos. A prática para a deliberação pública cria uma base reflexiva e recursiva nova para expectativas gerais que tornam explícitas nas regras das associações e nas constituições com seus procedimentos, direitos e divisão de poderes. Tal prática é recursiva na medida que sua estrutura pode ser usada para mudar as práticas de accountability. Pode-se incluir aí todas as práticas de revisão das decisões democráticas, tais como a revisão constitucional e judicial. Mas, segundo Bohman, na maioria dos casos a revisão começa com demandas mútuas de accountability dos atores na esfera pública (idem, p.54).

2) Uma vez explicitada a estrutura reflexiva da accountability pública, Bohman passa a especificar como as razões oferecidas na deliberação tornam-se convincentes e efetivamente reparam uma situação problemática: como atividade pública, a deliberação produz resultados de forma não-agregativa (...). Ela é uma das atividades cooperativas que demanda um agente plural e não coletivo ou individual. Isso porque o indivíduo não pode deliberar por si mesmo, dado que a deliberação individual possui uma estrutura diferente. Por outra lado, não é necessário um grupo unânime para que a deliberação ocorra. As atividades públicas são realizadas por sujeitos plurais, que consistem em indivíduos autônomos. A deliberação pública é, portanto, estruturada de forma que cada um de uma pluralidade de atores distintos coopera ao responder e influenciar os outros.

A solução de problemas conjuntamente é o objetivo principal da deliberação pública. Os indivíduos que atuam juntos com os outros possuem perspectivas e interesses distintos mas precisam definir de forma compartilhada o problema. Entretanto, nem toda ação social pública possui a característica reflexiva da deliberação pública. Essa característica é específica da comunicação dialógica. Diferentemente de uma atividade pública que está engajada em realizar alguns objetivos coletivos, o sucesso de um diálogo não pode ser especificado em termos de meios e fins. Os resultados do diálogo são incapazes de serem previstos da perspectiva de qualquer ator particular. Mesmo quando a intenção ao dialogarmos for a produção do acordo, não podemos antecipar como e quando tal acordo será produzido. Não podemos predizer, antes do diálogo ocorrer, o conteúdo do "tipo de razão que nós estamos preparados para reconhecer" como legítimo a não ser que seja público. Dessa forma, a razão pública é, segundo Bohman, a continuação do diálogo cooperativo (idem, p.57).

 

REFAZENDO O DIÁLOGO

Nos três autores analisados, a legitimidade do processo democrático deriva principalmente da participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão. Essa participação vai além do ato de votar e é caracterizada por uma outra racionalidade que não só a instrumental e a estratégica.

Os críticos dessa versão deliberativa da democracia afirmam que a complexidade social bem como o pluralismo característico das sociedades contemporâneas colocam dificuldades para os indivíduos, até mesmo os mais bem informados, tomarem parte da deliberação. Assim sendo, o ideal da soberania popular que esses autores buscam resgatar através do conceito de democracia deliberativa acaba se constituindo na primeira vítima desses inevitáveis fatos sociais. Diante deles, pouca coisa restaria à ser submetida ao controle público (accountability) e, mais, não existiriam espaços nas sociedades modernas para a escolha deliberativa (fóruns). Nesse sentido, o debate aberto e livre entre os participantes iguais parecem possíveis apenas em pequenas organizações. Além do constrangimento espacial, tem-se também o constrangimento temporal, que contribui para a diminuição do número de pessoas capazes de tomar parte no processo de decisão política.

Em que pese a veracidade do diagnóstico elaborado pelos críticos da democracia deliberativa, os três autores com os quais nós trabalhamos discordam das alternativas apresentadas para lidar com tais fatos sociais.

Habermas parece constituir um bom estudo de caso de um teórico contemporâneo que não sucumbiu a esse diagnóstico11. Embora o considere, esse autor vem buscando compatibilizar as demandas da democracia participativa com a complexidade social das sociedades modernas.

Assim como Habermas, Cohen e Bohaman afirmam que tais propriedades — espacial e temporal — das instituições nas sociedades complexas não impossibilitam a operacionalização do ideal da soberania popular. Esses autores buscam, através do conceito de democracia deliberativa, apresentar alternativas aos desenhos institucionais vigentes nas sociedades modernas. Essa alternativa institucional proposta "requer que os cidadãos e seus representantes testem seus interesses e razões em um fórum público antes de decidir". A tomada de decisão não se dará por meio da competição dos grupos de interesse nem através da agregação de preferências individuais no mercado político, mas através de mecanismos deliberativos que tem como fundamento a participação dos cidadãos nesses fóruns públicos.

O consenso entre esses autores reside exatamente aí: a versão deliberativa da democracia. A controversa, como vimos, se estabelece quando tais autores buscam operacional izar o conceito de democracia deliberativa. Vejamos.

Habermas elaborou uma estratégia dual para resgatar o ideal deliberativo nas sociedades complexas. Lembremos que esse autor distingue a formação da opinião informal na esfera pública da formação da vontade formal das instituições políticas. A opinião pública crítica pode influenciar as decisões daqueles que ocupam posições institucionais.

A crítica de Cohen e Bohman à estratégia habermasiana está ligada ao fato de que aos cidadãos contemporâneos cabem, nessa visão, apenas criticar e influenciar as decisões das instituições e não a autoria de tais decisões. Com isso, afirmam os autores, Habermas subestima o potencial da soberania popular na democracia contemporânea e a possibilidade da deliberação pública efetiva ( Cohen, p. 35; Bohman, p. 154)12.

Para Cohen, tal estratégia não assegura um diálogo permanente com o poder público e, com isso, não se sabe ao certo qual a capacidade de influência real das opiniões coletivamente formadas na esfera pública informal (ou público fraco, para usar a terminologia de Fraser) no "circuito oficial de poder". Teme-se que os sujeitos dessa esfera pública consiga até vocalizar suas opiniões em momentos de crise mas não implementá-las no subsistema administrativo. Como alternativa, Cohen propõe uma Poliarquía Diretamente Deliberativa que busca oferecer ocasiões mais institucionalizadas para a participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão coletiva. Aqui os atores da esfera pública solucionarão seus problemas coletivamente através de mecanismos diretos. Dessa forma, a esfera pública na PDD também assume uma outra função, qual seja, buscar formas de resolver problemas diretamente com as agências públicas e não só promover o debate público que pode vir ou não a influenciar a arena política formal.

Bohman (re)interpreta o ideal de soberania popular corno o governo das "maiorias deliberativas" e sugere que isso ajudaria a manter o intercâmbio constante entre os cidadãos e as instituições necessárias para a democracia. Além disso propõe, como veremos, o controle público através das diversas esferas públicas que devem ser formadas em torno de cada uma das instituições.

O que significa o governo das maiorias deliberativas?

Bohman, diferente de Habermas13, atribui a legitimidade de uma lei ao resultado de um processo participativo justo e aberto à todos os cidadãos e que, como tal, inclui todas as razões publicamente acessíveis dessas pessoas (p. 183). Com isso, o autor não está pressupondo um acordo unânime entre cidadãos ou legisladores sobre todas as leis, objetivos ou decisões, mas uma cooperação contínua a despeito das diferenças de posições próprias de uma sociedade pluralista. A constituição do consenso, nessa versão, dependerá da participação no processo público e legislativo independente do desacordo em relação a qualquer decisão particular alcançada deliberativamente. Ao participar de um processo deliberativo justo, inclusivo e cooperativo, os cidadãos chegarão racionalmente e publicamente a uma lei legítima.

A cooperação será facilitada pela regra da maioria na medida que as minorias tiverem expectativas razoáveis de afetar e rever as decisões políticas, incluindo aí, segundo o autor, decisões sobre o caráter e as condições da participação política. A possibilidade de rever os procedimentos democráticos para que esses se tornem sempre mais inclusivos é o que qualifica a regra da maioria como deliberativa.

No lugar de uma opinião pública informal, Bohman propõe a institucionalização da soberania popular por meio da regra da maioria. Qualquer fraqueza que porventura ela apresentar será corrigida por instituições "contramajoritárias" (counter-majoritarian) — como a revisão judicial – cujas as decisões serão resultados da deliberação pública, justa e inclusiva (idem, p.186).

Segundo esse autor, o uso público da razão bem como a formação das maiorias deliberativas ocorrem tanto nas associações da sociedade civil como nas instituições representativas e legislativas. Entretanto, nas sociedades contemporâneas, a soberania das maiorias deliberativas requer um intercâmbio complexo entre as instituições públicas e políticas que não é assegurado pelos mecanismos convencionais do Estado Constitucional. Diante de tal constatação, Bohman propõe que as instituições públicas, burocráticas e administrativas criem suas próprias esferas públicas com o objetivo de operacionalizar a deliberação. Sem elas, essas instituições não poderão ser controladas e perderão a possibilidade de se tornarem mais reflexivas e democráticas, governadas pela razão pública.

Ao reconhecer a importância de tais instituições para a aplicação da lei e para a implantação das políticas, Bohman está recusando a tese da incompatibilidade entre complexidade e soberania. Para esse autor, burocratização e democracia só são inconsistentes se tais instituições não forem controladas publicamente. O problema, para esse autor, é que as instituições burocráticas, inclusive as legislativas, quase não apresentam tal controle público e são estruturadas de forma hierarquizadas, não democráticas. Lidam com os cidadãos de forma autoritária, como se fossem clientes passivos e não fonte primeira de informação e julgamento. Ao enfatizar unicamente a busca da eficiência, a administração solapa o potencial deliberativo das instituições. Para restaurar esse potencial, Bohman propõe a formação das esferas públicas políticas em torno de cada uma dessas instituições que seriam compostas por atores afetados pelas estratégias que visam solucionar os problemas.

É através de tais esferas públicas políticas que monitoram as instituições, bem como dos fóruns de participação direta que promovem uma postura mais ofensiva dos atores públicos junto às instituições das sociedades contemporâneas, que Bohman e Cohen esperam reconciliar a execução das decisões legítimas com o processo de deliberação pública.

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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1 O autor utiliza os dois termos de forma intercambiável.
2 Esse conceito foi elaborado por Cohen, J. "Deliberation and Democratic Legitimacy" (Hamlin & Pettit, 1989).
3 Habermas, embora parta desse conceito elaborado por Cohen, diverge da amplitude dele. Para Haberm, tal procedimento deve ser compreendido como a estrutura central em um sistema político constitucional separado. Cohen, por sua vez, o considera um modelo para todas as instituições políticas e sociais.
4 No debate com Habermas, Cohen problematiza não só a possibilidade da democracia discursiva/deliberativa tal qual elaborada por Habermas, mas também a própria concepção de democracia radical desse autor. Cohen levanta duas questões de conteúdo e uma terceira sobre a operacionalização (Cohen, 1998, pp. 3-4).
5 Essa idéia está desenvolvida em Cohen , J. & Sabei, C. "Directly-Deliberative Polyarchy". European Law Journal. Vol. 3, n. 4, 1997, pp. 313-342.
6 O pluralismo, a complexidade bem como a desigualdade social são fortes obstáculos à deliberação pública. Os críticos dessa concepção enfatizam sempre que o pluralismo, ao produzir conflitos intratáveis, o tamanho e a complexidade das sociedades modernas enfraquecem a possibilidade da deliberação nas sociedades contemporâneas. Esse debate é retratado em Held, 1995; Avritzer; 1996.
7 As vantagens dessa concepção baseada na cooperação e na publicização derivam do fato que ela oferece uma base moral e epistêmica para a participação nas sociedades complexas: normativamente, a deliberação pública envolve a liberdade e a igualdade que constituem os primeiros testes para a razão pública; do ponto de vista epistêmico, a deliberação aumenta a qualidade da justificação política e da tomada de decisão aos sujeitá-los a uma quantidade grande de opiniões alternativas. Além disso, afirma Bohman, mesmo se as decisões tomadas por um público não forem as melhores comparada às decisões tomadas pelas elites, uma terceira razão justificaria a deliberação pública, qual seja, a deliberação constitui a autonomia dos cidadãos (Bohman, pp.26-27).
8 Bohman explicita cada uma dessas qualificações do acordo democrático que devem ser aplicadas tanto ao processo quanto aos resultados da deliberação: pp. 35-37.
9 Uma das principais vantagens que Bohman atribui à deliberação como atividade cooperativa é que o padrão de publicização necessário não depende de idealizações fortes.
10 O diálogo é, segundo Bohman, uma ação pública particular com características especiais necessárias para a deliberação. Ele se baseia no ato de dar e receber razões, ele não necessariamente produz pretensões bem-justificadas mas pretensões que são amplas em escopo e são suficientemente justificadas para ser "accountable" para um público indefinido de cidadãos. O discurso, por sua vez, emprega padrões regulativos de justificação e são tipicamente estruturados em direção a um tipo de pretensão de validade.
11 Sobre o diagnóstico pessimista da modernidade e as conseqüências teóricas e práticas dele para a análise da democracia realizada pela Escola de Franfurt cf. Avritzer, 1999.
12 isso decorreria, segundo Bohman, da combinação do modelo idealizado de Habermas de acordo democrático e do seu diagnóstico pessimista das consequências da complexidade social.
13 Para Habermas, leis legítimas são aquelas que são constituídas a partir do acordo de todos os cidadãos em um processo discurssivo de elaboração que é ele mesmo juridicamente constituído e inclusiva (idem, p. 186).