A TRANSIÇÃO ENERGÉTICA NA UNIÃO EUROPEIA

THE ENERGY TRANSITION IN THE EUROPEAN UNION

Resumo:

O artigo incide sobre a abordagem da União Europeia ao objetivo global da transição energética. A parte inicial se refere à dependência do gás natural siberiano, situação alterada pela degradação progressiva das relações com a Rússia em virtude da anexação da Crimeia e da guerra da Ucrânia. Em seguida, o artigo aborda as energias renováveis, na dupla perspectiva da redução das emissões dos gases de efeito estufa e da autonomia estratégica europeia, assim como destaca os mecanismos de fomento à transição energética. A parte final discute o modo como a União Europeia decidiu rotular a produção de energia nuclear como atividade econômica sustentável, no âmbito da sua política de adaptação climática.

Palavras-chave:
Alterações Climáticas; Gás Natural; Transição Energética; Energias Renováveis; Energia Nuclear; Autonomia Estratégica

Abstract:

The article focuses on the European Union’s approach to the global aim of energy transition. It first discusses the dependence on Siberian natural gas, a situation that changed as relations with Russia worsened following the annexation of Crimea and the war in Ukraine. It then addresses renewable energy, from the twofold perspective of reducing greenhouse gas emissions and achieving European strategic autonomy, in addition to outlining the means for supporting the energy transition. Finally, it discusses how the European Union decided to label, in the framework of its climate change policy, nuclear energy production as a sustainable economic activity.

Keywords:
Climate Change; Natural Gas; Energy Transition; Renewable Energy; Nuclear Power; Strategic Autonomy

Introdução

A década de 1990 marcou a entrada do tema das alterações climáticas no centro das preocupações da comunidade internacional com a realização da Cimeira da Terra, no Rio de Janeiro, a qual daria lugar à celebração da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (UNFCCC), ratificada por quase todos os países do mundo. A convenção pretende mitigar o crescimento dos gases de efeito estufa, responsáveis pelo aquecimento global, tendo sido complementada pelo Protocolo de Kyoto, no qual os signatários se comprometeram a reduzir as emissões desses gases nos países industrializados (Anexo I), em razão da maior responsabilidade histórica destes na liberação de substâncias nocivas.

Os esforços da comunidade internacional no combate às alterações climáticas seriam continuados por meio de novo tratado multilateral – o Acordo de Paris, em 2015 – que fixou o objetivo de manter o aumento da temperatura média global em menos de 2ºC, acima dos níveis pré-industriais, mas exortando as partes signatárias a desenvolver esforços para limitar esse aumento a apenas 1.5ºC (Przyborowicz, 2021). Para atingir o objetivo definido, a COP28 determinou a necessidade de reduzir as emissões dos gases com efeito de estufa a nível mundial em 43% até 2030, e em 60% até 2035. (UNFCC, 2023).

A União Europeia tem pretendido assumir um papel cimeiro na implementação dos compromissos resultantes do Acordo de Paris. Para o efeito, aprovou o chamado Pacto Ecológico Europeu, o qual impõe a obrigação de seus membros atingirem a neutralidade carbônica até 2050, bem como cumprirem a meta intercalar de reduzir 55% das emissões de gases de efeito estufa até 2030 (Skjærseth, 2021).

A transição energética é considerada uma área de grande importância para limitar o impacto da atividade humana no meio ambiente (Apostu, Panaite e Vasile, 2022), porque a mudança dos combustíveis fósseis para as fontes de energias renováveis permite reduzir as emissões de dióxido de carbono, um dos principais responsáveis pelo aumento dos gases de efeito estufa na atmosfera.

Todavia, importa sublinhar que a União Europeia não dispunha de competências no domínio da energia até a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 2009, apesar da construção europeia ter sido iniciada com aprovação da Comunidade do carvão e do aço, seguida pela Comunidade da energia atômica, na década de 1950. Situação semelhante ocorreu com a política de ambiente, a qual, não constando do Tratado da Comunidade Econômica Europeia, foi atribuída pelo Ato Único Europeu, em 1987.

Por seu turno, o Tratado de Lisboa acrescentou o combate às alterações climáticas aos objetivos da política europeia de ambiente, no âmbito internacional, em 2007 (Woerdman et al., 2022). A adaptação climática alcançou uma posição central na atuação da União na área do ambiente, desde o início da década de 2010, relegando outras vertentes dessa política para plano secundário. Na verdade, a Comissão Europeia aproveitou a visibilidade do combate às alterações climáticas para afirmar o papel da União Europeia como ator internacional, com um desempenho marcante na luta contra o aquecimento global e na redução das emissões de gases de efeitos estufa (Lenschow, 2015).

O argumento que percorre o texto pretende questionar se as escolhas europeias de combate às alterações climáticas no âmbito da transição energética se coadunam com a matriz desta área de intervenção da União Europeia – a política de ambiente. Levando em conta a amplitude do tema, as fontes de informação utilizadas privilegiaram os documentos de trabalho da União Europeia, assim como os atos legislativos, para além da literatura acadêmica relevante e da imprensa de referência. O artigo também faz referência ao enquadramento político que moldou o objetivo da autonomia energética, procurando estabelecer a conexão entre esta última e as escolhas no quadro da política pública de combate às alterações climáticas.

O artigo começa por contextualizar a dependência do gás natural fornecido pela Rússia, referindo como a anexação da Crimeia teve o condão de despoletar a diversificação das fontes de abastecimento energético dos países europeus, situação acentuada com a invasão da Ucrânia. Em seguida, analisa as fontes de energia renováveis, tendo em vista o cumprimento do objetivo da neutralidade climática europeia, bem como o papel da energia nuclear. Após abordar os instrumentos de apoio à transição energética no âmbito do Pacto Ecológico, a última seção debate a aposta da União Europeia na energia nuclear para mitigar as emissões dos gases de efeito estufa e observar os compromissos internacionais, ponderando também sobre como o objetivo da autonomia estratégica para alcançar a neutralidade climática determinou uma mutação da política industrial europeia.

A dependência do gás natural russo

O alargamento da União Europeia aos países de Leste, em 2004, colocou a questão da segurança dos abastecimentos no centro da política de energia europeia. Com efeito, após a adesão das antigas repúblicas soviéticas do Báltico, em conjunto com Polônia, Hungria e demais países que integravam o chamado bloco de leste, a União Europeia foi confrontada com o legado de dependência energética que os novos Estados-membros carregavam do seu longo relacionamento com a extinta União Soviética (URSS).

Nos países pertencentes à órbita da antiga URSS, o fornecimento de energia era assegurado no quadro econômico que norteava o bloco socialista. Em particular, o gás natural proveniente do Cáucaso e, mais tarde, da Sibéria era distribuído a custo módico por meio de uma extensa rede de gasodutos construída desde a década de 1960. Essas redes de transporte e de distribuição de gás natural chegavam aos países da Europa central e de leste atravessando a Ucrânia, na época uma das repúblicas mais relevantes da União Soviética, permitindo a esta exercer maior controle sobre o aprovisionamento de energia aos países do antigo Comecon do que uma rota alternativa que se expandisse pelo território da Polônia (Figura 1).

Essa dependência seria reforçada no final da Guerra Fria, com a construção de novos gasodutos contornando o território ucraniano, em virtude da tensão crescente com a Rússia após o colapso do império soviético. Tal foi o caso do gasoduto Jamal, ligando a Polónia à Rússia, via Bielorrússia (1997); ou do gasoduto TurkStream, ligando a Rússia à Turquia pelo Mar Negro, permitindo a interligação de Grécia, Bulgária e Macedônia (2020) (Figura 1).

Figura 1

A dependência energética também seria aprofundada à mercê do novo relacionamento paneuropeu que se seguiu ao desmantelamento da União Soviética, com diversos países celebrando contratos de longo prazo com a Rússia para fornecimento de gás natural. O caso paradigmático envolveria a construção de um gasoduto entre a Rússia e a Alemanha – o chamado Nord Stream, atravessando o mar Báltico –, cujo projeto remontava à década de 1990, sendo concluído em 2012 (Figura 1).

No âmbito da União Europeia, a Alemanha seria, por certo, o caso mais controverso no tocante à dependência do gás natural importado da Rússia (Halser e Paraschiv, 2022). Com efeito, a Alemanha prosseguia uma política de aproximação à antiga URSS desde a Ostpolitik do Chanceler Willy Brandt, mas no século XXI reforçaria o relacionamento com a Rússia. Em termos energéticos, as relações bilaterais levariam à construção de condutas submarinas de transporte de gás entre os dois países – embora os empreendimentos tivessem sido construídos por um consórcio empresarial, liderado pela Gazprom russa, com a participação das germânicas E. ON e Wintershall Dea.

A dependência alemã do gás natural russo resultava de vários motivos, desde a crença no comércio como modo de aproximação entre potências rivais, passando pela busca de alternativas à crise petrolífera da década de 1970, pelas crescentes necessidades de combustível da indústria germânica até a decisão de utilizar o gás natural como amortecedor da chamada transição energética. Essa situação se tornaria mais premente após o desastre de Fukushima, em 2011, com a deliberação do governo federal de encerramento gradual das centrais nucleares (Brant e Ventura, 2023), bem como a eliminação progressiva da utilização de carvão, tomada em 2018, para fazer face aos compromissos no âmbito do combate às alterações climáticas (Dahlkamp et al., 2022). Porém, não seria de se estranhar que, em termos absolutos, a Alemanha fosse o país da União Europeia que importava maior quantidade de gás natural russo (Schramm, 2024).

A anexação da Crimeia, em 2014, suscitou uma primeira vaga de apreensão sobre a dependência da Rússia que levaria a uma tímida tentativa de diversificação dos fornecedores de gás natural (Yafimava, 2015). Apesar do gás natural ser visto como uma fonte de energia de cariz regional, porque o seu fornecimento assentava na existência de uma rede de condutas entre países contíguos, unindo o local de produção aos lugares de consumo – por oposição ao petróleo, que é tido como uma matéria-prima universal –, a absorção da península da Crimeia pela Rússia despoletou certa alteração no mercado de gás natural europeu.

De acordo com a Agência Internacional de Energia, em 2021, o conjunto da União Europeia importou um volume de 155 bilhões de metros cúbicos de gás natural proveniente da Rússia, correspondendo a 45% do consumo global de gás (IEA, 2022). O preço do gás natural aumentou de forma significativa ao longo de 2021, em virtude da redução da oferta por parte da Rússia, principal fornecedora do mercado europeu, situação que seria ainda acentuada pelo aumento da procura na União Europeia devido à retomada da atividade econômica no período pós-pandemia (Sönnichsen, 2022).

No período da invasão militar da Ucrânia, no início de 2022, cerca de 40% do gás natural importado no conjunto da União Europeia era ainda proveniente da Rússia. Todavia, as nações europeias apresentavam diferentes níveis de dependência do gás russo. Os Estados localizados na periferia da Rússia ‒ Estônia, Finlândia, Letônia e Bulgária ‒ importavam quase a totalidade das suas necessidades de gás natural. Os países da Europa central – Polônia, Eslováquia, Áustria, Hungria e Eslovénia – recebiam cerca de 80% de gás natural russo. Alemanha e Tchéquia contavam com o gás russo para suprir metade do seu consumo. Dinamarca, Itália e Romênia importavam cerca de um terço do gás natural da Rússia (Poitiers et al., 2022). Por fim, os países da Europa ocidental – distantes dos gasodutos siberianos – eram os menos dependentes da Rússia, com a França recebendo apenas 7% do total do seu consumo e Portugal sem qualquer importação de gás russo.

O gás natural liquefeito

Os Estados Unidos da América dispõem de produção excedentária de gás natural, em virtude do investimento massivo no chamado gás de xisto, obtido com recurso a fraturamento hidráulico (Gilbert e Sovacool, 2017). A exportação para a Europa dependia, contudo, da sua liquefação para consentir o transporte marítimo até portos europeus, onde seria objeto de regaseificação com vista à introdução nas condutas de distribuição. Assim, o gás natural liquefeito (GNL) era encarado como alternativa para mitigar a dependência do gás russo, ainda que a respetiva importação em quantidades significativas estivesse condicionada pela disponibilidade de uma frota marítima adequada, bem como pela capacidade dos terminais de regaseificação nos portos europeus.

A Europa não importava gás natural liquefeito (GNL) dos Estados Unidos até 2016, desde logo, por causa dos custos elevados desse produto em comparação com o gás natural russo, e mesmo com o gás natural de origem europeia ou mediterrânica. No entanto, com a administração de Trump I, os Estados Unidos passariam a exportar de forma crescente gás natural liquefeito para a União Europeia, tendo atingido um volume de 23% do total das exportações norte-americanas deste produto, em 2021 (Zachmann, 2022).

A ideia de substituição do gás natural russo por gás natural liquefeito importado dos Estados Unidos seria apresentada num documento do governo alemão sobre o gasoduto Nord Stream II, em 2021, no qual se referia que o GNL norte-americano poderia suprir 70% do montante de gás natural russo, num cenário de corte de abastecimentos, desde que existissem navios disponíveis para o transporte marítimo. Todavia, o documento emanado pelo executivo da Chanceler Merkel considerava o risco de interrupção de fornecimento do gás russo diminuto, tendo em conta a história de confiança contratual evidenciada pela Rússia na transação deste produto, mesmo em períodos de maior conflitualidade política, como no tempo da União Soviética (Burchard, 2022).

O efeito conjugado das ameaças de Putin em proceder ao corte de abastecimento de gás natural à Europa, com as sanções econômicas aplicadas à Rússia em virtude da invasão da Ucrânia no início de 2022, decretadas pelos Estados Unidos e seguidas pela União Europeia, acelerariam a substituição do gás natural russo proveniente dos gasodutos europeus por gás natural liquefeito, de origem norte-americana.

À mercê de investimento massivo em infraestruturas nos portos europeus, que permitiu o aumento da capacidade de regaseificação, os Estados Unidos duplicaram o volume de fornecimento, exportando para a Europa metade do seu GNL. No ano que precedeu a invasão da Ucrânia, em 2021, as importações de gás natural liquefeito representavam 19% do consumo de gás na Europa. Essa percentagem subiria de forma exponencial no ano do início da guerra, para 34%, tendo atingido 37% em 2023 (IEEFA, 2024). Ou seja, a União Europeia quase duplicou a aquisição de GNL em apenas dois anos. A maioria do gás natural liquefeito importado para a Europa é proveniente dos Estados Unidos, situação que poderá criar o risco de nova dependência no fornecimento desse tipo de combustível (Gavin, 2024).

No seguimento da invasão da Ucrânia, a União Europeia também adotou uma estratégia de poupança de energia. Em resultado, o consumo de gás sofreu uma quebra de 20% em 2023, por comparação com o ano de 2021, tendo atingido o volume mais baixo da última década (IEEFA, 2024).

Para essa quebra do consumo de gás natural contribuiu, ainda, a nova abordagem em matéria de descarbonização da economia, corporizada no Pacto Ecológico. Na verdade, este determinou a aprovação da lei europeia do clima, impondo a obrigação de a Europa atingir a neutralidade climática em 2050, bem como fixou a meta intercalar de redução dos gases com efeito estufa em 55% até 2030.

Energias renováveis

Na União Europeia, a produção e a utilização de energia representam mais de 75% das emissões de gases de efeito estufa (Comissão Europeia, 2021). Pelo que a transformação do sistema energético reveste crucial importância para o cumprimento das metas climáticas, fixadas no Pacto Ecológico (Apostu, Panaite e Vasile, 2022). No quadro da política de adaptação climática, a União Europeia tem anunciado o propósito de transição para uma economia baseada em energias renováveis, as quais deverão assumir um papel fundamental no combate à pobreza energética, porque reduzem a exposição dos consumidores aos choques de preços nos mercados de produtos petrolíferos e de gás natural.

As fontes de energia primária encontram-se disponíveis na natureza, permitindo a criação de energia para consumo final, como a eletricidade ou a gasolina. As fontes primárias podem ser renováveis ou não renováveis. As fontes de energia primária renováveis englobam recursos que podem ser utilizados para produção de energia de forma reiterada, tais como energia solar, eólica, hidroelétrica, biomassa ou geotérmica. As fontes renováveis têm potencial para produzir energia com um nível zero de poluentes atmosféricos e de gases de efeito estufa. As fontes de energia primária não renováveis incluem recursos naturais como carvão, petróleo ou urânio, sendo que a sua a transformação permite a obtenção de combustíveis fósseis e de energia nuclear (Smil, 2023).

A invasão da Ucrânia levou a União Europeia a procurar alcançar a autonomia energética. Para o efeito, foi aprovado o programa REPowerEU, o qual visa fomentar a capacidade produtiva de energias renováveis e definindo o objetivo de as energias limpas representarem 45% da globalidade do consumo em 2030. Para cumprir essa meta, o crescimento das energias renováveis tradicionais – solar e eólica – deverá ser acompanhado por outras fontes de energia não fósseis que permitam atingir os objetivos da descarbonização da economia e da autonomia energética (Diretiva (UE), 2023/2413).

A energia solar é uma fonte importante de energia renovável. A conversão de energia solar em eletricidade é feita por meio de células que utilizam o efeito fotovoltaico. A energia solar tem conhecido um aumento exponencial, duplicando a capacidade instalada a cada três anos, o que equivale a multiplicar por dez a quantidade desse tipo energia produzida em cada década. Se esse ritmo de crescimento perdurar, as células fotovoltaicas poderão representar a maior fonte de energia no final da próxima década, o que permitiria tornar, à escala global, a eletricidade acessível a todos os cidadãos (The Exponential…, 2024). A estratégia da União Europeia para as renováveis ambiciona colocar mais de 320 GW de energia solar fotovoltaica até 2025, e quase 600 GW até 2030 (Tagliapietra et al., 2024).

Outra fonte renovável é a energia produzida a partir do vento. A tecnologia eólica converte a energia do vento em eletricidade pelo uso de turbinas eólicas. As turbinas eólicas captam a energia do vento por meio de pás, a qual é convertida em energia mecânica. As turbinas eólicas são dispositivos projetados para aproveitar a energia cinética do vento e transformá-la em eletricidade. Essas turbinas podem ser instaladas em terra, ou em grandes massas de água, como oceanos e lagos (turbinas eólicas offshore). Independentemente da sua localização, as turbinas eólicas geralmente têm componentes semelhantes. Para otimizar o desempenho, as componentes das turbinas são montadas em torres altas, entre 50 e 100 metros acima do solo ou da superfície da água (Tagliapetra et al., 2024). A União Europeia tem aumentado sua ambição em termos de produção de energia eólica ao largo, fixando objetivos não vinculativos de 111 GW para 2030 e de 317 GW para o ano de 2050.

O biogás pode ser produzido a partir de diferentes tecnologias e de diversas matérias-primas, tais como os resíduos orgânicos domésticos ou industriais, resíduos agrícolas ou de produção animal, como o estrume, os quais apresentam elevado risco de poluição ambiental. Dentre as vantagens comparativas do biogás em relação a outras fontes de energia renovável, pode-se ressaltar o fato de não ser intermitente – como a solar e a eólica –, bem como a facilidade do seu armazenamento. O biogás pode ser usado para produzir eletricidade, bem como ser distribuído pelos canais de fornecimento doméstico e industrial de gás natural, podendo também ser utilizado como combustível para transporte (Panwar, Kaushik e Kothari, 2011). Poderá ainda ser usado na produção de biometano, representando cerca de 90% deste combustível. O biometano pode substituir o gás natural, permitindo a sua utilização no setor dos transportes e na indústria. Quando liquidificado, o biometano pode ser utilizado como combustível de meios pesados ou para o transporte marítimo (Giuliotta e Repetto, 2022). A União Europeia pretende atingir 35 mil milhões de biometano até 2030.

Apesar dos esforços de combate à poluição, as emissões provocadas pelos transportes permanecem superiores às registadas em 1990 (Comissão Europeia, 2021). Com efeito, embora as emissões de gases de efeito estufa na União Europeia tenham diminuído 32,5% entre 1990 e 2022, no setor dos transportes verificou-se um aumento de 7% no mesmo período (Santos, 2024). Tendo em conta a prevalência dos motores de combustão no parque automóvel europeu,¹ a forma mais expedita de reduzir as emissões poderia passar pela substituição crescente dos combustíveis fósseis – gasóleo e gasolina – por biocombustíveis, como o biogás ou o biodiesel (Pacesila, Burcea e Coles, 2016). O biodiesel consiste na utilização de óleos vegetais como combustíveis de motor. Vários tipos de óleos vegetais podem ser utilizados como biodiesel, desde o óleo de palma ao óleo de semente de borracha, passando pelos óleos de girassol ou de amendoim, conseguindo um desempenho próximo do diesel, pelo que revestiriam potencial para alcançar a importância detida pelo petróleo (Hainsch et al., 2022).

Energia nuclear

A União Europeia dispõe de uma centena de reatores nucleares, espalhados por uma dúzia de países, os quais são responsáveis pela geração de um quarto da eletricidade produzida no seu seio. A França é o maior produtor de energia nuclear europeu, com 56 centrais, sendo responsável pelo fornecimento de metade desse tipo de energia na União Europeia. Existem mais 67 unidades nucleares no território de cinco países europeus não pertencentes à União Europeia – Reino Unido, Rússia, Ucrânia, Noruega, Bielorrússia e Suíça (World Nuclear Association, 2024). Contudo, por entre os 27 países da União Europeia, a maioria não produz energia nuclear.

Em termos globais, existem 436 reatores nucleares ativos, dispersos por 32 países (Marsh, 2024). Os Estados Unidos lideram o ranking de países com maior número de centrais nucleares, com um total de 93, seguidos pela França e pela China, ambas com mais de cinquenta unidades.

Os custos de uma central nuclear são bastante elevados, embora difíceis de precisar. Schlissel e Biewald (2008) estimavam o custo de construção de uma central, com capacidade de produção de 1.100MW, entre seis e nove biliões de dólares. Todavia, sublinhavam que os montantes de construção de uma central nuclear são muito indeterminados, porque dependem de uma multiplicidade de variáveis, recordando que o custo final de 75 centrais nucleares instaladas nos Estados Unidos havia superado o valor da previsão inicial em 200%.

O financiamento da energia nuclear reduz em larga escala o potencial de penetração de investimentos em energias renováveis e em eficiência energética, na medida em que a descarbonização da procura contraria as estratégias da oferta de energia (Gungor e Sari, 2022). Na verdade, a energia nuclear tende a monopolizar, introduzindo elevada rigidez, em razão da sua escala e das condições de operação em contínuo (Pereira, 2024). O investimento em centrais nucleares impede o desenvolvimento de energias renováveis porque a capacidade da rede elétrica fica “reservada” para a central nuclear, a fim de garantir a viabilidade do investimento. Sendo certo que a energia nuclear não tem flexibilidade para coexistir com as energias renováveis, por não ser possível ajustar a produção das centrais nucleares em períodos curtos para satisfazer a volatilidade da oferta de eletricidade, dada a intermitência do sol e do vento (Greenpeace European Unit, 2023).

Para além da questão dos custos de construção e da rentabilidade de centrais nucleares, esse tipo de energia suscita outras preocupações, sobretudo em matéria de segurança. A explosão do reator na central de Chernobyl, em 1986, constituiu um ponto de viragem na consciência da opinião pública global sobre os riscos associados a esse tipo de unidades, desde logo, pelo número de vítimas mortais. O acidente na central na antiga União Soviética não será de imputar apenas à fase terminal do sistema político. Na verdade, também ocorreu um incidente grave nos Estados Unidos em 1979, causado por uma avaria no mecanismo de arrefecimento da central de Three Mile Island, na Pensilvânia. Ao contrário destes incidentes, que tiveram origem em problemas técnicos, o acidente de Fukushima em 2011, no Japão, foi provocado por um terremoto, seguido por um tsunami, os quais causaram falhas nos geradores, impossibilitando o arrefecimento dos reatores, com o derrame de resíduos nucleares (Marsh, 2024). Os erros humanos ligados ao funcionamento das centrais nucleares, bem como os acidentes mecânicos, podem ter consequências devastadoras para a saúde pública, afetando milhares de pessoas num curto espaço de tempo, e um universo mais alargado a longo prazo, em virtude dos efeitos causados pela radiação ou pela contaminação dos solos (Pacesila, Burcea e Coles, 2016).

Além disso, os riscos da energia nuclear se estendem para outros domínios, como perigos para a saúde pública e para o ambiente resultantes da exposição a radiações ionizantes, transporte de substâncias radioativas, desmantelamento de instalações em fim de ciclo e a gestão de resíduos. No tocante à última questão, será importante recordar que a exploração de reatores nucleares produz combustível irradiado, que poderá ser destinado à eliminação. Os resíduos radioativos, incluindo o combustível irradiado, devem ser isolados e afastados das pessoas durante longos períodos, não devendo esses depósitos ser localizados no subsolo, mas de preferência em camadas geológicas profundas, para evitar o risco de contaminação radioativa. Com efeito, os resíduos nucleares são considerados o tipo de lixo mais perigoso para o ser humano, sendo objeto de forte controvérsia científica e vasta regulação (Gee, Meyer e Ward, 2005).

A preocupação com os riscos da energia nuclear e a gestão de resíduos têm sido motivo de contenda entre países europeus, desde as relações entre França e Alemanha. Como resultado, o próprio financiamento da energia nuclear nos países europeus no período 2015-2020 representou apenas um sexto do montante das subvenções públicas alocadas às energias renováveis, no mesmo intervalo de tempo (Chiva, 2024).

Todavia, a União Europeia parece agora relativizar os riscos que o uso da energia nuclear comporta para a saúde e a segurança das pessoas e da natureza, ao arrepio dos pilares da sua própria política de ambiente – os princípios da precaução e da ação preventiva dos danos ecológicos. Com efeito, a União Europeia projetou a mitigação de gases de efeito estufa com a aposta na energia nuclear. Assim, a Comissão afirmou:

A energia nuclear faz parte das futuras fontes de energia em vários Estados-Membros, no âmbito dos seus esforços de descarbonização. Os cenários avaliados pela Comissão conduzem a um sistema energético descarbonizado, em grande medida baseado em energias renováveis e em energia nuclear com uma capacidade instalada estável em comparação com os níveis atuais. […] Por conseguinte, serão necessários investimentos significativos em energia nuclear durante o período que decorre até 2050, bem como para além dessa data […]

(União Europeia, 2022. Taxonomia, nº10).

Nota-se que a maioria das centrais nucleares europeias foi construída nas décadas de 1970 e de 1980, com um prazo de duração estimado em trinta anos, e a possibilidade de extensão por uma década (UNEP, 2011). Assim, a questão da segurança das instalações se coloca de forma acrescida em cerca de 90% das centrais europeias. No entanto, diante dos desafios da descarbonização e da autonomia energética, vários países europeus têm prolongado as autorizações de funcionamento dos reatores nucleares, com o argumento de que as licenças de reatores similares nos Estados Unidos foram concedidas por sessenta anos (Hernandez et al., 2023). Os movimentos ambientalistas alertam que as alterações climáticas representam uma ameaça acrescida à segurança das instalações nucleares, referindo como o caso das secas extremas poderá causar dano ao sistema de arrefecimento dos reatores (Greenpeace European Unit, 2023). Não obstante, a União Europeia entende que a prorrogação da vida útil de instalações nucleares existentes permite apoiar a descarbonização do sistema energético em um horizonte de médio prazo (União Europeia, 2022, nº 12).

Em busca da autonomia perdida

Em virtude de as indústrias com emissões zero desempenharem um papel primordial no combate às alterações climáticas, a União Europeia apresentou um programa industrial de apoio ao Pacto Ecológico (Comissão Europeia, 2023a). A presidente Von der Leyen referiu que a invasão da Ucrânia serviu de catalisador para a transição energética, por ter conferido maior velocidade na redução da dependência de combustíveis russos. Num primeiro momento, tal objetivo havia sido alcançado por meio da diversificação de países fornecedores de gás, em particular os Estados Unidos. Em seguida, pela aposta no investimento em energias renováveis.

Apesar de a eletricidade gerada no conjunto da União Europeia, em 2022, ter sido obtida, pela primeira vez, com maior percentagem de incorporação de energias renováveis do que de gás natural, a presidente da Comissão afirmou que seria necessário acelerar a produção de fontes renováveis no espaço europeu. Aludindo aos investimentos públicos realizados pelas maiores potências industriais no apoio à transição energética, dos Estados Unidos ao Japão, passando pela Índia, Von der Leyen referiu a necessidade de a Europa ser competitiva no contexto global, objetivo que justificaria o lançamento de um plano industrial (Comissão Europeia, 2023a).

O plano consiste, sobretudo, no apoio financeiro a tecnologias que permitam o fomento de indústrias com emissões zero. A Comissão Europeia considera que os novos desafios globais têm como alvo a produção de chips, baterias, painéis solares, hidrogênio, acesso a matérias-primas, os quais consentem a criação de emprego, o crescimento econômico e o aumento de influência política. Por isso, a União Europeia precisa de uma nova geopolítica para o controle das cadeias de fornecimento de produtos estratégicos, em que a ideia de política industrial – ostracizada durante o longo período de domínio do pensamento econômico liberal na construção europeia – deixe de ser entendida de forma negativa (Comissão Europeia, 2023b). Ou seja, a União Europeia parece privilegiar o apoio financeiro às suas empresas estratégicas, pondo de lado a crença no mercado como mecanismo de regulação natural da economia.

Salientando a mudança de paradigma – com a citação do vice-chanceler alemão sobre o US Inflation Reduction Act, “se não acompanharmos, eles ficarão com as indústrias-chave, e nós não. Essa é a realidade brutal” (Comissão Europeia, 2023b) –, a Comissão realçou que a Europa tinha alterado a sua perspectiva, porque compreendeu que não poderia passar para uma situação em que a substituição da dependência energética criaria outras dependências tecnológicas. Ou seja, o plano industrial pretende não apenas financiar o desenvolvimento de energias renováveis – para obter autonomia energética perante os combustíveis russos –, mas também fomentar a produção de bens indispensáveis para a transição energética, como chips, lítio, baterias e painéis solares, os quais são importados de países com maior dinamismo industrial, como a China (Pereira, 2024).

No entender da União Europeia, a China aumentou os subsídios à exportação para contrariar as tendências deflacionárias da sua economia, com especial incidência em produtos amigos do ambiente (The Triple…, 2024). Por isso, a importação de veículos elétricos, painéis solares, baterias, turbinas eólicas e outros produtos de origem chinesa beneficiam de subvenções públicas – reduzindo o preço final desses bens –, situação que poderia agravar a dependência europeia de produtos e tecnologias necessários para o cumprimento das metas fixadas para a descarbonização da economia.

A ambição de incrementar o desempenho industrial ao longo da transição energética, produzindo células fotovoltaicas, carros elétricos ou turbinas de vento, e outros bens essenciais para alcançar a autonomia estratégica, é suportada por vários instrumentos, com destaque para o Fundo de Inovação, para a canalização dos chamados fundos estruturais – caso do REPowerEU – e do Banco Europeu de Investimentos. O montante global disponível para subsidiar indústrias limpas europeias e matérias-primas críticas poderá superar os 150 bilhões de euros (Comissão Europeia, 2023b). A estas verbas acrescem os chamados auxílios de Estado, subsídios que os governos concedem às empresas nacionais, numa lógica de apoio à economia de cada país.

É interessante recordar que a política industrial foi estigmatizada no discurso oficial da União durante décadas. Era vista como uma tentativa de os governos apoiarem empresas nacionais, ou determinados setores econômicos em dificuldade, por meio da concessão de subvenções (Wilks, 2015). Com o lançamento desse plano, a União Europeia parece ter redescoberto as virtudes da política industrial. Com efeito, a própria Comissão Europeia anunciou que tinha deixado de ser considerada um “palavrão” no léxico europeu (Comissão Europeia, 2023b). Assim, a política industrial é o instrumento escolhido para alavancar as alterações estruturais e fazer face aos desafios colocados pela autonomia energética.

A política industrial da União Europeia foi reforçada com a aprovação da Lei da Indústria Zero, em 2024, a qual corporiza a resposta europeia ao US Inflation Reduction Act, que permitiu injetar bilhões de dólares na promoção de energias limpas, num esforço de reindustrialização da economia norte-americana. Num primeiro momento, a União Europeia pressionou os Estados Unidos para que as empresas europeias pudessem se beneficiar dos incentivos à transição energética. Não tendo conseguido obter um estatuto idêntico para as suas empresas, a União Europeia promoveu o lançamento de outro pacote de política industrial com o objetivo conceder novos subsídios às suas indústrias no quadro da adaptação climática, em particular, por meio do incremento do uso de energias renováveis (Kurmayer, 2023).

Para a Comissão Europeia, a Lei da Indústria Zero representa um novo pilar do Pacto Ecológico, para cumprir os objetivos de neutralidade climática da União Europeia. A Lei da Indústria Zero pretende aumentar a competitividade industrial da tecnologia europeia livre de emissões, a qual constituirá a espinha dorsal de um sistema de energia limpa e sustentável (Comissão Europeia, 2024). Ao acelerar o desenvolvimento e a produção de tecnologias com zero emissões líquidas, visa também reduzir o risco de substituir a dependência dos combustíveis russos por outras dependências estratégicas que possam dificultar o acesso a tecnologias e componentes essenciais para a autonomia energética (Comissão Europeia, 2023c).

A transição energética é um dos pilares do desenvolvimento sustentável, visando à preservação dos recursos naturais e à redução de emissões de gases com efeito estufa. Para o efeito, é necessário canalizar não apenas o financiamento público, mas também contar com o investimento privado. O combate às alterações climáticas tem sido acompanhado, contudo, por uma evolução da abordagem das empresas sobre o seu desempenho ambiental, encobrindo por vezes práticas menos sustentáveis. Esse tipo de estratégia empresarial é designado por greenwashing (Netto et al., 2020).

Para prevenir o branqueamento ecológico, a União Europeia regulou o conceito de sustentabilidade, aprovando legislação sobre a promoção do investimento verde (Przyborowicz, 2021). A iniciativa, conhecida por Taxonomia, estabeleceu uma ordenação destinada a clarificar a atividade das empresas e incentivar o financiamento privado na transição energética, ajudando os investidores a identificarem as atividades compatíveis com os objetivos ambientais da União Europeia (União Europeia, 2020).

A legislação em causa enumera os objetivos ambientais da União Europeia: redução das emissões de gases de efeito estufa; redução dos impactos adversos no clima; proteção dos recursos hídricos e marinhos; reutilização e reciclagem de recursos; controle da poluição; restauração da biodiversidade e dos ecossistemas. Uma atividade empresarial será considerada sustentável se contribuir para a realização de um dos objetivos, desde que não afete em demasia os restantes (Parlamento Europeu, 2023). A concretização dos critérios que determinam se os projetos contribuem para os objetivos ambientais ficou a cargo da Comissão Europeia, a qual adotou normas prevendo a inclusão de recursos energéticos suscetíveis de controvérsia – energia nuclear e gás natural – como atividades econômicas sustentáveis em termos ambientais.

Para justificar a classificação da energia nuclear como atividade sustentável, a Comissão Europeia diz que se trata de uma fonte energética hipocarbônica, por ter quase zero emissão de gases de efeito estufa, acrescentando que a continuidade do fornecimento de energia nuclear facilita a implantação de energias renováveis intermitentes. Na fundamentação, a Comissão considerou que a energia nuclear cumpria o objetivo da redução de gases de efeito estufa, remetendo a justificação de que os objetivos ambientais restantes não seriam demasiado afetados pelos riscos causados pelo armazenamento de resíduos radioativos para um relatório de peritos (União Europeia, 2022).

O regresso da energia nuclear como fonte energética preferencial no âmbito da União Europeia seria ainda reforçado com a citada Lei da Indústria Zero. No tocante aos subsídios para a produção de energias limpas, a proposta inicial contemplava apenas setores paradigmáticos como as energias solar e eólica, deixando de fora energias não renováveis, como a nuclear. No entanto, a pressão dos grupos de interesse junto do Parlamento Europeu, desde o lobby nuclear, bem como a força de alguns países – caso da França –, seriam determinantes para o alargamento de apoios financeiros a outras fontes energéticas, como a nuclear, conseguindo mesmo obter o rótulo de tecnologia estratégica para a descarbonização (Messad, 2024).

Depois de enfrentar um longo período de contestação pública e de declínio nas preferências políticas dos países europeus, a indústria nuclear aproveitou o período de insegurança no fornecimento energético decorrente das sanções à Rússia para se apresentar como alternativa à autonomia europeia em matéria de fontes de produção de energia, capaz de assegurar o desiderato da descarbonização da economia fixado pelo Pacto Ecológico.

Apesar da disseminação da energia nuclear ter estado na base do crescimento dos movimentos de defesa do ambiente nos países industrializados a partir da década de 1970, com destaque para a Europa, e de ter favorecido a criação de partidos políticos que assumiriam funções de governo em diversos países europeus, desde a Alemanha, a indústria nuclear foi capaz de se reinventar na qualidade de alternativa ao carbono na produção de eletricidade, mantendo o apoio político e financeiro dos órgãos de poder da União Europeia.

Conclusão

A União Europeia tem procurado assumir um papel relevante na implementação dos compromissos internacionais em matéria de combate às alterações climáticas, situação que obteve maior expressão com o Pacto Ecológico. A produção e o consumo de energia são responsáveis por quase três quartos das emissões de gases com efeito estufa na Europa, tendo uma influência fundamental nessa matéria. Desse modo, a transformação do sistema energético tem uma importância determinante para o cumprimento das metas climáticas, com o abandono dos combustíveis fósseis e a utilização progressiva de fontes renováveis, isentas de poluentes atmosféricos.

A aplicação de sanções à Rússia serviu de estímulo adicional para a União Europeia diversificar o leque dos seus fornecedores de gás natural e, sobretudo, para acelerar a aposta em fontes de energia livres de emissões de gases de efeito estufa. Essa opção foi reforçada com uma nova abordagem da política industrial europeia, por meio da canalização de vastos recursos financeiros públicos para a produção de energias renováveis, que permitam não apenas o cumprimento das metas climáticas fixadas, mas consintam ainda que a Europa alcance a chamada autonomia estratégica em toda a cadeia tecnológica instrumental para a descarbonização da economia, sendo certo que a transição energética carece também de ser suportada pelo investimento privado.

O zelo regulatório da União Europeia em prevenir o branqueamento ecológico das empresas, visando assegurar a sustentabilidade dos investimentos, determinou uma ordenação normativa das atividades econômicas compatíveis com os objetivos ambientais europeus. Não obstante a sua forte pegada ambiental, a energia nuclear foi qualificada como atividade sustentável, por cumprir o desígnio da redução de emissões de gases de efeito estufa, tendo conseguido obter o estatuto de energia limpa, para efeitos de financiamento público da produção de energias livres de emissões. De certo modo, a energia nuclear terá sido das maiores beneficiárias da conjugação do objetivo de promover a descarbonização da economia no espaço europeu, no âmbito da política de adaptação climática, com a necessidade de conseguir a autonomia energética em resultado da invasão da Ucrânia.

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• 1
  Existem 256 milhões de automóveis de passageiros na União Europeia, sendo que os veículos elétricos representam menos de 3% do total. Disponível em: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Passenger_cars_in_the_EU#. Acesso em: 18 jun. 2025.
• Disponibilidade de dados
  Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados do estudo acima indicado foi devidamente referenciado no próprio artigo, estando disponível para consulta pública.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  23 Mar 2026
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  30 Ago 2024
• Aceito
  31 Ago 2025