Resumo
O artigo discute o uso da inscrição em restos a pagar e seus impactos na credibilidade e na transparência do orçamento público. A partir de uma tipificação dos quatro tipos de carry-over existentes na regulação brasileira, articularam-se evidências do surgimento de um “orçamento paralelo” nos três níveis de governo com aspectos de regulamentação e controle externo. A evolução dos saldos e da inscrição de restos a pagar foi captada pelos saldos dessas contas no governo federal, nos governos de 26 estados e Distrito Federal, e em cerca de 4.100 municípios. Adicionalmente, observaram-se a interpretação dada pelos Tribunais de Contas para a inscrição em restos a pagar sem lastro financeiro, assim como o nível de transparência dada pelos governos com maiores saldos de restos a pagar. Os resultados indicam que, além do crescente endividamento, a fraca regulação sobretudo dos restos a pagar não processados está reduzindo seriamente a credibilidade e a transparência do orçamento em todos os níveis de governo.
Palavras-chave:
restos a pagar; orçamento público; carry-over; endividamento, transparência.
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(1) A LRF limita o saldo dos RPNP em relação à disponibilidade, e impõe evidenciação (art. 55. III, b 3 e 4o), que é reforçada pelo modelo sugerido pelo manual da STN (MDF). (2) A LRF não limita inscrição de RPP de forma expressa, mas o art. 9o determina limitação nos empenhos, o que limitaria a inscrição em RPP. (3) CF88, art. 167, §2o. (4), art. 43, §1o, I, 4.320/1964. Não pede divulgação das versões alteradas do orçamento. (5) O art. 55 da LRF estava associado ao art. 41, vetado. (6) Os créditos especiais abertos nos quatro meses finais no exercício podem ser reabertos, mesmo não tendo suporte financeiro no orçamento em questão. (7) O valor é líquido de RPP e RPNP. (8) Irá consumir caixa, sem garantia de receita ou disponibilidade associada. (9) O carregamento aumenta caixa. (10) Resultado apurado pela despesa liquidada. Fonte: Elaboração própria.
Nota: Média populacional dos estados: 7,5 milhões/hab. Volume total de RPP (2014): R$ 38,4 bilhões; RPNP: R$ 21,1 bilhões. No governo federal, para 205,6 milhões de habitantes, em 2014 o saldo de RPP é de R$ 38,5 bilhões e de RPNP é de R$189,5 bilhões. Estados com maior RPP/hab.: RR (866); AP (542); SP (516) e maior RPNP/hab: DF (775); RR (418); RO (245). Estados com menor RPP/hab.: CE (1); RS (29) e PA (30), e menor RPNP/hab: CE (11); PI (17) e SC (175). Fonte: Elaboração própria.
Nota: (1) A altura das barras é o total de RPP médio para municípios brasileiros, com dados de 1998 a 2012 obtidos no SISTN, e de 2013 e 2014 no Siconfi (barras hachuradas, sem detalhes da natureza, pois o sistema não abre os dados detalhados por natureza, reduzindo significativamente a transparência na gestão de restos a pagar). (2) Para todos os anos, quando o valor total das barras não coincide com a linha contínua (que é o total médio do RPP nos municípios), indica que cerca de 200 a 300 municípios não podem ser analisados quanto ao tipo de RPP, pois tais municípios não detalharam a natureza do seu saldo de RPP ao alimentarem o SISTN. (3) O número de municípios na análise de 1998 a 2014 é: média de 5.103 para RPP (min.=3.570 em 1999, e max.=5.451 em 2001); e média 5.046 para RPNP (min.=4.581 em 2012, e max.=5.425 em 2001). Estão incluídos os municípios que enviaram dados à STN naquele ano, e que possuíam saldo em RPP naquele ano.Fonte: Elaboração própria.
Nota: (1) Os municípios considerados em cada ano são todos que enviaram dados à STN naquele ano e que se inscreveram em RPNP. Os dados de 2015 foram coletados do Siconfi em fevereiro de 2017. Fonte: Elaboração própria.