O Governo como Acionista e o Conflito Principal-Principal no Setor Elétrico Brasileiro

Loch, Murialdo; Silva, Jaison Caetano; Bueno, Giovana; Marcon, Rosilene

doi:10.15728/bbr.2020.17.1.2

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Sumário

Artigo • BBR, Braz. Bus. Rev. 17 (1) • Jan-Feb 2020 • https://doi.org/10.15728/bbr.2020.17.1.2 copiar

O Governo como Acionista e o Conflito Principal-Principal no Setor Elétrico Brasileiro

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

RESUMO

Considerando que os conflitos entre principal e principal em empresas de propriedade mista público-privada são substancialmente diferentes do modelo típico de conflito de agência, o objetivo deste artigo é analisar o conflito principal-principal em empresas de propriedade mista no setor elétrico brasileiro. A fim de ampliar a compreensão do fenômeno de interesse, integramos os pressupostos subjacentes à Teoria da Agência e à Teoria Institucional, usando uma abordagem qualitativa e coletando dados durante entrevistas semiestruturadas com membros do conselho. Os dados foram analisados e interpretados conforme Bardin (2006), com o auxílio do software ATLAS®ti. Nossas principais descobertas sugerem que, embora a participação do governo na estrutura acionária de uma empresa possa fornecer um canal útil para buscar apoio e recursos, em contrapartida, ela também pode criar uma série de distorções e incertezas, exacerbando os conflitos principal-principal. O desenvolvimento de instituições e a governança corporativa podem fornecer opções úteis para verificar e medir e, em última análise, mitigar o conflito principal-principal. O artigo contribui ampliando a compreensão do conflito principal-principal, integrando pressupostos subjacentes às teorias empregadas e analisando elementos que não estão disponíveis em relatórios públicos.

Palavras-chave:
Governo como Acionista; Conflito Principal-Principal; Governança Corporativa; Instituições

Ator 1	Ator 2	Expectativas do primeiro referente às ações do segundo
Acionistas	Gestores	Maximização da sua riqueza
Debenturistas	Gestores	Garantia do seu retorno
Credores	Gestores	Cumprimento dos contratos de financiamento
Clientes	Gestores	Recebimento de produtos de valor conforme suas preferências (qualidade, tempo, serviço e custo)
Governo	Gestores	Cumprimento das obrigações fiscais, trabalhistas e previdenciárias da empresa
Comunidade	Gestores	Preservação dos interesses comunitários, cultura, valores e meio ambiente
Gestores	Empregados	Trabalho com o melhor de seus esforços, visando atender às suas expectativas.
Gestores	Fornecedores	Suprimento das necessidades de materiais, no momento necessário, nas quantidades requisitadas
Principal (acionistas minoritários)	Principal (acionistas majoritários)	Seus interesses sejam assegurados de modo a não haver expropriação de suas riquezas.

Código	Perfil do Entrevistado
ENT 1	Atualmente, é diretor de empresa do SEB e representa o governo indireto na posição de minoritário.
ENT 2	Atualmente, é diretor de empresa do SEB e representa o governo direto como majoritário.
ENT 3	Atualmente, é conselheiro; já foi diretor de empresa do SEB e representa um fundo de investimento privado minoritário.
ENT 4	Atualmente, é conselheiro e representa o governo indireto na posição de minoritário.
ENT 5	Atualmente, é conselheiro de empresa do SEB e representa um fundo de investimento privado; já foi conselheiro e diretor do governo direto na posição de minoritário.

Áreas de Análise	Definições/Autores
Governança corporativa	A governança corporativa é composta de mecanismos para assegurar aos investidores seu retorno sobre o investimento e que desenvolva a atividade econômica (Cuervo-Cazzura & Dau, 2009Cuervo-Cazurra, A., & Dau, L. A. (2009). Promarket reforms and firm profitability in developing countries. The Academy of Management Journal, v. 52, p. 1348-1368.; La Porta et al., 1999La Porta, R., Shleifer, A., & Lopez-de-Silanes, F. (1999). Corporate ownership around the world. The Journal of Finance, 54(2): 471-517.; Peng et al., 2008Peng, M. W., Wang, D. Y. L., & Jiang, Y. (2008) An institution based view of international business strategy: a focus on emerging economies. Journal of International Business Studies, v. 39, p. 920-936.; Shleifer & Vishny, 1997Shleifer, A., & Vishny, R. (1997) A survey of corporate governance. Journal of Finance, v. 52(2), p. 737-783.). O conselho deve exercer um papel interno, de intenso monitoramento e preservação de interesses dos acionistas (Johnson et al., 2013Johnson, S. G., Schnatterly, K., & Hill, A. D. (2013). Board composition beyond independence: social capital, human capital, and demographics. Journal of Management, v. 39, p. 232-262.).
Principal-principal	O conflito principal-principal surge no momento em que os acionistas majoritários abusam do seu controle acionário para colher benefícios (Dharwadkar et al., 2000Dharwadkar, R., George, G., & Brandes, P. (2000) Privatization in emerging economies: An agency theory perspective. Academy of Management Review, vol. 25, p. 650-669.).
Identidade do acionista	A identidade do proprietário tem implicações nos objetivos e na forma pela qual este exerce seu poder e é um elemento importante na governança corporativa (Thomsen & Pedersen, 2000Thomsen, S.; Pedersen, T. (2000) Ownership structure and economic performance in the largest European companies. Strategic Management Journal, v. 21, n. 6, p. 689-705..). Considerando a identidade do acionista, no Brasil, o governo pode se tornar acionista de modo indireto, por meio de fundos de pensão de empresas públicas e estatais, tais como Fundo de Pensão da Caixa Econômica Federal, Fundo de Pensão dos Funcionários do Banco do Brasil e a Fundação Petrobras de Seguridade Social (Brey, Camilo, Marcon, & Bandeira-de-Melo, 2014Brey, N. K.; Camilo, S. P. O.; Marcon, R.; & Bandeira-de-Mello, R.(2014) Conexões Políticas em Estruturas de Propriedade: O Governo Como Acionista em uma Análise Descritiva RAM, Rev. Adm. Mackenzie, 15(1), 98-124. SÃO PAULO, SP. JAN.-FEV. ; Lazzarini, 2007).
Ambiente regulado	A regulação é o braço institucional criado para resolver problemas que ocorrem quando há falha dos mercados, com diferentes características que variam entre países (Arvate et al., 2013Arvate, P. R et al. (2013). Regulatory quality and performance of Latin American companies. In: Encontro Nacional da Associação Nacional dos Programas de Pósgraduação em Administração, Rio de Janeiro. Anais... EnANPAD.).

Temas de Análise	Categorias
Governança corporativa	Categoria 1	Governança corporativa no Brasil Conselho de administração
Principal-principal	Categoria 2	Conflito principal-principal Papel do acionista majoritário
Identidade do acionista	Categoria 3	Governo como acionista
Ambiente regulado	Categoria 4	Agências reguladoras Influência do governo no setor *MP 579/12

Categoria

Dados

Governança Corporativa no Brasil

ENT 1: Tem governanças bem elevadas e muitas coisas por se construir [...] CVM que tem que estar mais presente [...] as empresas têm que dar mais atenção ao que o IBGC fala. ENT 2: Já há avanços, mas acho que há terreno fértil ainda para progredir. ENT 3: A gente está engatinhando, porque nós temos que dar alguns passos em outras áreas [...] o papel do regulador é fundamental. ENT 4: O nível de governança. Essa sim! Foi esse o movimento, onde se evoluiu muito nas empresas de mercado de capitais [...] IBGC, que ela, instituição sem fins lucrativos, ela mais desempenha um papel mais educativo de convencimento das empresas de capital aberto. ENT 5: Eu acho que a governança corporativa no Brasil ela ainda está numa fase inicial [...] no fundo, a minha impressão é que na maioria das empresas ela existe para cumprir certos rituais definidos em lei [...] o IBGC, ele tem um papel nobre e genérico das condições gerais de governança [...] as agências setoriais deveriam ser as grandes campeãs na defesa de padrões adequados de governança para as empresas daquele setor.

Categoria

Dados

Conselho de administração

ENT 1: Um Conselho profissionalizado e interessado no resultado, na rentabilidade da empresa, faz toda a diferença [...] uma proporção de conselheiros independentes precisa de pessoas extremamente profissionalizadas. ENT 2: A presença do conselheiro independente é muito importante, porque ele não tem obrigação nem de A nem de B. ENT 3: Existem conselhos e conselhos. Então vamos lá. O conselho de administração de uma estatal, os conselheiros estão lá para falar na reunião. Eles não participam de discussão [...] A empresa com controlador definido é aquele conselheiro que tem relação de trabalho com o controlador e busca resultado. ENT 4: Ele tem que ser independente, para aliar a posição dele com os interesses da companhia [...] A qualificação do conselheiro é muito importante.

Categoria

Dados

Papel do Acionista Majoritário

ENT 1: O majoritário tende a dar direcionamento. ENT 3: Ele influencia muito no desempenho da empresa. ENT 4: Ter o poder político na companhia depende dele, principalmente para o desempenho, e com certeza não vai ter conflito com os investidores privados minoritários. ENT 5: Eu acho que o acionista majoritário, ele pode e deve. Ele acaba dando a tônica da empresa [...] Ele deve botar a mão na massa mesmo e ele acaba definindo.

Conflito Principal-Principal

ENT 1: [...] o privado, o objetivo é único: rentabilidade. . .. Numa empresa pública ou mista, aí tem conflitos. Porque entra o interesse do governo, nem sempre coincide com o da iniciativa privada. ENT 2: Mas quanto maior o nível de governança, menos o espaço para conflitos [...] O minoritário, nem sempre ele tem voz. ENT 3: Na maioria das vezes se sente minoritário, [...] Geralmente quando ele não está preparado, quando ele não está vacinado, ele aceita dar esse voto de confiança [...] “Não, voto de confiança eu já dei para você. Eu já sou acionista minoritário da companhia que você controla. Quem tem que me dar espaço, quem tem que me dar voto de confiança dentro da companhia agora é você”. ENT 4: Esse conflito, eles estão presentes em toda reunião de Conselho. ENT 5: Eu vejo que o minoritário realmente, no Brasil, ele sofre [...] Novo Mercado, ele já tem um conjunto razoável. Já se estende a eles benefícios de Tag Along e outras coisas desse tipo, eu acho que o tipo de informação que chega ao minoritário ainda é muito complexo.

Categoria

Dados

Governo como Acionista

ENT 1: É obvio que o acionista privado quer o retorno do capital, mas ele também quer sustentabilidade [...] eu acho que o governo não pensa em rentabilidade, pensa em política, pensa em indicar pessoas para cargos importantes, e que as pessoas não vão contribuir com a empresa. ENT 2: Nem só o lucro, nem só o lucro, porque também só almejar o lucro e esquecer um pouco do social, que é uma empresa pública, que ela tem também essa missão, né. [...] O ideal é meio utópico, mas ele seria muito próximo daquilo que o nosso patrão quer. Que é o povo, né. O consumidor é o nosso patrão. ENT 3: A estatal não investe mais por qualidade [...] O investimento é muito relevante à subjetividade e, principalmente, a relação política que o controlador tem nas regiões onde os investimentos serão feitos. ENT 4: O discurso do político de que a empresa tem que atender à sua função social: interesse público, é uma maneira dele encobrir os interesses políticos. Não os interesses da população. ENT 5: Frequentemente, quando o acionista majoritário é estatal, isso traz até uma penalização para as empresas brasileiras, que elas passam a ser subordinadas às estatais brasileiras, a um regime de controles extremamente maior [que o] das empresas privadas.

Categoria	Dados
Agências reguladoras	ENT 1: Péssimas, acho que precisa melhorar muito [...] Que o regulador tenha a visão de atração de capital e não de espantar. ENT 2: [...] o objetivo dela é regular, fiscalizar [...] Esse é o objetivo, agora eu vejo que tem influência no setor de energia elétrica. ENT 3: Ela pode influenciar diretamente o setor. A Aneel vinha muito bem, pelo menos perante o mercado, até a MP 579/12. . .. Agora, eu posso dizer, assim, por vivência, na hora H, na hora H o governo “patrola” as agências reguladoras e as autarquias de fiscalização. ENT 4: Os órgãos de regulação têm que melhorar muito [...] o risco regulatório é bastante elevado. Aliás, o setor elétrico também. ENT 5: a relação com órgão regulador é o principal fator de risco [...] Eu acho que a Aneel se constituiu numa burocracia delirantemente pesada, que extrapolou tudo o que seria razoável, num regulador setorial [...] pode influir negativamente, sim. No que diz respeito à CVM, eu tenho uma impressão melhor, como uma, vamos chamar assim: uma “xerife” do mercado de capitais.
Influência do governo no setor	ENT 1: Depende do lobby, da força, as empresas fazem nome, não há dúvida.... O Ministério é político. ENT 2: O tráfico de influência, ele vai existir. Até na família [...] Então eu vejo, eu vejo como possibilidade de influenciar, sim, se é o correto, eu acredito que não. ENT 3: Por exemplo, em estatal, o regulador é mais omisso. Em estatal, o regulador aperta menos. Em privado, ele já olha com outros olhos [...] Quando tu chegas numa situação que envolve o governo, a decisão final vai ser aquela que ele quer que saia [...] É evidente a influência do controlador quando ele tem relacionamento de débito com o governante. ENT 5: Quando o governo quer uma coisa e manda a Aneel fazer, aí funciona. Coisas muito estranhas, quando há interesse do acionista majoritário, são definidas com muita rapidez, como a gente viu nos casos da MP 579/12.
MP 579/12 (Brasil, 2012)	ENT 1: De uma hora para outra, o presidente vem, anuncia na televisão, que vai baixar 20% das tarifas e que está tomando as concessões de volta... Precisa ter marco regulatório... Uma confusão absurda. As empresas estão quebrando. ENT 2: A MP 579 de 2012 foi um equívoco muito grande. ENT 3: Quando veio a MP 579/12, nós vimos o que é a influência do governo numa agência reguladora [...] Quando veio aquela barbaridade, a Aneel tinha que se posicionar e ela não se posicionou. ENT 4: O investidor privado precisa de previsibilidade [...] Então, a MP 579/12 afetou as empresas, o grupo Eletrobrás. Porque o conselho de administração não era independente para fazer isso. Então o conselho de administração estava alinhado ao interesse do acionista controlador, que é a União. A União mandou renovar [...] Na Celesc e na Cemig, por exemplo, não renovaram. Porque tinha um conselho independente [...] houve pressão política, mas o conselho era independente. ENT 5: A MP 579/12 ampliou sobremaneira as possibilidades de conflito [...] vimos como abusos do controlador federal, no caso do grupo Eletrobrás [...], causaram enormes prejuízos para a nação e para os acionistas, para o próprio governo e os minoritários.

Temas	Categorias	Pergunta
Governança corporativa	Governança corporativa no Brasil	Qual a sua percepção da governança corporativa no Brasil? E quem tem esse papel de melhorar a governança é a CVM, as empresas, o governo? Ou deve ser voluntário via bolsa, IBGC? No setor elétrico está acompanhando os demais setores ou precisa melhorar?
Principal-principal	Conflito principal-principal papel do acionista majoritário	Você diria que existe abuso de controle acionário nessas neste setor? Como você vê as relações entre acionistas minoritários e majoritários e como você vê a proteção do minoritário no Brasil? E dependendo da identidade do acionista majoritário, em sua opinião pode influenciar no desempenho?
Identidade do acionista	Governo como acionista	É possível existir distinção no desempenho entre empresa de economia mista ou privada? Na sua visão isso acontece mais em que tipo de empresa estatal ou privada?
Governança corporativa	Conselho de administração	Na sua visão existe alguma relação entre a composição dos conselhos de administração com o desempenho nas empresas desse setor?
Ambiente regulado	Agências reguladoras e Influência do governo no setor	Qual é a sua percepção sobre o papel (ou a atuação) do regulador no Brasil está funcionando? Ele pode influenciar no desempenho das empresas desse setor? Pode dar alguns exemplos? Você percebe algum tipo de favorecimento por parte da regulação do setor se considerado a identidade dos acionistas?
Ambiente regulado	MP 579/12	Emergiu durante a análise

Subjects	Categories	Questions
Corporate governance	Corporate governance in Brazil	What are your perceptions of corporate governance in Brazil? Whose responsibility is it to improve governance: the securities commission, the companies, the government? Or should it be voluntary, via the stock exchange, the Brazilian Corporate Governance Institute? Is the electric power industry keeping pace with other industries or does it need to improve?
Principal-principal	Principal-principal conflict Role of majority shareholder	Would you say that shareholder control is abused in this industry? How do you view the relations between minority and majority shareholders and how do you view minority shareholder protection in Brazil? And, depending on the identity of the majority shareholder, in your opinion can they affect performance?
Shareholder identity	Government as shareholder	Is it possible that there is a distinction between the performance of public-private firms and private firms? In your view, does this happen more in state-owned or private enterprises?
Corporate governance	Board of directors	In your view, is there a relationship between the composition of boards of directors and performance in firms in this industry?
Regulatory framework	Regulatory agencies Influence of the government on the industry	What are your perceptions of whether the role (or activities) of the regulator is(are) working in Brazil? Can it affect the performance of firms in this industry? Could you give some examples? Do you perceive any type of favoritism by industry regulators in terms of shareholder identity?
Regulatory framework	MP 579/12	Emerged during analysis

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[1] autor correspondente Murialdo Loch E-mail: murialdosc@gmail.com