Governança pública em três dimensões: conceitual, mensural e democrática

Buta, Bernardo Oliveira; Teixeira, Marco Antonio Carvalho

doi:10.1590/1984-9270941

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Sumário

Articles • Organ. Soc. 27 (94) • Jul-Sep 2020 • https://doi.org/10.1590/1984-9270941 copiar

Governança pública em três dimensões: conceitual, mensural e democrática

Public governance in three dimensions: conceptual, measurement and democratic

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Resumo

O objetivo deste trabalho é identificar e avaliar comparativamente iniciativas de definição e mensuração de governança pública. Para tanto, foi realizada uma metanálise de artigos voltados à construção ou crítica aos índices de governança pública. O conteúdo dos artigos foi analisado por meio da técnica de análise categorial, com base em três dimensões de governança: conceitual, mensural e democrática. Os resultados indicam grande diversidade de conceitos de governança pública, de instrumentos utilizados para a sua mensuração e de atores institucionais que a exercem. Observou-se também dissonância entre os indicadores e os conceitos de governança pública. Por fim, propõe-se uma definição para governança pública a partir da identificação e análise dos conceitos apresentados nos artigos.

Palavras-chave:
Governança Pública; Mensuração; Indicadores de Governança; Democracia

Definições de governança	Categorias
Soma de muitas maneiras pelas quais indivíduos e instituições, públicas e privadas, gerenciam seus assuntos comuns (Yong & Wenhao, 2012Yong, G., & Wenhao, C. (2012). Developing a city governance index: based on surveys in five major Chinese cities. Social Indicators Research , 109(2), 305-316. doi:10.1007/s11205-011-9904-8 https://doi.org/10.1007/s11205-011-9904-... )	Coordenação de stakeholders
Arranjos de formulação e implementação de políticas diversificadas, mas em rede (Morrison, 2014Morrison, T. H. (2014). Developing a regional governance index: The institutional potential of rural regions. Journal of Rural Studies, 35, 101-111. doi:10.1016/j.jrurstud.2014.04.004 https://doi.org/10.1016/j.jrurstud.2014.... )	Coordenação de stakeholders
Exercício do poder político para gerenciar os assuntos coletivos (Gisselquist, 2014Gisselquist, R. M. (2014). Developing and evaluating governance indexes: 10 questions. Policy Studies, 35(5), 513-531. doi:10.1080/01442872.2014.946484 https://doi.org/10.1080/01442872.2014.94... )	Coordenação de stakeholders
Deslocamentos externos dos poderes do Estado para organizações internacionais, empresas privadas e governo local através da descentralização (Erkkilä & Piironen, 2014Erkkilä, T., & Piironen, O. (2014). (De)politicizing good governance: The World Bank Institute, the OECD and the politics of governance indicators. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 27(4), 344-360. doi: 10.1080/13511610.2013.850020 https://doi.org/10.1080/13511610.2013.85... )	Coordenação de stakeholders
Estado de coisas promovido por diferentes instituições em nível global (Buduru & Pal, 2010Buduru, B., & Pal, L. A. (2010). The globalized state: Measuring and monitoring governance. European Journal of Cultural Studies, 13(4), 511-530. doi:10.1177/1367549410377144 https://doi.org/10.1177/1367549410377144... )	Coordenação de stakeholders
Conjugação de transparência¹ nas transações, participação dos stakeholders ² e accountability ¹ das decisões (Cruz & Marques, 2013Cruz, N. F., & Marques, R. C. (2013). New development: The challenges of designing municipal governance indicators. Public Money & Management, 33(3), 209-212. doi:10.1080/09540962.2013.785706 https://doi.org/10.1080/09540962.2013.78... )	¹Monitoramento e controle ²Participação
Habilidade e capacidade do governo para: desenvolver com eficiência e responsabilidade a gestão dos recursos e das políticas públicas¹; tornar o governo mais aberto, responsável, transparente e democrático²; promover mecanismos que possibilitem a participação da sociedade³ no planejamento, decisão e controle das ações que permitem atingir o bem comum (Mello & Slomski, 2010Mello, G. R., & Slomski, V. (2010). Índice de governança eletrônica dos estados brasileiros (2009): No âmbito do Poder Executivo. Journal of Information Systems and Technology Management, 7(2), 375-408. doi:10.4301/S1807-17752010000200007 https://doi.org/10.4301/S1807-1775201000... )	¹Capacidade governamental ²Monitoramento e controle ³Participação
Envolve aspectos relacionados a gestão, transparência, prestação de contas¹, ética, integridade, legalidade² e participação social nas decisões³ (Oliveira & Pisa, 2015Oliveira, A. G., & Pisa, B. J. (2015). IGovP: índice de avaliação da governança pública: instrumento de planejamento do Estado e de controle social pelo cidadão. Revista de Administração Pública, 49(5), 1263-1290. doi:10.1590/0034-7612136179 https://doi.org/10.1590/0034-7612136179... )	¹Monitoramento e controle ²Condições de governança ³Participação
Engloba tanto a participação cidadã no governo¹ como a entrega de bens e serviços-chave pelos governos² (Farrington, 2009Farrington, C. (2009). Putting good governance into practice I: The Ibrahim Index of African Governance. Progress in Development Studies, 9(3), 249-255. doi:10.1177/146499340800900305 https://doi.org/10.1177/1464993408009003... )	¹Participação ²Capacidade governamental
Capacidade de um governo de fazer cumprir as leis¹, e entregar serviços², independentemente de esse governo ser democrático ou não (Fukuyama, 2013Fukuyama, F. (2013). What is governance? Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 26(3), 347-368. doi:10.1111/gove.12035 https://doi.org/10.1111/gove.12035... )	¹Condições de governança ²Capacidade governamental
Tradições e instituições pelas quais a autoridade em um país é exercida. Isso inclui o procedimento pelo qual os governos são selecionados, monitorados, responsabilizados e substituídos¹; a capacidade do governo de formular e implementar políticas prudentes de forma eficaz², e o respeito dos cidadãos e o estado das instituições³ (Ahmad, 2005Ahmad, N. (2005). Governance, globalisation, and human development in Pakistan. The Pakistan Development Review, 4(4), 585-594. doi:10.30541/v44i4IIpp.585-594 https://doi.org/10.30541/v44i4IIpp.585-5... )	¹Monitoramento e controle ²Capacidade governamental ³Condições de governança
Resultado da eficácia das instituições¹ de uma sociedade. Se as instituições forem adequadas e eficazes², o resultado deve ser uma boa governança (Gani & Duncan, 2007Gani, A., & Duncan, R. (2007). Measuring good governance using time series data: Fiji Islands. Journal of the Asia Pacific Economy, 12(3), 367-385. doi:10.1080/13547860701405979 https://doi.org/10.1080/1354786070140597... )	¹Condições de governança ²Capacidade governamental

Categoria	Indicador
Coordenação de stakeholders	Níveis de engajamento em redes regionais (Morrison, 2014Morrison, T. H. (2014). Developing a regional governance index: The institutional potential of rural regions. Journal of Rural Studies, 35, 101-111. doi:10.1016/j.jrurstud.2014.04.004 https://doi.org/10.1016/j.jrurstud.2014.... ) Níveis de diversidade e sinergia (Morrison, 2014Morrison, T. H. (2014). Developing a regional governance index: The institutional potential of rural regions. Journal of Rural Studies, 35, 101-111. doi:10.1016/j.jrurstud.2014.04.004 https://doi.org/10.1016/j.jrurstud.2014.... )
Participação	Voz (Kaufmann et al., 2010Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The worldwide governance indicators: Methodology and analytical issues. Recuperado de https://bit.ly/2T2aMsh https://bit.ly/2T2aMsh... ) Democracia eletrônica (Mello & Slomski, 2010Mello, G. R., & Slomski, V. (2010). Índice de governança eletrônica dos estados brasileiros (2009): No âmbito do Poder Executivo. Journal of Information Systems and Technology Management, 7(2), 375-408. doi:10.4301/S1807-17752010000200007 https://doi.org/10.4301/S1807-1775201000... ) Qualidade deliberativa local e instrumental, priorização do projeto participativo e resultados consensuais (Farrington, 2011Farrington, C. (2011). Putting good governance into practice III: Measuring intrinsic and instrumental empowerment in local government contexts. Progress in Development Studies , 11(2), 151-161. doi:10.1177/146499341001100205 https://doi.org/10.1177/1464993410011002... ) Participação (Oliveira & Pisa, 2015Oliveira, A. G., & Pisa, B. J. (2015). IGovP: índice de avaliação da governança pública: instrumento de planejamento do Estado e de controle social pelo cidadão. Revista de Administração Pública, 49(5), 1263-1290. doi:10.1590/0034-7612136179 https://doi.org/10.1590/0034-7612136179... ; Yong & Wenhao, 2012Yong, G., & Wenhao, C. (2012). Developing a city governance index: based on surveys in five major Chinese cities. Social Indicators Research , 109(2), 305-316. doi:10.1007/s11205-011-9904-8 https://doi.org/10.1007/s11205-011-9904-... ) Participação política (Mo Ibrahim Foundation, 2017Mo Ibrahim Foundation. (2017, 11 de dezembro). Index report. Recuperado de https://mo.ibrahim.foundation/iiag https://mo.ibrahim.foundation/iiag... )
Capacidade governamental	Efetividade governamental (Kaufmann et al., 2010Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The worldwide governance indicators: Methodology and analytical issues. Recuperado de https://bit.ly/2T2aMsh https://bit.ly/2T2aMsh... ; Gani & Duncan, 2007Gani, A., & Duncan, R. (2007). Measuring good governance using time series data: Fiji Islands. Journal of the Asia Pacific Economy, 12(3), 367-385. doi:10.1080/13547860701405979 https://doi.org/10.1080/1354786070140597... ) Qualidade regulatória (Gani & Duncan, 2007Gani, A., & Duncan, R. (2007). Measuring good governance using time series data: Fiji Islands. Journal of the Asia Pacific Economy, 12(3), 367-385. doi:10.1080/13547860701405979 https://doi.org/10.1080/1354786070140597... ; Kaufmann et al., 2010Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The worldwide governance indicators: Methodology and analytical issues. Recuperado de https://bit.ly/2T2aMsh https://bit.ly/2T2aMsh... ; Yong & Wenhao, 2012Yong, G., & Wenhao, C. (2012). Developing a city governance index: based on surveys in five major Chinese cities. Social Indicators Research , 109(2), 305-316. doi:10.1007/s11205-011-9904-8 https://doi.org/10.1007/s11205-011-9904-... ) Governo eletrônico (Mello & Slomski, 2010Mello, G. R., & Slomski, V. (2010). Índice de governança eletrônica dos estados brasileiros (2009): No âmbito do Poder Executivo. Journal of Information Systems and Technology Management, 7(2), 375-408. doi:10.4301/S1807-17752010000200007 https://doi.org/10.4301/S1807-1775201000... ) Eficiência (Yong & Wenhao, 2012Yong, G., & Wenhao, C. (2012). Developing a city governance index: based on surveys in five major Chinese cities. Social Indicators Research , 109(2), 305-316. doi:10.1007/s11205-011-9904-8 https://doi.org/10.1007/s11205-011-9904-... ) Medidas de capacidade e de resultado (Fukuyama, 2013Fukuyama, F. (2013). What is governance? Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 26(3), 347-368. doi:10.1111/gove.12035 https://doi.org/10.1111/gove.12035... ) Níveis de apoio fiscal, administrativo e democrático (Morrison, 2014Morrison, T. H. (2014). Developing a regional governance index: The institutional potential of rural regions. Journal of Rural Studies, 35, 101-111. doi:10.1016/j.jrurstud.2014.04.004 https://doi.org/10.1016/j.jrurstud.2014.... ) Efetividade (Oliveira & Pisa, 2015Oliveira, A. G., & Pisa, B. J. (2015). IGovP: índice de avaliação da governança pública: instrumento de planejamento do Estado e de controle social pelo cidadão. Revista de Administração Pública, 49(5), 1263-1290. doi:10.1590/0034-7612136179 https://doi.org/10.1590/0034-7612136179... ) Desempenho das agências públicas (Minassians, 2015Minassians, H. P. (2015). Network governance and performance measures: Challenges in collaborative design of hybridized environments. International Review of Public Administration, 20(4), 335-352. doi:10.1080/12294659.2015.1088689 https://doi.org/10.1080/12294659.2015.10... ) Atendimento às necessidades da entidade governamental e dos eleitores (Minassians, 2015Minassians, H. P. (2015). Network governance and performance measures: Challenges in collaborative design of hybridized environments. International Review of Public Administration, 20(4), 335-352. doi:10.1080/12294659.2015.1088689 https://doi.org/10.1080/12294659.2015.10... ) Oportunidades econômicas sustentáveis (Mo Ibrahim Foundation, 2017Mo Ibrahim Foundation. (2017, 11 de dezembro). Index report. Recuperado de https://mo.ibrahim.foundation/iiag https://mo.ibrahim.foundation/iiag... )
Monitoramento e controle	Accountability (Kaufmann et al., 2010Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The worldwide governance indicators: Methodology and analytical issues. Recuperado de https://bit.ly/2T2aMsh https://bit.ly/2T2aMsh... ; Minassians, 2015Minassians, H. P. (2015). Network governance and performance measures: Challenges in collaborative design of hybridized environments. International Review of Public Administration, 20(4), 335-352. doi:10.1080/12294659.2015.1088689 https://doi.org/10.1080/12294659.2015.10... ; Oliveira & Pisa, 2015Oliveira, A. G., & Pisa, B. J. (2015). IGovP: índice de avaliação da governança pública: instrumento de planejamento do Estado e de controle social pelo cidadão. Revista de Administração Pública, 49(5), 1263-1290. doi:10.1590/0034-7612136179 https://doi.org/10.1590/0034-7612136179... ) Medidas de autonomia burocrática (Fukuyama, 2013Fukuyama, F. (2013). What is governance? Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 26(3), 347-368. doi:10.1111/gove.12035 https://doi.org/10.1111/gove.12035... ) Transparência (Oliveira & Pisa, 2015Oliveira, A. G., & Pisa, B. J. (2015). IGovP: índice de avaliação da governança pública: instrumento de planejamento do Estado e de controle social pelo cidadão. Revista de Administração Pública, 49(5), 1263-1290. doi:10.1590/0034-7612136179 https://doi.org/10.1590/0034-7612136179... ; Mo Ibrahim Foundation, 2017Mo Ibrahim Foundation. (2017, 11 de dezembro). Index report. Recuperado de https://mo.ibrahim.foundation/iiag https://mo.ibrahim.foundation/iiag... ; Yong & Wenhao, 2012Yong, G., & Wenhao, C. (2012). Developing a city governance index: based on surveys in five major Chinese cities. Social Indicators Research , 109(2), 305-316. doi:10.1007/s11205-011-9904-8 https://doi.org/10.1007/s11205-011-9904-... ) Corrupção (Mo Ibrahim Foundation, 2017Mo Ibrahim Foundation. (2017, 11 de dezembro). Index report. Recuperado de https://mo.ibrahim.foundation/iiag https://mo.ibrahim.foundation/iiag... )
Condições de governança	Estabilidade política (Kaufmann et al., 2010Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The worldwide governance indicators: Methodology and analytical issues. Recuperado de https://bit.ly/2T2aMsh https://bit.ly/2T2aMsh... ) Rule of law (Gani & Duncan, 2007Gani, A., & Duncan, R. (2007). Measuring good governance using time series data: Fiji Islands. Journal of the Asia Pacific Economy, 12(3), 367-385. doi:10.1080/13547860701405979 https://doi.org/10.1080/1354786070140597... ; Kaufmann et al., 2010Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The worldwide governance indicators: Methodology and analytical issues. Recuperado de https://bit.ly/2T2aMsh https://bit.ly/2T2aMsh... ; Mo Ibrahim Foundation, 2017Mo Ibrahim Foundation. (2017, 11 de dezembro). Index report. Recuperado de https://mo.ibrahim.foundation/iiag https://mo.ibrahim.foundation/iiag... ; Yong & Wenhao, 2012Yong, G., & Wenhao, C. (2012). Developing a city governance index: based on surveys in five major Chinese cities. Social Indicators Research , 109(2), 305-316. doi:10.1007/s11205-011-9904-8 https://doi.org/10.1007/s11205-011-9904-... ) Integridade (Yong & Wenhao, 2012Yong, G., & Wenhao, C. (2012). Developing a city governance index: based on surveys in five major Chinese cities. Social Indicators Research , 109(2), 305-316. doi:10.1007/s11205-011-9904-8 https://doi.org/10.1007/s11205-011-9904-... ) Níveis de robustez e adaptabilidade (Morrison, 2014Morrison, T. H. (2014). Developing a regional governance index: The institutional potential of rural regions. Journal of Rural Studies, 35, 101-111. doi:10.1016/j.jrurstud.2014.04.004 https://doi.org/10.1016/j.jrurstud.2014.... ) Legalidade, ética e integridade (Oliveira & Pisa, 2015Oliveira, A. G., & Pisa, B. J. (2015). IGovP: índice de avaliação da governança pública: instrumento de planejamento do Estado e de controle social pelo cidadão. Revista de Administração Pública, 49(5), 1263-1290. doi:10.1590/0034-7612136179 https://doi.org/10.1590/0034-7612136179... ) Direitos humanos (Mo Ibrahim Foundation, 2017Mo Ibrahim Foundation. (2017, 11 de dezembro). Index report. Recuperado de https://mo.ibrahim.foundation/iiag https://mo.ibrahim.foundation/iiag... ) Segurança (Mo Ibrahim Foundation, 2017Mo Ibrahim Foundation. (2017, 11 de dezembro). Index report. Recuperado de https://mo.ibrahim.foundation/iiag https://mo.ibrahim.foundation/iiag... )

Estudos	Atores e instituições de governança
Ahmad (2005Ahmad, N. (2005). Governance, globalisation, and human development in Pakistan. The Pakistan Development Review, 4(4), 585-594. doi:10.30541/v44i4IIpp.585-594 https://doi.org/10.30541/v44i4IIpp.585-5... ) Farrington (2009Farrington, C. (2009). Putting good governance into practice I: The Ibrahim Index of African Governance. Progress in Development Studies, 9(3), 249-255. doi:10.1177/146499340800900305 https://doi.org/10.1177/1464993408009003... , 2010Farrington, C. (2010). Putting good governance into practice II: Critiquing and extending the Ibrahim Index of African Governance. Progress in Development Studies , 10(1), 81-86. doi:10.1177/146499340901000106 https://doi.org/10.1177/1464993409010001... , 2011Farrington, C. (2011). Putting good governance into practice III: Measuring intrinsic and instrumental empowerment in local government contexts. Progress in Development Studies , 11(2), 151-161. doi:10.1177/146499341001100205 https://doi.org/10.1177/1464993410011002... ) Mello e Slomski (2010Mello, G. R., & Slomski, V. (2010). Índice de governança eletrônica dos estados brasileiros (2009): No âmbito do Poder Executivo. Journal of Information Systems and Technology Management, 7(2), 375-408. doi:10.4301/S1807-17752010000200007 https://doi.org/10.4301/S1807-1775201000... ) Minassians (2015Minassians, H. P. (2015). Network governance and performance measures: Challenges in collaborative design of hybridized environments. International Review of Public Administration, 20(4), 335-352. doi:10.1080/12294659.2015.1088689 https://doi.org/10.1080/12294659.2015.10... ) Mitra (2013Mitra, S. (2013). Towards a multidimensional measure of governance. Social Indicators Research, 112(2), 477-496. doi:10.1007/s11205-013-0256-4 https://doi.org/10.1007/s11205-013-0256-... ); Morisson (2014) Oliveira e Pisa (2015Oliveira, A. G., & Pisa, B. J. (2015). IGovP: índice de avaliação da governança pública: instrumento de planejamento do Estado e de controle social pelo cidadão. Revista de Administração Pública, 49(5), 1263-1290. doi:10.1590/0034-7612136179 https://doi.org/10.1590/0034-7612136179... ) Yong e Wenhao (2012Yong, G., & Wenhao, C. (2012). Developing a city governance index: based on surveys in five major Chinese cities. Social Indicators Research , 109(2), 305-316. doi:10.1007/s11205-011-9904-8 https://doi.org/10.1007/s11205-011-9904-... )	Cidadãos, sociedade ou eleitorado
Cruz e Marques (2013Cruz, N. F., & Marques, R. C. (2013). New development: The challenges of designing municipal governance indicators. Public Money & Management, 33(3), 209-212. doi:10.1080/09540962.2013.785706 https://doi.org/10.1080/09540962.2013.78... )	Principais stakeholders
Cruz e Marques (2013Cruz, N. F., & Marques, R. C. (2013). New development: The challenges of designing municipal governance indicators. Public Money & Management, 33(3), 209-212. doi:10.1080/09540962.2013.785706 https://doi.org/10.1080/09540962.2013.78... ) Mello e Slomski (2010Mello, G. R., & Slomski, V. (2010). Índice de governança eletrônica dos estados brasileiros (2009): No âmbito do Poder Executivo. Journal of Information Systems and Technology Management, 7(2), 375-408. doi:10.4301/S1807-17752010000200007 https://doi.org/10.4301/S1807-1775201000... ) Morisson (2014) Yong e Wenhao (2012Yong, G., & Wenhao, C. (2012). Developing a city governance index: based on surveys in five major Chinese cities. Social Indicators Research , 109(2), 305-316. doi:10.1007/s11205-011-9904-8 https://doi.org/10.1007/s11205-011-9904-... )	Governo
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Morisson (2014)	Burocracia
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[1] Bernardo Oliveira Buta Mestre em administração pela Universidade de Brasília. Doutorando em administração pública e governo na Escola de Administração de Empresas da Fundação Getulio Vargas em São Paulo. E-mail: bernardo.buta@gmail.com. ORCID: 0000-0002-8936-3697