O acesso à informação e o parlamento brasileiro: estudo sobre a produção legislativa no período da ditadura militar (1964-1985)

Information access and the Brazilian parliament: analysis about the legislative actions on military dictatorship

RESUMO

Trata-se de estudo sobre as iniciativas do parlamento brasileiro em relação ao acesso à informação no período da ditadura militar (1964-1985). As proposições e normas jurídicas concernentes à temática foram coletadas no Portal da Câmara dos Deputados. Para a busca nos limites da temática, foram utilizados os termos e expressões: “informação”, “segurança nacional”, “liberdade de manifestação” e “liberdade de imprensa”. Os resultados indicam que houve uma baixa participação do Poder Legislativo nas discussões sobre o tema e que coube ao Poder Executivo legislar com fins de restringir o acesso à informação.

Palavras-chave:
Acesso à informação; Ditadura military; Produção legislativa

ABSTRACT

The study focuses on initiatives of the Brazilian Parliament in information access during the military dictatorship (1964-1985). The bills and laws about the theme were collected from de Chamber of Deputies website. For the search the following terms were used: “information”, “national security”, “freedom of expression” and “freedom of the press”. The result indicates that the Legislative power had a low participation on the discussions about the theme and the Executive power legislated to increase the restriction on information access.

Keywords:
Information access; Military dictatorship; Legislative production

1 Introdução

O regime militar brasileiro instaurado em 1964 soma-se aos regimes de exceção que tiveram palco na América Latina na segunda metade do século XX. Com a reestruturação da ordem mundial após a Segunda Guerra e a polarização do mundo com a Guerra Fria, eclodiram em vários países latino-americanos doutrinas centradas na concentração e na personificação do poder na figura de pessoas ou das forças armadas nacionais.

Em vários desses países as ditaduras, que inicialmente tinham o objetivo de “resgatar” o processo democrático, perduraram anos a fio e tiveram no cerceamento de direitos e na repressão da liberdade de informação e expressão, suas principais frentes de atuação. Com o fim dos regimes ditatoriais a partir do final da década de 1980, gradativamente os governos constituídos foram obrigados a repensar sua relação com a sociedade, especialmente com advento, na América Latina, dos movimentos de transparência da informação pública e das leis de acesso à informação.

No contexto brasileiro, os vinte anos do regime militar foram marcados por períodos de maior ou menor cessão de direitos e de influência do Parlamento na condução do Estado brasileiro. Duramente atingido por decisões de fechamento e prisão de parlamentares, o Congresso Nacional, representado pela Câmara dos Deputados e Senado Federal, guarda consigo uma rica história de luta e tentativa de manter sua função primordial de representar e legislar para a sociedade.

Em face do exposto, este trabalho tem como objetivo estudar a atuação do parlamento brasileiro em relação à temática de acesso à informação durante o período ditatorial instaurado no Brasil entre 1964 e 1985. A partir do método de pesquisa documental o grupo recuperou e analisou proposições do tipo projeto de lei (PL) apresentadas ou apreciadas no período correspondente à ditadura militar.

Os resultados demonstram uma baixa produtividade do parlamento sobre a temática, fato que pode ser explicado, dentre outras possibilidades, pelo forte controle exercido pelo o poder Executivo sobre o parlamento e a pouca margem de manobra legal para que os parlamentares pudessem combater o regime de exceção.

Esta pesquisa foi desenvolvida no âmbito do grupo de pesquisa e extensão “Informação pública no Brasil: estudo sobre a produção legislativa republicana”¹, fomentado pelo Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor) da Câmara dos Deputados. O grupo, formado em 2015, é integrado por profissionais da área de informação e se propõe investigar a produção legislativa brasileira, do início do período republicano (1889) até a apresentação do projeto de lei nº 219, de 2003, que deu origem ao diploma legal que regulamentou o acesso à informação pública do Estado brasileiro.

2 Base teórica

Um dos temas mais candentes e com discussões profícuas em vários campos do saber refere-se ao acesso à informação e, consequentemente, ao direito à informação. Isto porque informação não é um elemento desprovido de neutralidade e sim impregnado de significados construídos socialmente.

De fato, ao falarmos de informação:

[...] não estamos discorrendo sobre toda enunciação feita por um ser humano sobre a face da Terra. A informação é sempre um constructo, um artefato moldado pelas inúmeras seleções. A seleção sobre o conteúdo que vai ser considerado e recebido como informação se dá pelo próprio ato do registro escrito (LIMA; CORDEIRO; GOMES, 2014, p. 50).

Assim, por ser o entendimento de informação carregado de aspectos sociais e políticos, pode-se afirmar que esta acepção é o que Sandra Braman (2004; 2006) define como informação como força constitutiva da sociedade. Esta definição está no topo da categorização proposta pela autora, uma vez que a informação como elemento constitutivo dos processos e fenômenos sociais é fundamental para as abordagens de política de informação, campo mais amplo das reflexões assinaladas neste trabalho.

Além disso, é relevante afirmar que o conceito de “acesso à informação” está impregnado do seu contrário, quer seja, o segredo envolvido nas ações dos produtores e detentores de informação. Exemplo disso é o que aconteceu nos Estados Unidos no pós-11 de setembro com a criação do Patriot Act que sequestra do cidadão, em nome da segurança nacional, as liberdades individuais. O Patriot Act representa um paradoxo ao Freedom of Information Act (FOIA) de 1966, do qual tanto se orgulham os cidadãos americanos, porque garante, em condições normais, a liberdade de expressão, o acesso à informação pública e a transparência nas ações do Estado (JAEGER, 2007)

Compreendendo regime de informação como o conjunto de estruturas, fluxos, forças e atores que agem num ambiente dinâmico (BRAMAN, 2004; 2006), pode-se afirmar que o fato acima mencionado representou uma mudança no regime de informação dos Estados Unidos, o que não é novidade na história da humanidade, mas que tem ocorrido com maior velocidade na sociedade da informação.

Questões relativas ao acesso à informação são muito recentes na trajetória da humanidade, uma vez que as condições sociais e políticas incorporam dinamismo ao regime de informação.

Somente a partir do que oficialmente denominado de Idade Contemporânea, como resultado da emergência da Idade das Luzes e das revoluções burguesas é que eclodem considerações sobre os direitos individuais e o confronto entre o coletivo e o privado e a primazia da ordem republicana na sociedade democrática.

Mas a determinação jurídica definitiva do direito de ser informado é a Encíclica Pacem in Terris, de 1963, em que João XXIII ressalta: “Todo ser humano tem direito à liberdade na pesquisa da verdade [...] tem direito também à informação verídica sobre acontecimentos públicos. ” Tal ideia foi reforçada pelo sucessor, Paulo VI, para quem o direito à informação é, ao mesmo tempo, um direito ativo (relativo à busca da informação) e passivo (relativo ao ato de receber informação) (SECLAENDER, 1991 apud LIMA; CORDEIRO; GOMES, 2014, p.148²).

De fato, a liberdade de expressão é apenas uma das facetas do direito à informação:

[...] visto como um complexo e fundamental direito de participação da sociedade, traduzindo-se em três camadas: o direito de informar (de veicular informação), o direito de ser informado (de receber informações) e o direito de se informar (de pesquisar e recolher informações), consistindo dessa forma a base para a democracia. (LIMA; CORDEIRO; GOMES, 2014, p. 51).

O campo de ação e de estudo do direito à informação compreende uma complexidade de procedimentos e movimentos, sempre impregnados de contradições e embates. Direito de informar, direito de se informar, direito de ser informado, liberdade de imprensa e liberdade de expressão são apenas alguns desses elementos. Canotilho (2003, p. 514-515) acrescenta à tríade direito de informar, direito de ser informado e direito de se informar, o que denomina de direito à autodeterminação informativa. Uma vez que “o segredo não é compatível com as liberdades e direitos do homem”, assim, a autodeterminação informativa seria a “faculdade de o particular determinar e controlar a utilização de seus dados pessoais”.

A regulamentação do acesso à informação pública denota a evolução do processo político-democrático das nações. O nível de transparência das ações governamentais se torna indicativo do quanto os Estados estão comprometidos em permitir a participação dos cidadãos nas esferas de decisão e a fazer, de fato, um governo atento às demandas sociais.

Evidente que os temas relativos ao acesso à informação fazem vir à tona aspectos relativos à opacidade das instituições, especialmente as estatais, e também a falta de equilíbrio entre Estado e cidadão no que se refere à tutela e ao direito de informação. Mesmo em situações de normalidade democrática há uma evidente assimetria de informação, pois o Estado detém, e deterá sempre, mais informação sobre os cidadãos que o inverso.

Partícipes do Estado democrático, a transparência, o acesso à informação e o direito de acesso à informação pública, são obviamente inerentes à visibilidade e à responsabilidade pela coisa pública (a res publica).

No Brasil, a forma de governo republicana foi implantada em 1889, juntamente com o presidencialismo, sistema de governo escolhido:

A primeira Constituição republicana, promulgada em fevereiro de 1891, inspirou-se no modelo norte-americano, consagrando a República federativa liberal. (...) A Constituição inaugurou o sistema presidencialista de governo. O Poder Executivo, que antes coubera ao Imperador, seria exercido por um Presidente da República, eleito por um período de quatro anos (FAUSTO, 2002, p. 141).

A partir dessa data, o Estado Brasileiro passou a vivenciar períodos de democracia relativa, interrompidos em duas ocasiões: o Estado Novo de Getúlio Vargas (1930-1945) e a Ditadura Militar (1964-1985). Tais períodos são contraditórios com o Estado democrático de direito, que deve assegurar a inviolabilidade da vida dos cidadãos. Isto porque “nos quadrantes de um Estado Totalitário há uma completa inversão desta lógica” (VALIM, 2015, p. 35).

Esses períodos de exceção, nos quais informações de interesse público eram abertamente sonegadas e manipuladas, fazem parte de um passado da política brasileira que se rejeita repetir e que reforçam todos os movimentos atuais de abertura dos arquivos públicos, ressaltando a importância de mecanismos legais que garantam o direito de acesso à informação.

3 Período ditatorial brasileiro

O golpe militar de 1964 pôs fim ao regime democrático instituído no Brasil ao fim do Estado Novo, assumindo diretamente o governo, as Forças Armadas. Aparentemente o golpe foi instituído para livrar o país da corrupção e do comunismo, porém o novo regime apresentou outros aspectos (MOTA, 2015). Assim, o que era para ser uma medida rápida durou por muito tempo, isto devido aos AI (Atos Institucionais) que sustentaram todas as mudanças ocorridas, reforçando o Poder Executivo e reduzindo o campo de ação do Congresso.

O general Humberto de Alencar Castelo Branco foi o primeiro presidente do regime militar, com mandato até 1967. Castelo Branco, principal líder militar do movimento, foi eleito pelo Congresso Nacional como o primeiro presidente do novo regime, que se declara ser breve e resolutivo (FAUSTO, 2014).

Os anos que correspondem ao Governo de Costa e Silva (1967-1969) representam o aumento do autoritarismo do regime militar brasileiro. Impasses com o Congresso Nacional fizeram com que o Presidente editasse o Ato Institucional nº 5 (AI-5), de 13 de dezembro de 1968, que lhe dava poderes para fechar o Parlamento, cassar políticos e institucionalizar a repressão (FICO, 2004).

O governo de Emílio Garrastazu Médici (1969-1974) foi um período de forte controle dos meios de comunicação, utilização da propaganda para fortalecer o regime e forte cerceamento do pensamento político. Apesar de ter sido criado antes desse período, o Serviço Nacional de Informação (SNI, 1967) foi o principal operador da política instituída pelo presidente Médici. Segundo Chagas (2015) em conjunto com o Comando de Operações de Defesa Interna (CODI) e o Departamento de Operações Especiais (DOIs), o SNI coordenou um grande aparato de coleta e análise de informações para dirigir prisões e sequestros daqueles que colocavam a segurança nacional em risco.

A presidência de Ernesto Beckmann Geisel (1969-1979) é caracterizado pela “distensão política” e “abertura lenta, gradual e segura”, expressões utilizadas no interior do próprio regime para designar as mudanças que o retorno do grupo castelista ao governo buscou implementar (COUTO, 1998). Apesar das promessas de volta ao estado democrático, há no governo Geisel circunstâncias centralizadoras e autoritárias, que, no entanto, acirram o desejo de mudança na sociedade civil. Nem o fechamento do Congresso por duas semanas, nem o Pacote de Abril (1977)³ foram suficientes para desmobilizar a sociedade.

São marcos do período, a revogação do AI-5 pela Emenda Constitucional nº 11, de 1978 (BRASIL. Constituição, 1978) que acelera as discussões iniciais em torno do projeto da “Lei da Anistia” - Lei nº 6.683, de 28 de agosto de 1979 (BRASIL. Câmara dos Deputados, 1979).

O governo de João Baptista de Oliveira Figueiredo (1979-1985) foi marcado majoritariamente por duas características: a ampliação da abertura política, iniciada no governo Geisel, e o aprofundamento da crise econômica (SOARES, 2004). O Brasil viveu um período de intensa inflação, aliado a uma recessão que perdurou de 1981 a 1983.

Em novembro de 1982, mais de 48 milhões de brasileiros foram às urnas para eleger de vereadores a governadores dos Estados. Esses seriam eleitos pelo voto direto pela primeira vez desde 1965. Em 1984 ocorre o movimento pelas “Diretas Já” que reuniu milhares de pessoas, liderado por partidos de oposição e sindicatos (LEONELLI; OLIVEIRA, 2004).

Em novembro de 1982, mais de 48 milhões de brasileiros foram às urnas para eleger de vereadores a governadores dos Estados. Esses seriam eleitos pelo voto direto pela primeira vez desde 1965. Em 1984 ocorre o movimento pelas “Diretas Já” que reuniu milhares de pessoas, liderado por partidos de oposição e sindicatos.

A rejeição das eleições diretas para Presidente da República causou grande frustração popular e a batalha sucessória fixou-se, portanto, no Colégio Eleitoral. Finalmente, em 15 de janeiro de 1985, Tancredo Neves (Presidente) e José Sarney (Vice-Presidente) obtiveram uma vitória expressiva no Colégio Eleitoral. Dessa forma, ainda que por vias indiretas, a oposição chegava ao Poder.

4 Acesso à informação e parlamento: análise dos dados

Com o intuito de identificar a atuação do Parlamento brasileiro na temática de acesso à informação, a pesquisa se baseou nos dados contidos no Sistema de Tramitação de Proposições (Sileg) da Câmara dos Deputados⁴. Esse sistema reúne todas as proposições apresentadas e apreciadas pelo órgão desde os primeiros anos da república brasileira. Após a primeira coleta de dados, os documentos recuperados foram organizados por temas e por relevância perante a temática da presente pesquisa.

Baseando-se no método de pesquisa documental, que segundo Creswell (2010), tenta entender o documento como uma manifestação de natureza não absoluta e que há um contexto político, social e histórico que embasou sua criação, buscou-se nos principais veículos de comunicação do período identificar como temas relacionados ao acesso à informação eram tratados. As fontes consultadas foram os seguintes jornais de grande circulação entre os anos de 1964 a 1985: Folha de São Paulo, Jornal do Brasil, O Globo, Correio da Manhã, O Estado de São Paulo, A Gazeta e Jornal do Commercio.

Após esse estudo, foram definidos os termos “informação”, “segurança nacional”, “liberdade de manifestação” e “liberdade de imprensa”, como aqueles representativos para o objetivo da pesquisa. Dentro do universo de 22.823 proposições apresentadas entre 01/04/1964, data do golpe militar, e 15/03/1985, data oficialmente definida de fim do regime militar, foram identificados 400 projetos de lei que continham os termos e possuíam estreita identificação com o tema.

Analisando-se a amostra selecionada diante do total de registros recuperados, verifica-se que esse número representa menos de 2% do total de proposições apresentadas no período. Após a leitura de cada item, foram identificadas 24 proposições que tratavam especificamente do acesso à informação, cuja análise torna-se objeto deste trabalho.

Os dados demonstram que a distribuição de proposições não é homogênea nos períodos, fato que pode ser resultado de maior ou menor abertura do regime, incluindo o fechamento formal do Congresso por três vezes. O enfraquecimento do Parlamento tornou escassas as iniciativas relativas à temática, evidenciando-se proposições que tratavam da proteção de direitos individuais e de revogação da Lei de Segurança Nacional. O Gráfico 1 apresenta o total de projetos de lei apresentados de 1964 a 1985.

Gráfico 1
Quantidade de projetos de lei apresentados de 1964 a 1985

O Gráfico 2 apresenta a distribuição dos projetos de lei apresentados de 1964 a 1985 que trataram especificamente da temática de acesso à informação pública.

A extrema fragilidade do Parlamento em razão do fechamento do regime pode ser notada pela quantidade de projetos de lei apresentados entre os anos de 1964 e 1974. Em 1979, ao final do governo Geisel, período de “distensão política”, o Congresso volta a representar os anseios da sociedade, o que se evidencia pela quantidade iniciativas em projetos de lei naquele ano.

Gráfico 2
Distribuição de projetos apresentados sobre acesso à informação entre 1964 e 1985

Do conjunto de projetos de lei selecionados, é possível observar algumas características peculiares na tramitação desses projetos, especialmente aqueles que foram convertidos em lei. O projeto de lei nº 1.968, de 1964 e o projeto de lei nº 2.726, de 1965, ambos transformados em lei, tratavam de assuntos sensíveis e cruciais para o fortalecimento do regime recém-implementado.

O primeiro tratava da criação do SNI, órgão que tinha como principal objetivo fazer o controle das ações dos cidadãos e principalmente superintender e coordenar, em todo o território nacional, as atividades de informação e contra informação, em particular as que interessassem à Segurança Nacional. Utilizado ao longo do regime ditatorial como o principal instrumento de repressão e especializado em realizar escutas telefônicas ilegais na caça aos indivíduos contra o governo, o projeto de criação do SNI teve tramitação muito rápida no Congresso Nacional, em apenas um mês o projeto foi aprovado. Nas discussões realizadas nas Comissões de apreciação da matéria, expressões como “moralização da administração pública”, “repressão de atos de corrupção” e “impacto psicológico” provocado pelo órgão, foram utilizadas para justificar a existência dessa instituição.

Já o segundo PL em questão tratava da regulação da ação popular, instrumento de suma importância para a garantia do direito dos indivíduos. Com tramitação e discussão obedecendo a um rito sumário, com tramitação breve e discussões escassas, o projeto foi transformado em lei sem qualquer alteração pelo Congresso Nacional, fazendo assim, com que o texto original do Poder Executivo fosse aprovado, dando claros sinais dos anos que viriam e que seriam marcados pela leniência e passividade do Congresso frente às ações do Poder Executivo.

Os demais projetos selecionados a partir de 1967 apresentaram características similares: tramitações complicadas, pareceres contrários à aprovação e envio aos arquivos do Congresso Nacional. Exemplo disso é o projeto de lei nº 1.480, de 1968 de autoria do deputado Maurílio Ferreira Lima, proposto antes da edição do AI-5 e que funciona como termômetro do endurecimento do regime a partir daquele Ato. A motivação do projeto era conceder anistia a jornalistas que tiveram seus direitos políticos cassados ou condenados pela Lei de Segurança Nacional, editada no ano anterior.

Devido ao enfraquecimento do Parlamento, no Governo de Geisel foram escassas as iniciativas relativas à temática deste trabalho, evidenciando-se o projeto de lei nº 2.200, de 1974 que tratava da proteção dos direitos individuais pelas autoridades administrativas e judiciárias. Entretanto, as iniciativas mais significativas tratam de abolir a censura como o projeto de lei nº 952, de 1979 e que buscavam revogar toda ou parte da “Lei de Segurança Nacional” - Lei nº 6.620, de 17 de dezembro de 1978 (BRASIL. Presidência da República, 1978), como é o caso dos projetos de lei nº 1.883 e 1.973, ambos de 1979.

No último governo militar (presidente Figueiredo, 1978-1985) foram apresentados vários projetos que procuravam enfraquecer a linha-dura e fortalecer as iniciativas de abertura política. Alguns deles foram aprovados dando origem a importantes leis que definiram a redemocratização, como a “Lei da Anistia” (BRASIL. Câmara dos Deputados, 1979) e a “Nova Lei Orgânica dos Partidos” - Lei 9.096, de 19 de setembro de 1995 (BRASIL. Câmara dos Deputados, 1995). Essas iniciativas buscavam abolir a censura à imprensa, a revogação da lei de imprensa, a extinção do SNI e o acesso dos cidadãos às suas informações pessoais em bancos de dados, entre outros.

5 Considerações finais

Períodos de exceção, nos quais informações de interesse público eram abertamente sonegadas e manipuladas, fazem parte de um passado da política brasileira que não pode ser repetido e que reforçam todos os movimentos atuais de abertura dos arquivos públicos, ressaltando a importância de mecanismos legais que garantam o direito de acesso à informação.

Ao se revisitar o período da ditadura militar no Brasil percebe-se que a restrição de informação e principalmente seu controle através de órgãos oficiais representou um dos pilares de legitimação e fortalecimento do regime. As discussões e regulamentação do acesso à informação ficavam fortemente restritas à esfera do Poder Executivo representado pelo corpo de generais do Exército, alijando a capacidade legiferante do Poder Legislativo.

Embora tenha havido, nos primórdios da ditadura, tentativas de discussão de temas como outorga aos direitos individuais, concessão de anistia a jornalistas, proteção de direitos individuais, abolição da censura e direito à manifestação do pensamento, o Parlamento brasileiro sofria com constantes ameaças, prisões infundadas de deputados e senadores e períodos de fechamento forçado pelo poder Executivo.

A efetiva participação do Parlamento se deu no final da década de 1970, período que a ditadura já se apresentava mais branda. A partir da redemocratização, em 1985, esse tipo de discussão retornou à pauta da sociedade enfatizando o processo de consolidação da jovem democracia brasileira. Como é possível observar, havia o desejo do legislador em garantir o acesso à informação, no entanto, sob a égide de um regime ditatorial, o Parlamento brasileiro encontrava-se totalmente inerte e impotente diante das ações impostas pelos Presidentes generais.

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• 1
  Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/responsabilidade-social/edulegislativa/educacao-legislativa-1/posgraduacao/grupo-de-pesquisa-e-extensao-gpe/projetos/GPE12.15InformaopblicanoBrasil_estudosobreaproduolegislativarepublicana.pdf>. Acesso em: 19 out. 2017.

• 2
  SECLAENDER, Airton C. Leite. O direito de ser informado: base do paradigma moderno do direito de informação. Revista de Direito Público, v. 25, n. 99, p.147-159, jul/set. 1991.

• 3
  Durante o período de fechamento do Congresso Nacional foram criadas uma série de medidas para garantir a maioria governista no Poder Legislativo. Uma dessas medidas foi a criação das eleições indiretas.

• 4
  Disponível em: <http://www.camara.leg.br/sileg/default.asp>. Acesso em: 19 out. 2017.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Oct-Dec 2017

Histórico

• Recebido
  15 Mar 2016
• Aceito
  23 Out 2017