O Estado e o turismo no Brasil: análise das políticas públicas no contexto da pandemia da COVID-19

El Estado y el turismo en Brasil: análisis de las políticas públicas en el contexto de la pandemia COVID-19

Resumo

As pandemias marcam períodos de instabilidade, rupturas e mudanças complexas na sociedade. Hoje, o mundo enfrenta a pandemia da COVID-19, doença causada pelo novo coronavírus. Em todas as dimensões sociais, os impactos têm sido significativos, sobretudo, por causa do isolamento social, medida considerada eficiente para frear a disseminação da doença. No Brasil, o isolamento foi estabelecido pelo governo e culminou no fechamento temporário dos empreendimentos que prestam serviços não essenciais, no qual o turismo é contemplado. Logo, o objetivo deste artigo é discutir o papel do Estado na mitigação dos impactos da pandemia no setor turístico, analisando-se as políticas públicas adotadas e características como: esfera política, contexto, abrangência, conteúdo e critérios para efetivação. Trata-se de uma pesquisa exploratória e descritiva, cujo percurso metodológico consistiu na busca de palavras-chave em plataformas científicas e sites governamentais e de instituições setoriais de turismo, tanto no Brasil quanto no mundo. As informações obtidas foram organizadas, sistematizadas e analisadas empregando-se a técnica da Análise de Conteúdo. Os resultados mostram que as políticas públicas formuladas pelo governo são de caráter estrutural, com foco na manutenção de emprego e renda para empresários e trabalhadores de segmentos específicos da cadeia produtiva; conjuntural/emergencial, portanto, restritas ao período da pandemia; e regulatórias, normatizando protocolos de segurança e prevenção da COVID-19 durante o processo de retomada da economia. De modo geral, as políticas que mais beneficiam o setor não são oriundas de pastas importantes para a atividade, tal qual, o Ministério do Turismo, mas provenientes de outras esferas de atuação governamental.

Palavras-chave
Coronavírus; Planejamento Turístico; Política de Turismo; Sociedade e Turismo

Resumen

Las pandemias marcan períodos de inestabilidad, perturbaciones y cambios complejos en la sociedad. Hoy, el mundo se enfrenta a la pandemia de COVID-19, una enfermedad provocada por el nuevo coronavirus. En todas las dimensiones sociales, los impactos han sido significativos, principalmente por el aislamiento social, medida considerada eficiente para frenar la propagación de la enfermedad. En Brasil, el aislamiento fue establecido por el gobierno y culminó con el cierre temporal de desarrollos que brindan servicios no esenciales, en los que se contempla el turismo. Por tanto, el objetivo de este artículo es discutir el papel del Estado en la mitigación de los impactos de la pandemia en el sector turístico, analizando las políticas públicas adoptadas y características como: ámbito político, contexto, alcance, contenido y criterios de efectividad. Se trata de una investigación exploratoria y descriptiva, cuyo recorrido metodológico consistió en la búsqueda de palabras clave en plataformas científicas y sitios web gubernamentales e instituciones sectoriales de turismo, tanto en Brasil como en el mundo. La información obtenida fue organizada, sistematizada y analizada mediante la técnica de Análisis de Contenido. Los resultados muestran que las políticas públicas formuladas por el gobierno son de carácter estructural, con un enfoque en el mantenimiento de empleos e ingresos para empresarios y trabajadores en segmentos específicos de la cadena productiva; coyuntural/emergencia, por lo tanto, restringido al período pandémico; y protocolos regulatorios, estandarizando la seguridad y prevención de COVID-19 durante el proceso de recuperación económica. En general, las políticas que más benefician al sector no provienen de portafolios importantes para la actividad, como el Ministerio de Turismo, sino de otras esferas de gobierno.

Palabras-chave
Coronavirus; Planificación turística; Política turística; Sociedad y Turismo

Abstract

Pandemics mark periods of instability, disruptions, and complex changes in society. Today, the world is facing the pandemic of COVID-19, a disease caused by the new coronavirus. In all social dimensions, the impacts have been significant, mainly because of social isolation, a measure considered efficient to stop the spread of the disease. In Brazil, isolation was established by the government and culminated in the temporary closure of developments that provide non-essential services, in which tourism is contemplated. Therefore, the objective of this article is to discuss the role of the State in mitigating the impacts of the pandemic in the tourism sector, analyzing the public policies adopted and characteristics such as: political sphere, context, scope, content and criteria for effectiveness. It is an exploratory and descriptive research, whose methodological path consisted of searching for keywords on scientific platforms and government websites and sectorial tourism institutions, both in Brazil and worldwide. The information obtained was organized, systematized, and analyzed using the Content Analysis technique. The results show that the public policies formulated by the government are of a structural nature, with a focus on maintaining jobs and income for entrepreneurs and workers in specific segments of the production chain; conjunctural/emergency, therefore, restricted to the pandemic period; and regulatory, standardizing security and prevention protocols for COVID-19 during the economic recovery process. In general, the policies that most benefit the sector do not come from important portfolios for the activity, such as the Ministry of Tourism, but from other spheres of government.

Keywords
Coronavirus; Tourism Planning; Tourism Policy; Society and Tourism

1 INTRODUÇÃO

As epidemias e pandemias fazem parte do processo histórico e marcam períodos de instabilidades, rupturas e mudanças complexas na sociedade. Nesse contexto, são citadas a peste de Atenas (430-427 a.C.), a peste de Siracusa (396 a.C.), a peste Antonina (169-180 d.C.), a peste do século III (240-270 d.C.), a peste Justiniana (542 d.C.) e a peste Negra do século XIV (1347-1353) (Rezende, 2009). Na história recente, têm-se a gripe espanhola (1918 a 1920), a gripe asiática (1957 a 1960), a gripe de Hong Kong (1968 a 1972), a gripe russa (1977 a 1978) e a gripe Influenza Pandêmica (H1N1) (2009) (Secretaria de Vigilância em Saúde [SVS], 2012).

Rezende (2009) afirma que, na maior parte dos casos, as epidemias e pandemias resultam das condições sanitárias encontradas nas cidades, carentes de planejamento e ordenamento territorial urbano adequados às suas características. Igualmente, estão relacionadas ao desconhecimento de como tais doenças infecciosas surgem e se disseminam.

Atualmente, o mundo passa por outro período de pandemia, o da COVID-19, doença causada pelo novo coronavírus (SARS-CoV-2). Devido à sua alta transmissibilidade e gravidade clínica, em 30 de janeiro de 2020, a Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou emergência internacional de saúde pública e no dia 11 de março, a pandemia foi oficializada (OMS, 2020).

Mas o que diferencia esta pandemia das demais? A interdependência global da economia é um dos aspectos para se compreender a propagação da doença. Isto, pois, o fluxo internacional de pessoas, possibilitado pelos avanços na tecnologia dos transportes e capacidade de rota, intensificou o contato com o vírus (Farrel & Newman, 2020), cuja transmissão pode ocorrer mesmo sem o aparecimento de sintomas (Organização Pan-Americana da Saúde [OPAS]; OMS, 2020).

Apesar do esforço empregado por diferentes instituições e organizações ao redor do mundo, no sentido de elaborar medidas para conter o avanço da doença e encontrar a sua cura por meio de uma vacina, a inexistência de planos de gestão governamental estruturados contribui para o espalhamento do vírus. Teoricamente, as estratégias de contingência da COVID-19 preveem protocolos diferenciados e baseados na gravidade da pandemia em cada país, região e/ou cidade. No entanto, uma das principais medidas de saúde e sanitária adotada é o isolamento social.

No Brasil, o isolamento foi instituído pelo governo federal (Portaria Nº 340, 2020), que estabeleceu o fechamento dos empreendimentos que prestam serviços considerados “não essenciais”, dentre os quais a prática turística encontra-se contemplada (Decreto Nº 10.282, 2020). Ademais, o Brasil é um dos países que fecharam as suas fronteiras terrestres e restringiram a entrada de pessoas via transporte aéreo, exceto para os residentes e cidadãos brasileiros (Salcedo, Yar, & Cherelus, 2020).

Desse modo, o turismo foi um dos primeiros setores a sofrer com os impactos da pandemia, devido à natureza de suas práticas, que se materializam na troca de bens e serviços, bem como no deslocamento temporário de pessoas (Organização Mundial do Turismo [OMT], 2001).

A expansão das atividades turísticas nas últimas décadas reforça a sua importância no contexto socioeconômico. Globalmente, o número de chegadas de turistas internacionais atingiu 1,5 bilhão em 2019, representando um crescimento de 4% em relação ao ano anterior. O setor empregou 319 milhões de pessoas em todo o mundo e foi responsável pela abertura de 1 em cada 10 postos de trabalho (OMT, 2020).

No Brasil, o turismo cresceu 2,2% em faturamento no ano de 2019, movimentando R$ 238,6 bilhões na economia e gerando 35.692 novos postos de trabalho, uma alta de 1,2% em relação à 2018 (Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo [CNC], 2020).

Os gastos com turismo aumentaram em 2019, mesmo em um cenário de desaceleração da economia (OMT, 2020). Essa capacidade de adaptação e recuperação frente as vulnerabilidades econômicas, políticas, sociais e ambientais é uma das características do turismo.

Em 2016, por exemplo, apesar de toda a imprevisibilidade que regia o mercado: ataques terroristas (Turquia, Burkina Faso, Bélgica, Estados Unidos da América, França, Iraque, Alemanha, Paquistão e Afeganistão), instabilidade política/financeira (impeachment de Dilma Rousseff no Brasil), pandemias (vírus da Zika, Ebola na África), desastres naturais (Índia, Taiwan, Itália, Estados Unidos da América, Haiti, Brasil/Rio de Janeiro (RJ) e outros), o setor continuava a demonstrar sua potencialidade de crescimento e desenvolvimento socioeconômico (World Economic Forum [WEF], 2017).

Diante disso, o objetivo geral deste artigo é discutir o papel do Estado como produtor do espaço, fundamental ao processo de mitigação dos impactos da pandemia da COVID-19 no turismo. Uma vez que, em 2019, este representava 8,1% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional (World Travel & Tourism Council [WTTC], 2020).

Tendo em vista a diversidade de serviços que compõem a cadeia produtiva do turismo – hospedagem, alimentos e bebidas, transportes, agências e operadoras de viagens, recreação e lazer etc. é necessária a proposição de estratégias igualmente distintas e que atendam às demandas de cada ramo.

2 METODOLOGIA

Considerando-se o objetivo proposto, este artigo caracteriza-se como uma pesquisa exploratória e descritiva (Gil, 2008).

Apesar da diversidade de dados disponíveis on-line, são poucos os trabalhos acadêmicos que têm abordado a prática turística no contexto da pandemia. Essa constatação pode ser reflexo de uma situação mais ampla, que é a do desconhecimento em relação a doença. Por isso, os serviços “não essenciais”, tal qual o turismo, não são detalhados nas pesquisas como deveriam. Sendo assim, o intuito é aprofundar nos temas investigados, promovendo reflexões sobre o turismo e a atuação do atual governo brasileiro em detrimento da pandemia.

Inicialmente, foram realizados levantamentos bibliográficos e documentais nas plataformas científicas do SciELO, Periódicos CAPES e Google Acadêmico. O percurso metodológico consistiu na busca de palavras-chave como: turismo, pandemia, COVID-19, políticas públicas, leis, decretos, governo federal e brasileiro, serviços, medidas provisórias, cultura e eventos.

Também foram consultados os sites oficiais da OMS, OMT, do Ministério do Turismo (MTur) e outras instituições que estão propondo estudos nesse tema. São exemplos no Brasil, a Fundação Getúlio Vargas (FGV), o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), a Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Todo o material selecionado foi armazenado em um banco de dados. Como o foco da discussão é nas políticas públicas propostas pelo atual governo brasileiro no período da pandemia, o recorte temporal investigado é de março de 2020 a setembro de 2020.

A fim de manter o rigor científico no tratamento das informações, optou-se em trabalhar com a metodologia da Análise de Conteúdo¹ (Bardin, 2011), conceituada como:

Um conjunto de técnicas de análise das comunicações visando obter, por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores (quantitativos ou não) que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis inferidas) destas mensagens

(Bardin, 2011, p. 48).

Nesse sentido, foram observadas algumas etapas no estudo e compreensão dos documentos utilizados na construção do artigo. São elas:

1. Pré-análise: o levantamento de informações pode resultar em uma grande quantidade de material. Por isso, são necessárias análises minuciosas para que cada documento seja lido, fichado e organizado sistematicamente, de acordo com os objetivos da pesquisa. Busca-se, assim, tornar o banco de dados prático e operacional, facilitando consultas, leituras direcionadas, demarcação de pontos principais, formulação de hipóteses, categorias para análise etc. (Bardin, 2011).

2. Exploração do material: consiste na codificação dos significados de cada documento, que deve ser amplamente contextualizado ao tema investigado, bem como aos objetivos e hipóteses da pesquisa. Explorar o material significa compreender o processo de sua elaboração, a finalidade a que se destina, a base teórica que o respalda, pontuando questões para reflexão e entendimento aprofundado (Bardin, 2011).

3. Tratamento dos resultados, inferência e interpretação: é quando o pesquisador inicia o seu processo analítico de maneira crítica, sintetizando os resultados dentro do campo de pertinência teórica e metodológica da pesquisa, propondo inferências e interpretações baseadas nos objetivos e hipóteses inicialmente propostas (Bardin, 2011).

As políticas públicas, desse modo, foram categorizadas a partir de critérios específicos, os quais estão apontados na Figura 1.

Os critérios (Figura 1) subsidiaram as análises das políticas públicas juntamente com outros aspectos, quais sejam: a) Esfera política (Quem?): identificação de qual órgão ou instituição propõe a política pública; análise sobre as conexões com a realidade, ou seja, se o que é proposto tem fundamento e considera as reais necessidades daqueles que se constituem como o alvo da ação; b) Contexto (Quando?): verificação do momento em que a política foi instituída, expondo, por exemplo, as urgências ou não do governo; c) Conteúdo: entendimento das principais características e finalidades da política pública e sua coerência com os objetivos e metas propostas; e d) Critérios para efetivação (Como?): compreensão dos critérios estabelecidos para beneficiamento por meio da política, se são práticos e operacionais, fáceis de serem implementados, qual a comunicação do setor e o propósito do discurso (Teixeira, 2002).

Figura 1
Categorização das políticas públicas.

Critérios	Categorias
Quanto à natureza ou grau da intervenção.	Estrutural: buscam interferir em relações estruturais como renda, emprego, propriedade etc.		Conjuntural ou Emergencial: objetivam amenizar uma situação temporária, imediata.
Quanto à abrangência dos possíveis benefícios.	Universal: para todos os cidadãos.	Segmentada: para um segmento da população, caracterizado por um fator determinado (idade, condição física, gênero etc.).		Fragmentada: destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.
Quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários ou ao seu papel nas relações sociais.	Distributiva: visam distribuir benefícios individuais.	Redistributiva: visam redistribuir recursos entre os grupos sociais - buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para beneficiar outros, o que provoca conflitos.		Regulatória: visam definir regras e procedimentos que regulem o comportamento dos atores para atender interesses gerais da sociedade.

• Recuperado de:Teixeira (2002, p. 3). Organizado pela autora (2020).

Todo procedimento metodológico possui limitações. No caso da Análise de Conteúdo, alguns autores mencionam a dificuldade dos pesquisadores em apresentar uma significação profunda e neutralidade nos seus discursos (Rocha & Deusdará, 2005). Para minimizar essa situação, já que todo pesquisador se encontra sob a influência de determina perspectiva teórica, a adoção das concepções de Teixeira (2020) no processo analítico foi considerada satisfatória para a discussão realizada. O autor trata das políticas públicas sob o prisma da intervenção do Estado, o qual é a finalidade desse trabalho.

3 RESULTADOS E DISCUSSÃO

A rápida disseminação da COVID-19 pelo mundo, cujo epicentro foi a região de Wuhan na China, fez com que muitos países fechassem as suas fronteiras para a prática do turismo (Gössling, Scott, & Hall, 2020; Hall, Scott, & Gössling, 2020). Um panorama dos casos iniciais da doença pode ser observado na Figura 2.

Figura 2
Distribuição global dos casos de COVID-19 (janeiro a março de 2020).

As restrições nas fronteiras trouxeram outros impactos. Com a diminuição significativa das viagens aéreas e a drástica redução das chegadas de turistas internacionais – menos 56% em relação ao mesmo período em 2019 - muitos empreendimentos que compõem a cadeia produtiva do turismo encerraram as suas atividades. Essa conjuntura representa uma perda de US$ 320 bilhões em exportações turísticas, somente nos primeiros cinco meses de 2020 (OMT, 2020).

No Brasil, as informações levantadas internamente pela FGV (2020) projetam que o PIB setorial do turismo deve diminuir 38,9% no faturamento, comparado ao ano de 2019. De acordo com o estudo, para compensar essa redução será necessário que o setor cresça, em média, 16,95% ao ano em 2022 e 2023, com PIB de, respectivamente, R$ 303 bilhões e R$ 355 bilhões.

As estimativas da CNC (2020) convergem para os dados da FGV (2020). A Confederação aponta que, somente na primeira quinzena de março de 2020, o volume de receitas do setor turístico encolheu 16,7% em relação ao mesmo período, em 2018. Isso equivale a uma perda de R$ 2,2 bilhões em receitas.

O ambiente empresarial no Brasil encontra-se fragilizado. Os dados divulgados pelo SEBRAE (2020) sobre os impactos da pandemia nos pequenos negócios mostram que 88% dos empreendimentos turísticos pararam totalmente suas atividades entre março e abril de 2020. Isso significa que 10,1 milhões de empresas deixaram de funcionar, sendo 2,1 milhões por decisão própria e 8 milhões por determinação governamental (SEBRAE, 2020).

O governo, desse modo, assume um papel determinante na paralisação do turismo brasileiro, por causa das medidas adotadas para a contenção da COVID-19 em território nacional. É importante mencionar que muitos protocolos foram sugeridos pela OMS (2020) que, ao oficializar a pandemia, reforçou a necessidade de atuação conjunta dos governantes, a fim de estabelecer um plano sanitário integrado, com ações mais “duras e agressivas” em todo o mundo.

A atuação do governo, enquanto organização, pode ser desenvolvida de inúmeras maneiras. Uma das mais expressivas é a formulação de políticas públicas. As políticas públicas compreendem

Diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre porém, há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não-ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos. As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais. Como o poder é uma relação social que envolve vários atores com projetos e interesses diferenciados e até contraditórios, há necessidade de mediações sociais e institucionais, para que se possa obter um mínimo de consenso e, assim, as políticas públicas possam ser legitimadas e obter eficácia

(Teixeira, 2002, p. 2).

Mesmo que uma política pública tenha como objetivo promover o bem-estar social, ela é definida pelo governo e não pela sociedade, por isso, atenderá demandas que se acreditam ser de interesse social. Destaca-se que, inicialmente no Brasil, a pandemia foi classificada pela Presidência da República como uma “pequena crise”, retardando a elaboração de estratégias mais condizentes com as diferentes realidades socioeconômicas no país.

É dever do Estado representar a comunidade e o interesse público. Logo, essa condição também se aplica ao setor turístico e o governo em exercício que, em suas diferentes instâncias – federal, estadual e local, atua como gestor máximo da atividade, elaborando e regulamentando medidas para maximizar o desenvolvimento do turismo, de forma sustentável (Swarbrooke, 2000).

Hoje, a atuação governamental deveria estar pautada, sobretudo, em ações conjuntas ao MTur. Este, por sua vez, integra o Centro de Operações de Emergências em Saúde Pública para o novo Coronavírus (COE-nCoV) do Governo Federal. Coordenado pelo Ministério da Saúde, o COE foi criado para acompanhar e definir estratégias de enfrentamento do coronavírus no Brasil.

Entretanto, parte significativa das ações efetivadas durante a pandemia são originárias de outras pastas, cujos benefícios incidem indiretamente nos diferentes segmentos da cadeia produtiva do turismo, como demonstrado na Figura 3.

Figura 3
Síntese das políticas públicas com repercussão direta no setor turístico brasileiro, no contexto da pandemia da COVID-19.

Políticas Públicas

LEI Nº 13.979. Esfera política: Presidência da República. Contexto: 02/02/2020. Abrangência: Universal. Conteúdo: Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019. Critérios para efetivação: Art. 3º Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, poderão ser adotadas, entre outras, as seguintes medidas: I - isolamento; II - quarentena; III - determinação de realização compulsória de: a) exames médicos; b) testes laboratoriais; c) coleta de amostras clínicas; d) vacinação e outras medidas profiláticas; ou e) tratamentos médicos específicos; IV - estudo ou investigação epidemiológica; V - exumação, necropsia, cremação e manejo de cadáver; VI - restrição excepcional e temporária de entrada e saída do País, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), por rodovias, portos ou aeroportos; VII - requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, hipótese em que será garantido o pagamento posterior de indenização justa; e VIII - autorização excepcional e temporária para a importação de produtos sujeitos à vigilância sanitária sem registro na Anvisa, desde que: a) registrados por autoridade sanitária estrangeira; e b) previstos em ato do Ministério da Saúde. Categorias: Estrutural; conjuntural/emergencial; regulatória.

PORTARIA Nº 15. Esfera política: Ministério da Justiça e Segurança Pública. Contexto: 27/03/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada – Empresas. Conteúdo: Determina o cadastro de empresas na plataforma Consumidor.gov.br para viabilizar a mediação via internet, pela Secretaria Nacional do Consumidor, dos conflitos de consumo notificados eletronicamente. A portaria foi editada em decorrência da pandemia da COVID-19 e com foco na prevenção do agravamento dos conflitos de consumo que eventualmente não possam ser superados adequadamente em razão da necessidade da imposição do isolamento social. Em parceria com o Ministério da Justiça e Segurança Pública, o MTur solicitou a adesão dos segmentos turísticos na Plataforma. Critérios para efetivação: Devem obrigatoriamente se cadastrar no Consumidor.gov.br, empresas que necessariamente atuem em algum desses grupos: I - empresas com atuação nacional ou regional em setores que envolvam serviços públicos e atividades essenciais; II - plataformas digitais de atendimento pela internet dedicadas ao transporte individual ou coletivo de passageiros ou à entrega de alimentos, ou, ainda, à promoção, oferta ou venda de produtos próprios ou de terceiros ao consumidor final; III - agentes econômicos listados entre as duzentas empresas mais reclamadas no Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor da Secretaria Nacional do Consumidor do Ministério da Justiça e Segurança Pública (Sindec), no ano de 2019. Categorias: Estrutural; conjuntural/emergencial; regulatória.

LEI Nº 13.982 (REGULAMENTADA PELO DECRETO 10.316, DE 07/04/2020). Esfera política: Presidência da República e Ministério da Cidadania. Contexto: 02/04/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada - Microempreendedores individuais (MEI); contribuinte individual da Previdência Social; trabalhador informal. Conteúdo: Altera a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, para dispor sobre parâmetros adicionais de caracterização da situação de vulnerabilidade social para fins de elegibilidade ao benefício de prestação continuada (BPC), e estabelece medidas excepcionais de proteção social a serem adotadas durante o período de enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (Covid-19) responsável pelo surto de 2019, a que se refere a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. Critérios para efetivação: Tem direito ao benefício o cidadão maior de 18 anos, ou mãe com menos de 18, que atenda a todos os seguintes requisitos: pertença à família cuja renda mensal por pessoa não ultrapasse meio salário mínimo (R$ 522,50), ou cuja renda familiar total seja de até 3 (três) salários mínimos (R$ 3.135,00); e que não esteja recebendo benefício previdenciário ou assistencial, seguro-desemprego ou outro programa de transferência de renda federal, exceto o Bolsa Família; que não tenha recebido em 2018 rendimentos tributáveis acima de R$ 28.559,70 (vinte e oito mil, quinhentos e cinquenta e nove reais e setenta centavos). Esteja desempregado ou exerça atividade na condição de: MEI; contribuinte individual da Previdência Social; trabalhador informal, de qualquer natureza, inclusive o intermitente inativo. Categorias: Estrutural; conjuntural/emergencial; regulatória; distributiva.

MEDIDA PROVISÓRIA Nº 936 – Convertida em Lei Nº 14.020, em 6 de julho de 2020. Esfera política: Presidência da República. Contexto: 02/04/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada – Empresas e empregados. Conteúdo: Institui o Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda. Dispõe sobre medidas trabalhistas complementares para o enfrentamento do estado de calamidade pública e da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (COVID-19). Critérios para efetivação: Foram destinados R$51 bilhões para auxiliar empresas de diferentes portes e setores da economia, incluindo o Turismo. Desse modo, é permitido aos empresários, o pagamento de Benefício Emergencial de Preservação do Emprego e da Renda; a redução proporcional de jornada de trabalho e de salários; e a suspensão temporária do contrato de trabalho. Categorias: Estrutural; conjuntural/emergencial; redistributiva; regulatória.

PORTARIA Nº 8. Esfera política: Ministério da Justiça e Segurança Pública. Contexto: 02/04/2020. Abrangência: Segmentada – Estrangeiros. Conteúdo: Dispõe sobre a restrição excepcional e temporária de entrada no País de estrangeiros provenientes dos países que relaciona, conforme recomendação da Anvisa. Critérios para efetivação: Art. 4º A restrição de que trata esta Portaria não se aplica: I - ao brasileiro, nato ou naturalizado; II - ao imigrante com prévia autorização de residência definitiva em território brasileiro; III - ao profissional estrangeiro em missão a serviço de organismo internacional, desde que devidamente identificado; IV - ao funcionário estrangeiro acreditado junto ao Governo brasileiro; e V - ao estrangeiro: a) cônjuge, companheiro, filho, pai ou curador de brasileiro; b) cujo ingresso seja autorizado especificamente pelo Governo brasileiro em vista do interesse público; e c) portador de Registro Nacional Migratório. Categorias: Conjuntural/emergencial; regulatória.

CAMPANHA “NÃO CANCELE, REMARQUE”. Esfera política: MTur. Contexto: 07/04/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada - Turistas. Conteúdo: Orienta sobre a importância de adiar e não cancelar as viagens, pacotes e eventos culturais contratados, reforçando a manutenção de negócios e postos de trabalho no setor turístico. Critérios para efetivação: O MTur elaborou um manual com informações sobre as medidas adotadas pelo governo para conter a pandemia, além de recomendações gerais de prevenção. O ministério também divulgou um material publicitário em formato de cards, vídeos e/ou animações, que pode ser baixado gratuitamente e postado em sites e redes sociais digitais. Categorias: Conjuntural/emergencial; regulatória.

MEDIDA PROVISÓRIA Nº 948. Esfera política: Presidência da República. Contexto: 08/04/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada – Prestador de serviços ou sociedade empresária. Conteúdo: Dispõe sobre o cancelamento de serviços, de reservas e de eventos dos setores de turismo e cultura em razão do estado de calamidade pública e da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (COVID-19). Critérios para efetivação: Em seu Art. 2º estabelece: Na hipótese de cancelamento de serviços, de reservas e de eventos, incluídos shows e espetáculos, o prestador de serviços ou a sociedade empresária não serão obrigados a reembolsar os valores pagos pelo consumidor, desde que assegurem: I - a remarcação dos serviços, das reservas e dos eventos cancelados; II - a disponibilização de crédito para uso ou abatimento na compra de outros serviços, reservas e eventos, disponíveis nas respectivas empresas; ou III - outro acordo a ser formalizado com o consumidor. Estabelece que as relações de consumo regidas pela MP caracterizam hipóteses de caso fortuito ou força maior e não ensejam danos morais, aplicação de multa ou outras penalidades, nos termos do disposto no Art. 56º da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 (Código de Defesa do Consumidor). Categorias: Estrutural; conjuntural/emergencial; regulatória.

CAMPANHA “O BRASIL ESPERA POR VOCÊ”. Esfera política: Agência Brasileira de Promoção Internacional do Turismo (Embratur). Contexto: 08/04/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada – Turistas estrangeiros. Conteúdo: A Campanha tem como finalidade promover e apoiar a comercialização dos destinos, serviços e produtos turísticos brasileiros no mercado internacional. Critérios para efetivação: No site do MTur foi criado um espaço para a divulgação de vídeos promocionais elaborados por destinos turísticos nacionais, reforçando mensagens como: “nos vemos em breve”, “esperamos por vocês” e a “pandemia vai passar, o turismo, não”. Categorias: Conjuntural/emergencial; regulatória.

CAMPANHA “MUNICÍPIOS JUNTOS PELO TURISMO”. Esfera política: Confederação Nacional de Municípios (CNM). Contexto: 16/04/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada – Autoridades do executivo municipal, empresariado e entidades relacionadas ao setor turístico. Conteúdo: Campanha para estimular a valorização do mercado turístico interno, no processo de retomada das atividades pós pandemia da COVID-19, auxiliando as gestões locais a se organizarem para esse momento. Critérios para efetivação: Construção de um plano estratégico focado na retomada do turismo local e nacional, bem como das atividades de lazer e eventos. A campanha prevê o incentivo à remarcação de viagens e realizações contratadas antes do surgimento do novo coronavírus, como forma de contribuir com as economias locais e a manutenção de empregos. Outra ação é a divulgação de vídeos promocionais das prefeituras filiadas, mostrando à população os seus principais atrativos e incentivando o turista a conhecê-lo. Categorias: Conjuntural/emergencial; regulatória.

MEDIDA PROVISÓRIA Nº 963. Esfera política: Presidência da República. Contexto: 07/05/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada – Empresários do setor turístico. Conteúdo: Visa assegurar os empregos dos trabalhadores que compõem as empresas beneficiadas com os financiamentos que tratam esta MP. Critérios para efetivação: Abre crédito extraordinário, no valor de R$ 5.000.000.000,00, para suplementar recursos no âmbito do Fundo Nacional do Turismo (FUNGETUR) para ser aplicado no financiamento da infraestrutura turística nacional. Categorias: Conjuntural/emergencial; distributiva.

PORTARIA Nº 232. Esfera política: MTur. Contexto: 14/05/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada - Sociedades empresárias, preferencialmente micros, médias e pequenas empresas; empresários individuais e Empresas Individuais de Responsabilidade Limitada (EIRELI), legalmente constituídas e estabelecidas no setor turístico. Conteúdo: Aprova as normas gerais e critérios de aplicação dos recursos do FUNGETUR em operações de financiamento. Critérios para efetivação: Consta no Art. 7º: As operações de financiamentos, tratadas nesta Portaria, deverão ser efetuadas por intermédio de agentes financeiros credenciados ao Fungetur, mediante celebração de contrato administrativo com o MTur. Categorias: Conjuntural/emergencial; distributiva.

LEI Nº 14.002. Esfera política: Presidência da República. Contexto: 22/05/2020. Abrangência: Fragmentada - Embratur e seus empregados. Conteúdo: Transforma a Embratur em Agência Brasileira de Promoção Internacional do Turismo – serviço autônomo, de direito privado, sob supervisão do MTur. Critérios para efetivação: A Agência fica responsável por planejar, formular e implementar ações de promoção comercial de produtos, serviços e destinos turísticos brasileiros no exterior, em cooperação com a administração pública federal. Categorias: Estrutural; conjuntural/emergencial; regulatória.

SELO “TURISMO RESPONSÁVEL, LIMPO E SEGURO”. Esfera política: MTur. Contexto: 04/06/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada - Empreendimentos do setor turístico. Conteúdo: Programa que estabelece boas práticas de higienização para 15 segmentos do setor turístico. A iniciativa integra o Plano de Retomada do Turismo Brasileiro, que busca minimizar os impactos da pandemia e preparar o setor para um retorno gradual das atividades. Critérios para efetivação: Emissão de selos que atestam a segurança daquele estabelecimento no que se refere a prevenção da COVID-19. O empreendimento solicita a certificação, mediante a adoção de protocolos sanitários básicos e específicos. Os interessados devem acessar o site da iniciativa, ler as orientações previstas no protocolo destinado ao segmento em que atua e estar com situação regular no Cadastro dos Prestadores de Serviços Turísticos (CADASTUR). Em caso positivo, ele adere à autodeclaração que atende aos pré-requisitos determinados e é encaminhado para uma área do site onde pode realizar o download do selo para impressão. O selo, que é totalmente gratuito, deverá ser colado em local de fácil acesso ao cliente e conterá um QR Code pelo qual o turista poderá consultar as medidas adotadas por aquele empreendimento e/ou profissional. Além disso, possibilitará a realização de denúncias em caso de descumprimento, o que poderá resultar em revogação do selo. Categorias: Estrutural; conjuntural/emergencial; regulatória.

LEI 14.017 (LEI ALDIR BLANC). Esfera política: Presidência da República. Contexto: 29/06/2020. Abrangência: Segmentada/fragmentada - Setor cultural. Conteúdo: Dispõe sobre ações emergenciais destinadas ao setor cultural a serem adotadas durante o estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020. Critérios para efetivação: Art. 2º: A União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em parcela única, no exercício de 2020, o valor de R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais) para aplicação, pelos Poderes Executivos locais, em ações emergenciais de apoio ao setor cultural por meio de: I - renda emergencial mensal aos trabalhadores e trabalhadoras da cultura; II - subsídio mensal para manutenção de espaços artísticos e culturais, microempresas e pequenas empresas culturais, cooperativas, instituições e organizações culturais comunitárias que tiveram as suas atividades interrompidas por força das medidas de isolamento social; e III - editais, chamadas públicas, prêmios, aquisição de bens e serviços vinculados ao setor cultural e outros instrumentos destinados à manutenção de agentes, de espaços, de iniciativas, de cursos, de produções, de desenvolvimento de atividades de economia criativa e de economia solidária, de produções audiovisuais, de manifestações culturais, bem como à realização de atividades artísticas e culturais que possam ser transmitidas pela internet ou disponibilizadas por meio de redes sociais e outras plataformas digitais. Categorias: Conjuntural/emergencial; redistributiva.

• Organizado pela autora (2020).

As políticas públicas (Figura 3) de enfrentamento da COVID-19 são, de modo geral:

1. Estruturais: com foco na manutenção de emprego e renda para empresários e trabalhadores de segmentos específicos da cadeia produtiva do turismo. Por isso, também são classificadas como segmentadas/fragmentadas porque os beneficiários fazem parte de grupos delimitados e precisam se encaixar em critérios previstos.

2. Conjunturais/emergenciais: o objetivo é minimizar os impactos causados por uma situação atípica, sendo restritas a um período. No turismo, essas políticas podem contribuir para uma melhoria momentaneamente da realidade. Quando encerradas, interferem na descontinuidade de planos e ações que focam na qualificação do setor, comprometendo o processo de controle e o monitoramento sistemático dos objetivos e metas estabelecidas.

3. Regulatórias: estabelecem normas que buscam ajustar as relações socioeconômicas com as demandas atuais, assegurando determinados direitos e deveres pela sociedade. No caso, a principal finalidade é a criação de protocolos sanitários, de segurança e prevenção da COVID-19 durante a retomada das atividades econômicas. Esse tipo de política possibilita a fiscalização e o monitoramento dos setores de interesse, gerenciando e minimizando conflitos.

A Medida Provisória Nº 936, de 2 de abril de 2020 e a Lei Nº 14.017, de 29 de junho de 2020, por exemplo, refletem diretamente na manutenção da renda para os pequenos prestadores de serviços, comerciantes e a mão de obra informal. No turismo, esses trabalhadores são essenciais.

As taxas de informalidade têm crescido nos últimos anos. Em 2019 atingiu 41,6% da população ocupada no Brasil, sendo mais expressivas nos estados das regiões Norte (57,5%) e Nordeste (53,8%) (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua [PNAD] & IBGE, 2020). Essa fragilidade socioeconômica é confirmada pelo número significativo de cadastros para o recebimento do Auxílio Emergencial (Lei Nº 13.982).

De acordo com Costa e Freire (2020), regionalmente, o impacto econômico dessa política é muito maior nas regiões Norte e Nordeste que no restante do país. Para os autores, em um primeiro momento, pode-se afirmar que as regiões mais pobres foram mais beneficiadas.

Por outro lado, dois elementos dificultam a eficácia do programa: a taxa de acesso à internet e a disponibilidade da rede bancária credenciada para saques dos recursos. Desse modo, os municípios mais afetados estão localizados, igualmente, nas regiões Norte e Nordeste, que apresentam 35,6% e 36% da sua população sem acesso à internet, respectivamente. Essa população também precisa se deslocar para cidades vizinhas, a fim de conseguir sacar o dinheiro do auxílio (Costa & Freire, 2020).

Tais informações revelam muito sobre o processo de planejamento turístico e a proposição de políticas públicas durante a pandemia. Uma política pública é historicamente construída e sua eficácia perpassa a ideia de democratização, acesso e coletividade. Para Gastal e Moesch (2007, p. 4), “As políticas públicas só existem e fazem sentido porque são formuladas para transformar realidades sociais, proporcionando melhoria na sociedade como um todo”.

No caso nordestino, as medidas formuladas para a redução dos impactos da COVID-19 estão descontextualizadas às condições socioeconômicas da população que reside nessa parte do país e que tem no turismo um dos pilares da sua economia. O Nordeste é a região mais procurada pelos brasileiros em viagens domésticas, realizadas na alta temporada e nas férias escolares (MTur, 2020).

Compreende-se, dessa maneira, como a estrutura social encontra-se vinculada ao desenvolvimento turístico e ao processo de retomada da atividade pós-pandemia. Apesar da sua importância, comprovada pela geração de receita, emprego e renda, o setor não é emergencial para o governo. Políticas significantes como o Selo Turismo Responsável – Limpo e Seguro e a Lei Nº 14.017, somente foram efetivadas em meio à pressão e manifestação dos profissionais da área, meses após a oficialização da pandemia.

Ao mesmo tempo, ações externas ao governo são concretizadas, como a campanha Municípios Juntos pelo Turismo, formulada pela Confederação Nacional de Municípios, que é uma organização independente, apartidária e sem fins lucrativos.

Teixeira (2002) esclarece que a presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões de interesse geral torna relevante o debate público sobre as políticas adotadas pelo governo. A sociedade se organiza e tem buscado mais eficiência, transparência e democratização dos seus benefícios.

Ressalta-se que a demora ou a omissão governamental no processo de aprovação de ações operacionais no turismo também é uma estratégia de governança, que contribui para agravar a crise existente. É possível considerar, ainda, os desafios em apresentar medidas que harmonizem com as diferentes realidades do setor, considerando-se a localização geográfica, público-alvo, segmento, infraestrutura de acesso, disponibilidade financeira empresarial etc.

A adoção ao Selo Turismo Responsável – Limpo e Seguro, que é a primeira etapa do Plano de Retomada do Turismo Brasileiro do MTur, prevê para determinados segmentos da cadeia produtiva, a adequação física e estrutural do estabelecimento, bem como a capacitação e qualificação dos recursos humanos. Isso, em um momento em que a maioria absoluta dos empreendimentos estão fechados temporariamente, com drástica redução de receitas e do quadro de funcionários.

Historicamente, as políticas de turismo no Brasil foram precariamente explicitadas e articuladas com outras políticas setoriais, razão pela qual sempre se resumiram, na prática, à criação de fundos e incentivos fiscais para a implantação e melhoria de infraestrutura (Cruz, 2001).

A pandemia da COVID-19 levanta reflexões sobre esse tipo de governança e suas repercussões no país ao longo das últimas décadas. Uma política pública deve definir muito mais que a intervenção do Estado. Ela precisa articular ações em contexto amplo, conjugando as dimensões políticas, sociais, ambientais e o que mais estiver relacionado com elas (Heidemann & Salm, 2010).

No que se refere ao turismo, em tempos de crise, a atuação conjugada do governo é ainda mais relevante e deve ponderar sobre a diversidade (social, econômica, ambiental) e as reais necessidades de cada destino. Buscando, assim, a efetiva integração das ações em todas as esferas políticas: federal, estadual e municipal.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante das reflexões apresentadas, acredita-se que o objetivo geral do artigo - discutir o papel do Estado no processo de mitigação dos impactos da pandemia da COVID-19 no turismo brasileiro – tenha sido alcançado. Do mesmo modo, os procedimentos metodológicos utilizados na elaboração do trabalho merecem destaque, especialmente, a Análise de Conteúdo. Essa técnica, pelas várias etapas que compõem a sua sistematização, contribuiu para uma visão crítica e contextualizada das políticas públicas com repercussões no setor.

No Brasil, a COVID-19 culminou na redução do PIB setorial, no agravamento da crise empresarial e no fechamento de muitos empreendimentos que servem de suporte à atividade, em todas as regiões do país. Como a prática turística acontece no deslocamento temporário de pessoas e na troca de bens e serviços, compreende-se a necessidade em se promover ações integrativas, nas quais o planejamento da atividade seja estruturado como um todo e não como partes isoladas.

Analisando-se o conjunto de políticas públicas apresentado, é possível que haja a redução temporária dos impactos negativos da pandemia, para diversos segmentos que compõem a cadeia produtiva no turismo, sobretudo, possibilitada por auxílios financeiros de natureza emergencial. Por outro lado, tais medidas podem agravar os déficits orçamentários do atual governo, influenciando no corte de despesas em outras áreas, na redução do PIB nacional, no aumento da carga tributária e inflação. Todos esses impactos serão dissipados nas próximas gestões.

Assim, sugere-se a continuidade das investigações científicas, a fim de equacionar os conhecimentos gerados no meio acadêmico com os conteúdos das políticas governamentais, subsidiando estratégias para qualificar o setor durante e após a pandemia, no momento de retomada da atividade. É interessante, por exemplo, verificar o real impacto das políticas públicas já efetivadas, compreendendo como cada nicho de mercado se posicionou diante da crise causada pelo novo coronavírus. Nesse cenário, cabe ao governo propor um plano amplo de gestão de crise, que esteja baseado nas demandas do mercado e dos profissionais que nele atuam.

A pandemia da COVID-19 sinaliza um momento complexo, desconhecido e desafiador. Até o momento² são 35.832.271 casos confirmados globalmente, 24.990.919 casos recuperados e um total de 1.050.188 mortes. No Brasil, esses números são de 4.969.141 casos confirmados, 4.352.871 casos recuperados e 147.494 mortes (Ministério da Saúde, 2020). É uma situação grave, com repercussões diretas em todas as sociedades ao redor do mundo, cujos reflexos estão longe de serem superados.

• 1
  Publicação original: Bardin, L. (1977). L'analyse de contenu. Presses universitaires de France. 233 p.
• 2
  Consulta realizada em 07 de outubro de 2020, as 08h42min.

• Como citar: Souza, M. C. C. (2021). O Estado e o turismo no Brasil: análise das políticas públicas no contexto da pandemia da COVID-19. Revista Brasileira de Pesquisa em Turismo, São Paulo, 15 (1), 2137, jan./abr. http://dx.doi.org/10.7784/rbtur.v15i1.2137

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Editado por

Editor:

Glauber Eduardo de Oliveira Santos.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  19 Mar 2021
• Data do Fascículo
  Jan-Apr 2021

Histórico

• Recebido
  27 Jul 2020
• Aceito
  30 Set 2020