A velha arte de governar: o Conselho de Estado no Brasil Imperial

The old art of governing: The Brazilian Imperial State Council

Resumos

Esse artigo aborda as relações de poder que se estabeleceram entre as elites ao longo do período imperial, com base na análise do grupo reunido no segundo Conselho de Estado (1842-1889), instituição que atuou como um corpo de conselheiros criado após a declaração da maioridade do imperador Pedro II para apoiar a monarquia constitucional e auxiliar sua ação governamental. Foram investigadas as origens e as práticas institucionais do Conselho de Estado, as bases em que se assentava sua ação política, bem como os esforços de seus integrantes em conciliar as heranças representadas pela estrutura de mando colonial, a influência portuguesa de uma antiga concepção da política e da administração e as novas demandas trazidas pelo ideário liberal. Através da instituição procurou-se investigar a participação das elites brasileiras no Estado no século XIX a partir da reconstituição das trajetórias individuais dos conselheiros e de suas redes de relações políticas e sociais. Essa investigação é complementada com a análise das estratégias de alianças e negociação que se estabeleceram entre os mesmos conselheiros e os setores dominantes do país ao longo do segundo Reinado.

Elites; Estado imperial; Conselho de Estado; Redes de relações.

This article studies power relations in the Brazilian imperial State based on an analysis of the elite that came together in the second State Council (1842-1889). The council acted as a body of councilors created after the declaration of emperor Peter II's majority and as an instrument of support to the monarchy and the exercise of its function. Were examined the origins and institutional practices of the State Council, the bases on which its political actions rested, as well as the efforts of its members in conciliating a heritage represented by the structure of a prior colonial authority, the Portuguese influence of an old administrative and political conception, and the new demands brought about by a liberal set of ideas. Through this council, this thesis investigated the Brazilian elite's State participation in the 19^th century based on the reconstitution of the councilors' individual trajectories as well as the networks of their political and social relations. This investigation is complemented with an analysis of alliance and negotiation strategies that were established between these same councilors and the dominant sectors of the country during the "Segundo Reinado".

Elites; Imperial State; State Council; Networks.

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• 1
  Segundo Paula Sousa, Devemos reconhecer que os princípios dominantes no país, desde que começou a nossa revolução, são dois: monarquia e liberdade. Monarquia sem liberdade é escravidão para nós, não se pode merecer os respeitos e simpatias da nação. A nação tem ligado estas duas idéias; é o que ela deseja; é por isso que se tem sacrificado há tantos anos. Apud José Honório Rodrigues. Conselho de Estado: O quinto poder? Brasília: Senado Federal, 1978. p.156.
• 2
  José Subtil. "Os poderes do Centro". In José Mattoso (dir.). História de Portugal. Lisboa: Estampa, 1998. v.4, O Antigo Regime (1629-1807).
• 3
  O termo elite está sendo utilizado em seu sentido amplo, de forma a abarcar aqueles que se encontram no topo da hierarquia social. Neste sentido, segundo J Scott, surge como uma vasta zona de investigação científica cobrindo profissionais da política, empresários, legisladores, etc., e não evoca nenhuma implicação teórica particular, ou seja, a minoria dispondo, em uma sociedade determinada, em um dado momento, de privilégios decorrentes de qualidades naturais valorizadas socialmente ou de qualidades adquiridas (...) No plural, a palavra "elites" qualifica todos aqueles que compõem o grupo minoritário que ocupa a parte superior da hierarquia social e que se arrogam, em virtude de sua origem, de seus méritos, de sua cultura ou de sua riqueza, o direito de dirigir e negociar as questões de interesse da coletividade. John Scott. Les élites dans la sociologie anglo-saxonne. In Ezra Suleman e Henri Mendras. Le recrutement des élites en Europe. Paris: Editions la Découverte, 1995, p.9. e Giovanni Busino. Elites et élitisme. Paris: Presses Universitaires de France, 1992.
• 4
  Antônio Manuel Hespanha. Poder e Instituições no Antigo Regime. Guia de Estudo. Lisboa: Cosmos, 1992. Cadernos Penélope, p.11-22.
• 5
  Segundo M. Gribaudi, a noção de rede social é entendida como a representação dasinterações contínuas das diferentes estratégias individuais. Ver Henrique E. Lima. Microhistória: escalas, indícios e singularidades. Campinas, 1999. Tese (Doutorado em História). Universidade Estadual de Campinas. mimeo., p. 21.
• 6
  Angela Xavier e A. M. Hespanha. "As Redes Clientelares". In José Mattoso (dir.) História de Portugal. Lisboa: Estampa, 1998, v.4, p. 339.
• 7
  Idem, p. 347.
• 8
  Tais crenças correspondem a uma cultura política, entendida no sentido do conjunto de valores, comportamentos e formas de conceber a organização político-administrativa, resultado de um longo e dinâmico movimento de interações e acumulação de conhecimentos e práticas. Jacques Lagroye. Sociologie Politique. Paris: Dalloz, 1991, p.369. Ver também Serge Bernstein. "A cultura política". In: JP Rioux e JF Sirinelli (dir.). Para uma História Cultural. Lisboa: Editorial Estampa, 1998.
• 9
  O Conselho de Estado contou, ao longo do período, com 72 conselheiros. Dados levan-tados em Tavares de Lyra. Instituições Políticas do Império. Brasília: Senado Federal, 1978; A. E. Taunay. O Senado do Império. Brasília: Senado Federal, 1972; A.S. Sisson. Galeria dos Brasileiros Ilustres. Brasília: Senado Federal, 1999. 2v e Almanaque Laemmert: administrativo, mercantil e industrial da Corte e da província do Rio de Janeiro, 1859 - Província, 1844-1889. In: wwwcrl.uchicago.edu.
• 10
  O período da Conciliação, entendido como a política iniciada no Gabinete Paraná (1853-1856), busca continuidade nos gabinetes conservadores seguintes ao menos até 1862; a partir de então, ainda seria empreendida pela liga progressista (1862-1868), comandada por gabinetes liberais. Francisco Iglesias, Prefácio. In: José Honório Rodrigues (org.). Atas do Conselho de Estado. Brasília: Senado Federal, 1973-1978. v.6, p.IX-XV.
• 11
  O mesmo ocorreria com o Senado, onde se esperava que o imperador escolhesse os candidatos do partido que estava no poder, o que freqüentemente ocorreu. Ver Beatriz Cerqueira Leite. O Senado nos anos finais do Império, 1870-1880. Brasília: Senado Federal; Universidade de Brasília, 1978, v. 2. p. 33 e 72.
• 12
  Beatriz Cerqueira Leite. Op. cit., p. 103-4.
• 13
  Os dados referidos encontram-se principalmente no Almanaque Laemmert, correspondências pessoais, textos biográficos, verbas testamentárias, inventários e testamentos, complementados por informações esparsas encontradas nas obras citadas de J. Needell, J. Nabuco, Tavares de Lyra e dicionários biográficos. Sobre as redes no Conselho de Estado, ver Maria Fernanda V. Martins, A velha arte de governar: um estudo sobre política e elites a partir do Conselho de Estado (1842-1889). Rio de Janeiro, 2005. Tese (Doutorado em História). Universidade Federal do Rio de Janeiro. mimeo, cap. III.
• 14
  Para efeito de análise, priorizaram-se as atividades das seções dos Negócios do Impérioe da Justiça, principalmente em função do elevado volume de questões a elas submetidos.
• 15
  Para se ter uma idéia do volume de questões ali decididas, o livro de protocolo da Seção dos Negócios da Justiça entre 1861 e 1862 registrou um total de 156 consultas, das quais apenas duas foram encaminhadas ao Conselho Pleno. Desse total, cerca de 60% referiam-se a recursos de graça e a análises das leis provinciais. As demais relacionavam-se a recursos de particulares, aposentadorias, denúncias de improbidade administrativa, dúvidas legais etc. ANRJ. Livro de protocolo da Seção dos Negócios da Justiça. Códice 303, v. 1.
• 16
  Para citar exemplos, a Seção do Império registrou 104 consultas entre 1845 e 1847, das quais apenas uma chegou ao Conselho Pleno. Destas, cerca de 32% referiam-se à análise de atos legislativos das assembléias provinciais, e aproximadamente 30% a questões eleitorais, a maioria das quais relativas às dúvidas encaminhadas pelas autoridades locais acerca da nova lei eleitoral, promulgada em 1846. ANRJ. Registro de Pareceres do Conselho de Estado, Seção dos Negócios do Império. códice 49, v. 3. Da mesma forma, segundo o relatório ministerial de 1858, em apenas um ano, entre 1858 e 1859, a Seção elaborou 151 pareceres, sendo 28 sobre questões eleitorais, 22 sobre leis provinciais, 34 sobre incorporações de companhias e aprovações de estatutos, 15 acerca de privilégios e 52 sobre diferentes objetos. BRASIL. Relatório apresentado... pelo ministro e secretário de Estado dos Negócios do Império Sergio Teixeira de Macedo. Rio de Janeiro: Tipografia Universal de Laemmert, 1859, Anexo C.
• 17
  BRASIL. Relatório apresentado ... pelo ministro e secretário de estado dos Negócios da Agricultura, Comércio e Obras Públicas, dr. Jesuíno Marcondes de Oliveira e Sá. Rio de Janeiro: Tipografia Universal de Laemmert, 1865. Anexo A, p.1-64. A análise dos estatutos baseava-se no código comercial de 1850, que havia extinguido a Real Junta do Comércio, Agricultura, Fábricas e Navegação, criada em 1808. Assim, sua antiga função, na medida em que envolvia solicitações de privilégios, garantias de juros especiais, dotações orçamentárias ou benefícios proporcionados por leis específicas, como a concessão de sesmarias para instalação de colônias agrícolas, terminou por recair sobre o Conselho de Estado. Ver Ives Gandra M. Filho. "Evolução Histórica da Estrutura Judiciária Brasileira". Revista Jurídica Virtual, nº 5, setembro de 1999. In: http://www.presidencia.gov.br/ ccivil_03/revista/Rev_05/evol_historica.htm.
• 18
  José Murilo de Carvalho. Teatro de sombras: a política imperial. Rio de Janeiro/ São Paulo: IUPERJ/ Vértice, 1988. p.109.
• 19
  BRASIL. Relatório apresentado... pelo ministro e secretário de Estado dos Negócios do Império Paulino José Soares de Sousa. Rio de Janeiro: Tipografia Universal de Laemmert, 1868.
• 20
  Ata de 28 de abril de 1855. In: José Honório Rodrigues (org.). Atas do Conselho de Estado. Brasília: Senado Federal, 1973-1978. v. 4, p. 281-282.
• 21
  A esse respeito declarava ainda o conselheiro Bernardo de Sousa Franco: Não se limita porém o projeto à criação de conselhos consultivos: converte-os em deliberativos na decisão dos recursos (...) E no projeto de reforma do Conselho de Estado ainda cria uma Segunda instância de apelação. É levar muito longe a centralização administrativa! (...) Estamos governados demais e não de menos. Ata de 14 de novembro de 1867. José H. Rodrigues (org.). Atas do Conselho de Estado. Brasília: Senado Federal, 1973-1978. v. 7, p. 116-117.
• 22
  Essas contradições foram assinaladas com muita propriedade por Sergio B. de Holanda:A própria carta constitucional do Império já oferece problemas embaraçosos, cuja solução se presta a infindáveis controvérsias. De conformidade com o artigo 102, para citar um exemplo, o imperador é o chefe do Poder Executivo e o exerce através de seus ministros de Estado. Mas o artigo 99 declara que a pessoa do imperador é inviolável e sagrada, não se sujeitando a responsabilidade alguma. A dificuldade de dissociar de uma ação, com todas as suas conseqüências, aquele que a exerce legalmente, tentariam alguns resolvê-la pretendendo que, a chefia seria puramente honorífica, e então toda iniciativa cabe aos agentes que, assim, justamente, podem responder por elas (...) Houve também quem tentasse superar o obstáculo julgando que o chefe apenas preside, inspeciona ou fiscaliza os ministros quando agem em seu nome, mas aqui já se introduz um non sequitur. Outros finalmente entendem que o imperador, ainda que irresponsável, também decide, envolvendo-se no governo ativo, e é preciso confessar que nada se opõe na carta de 24 a este modo de ver. Sergio Buarque de Hollanda. "O Brasil Monárquico do Império à República". In: Sergio Buarque de Hollanda (org.) História Geral da Civilização Brasileira. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004. v. 5, p. 69.
• 23
  Ives Gandra M. Filho. Op. cit.
• 24
  Constituído em 1829, o tribunal viria substituir a Mesa do Desembargo do Paço e da Consciência e Ordens, criada em 1808 como instância superior de Justiça. Indiretamente, visava controlar o caos reinante na estrutura jurídica que se desenvolvera ainda no período colonial. Tavares de Lyra. Op. cit., p. 153-161.
• 25
  Segundo T. Lyra, Não parou na lei que restaura o conselho e em seu regimento esse cerceamento de atribuições, que, acentuado em leis e regulamentos posteriores, transformou o contencioso administrativo numa modalidade nova - absorvente e inconstitucional - da Justiça (...) de tal modo que, em muitos casos de recursos, a audiência do conselho passou, legalmente, de facultativa à obrigatória. Tavares de Lyra. Op. cit., p. 142-3.
• 26
  Apud José H Rodrigues. Conselho de Estado: O quinto poder. Brasília: Senado Federal, 1978, p.160.
• 27
  Apud Gabriela N. Ferreira. Centralização e Descentralização no Império: o debate entre Tavares Bastos e o Visconde de Uruguai. São Paulo: Ed. 34, 1999. p. 114.
• 28
  Ver Sergio Buarque de Hollanda. Op. cit., e Beatriz de Cerqueira Leite. Op. cit., Introdução e p. 16. Sobre o movimento intelectual dos anos de 1870, ver Angela Alonso. Idéias em movimento: a geração 1870 na crise do Brasil-Império. São Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 331.
• 29
  Reforçando essa idéia, quando da formação da liga progressista em 1864, em princípiouma tentativa de fazer renascer o espírito da conciliação, e após o sucesso por ela alcançado nas eleições daquele ano, Nabuco de Araújo, dois anos antes de ser nomeado para o Conselho de Estado, declarava no programa do partido progressista que este tinha como máxima sagrada a responsabilidade dos ministros de Estado pelos atos do Poder Moderador. Joaquim Nabuco. Um Estadista no Império. Rio de Janeiro: Topbooks, 1997. p. 452.
• 30
  Atas de 6, 13 e 27 de fevereiro; de 5, 12, 19 e 26 de março e de 2 de abril de 1868. José Honório Rodrigues (org.). Atas do Conselho de Estado. Brasília: Senado Federal, 1973-1978. v. 7.
• 31
  Tal quadro também se verificava na escolha dos presidentes do Conselho de Ministros,para o qual as recusas se tornavam freqüentes, particularmente na década de 1880. Ver Sergio Buarque de Hollanda. O Brasil Monárquico: do Império à República. In: Sergio Buarque de Hollanda. Op. cit., p.354-355.
• 32
  Quanto aos 13 gabinetes organizados entre 1870 e 1882, nove foram presididos pormembros do Conselho de Estado, sendo que cerca de 32% das pastas ministeriais no mesmo período encontravam-se ainda controladas por conselheiros. Barão de Javari. Organizações e Programas Ministeriais. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1962. p. 251-257.
• 33
  Ver Charles Tilly. Coerção, capital e estados europeus. 1990-1992. São Paulo: EDUSP, 1996. p. 118-20.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Jun 2006