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Dados

Print version ISSN 0011-5258

Dados vol. 39 no. 3 Rio de Janeiro  1996

http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52581996000300003 

Brasil na Virada do Século: Um País Liberal*

Sérgio Ribeiro da Costa Werlang

 

 

INTRODUÇÃO

O sonho da planificação central socialista era o de um grupo de pessoas decidir por uma coletividade gigantesca, de forma centralizada, tudo o que cada indivíduo deveria ter ou fazer. A decadência dos países socialistas mostrou que essa idéia é extremamente ineficiente, isto porque os incentivos econômicos são todos errados. Um fenômeno que emergiu no final deste século é que, como princípio geral, a descentralização na administração é mais eficaz para fazer com que a população atinja o bem-estar social, ou seja, é mais eficaz para distribuir os recursos escassos à população.

Este é o princípio do que será chamado aqui de liberalismo (no sentido inglês do conceito), ou neoliberalismo: para que se atinja o máximo de eficiência econômica, a descentralização da decisão é o melhor método.

O objetivo deste ensaio é o de: (1) mostrar alguns casos de políticas liberais modernas; (2) mostrar como e por que em certas situações o princípio da descentralização deve ser alterado; e (3) elaborar uma lista de políticas liberais para o Brasil, que, espera-se, estarão em vigor na virada do século. Começa-se discutindo o papel do Estado, e depois faz-se uma análise das políticas de conotação liberal que admitem a intervenção do Estado.

 

O PAPEL DO ESTADO

O episódio do fim das experiências econômicas centralmente planificadas deixou claro que o mundo não mais vê o Estado como o centro das decisões econômicas. Cabe, então, uma indagação: o que deve fazer o Estado? A esta pergunta não cabe apenas uma resposta, como pode ser observado na diversidade de graus de intervenção estatal de países vários, mesmo os desenvolvidos. Um ponto, contudo, está completamente esclarecido. Num horizonte de longo prazo, a descentralização econômica é a maneira mais eficiente de resolver o problema básico de qualquer sociedade, qual seja, o de como devem ser distribuídos os recursos entre seus membros.

Ocorre, porém, que a experiência socialista não foi em vão, pois o valor da proteção aos indivíduos menos favorecidos é hoje amplamente reconhecido. Até meados do século passado, a visão corrente era a de que a massa da população mais pobre deveria viver sempre no nível de subsistência, isto é, quando houvesse prosperidade essa massa se reproduziria, produzindo mais para a sociedade, e quando houvesse períodos recessivos boa parte dessas pessoas simplesmente morreria para que sobrassem recursos que seriam divididos entre o restante da população, então diminuída. Hoje em dia, a proteção aos mais carentes é um princípio tão incutido em nossas mentes como os do respeito às liberdades individuais e à igualdade perante as leis.

Dessa forma, a visão do papel do Estado pode ser sintetizada como: determinar a divisão de recursos da sociedade da forma mais eficiente possível, protegidas as necessidades básicas dos menos favorecidos.

Atualmente, as diversas nações diferem, em essência, quanto ao nível de assistência que deve ser dispensado aos mais pobres. A este respeito, dois pontos são importantes. Em primeiro lugar, quanto mais rico é um país, maior deve ser a proteção dispensada a seus cidadãos mais carentes. Este é um problema que o Brasil tem de enfrentar: sendo uma nação pobre, não há como prover toda a população de serviços como os que seriam oferecidos em um país rico. Assim sendo, benefícios universais, como aposentadoria e saúde, necessariamente levam em consideração o fato de a renda nacional brasileira per capita ser baixa. Em segundo lugar, há uma fronteira muito tênue, mesmo em sociedades mais desenvolvidas, entre proteção ao menos favorecido e eficiência econômica. De fato, isto foi a principal lição negativa deixada pela fracassada experiência socialista: se se leva ao extremo a idéia de proteger os mais pobres, chega-se ao conceito de igualdade total da distribuição da renda, que necessita de 100% de intervenção e controle estatal na economia, e esta é altamente ineficiente em um horizonte de mais longo prazo. De uma forma geral, quanto mais proteção é oferecida ao cidadão, mais intervenção governamental é necessária e mais a economia fica distorcida a longo prazo.

Em que áreas deve o Estado intervir? Pelo que se apreende da discussão acima, o Estado deve ter como objetivo, garantidas as necessidades básicas dos seus cidadãos, a obtenção da maior eficiência possível na distribuição dos recursos da sociedade. O princípio da descentralização econômica levado ao seu extremo, redundaria na ausência total do Estado de atividades que não fossem as de assistencialismo básico. Contudo, a Grande Depressão, que teve início com a quebra da Bolsa de Nova Iorque em 1929, deixou claro que havia necessidade de intervenção governamental para regular as transações privadas.

Pode-se esclarecer este ponto através de um exemplo. Tome-se o caso da força policial. O que aconteceria se uma região determinasse que a polícia local fosse inteiramente financiada com recursos privados? Tornando-se um bem privado, não haveria como forçar os cidadãos do local a contribuir para a manutenção da força policial. Como a proteção policial a um indivíduo de fato se estende à proteção de toda a região onde este vive, segue-se que ao proteger um contribuinte, a polícia teria de proteger seu vizinho, mesmo que este não contribuísse. Logo que o contribuinte descobrisse isto, deixaria de contribuir, de modo que mais cedo ou mais tarde não haveria recursos para sustentar a força policial. Assim, fica claro que não se pode privatizar a polícia de uma determinada região sob pena de se promover a extinção da mesma (o que não quer dizer que não se deva permitir a existência de serviços privados de segurança em caráter complementar). É aqui que entra o governo: neste caso ele é a entidade que recolhe compulsoriamente contribuições da população, em forma de impostos, para o financiamento da força policial, como acontece, por exemplo, com as Forças Armadas.

É em casos como o descrito acima que o Estado deve exercer sua função de regulador nos mercados privados. De modo geral: o Estado deve intervir sempre que a aquisição de uma mercadoria por um indivíduo interfira diretamente no bem-estar de outro indivíduo.

A necessidade da intervenção mede-se, então, pela magnitude deste efeito direto, quando ele existe. Os dois casos em que este efeito direto se manifesta de forma intensa são na educação e na saúde básica. No caso da educação, toda vez que uma pessoa adquire conhecimentos, ela passa parte deles para os que com ela convivem, de forma que estes também se beneficiam. No caso da saúde básica, aí incluídos o saneamento e a prevenção contra doenças que possam se tornar endemias ou epidemias, também fica bem claro: uma doença altamente contagiosa ameaça a todos ao redor do doente. Da mesma forma, é inútil prover serviços de saneamento básico somente para uma unidade habitacional, pois o contato com as unidades não saneadas exporia os moradores da unidade saneada aos riscos de contágio. O papel do Estado pode ser resumido pelos dois princípios destacados acima.

PROGRAMAS SOCIAIS DE CUNHO LIBERAL

De que forma deve se dar a proteção aos menos favorecidos? Há muitos métodos, mas, antes de tudo, é importante que se entenda que a proteção a ser oferecida depende de quão rica é a nação que a oferece. Assim, seria utópico prometer a um cidadão um tratamento que ele receberia se tivesse as melhores tecnologias médicas à sua disposição. Ou que receberá um salário que lhe permita ingerir a mesma quantidade de calorias que ingere um habitante de país rico. A realidade a ser enfrentada é que o Brasil tem 150 milhões de habitantes e nosso Produto Interno Bruto é de 700 bilhões de dólares.

Tendo em vista que no Brasil não é possível prometer um assistencialismo "total", vejamos o que pode, então, ser feito. O país assistiu, com grande alarde, à extinção da LBA e à introdução do programa Comunidade Solidária que, ao fim e ao cabo, funciona de forma muito semelhante à LBA, provendo assistencialismo à população mais carente em termos de bens e serviços. Será este o programa assistencial mais eficiente? A resposta é não, posto que, mantido o custo do programa para o governo, o assistido poderia receber todos os recursos em espécie e escolheria que bens e serviços adquirir. Deste modo, o governo gasta o mesmo, e o indivíduo está mais satisfeito, o caso típico de uma política ineficiente.

Uma outra alternativa que está em evidência é o programa de renda mínima defendido pelo senador Eduardo Suplicy. O programa de renda mínima, em termos muito gerais, é o seguinte: em tese, a partir de certa idade todo indivíduo deve ter uma renda mínima. Desta forma, se ele recebe um salário que não é suficiente para atingir aquela renda mínima, ele ganha uma complementação (em algumas versões esta complementação não é necessariamente igual ao que seria preciso para atingir a renda mínima). Concretamente, o indivíduo recebe uma determinada quantia sempre que seu salário estiver abaixo da renda mínima.

Embora seja melhor que o Comunidade Solidária, já que aqui os assistidos recebem diretamente em dinheiro, esse programa tem inúmeros problemas. Qual é o seu ponto negativo? Este programa só funciona se o indivíduo ganha pouco. Então, qual é o incentivo para que o indivíduo que ganha pouco trabalhe mais? Muito pequeno. Na verdade, o indivíduo que ganha pouco, passa a não ter incentivo para trabalhar. Por exemplo, se o programa de renda mínima dá a ele uma complementação de 100%, por que motivo alguém que recebesse salário abaixo da renda mínima trabalharia? Em outras palavras, o programa de renda mínima é um desincentivo ao emprego.

Um programa de assistência social realmente liberal foi sugerido por um professor da Fundação Getulio Vargas, Luiz Guilherme Schymura de Oliveira. A sugestão é simples: independentemente de quem seja a pessoa, a partir de uma idade limite (a idade originalmente recomendada foi de 25 anos) todos receberiam a quantia mensal de 25 dólares. O desperdício está em que 25 dólares são irrelevantes para as pessoas ricas, mas, por outro lado, no Brasil metade da população economicamente ativa recebe no máximo dois salários mínimos, enquanto os que recebem mais de vinte salários mínimos representam apenas 1,6% da população.

Este programa não tem praticamente nenhum controle, pois ele se faz pela data de nascimento do indivíduo. Haverá pessoas fraudando a data de nascimento, mas há um óbvio limite para esta fraude. Além disto, não há o problema do desincentivo ao trabalho, já que a quantia a receber será a mesma, independentemente de haver ou não outra fonte de renda. A implementação dessa política corresponde a cortar os subsídios da Sudene e parte dos subsídios da Suframa, da Zona Franca de Manaus. Bastava isto para que todo brasileiro com mais de 25 anos recebesse o montante de 25 dólares extras por mês.

 

MONOPÓLIOS E OLIGOPÓLIOS

Um monopólio é uma forma de organização empresarial em que uma só firma detém todo o mercado de um determinado produto. Um oligopólio é uma forma de organização em que poucas firmas detêm o controle de um mercado. Numa situação em que uma ou poucas firmas controlam por completo um mercado, pode haver a prática de preços abusivos, isto é, preços que levam essas empresas a ter um lucro muito maior do que teriam se houvesse a possibilidade de outras firmas estarem disputando para atender o consumidor daquela mercadoria.

Do ponto de vista econômico, o problema é o da ineficiência de tal organização de mercado. Com efeito, suponha que exista somente uma empresa fornecendo um produto ao consumidor. Como todo o poder de mercado está com essa firma, ela coloca o preço em um nível que maximiza o valor do lucro. Em geral, o maior lucro só é obtido com um preço que é superior ao custo de produção de mais uma unidade do produto (só seria igual por coincidência). Além disto, o preço competitivo é menor que o preço do monopolista, de forma que num mercado competitivo mais unidades do produto são vendidas. Segue-se que no mercado monopolista existe uma "demanda reprimida" se o preço fosse menor, mais unidades poderiam ser vendidas. Portanto, se a empresa pudesse vender unidades adicionais a um preço menor, tanto poderia auferir ainda mais lucros, como também os consumidores escolheriam comprar mais unidades, de modo que estes também estariam mais satisfeitos.

A conclusão a que se chega é de que se a forma de organizar o mercado pudesse ser diferente da monopolista (no caso acima permitindo-se diferenciação de preços), tanto a firma quanto os consumidores estariam melhores. Esta é uma situação ineficiente. Esses problemas já são bastante entendidos no mundo moderno.

Ao longo deste século muito tem sido discutido a respeito da tentativa de criação de uma legislação antitruste que seja completa e inquestionável. Em fins do século passado (Sherman Act nos EUA, em 1890) surgiram as primeiras idéias de combate aos monopólios, simplesmente impedindo que estes existissem. No entanto, observou-se que monopólios poderiam não ser tão prejudiciais à sociedade como se pensava. Por exemplo, por saberem que a descoberta de um novo produto lhes proporcionaria a posição de monopolistas, mesmo que temporariamente, os empresários tinham um grande incentivo em investir na criação de tecnologia, em novos medicamentos etc. Desta forma, impedir o monopólio poderia não ser a medida mais recomendada.

Contudo, um problema continuava sem solução: muitas firmas utilizavam seu grande poderio econômico de forma prejudicial ao bem-estar social. Esta questão só foi resolvida após a criação do conceito de monopolização: uma firma é considerada monopolizadora quando aufere lucros através do uso de mecanismos inibidores à concorrência. São exemplos de práticas monopolizadoras: a coação física a competidores, o dumping e a criação de dificuldades para que a firma concorrente adquira matéria-prima. As firmas que fossem enquadradas como monopolizadoras, estas sim deveriam sofrer alguma forma de penalização.

Até hoje ainda há um grande debate sobre a caracterização precisa do conceito de monopolização, como pode ser verificado pela enorme controvérsia em torno de aplicações da lei antitruste. Mas há casos claros em que monopólios devem ser até mesmo preservados pelo setor público. Um destes é o monopólio temporário que tem de ser assegurado aos criadores de tecnologia e para isto existe a patente de uma invenção.

Uma outra situação que exige a proteção ao monopólio é o que se entende por monopólio natural. Este ocorre toda vez que, por questões tecnológicas, a maior eficiência em um mercado é atingida quando não há competição no setor. É o que acontece, por exemplo, com a transmissão de energia elétrica. A tecnologia de transmissão de energia necessita de cabos de metal. Assim, se houvesse competição pela transmissão, ter-se-ia um enorme emaranhado de cabos pelas cidades, cada um pertencente a uma "transmissora" distinta. Esta seria uma competição que obviamente iria desperdiçar recursos, pois uma rede de transmissão única geralmente é suficiente para uma determinada região. Conclui-se, então, que o setor de transmissão de energia deve ser um monopólio protegido.

É importante entender que os monopólios que se enquadram nesta categoria são de origem puramente tecnológica. Com efeito, suponha que alguém invente uma nova técnica de transmissão de energia elétrica através de ondas eletromagnéticas, via satélite. A razão de ser do monopólio da transmissão deixaria de existir, uma vez que poderiam coexistir várias "transmissoras" operando simultaneamente, sem perda de eficiência. Aliás, a transmissão via satélite foi a principal responsável pelo fim do monopólio da telefonia nos EUA.

Todo monopólio natural tem de ser fortemente regulamentado pelo governo, pois o público consumidor está completamente à mercê da empresa monopolista. Se não houvesse nenhuma forma de regulamentação, o monopolista poderia cobrar o quanto quisesse. Neste caso, a intervenção governamental se dá de forma a prover a regulamentação do setor. Isto foi feito de modo consistente com a lei que instala a Agência Nacional de Energia Elétrica. Espera-se que esta lei seja aprovada e que as leis que regulamentam outros serviços públicos sejam semelhantes.

 

O QUE É NECESSÁRIO PARA O BRASIL?

A seguir, sugere-se uma lista de mudanças que são muito importantes, no meu entender, para a eficiência da economia brasileira. Todas as políticas baseiam-se no simples fato de que a descentralização é a maneira menos custosa de se atingir objetivos. Isto também é denominado de liberalismo, como na Inglaterra, ou de neoliberalismo. Note-se que o Brasil está muito distante desse paradigma.

(1) Reforma da administração pública permitir a demissão de qualquer funcionário público que não tenha mandato determinado. O objetivo é permitir o fim da enorme ineficiência na provisão de serviços públicos em nosso país. Gasta-se muito para muito pouco retorno.

(2) Privatização da Previdência Social necessária para acabar com os privilégios dos funcionários públicos, para garantir o aumento da poupança de longo prazo e o equilíbrio fiscal do governo federal.

(3) Assistência social mínima a todos os cidadãos na forma de pagamento direto, é fundamental para amenizar a desigualdade da distribuição de renda no Brasil.

(4) Regulamentação das concessões públicas.

(5) Privatização todas as empresas públicas devem ser privatizadas. Aí incluem-se: (a) as concessões de telecomunicações, energia elétrica, gás, petróleo (exploração, transporte, importação, exportação e refino), navegação de cabotagem, portos, serviços de água e esgoto, e distribuição de lixo; (b) bancos federais (Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco Meridional, Banco da Amazônia e BNDES); (c) bancos estaduais; (d) geração nuclear de energia elétrica; (e) outras obras federais, estaduais e municipais que estão semi-acabadas.

(6) Fim da Justiça trabalhista e liberdade sindical.

(7) Eficiência na Justiça introdução de maior competição pela eficiência de serviços de Justiça, através da eleição de um pequeno número de magistrados. Depois, haveria a comparação dos desempenhos relativos, e a exigência que os juízes não-eleitos tivessem uma eficiência semelhante à dos eleitos.

(8) Diminuição dos encargos sociais que incidem sobre a folha salarial.

(9) Autonomia universitária descentralizar por completo as universidades federais, e forçar que sejam auto-sustentadas através da cobrança de mensalidades. Manter apenas um programa de bolsas de estudo (há vários programas que podem ser copiados no mundo, especialmente na Colômbia, no Chile e nos EUA). Proteger apenas alguns núcleos de pesquisa de altíssimo nível, como a COPPE/UFRJ e alguns institutos do CNPq. Manter um sistema de bolsas de pesquisa menos generoso, e fazer uma profunda avaliação da concessão de bolsas de estudo para a pós-graduação no Brasil e no exterior.

(10) Investir em educação primária pesados investimentos em retreinamento e qualificação de professores primários. A melhor maneira de redistribuir riqueza é através do capital humano. O objetivo de um programa desse tipo é simples: todo brasileiro de 14 anos deveria ter a mesma formação básica, o que hoje corresponderia ao antigo curso primário.

(Recebido para publicação em outubro de 1996)

 

ABSTRACT
Brazil at the Turn of the Century: A Liberal Nation

Liberalism is defined here as the principle that decentralization of economic decision-making is the organizational form which allows a society to achieve greatest economic efficiency. Based on this definition, the article discusses the role of the state within a liberal society. It goes on to show how and why the principle of decentralization should be modified in certain situations, allowing for centralizing intervention in individual decisions. Lastly, it lists some liberal policies that still need to be enacted in Brazil.

Keywords: Liberal policies; economic decentralization; Brazil 21st Century

 

RÉSUMÉ
Le Brésil au Tournant du Siècle: Un Pays Libéral

On prend comme point de départ la définition du libéralisme comme principe selon lequel la décentralisation des décisions économiques est la forme d'organisation sociale la plus apte à réussir l'efficacité économique. Ensuite on examine le rôle de l'État dans une société libérale. On montre comment et pourquoi dans certaines situations le principe de la décentralisation doit subir des modifications afin de permettre une intervention centralisatrice sur les décisions individuelles. Enfin on établit un répertoire des politiques libérales qui doivent être mises en place au Brésil.

Mots-clé: Politiques libérales; décentralisation économique; Brésil _ XXI siècle

 

* Este artigo é transcrição da conferência pronunciada no Ciclo de Conferências "Alternativas e Dilemas do Brasil no Fim do Século", organizado pelo IUPERJ, Rio de Janeiro, 12-16 de agosto de 1996.