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Dados

Print version ISSN 0011-5258On-line version ISSN 1678-4588

Dados vol. 40 no. 3 Rio de Janeiro  1997

https://doi.org/10.1590/S0011-52581997000300004 

Argumentos em Torno de um "Velho" Tema: A Descentralização*

Manoel Tibério Alves de Souza

 

 

INTRODUÇÃO

Este artigo desenvolve uma reflexão a partir da literatura contemporânea sobre a reforma do setor público brasileiro na última década. O objetivo central é a análise dos princípios que orientam as pretendidas reformas. Inicialmente, farei uma rápida incursão no período expansionista do pós-guerra, na qual serão sublinhados dois aspectos considerados relevantes. Em primeiro lugar, os fundamentos teóricos oriundos da literatura de ciências sociais sobre o setor público, os quais nortearam, de modo decisivo, a modelagem do welfare state keynesiano nos países capitalistas avançados. Em seguida, exploro analiticamente as razões pelas quais o modelo adotado no período em questão se esgota nos anos 70. Em particular, o enfoque dará primazia ao caso brasileiro, onde se verifica a intensificação e efetivação do processo de liberalização e democratização. Esta análise inicial, em seu conjunto, servirá de base à seção seguinte, na qual minha atenção se voltará para os anos 90. Nesse novo contexto de reestruturação ampla, vislumbra-se um movimento de transição do modelo desenvolvimentista de Estado no sentido de reformas de corte neoliberal.

Na segunda parte, a descentralização das políticas públicas constitui-se o objeto central de investigação. Em perspectiva comparada, pretendo analisar os pontos fundamentais que permeiam a agenda programática das reformas, observando as retóricas conservadora e progressista em torno da questão. Pontos inovadores, suas fraquezas, pontos de resistência, bem como seus limites e potencialidades serão considerados.

Por fim, a partir dos distintos argumentos em torno da descentralização, farei uma breve consideração sobre o que de fato se visualiza quando da adoção de uma agenda descentralizada para as políticas públicas. Desse modo, concluo que esse movimento em favor da descentralização deve ser encarado pelos agentes decisórios como um instrumento de valorização da ação pública e ampliação/consolidação da cidadania social.

 

A CRISE DO ESTADO-PROVIDÊNCIA E OS NOVOS PARADIGMAS EMERGENTES

Os anos 70 foram profundamente marcados por uma crise do paradigma "centralizado e intervencionista" associado à tradição social-democrata e consagrado nos países ocidentais a partir de meados da década de 50. Esse modus operandi, nas duas décadas em que funcionou, abriu um amplo espaço para o surgimento de grandes burocracias públicas que planejavam de modo centralizado a economia e, por conseqüência, o processo de formação do espaço urbano nos países capitalistas.1

A literatura das ciências sociais tem sido consensual ao nomear o cenário descrito acima como período de expansão do pós-guerra, que se estendeu de 1945 a 1973, e que teve como base um conjunto de práticas de controle do trabalho, tecnologias, hábitos de consumo e configurações de poder político-econômico, os quais, em seu conjunto, podem ser qualificados como um novo modelo de acumulação que, segundo analistas como Harvey (1993), "pode com razão ser chamado de fordista-keynesiano" .

O pensamento dominante a partir dos anos 50 na literatura de ciências sociais sobre o setor público, e que orientou de forma decisiva a modelagem do welfare state keynesiano nos países capitalistas avançados, apoiou-se, sobremaneira, no suposto de que os mercados falham e as organizações públicas devem, portanto, atuar com o propósito de corrigir as distorções provocadas pelo mau funcionamento dos mesmos.2

Na esfera da administração pública, por sua vez, erigiu-se com força o pensamento weberiano, admitindo ser a burocracia a forma organizativa mais racional e eficiente dentre as demais. Adicionalmente, a intervenção governamental se justificaria a partir de um interesse público, o qual deveria ser alcançado na presença de uma racionalidade técnico-econômico-administrativa na gestão das políticas públicas. A idéia-força, na era do governo/Estado, esteve centrada essencialmente no argumento de que a intervenção governamental representava a solução alocativa mais eficiente para superar as ineficiências geradas pelas falhas de mercado (market failures).

Como variável direta da transição para um novo modelo de acumulação, o qual se convencionou chamar de fordista-keynesiano, o Estado, por sua vez, assume uma variedade de obrigações, na medida em que a produção de massa, que demanda pesados investimentos em capital fixo, requer condições de demanda relativamente estáveis para ser lucrativa. O Estado esforça-se por controlar ciclos econômicos a partir de uma combinação apropriada de políticas fiscais e monetárias no período do pós-guerra (Harvey, 1993:129).

Em termos macroeconômicos, essas políticas eram dirigidas às áreas de investimento público ¾ em setores como transporte, equipamentos públicos etc. ¾ vitais para o crescimento da produção e do consumo de massa e para sustentar a hipótese keynesiana do pleno emprego. Os governos também buscavam fornecer um forte complemento ao salário social com gastos em seguridade social, assistência médica, educação, habitação etc. Além disso, o poder estatal era exercido direta ou indiretamente sobre os acordos salariais e os direitos dos trabalhadores na produção (idem).

Dessa maneira, verifica-se, segundo os analistas, uma opinião amplamente consensual entre "conservadores" e" progressistas" sobre a importância do welfare state como fator impulsionador do capitalismo no período expansionista do pós-guerra. Dentre seus efeitos, Offe (1983) destaca dois aspectos centrais: um boom econômico amplo e sem precedentes, que favoreceu todas as economias capitalistas avançadas; e a transformação do padrão de conflito industrial e de classe em uma forma que se afasta cada vez mais do radicalismo político, e até mesmo revolucionário, e que conduz a um conflito de classe economicista, centrado na distribuição e crescentemente institucionalizado.

Segundo Offe, essa combinação constitui uma mudança formidável comparada à dinâmica do sistema capitalista mundial durante as décadas de 20 e 30, quando emerge um compromisso ou acordo de classe politicamente instituído. Dessa maneira, o autor é categórico ao concluir que o welfare state constitui, portanto, uma forma histórica de reconciliação da economia de mercado com a democracia (idem) .

No caso brasileiro, apesar das especificidades resultantes da adoção de um modelo de modernização por substituição de importações, o modelo Estado nacional desenvolvimentista foi hegemônico. Desde o primeiro governo Vargas (1930-45), pode-se ver o Estado assumindo o papel de protagonista do desenvolvimento econômico e social em nome do "interesse público".3 Assim, dá-se início à formação dos grandes monopólios estatais, das burocracias públicas, e ao impulso da industrialização-urbanização, dado que o crescimento das cidades deveria ocorrer de forma controlada e racional.

Em sua excelente revisão sobre as dimensões estruturais do welfare state no Brasil, quando foram contempladas as características da política social brasileira, a partir dos binômios igualdade de resultados/igualdade de oportunidades; redistribuição/direitos meritocráticos; universalismo/particularismo; clientelismo/corporativismo; graus de segurança/insegurança social, Draibe (1989:41) conclui que "o capitalismo brasileiro assinala um caminho conservador de edificação do welfare state e, através de todas as distorções que examinamos, especifica-o praticamente negando o bem-estar prometido pelo progresso econômico".

Retornando ao cenário internacional, Harvey (1993), ao tentar mapear a genealogia da crise do fordismo keynesiano, aponta para a incapacidade de esse modelo conter as enormes contradições nas quais se encontrava enredado, sobretudo pelo alto grau de rigidez que lhe era intrínseco. Segundo sua argumentação, tal "rigidez" era acentuada, sobretudo, pela incapacidade de responder às novas demandas que já começavam a se configurar no período de 1965 a 1973. Em uma análise ex-post, o conjunto de indicadores que sinalizavam a referida rigidez seria percebido como sintomático de um momento de transição, uma vez que expressava os limites do paradigma keynesiano diante de uma crescente alteração da estrutura da economia mundial. Entre os principais problemas relacionados a essa rigidez, o autor destaca:

  • rigidez dos investimentos de capital fixo de larga escala e de longo prazo em sistemas de produção em massa, que impediam maior flexibilidade de planejamento e presumiam um crescimento estável de mercados de consumo invariante;
  • rigidez nos mercados, na alocação e nos contratos de trabalho (especialmente no chamado setor monopolista);
  • rigidez crescente dos compromissos do Estado, na medida em que programas de assistência (seguridade social, direitos de pensão etc.) aumentavam sob pressão para manter a legitimidade em um momento em que a rigidez na produção restringia expansões da base fiscal para gastos públicos; e
  • rigidez do poder profundamente entrincheirado da classe trabalhadora ¾ o que explica as ondas de greve e os problemas trabalhistas do período de 1968-72.

Da perspectiva analítica considerada pelo autor, por trás da rigidez específica de cada área estava uma "configuração indomável" e aparentemente fixa de "poder" político e relações recíprocas que unia o grande trabalho, o grande capital e o grande governo no que parecia, cada vez mais, uma defesa disfuncional de interesses escusos, sendo estes definidos de maneira tão estreita que solapavam, em vez de garantir, a acumulação de capital. Tal rigidez só seria abalada a partir de inovações nos sistemas financeiros e, sobretudo, pelos avanços tecnológicos, conforme se verá mais adiante. Não obstante o elevado grau de rigidez verificado acima,

"[...] o ímpeto da expansão do pós-guerra se manteve no período de 1969-1973 por uma política monetária extraordinariamente ‘frouxa’ por parte dos Estados Unidos e da Inglaterra. O mundo capitalista estava sendo afogado pelo excesso de fundos e, com as poucas áreas produtivas reduzidas para investimento, esse excesso significava uma forte inflação. A tentativa de frear a inflação ascendente em 1973 expôs muita capacidade excedente nas economias ocidentais, disparando, antes de tudo, uma crise mundial nos mercados imobiliários e severas dificuldades nas instituições financeiras. Somaram-se a isso, os efeitos da decisão da OPEP de aumentar os preços do petróleo e da decisão árabe de embargar as exportações de petróleo para o Ocidente durante a guerra árabe-israelense de 1973" (Harvey, 1993:136).

A profunda recessão de 1973, exacerbada pelo choque do petróleo, retirou o mundo capitalista do sufocante torpor da estagflação4 e pôs em movimento um conjunto de processos que solapou o compromisso fordista. Em conseqüência, as décadas de 70 e 80 apresentam-se como um conturbado período de reestruturação econômica e reajustamento social e político, configurando um novo modelo de acumulação de caráter mais" flexível".5

Boa parte dos analistas de inspiração neomarxista (p. ex., Aglietta, 1976; Lipietz, 1988 etc.) tem orientado suas interpretações da crise apoiados na chamada teoria da regulação6, da qual destacamos alguns pontos relevantes a partir de Harvey (1993). Para eles, a atual crise do capitalismo avançado é decorrente da transição entre o ocaso do regime fordista de acumulação (baseado na produção taylorista e regulado pelo welfare state) e o surgimento de um novo modelo de produção flexível (cf. Valladares e Preteceille apud Azevedo, 1994).

Em sua análise da falência do welfare state keynesiano, Offe (1983:372) ressalta que o cenário desenhado acima, bem como o fim da détente e a ascensão de Ronald Reagan nos EUA e de Margaret Thatcher no Reino Unido, constituem alguns dos indicadores relevantes que subscrevem os limites, contradições e "esgotamento" de uma concepção básica de Estado e de uma prática estatal até então comum a quase todos os países ocidentais. Em conseqüência, torna-se visível o novo dinamismo do capitalismo. Dessa maneira, dentre os aspectos relevantes reconhecidos tanto pelas retóricas" conservadoras" quanto pelas teorias de esquerda, que supostamente deflagrariam a crise de legitimação do welfare state, o autor destaca três variáveis básicas:

  • o welfare state keynesiano é uma vítima do seu sucesso. Pelo fato de eliminar (parcialmente) e acomodar as crises, ele inibiu a função positiva que as crises geralmente desempenham no processo capitalista da destruição criativa;
  • o welfare state envolve a conseqüência não intencional, mas inegável, de encobrir tanto os incentivos ao investimento como os incentivos ao trabalho;
  • não existe um mecanismo equilibrador, ou um novo contrato político, que permita ajustar a extensão da política social de forma a eliminar suas conseqüências autocontraditórias: a lógica da competição partidária democrática e a aliança social-democrata com os sindicatos que continuam indisciplinados por razões econômicas.

A partir dos anos 80, com a falência do welfare state, tornam-se evidentes para os analistas do setor público as chamadas "falhas de governo". Conforme salienta Rezende, em análise instigante sobre o setor público no Brasil,

"[...] as ineficiências provocadas pelas burocracias, devido a seu gigantismo e inércia na provisão de políticas públicas[7], passam a ser vistas como causa central da ineficiência alocativa e gerencial do setor público. Lento, perdulário, corporativo, centralizado, auto-orientado e distante de promover eficiência, efetividade e eqüidade nas suas políticas públicas, o setor público passa a produzir males públicos em escala indesejável" (Rezende, 1996:88).

A reflexão anterior tem, por vezes, orientado a ofensiva dos neoliberais, os quais têm "debitado a crise no Primeiro Mundo a partir de meados dos anos 70 fundamentalmente às políticas do welfare state, implementadas na maioria das democracias ocidentais após a Segunda Guerra Mundial e exacerbadas nas décadas de 50 e 60" (Azevedo, 1994:244). Com efeito, "após os seus 30 anos gloriosos de crescimento, a economia capitalista entra, na década de 70, na sua mais profunda crise histórica, parecendo haver um consenso entre correntes conservadoras e progressistas em relação ao seu caráter: trata-se de uma crise do Estado" (Leal, 1990:4).

No espaço social criado por todas essas oscilações e incertezas, uma série de novas experiências nos domínios da organização industrial e da vida social e política começa a se configurar. Tais experiências potencializam os primeiros ímpetos da passagem para um regime de acumulação inteiramente novo, associado a um sistema de regulação política e social bem distinto e que, segundo analistas da escola da regulação (p. ex., Aglietta, 1976; Boyer e Mistral, 1978; Coriat, 1979; Lipietz, 1988; 1994), apresenta fortes características de um processo de acumulação flexível.8

Desse modo, vem tomando fôlego, de forma crescente, no cenário político-econômico-social, a idéia de que as novas tecnologias abrem a possibilidade de uma reconstituição das relações de trabalho e dos sistemas de produção em bases sociais, econômicas e geográficas inteiramente distintas das do período anterior. Nesse novo cenário, amplas mutações potenciais e efetivas são vislumbradas, e apontam para um novo reordenamento, tanto do ponto de vista político-partidário e da força de trabalho, quanto da reestruturação do espaço territorial, embora alguns analistas admitam que a lógica inerente da acumulação capitalista e de suas tendências de crise permaneça a mesma (Harvey, 1993:177).

A seguir apresentarei os pontos centrais das novas configurações de reordenamento político-partidário e da força de trabalho, bem como da reestruturação do espaço, enquanto conseqüências da crise, a partir dos discursos neoliberal e social-democrata, que, a meu ver, constituem provas substantivas e fundamentos singulares de uma mudança radical na maneira de operar do capitalismo contemporâneo. Senão, vejamos:

 

Quadro 1
Agenda Neoliberal
x Agenda Social-Democrata

Neoliberal Social-Democrata
Desregulamentação Desconcentração Político-Administrativa
Privatização Municipalização
Descentralização/Desconcentração Sociedade Solidária e Organizada
Redução do Estado/Estado Mínimo Autogestão, Co-gestão, Participação
Fragmentação do Social Novas Formas de Organização do Político
Indivíduo/Mercado Coletivo/Estado

 

Ao analisar as transformações em curso na atual dinâmica do capitalismo contemporâneo, Leal (1990) verifica, a partir de uma perspectiva social-democrata, uma tendência singular que, teoricamente, subjaz ao novo cenário desencadeado a partir da erosão do welfare state e que aponta, progressivamente, para a emergência de um "quarto poder". Este, por sua vez, não mais estaria sob o jugo nem do partido, nem do mercado, nem do Estado. Tal poder tenderia a ser reconstituído e sedimentado no próprio cerne da sociedade organizada.

Ao ser partidária de tal pensamento, a autora estimula nova polêmica, visto que se contrapõe à tão proclamada crença segundo a qual vem-se anunciando, progressivamente, o fim das utopias sociais enquanto verdade absoluta.

Tal absoluto, assim configurado (fim das utopias sociais), poderá por vezes desencadear alguns "efeitos não antecipados" (p. ex., "a revolta das comunidades")9, os quais seriam capazes de nos fornecer, paradoxalmente, os novos fundamentos para a reconstrução não mais de uma utopia social absoluta, mas uma multiplicação de novas utopias possíveis, em que haja o reconhecimento das identidades e diferenças culturais. Nesse sentido, tal discussão nos remete à interessante argumentação de Antonio Cícero sobre a "modernidade absoluta".10

Pode-se, portanto, concluir que a diferença e, portanto, a novidade, na perspectiva analítica salientada por Leal (1990), reside no fato de que a emergência de um "quarto poder", em seu desenho singular, quiçá neomarxista, apresenta-se como factível somente para uma possível" sociedade pós-capitalista"11 e que tem na construção e consolidação da cidadania, bem como na consolidação-expansão da democracia, seu maior desafio.

Com efeito, não seria isso uma evidência inconteste da permanência e/ou renascimento das utopias sociais, a animar uma vez mais o progresso civilizatório ocidental neste fim de milênio, cujos trâmites, tendo como fundamento singular uma visão mais holística do "ser" humano, poderão, talvez, nos fornecer as bases sobre as quais seria possível erigir a unidade entre pensamento histórico e um novo pensamento utópico?12

Um exemplo clássico, citado pela literatura corrente e que vem revelando de forma ascendente o caráter irreversível da nova dinâmica do capitalismo atual, é a Terza Itália, em que já se visualizam sinais bastante claros de novas configurações de organização cooperativa de trabalhadores que, "armados de novas tecnologias descentralizadas de comando e controle, podem integrar-se com sucesso às formas dominantes e repressivas de organização do trabalho, características do capital corporativo e multinacional, e até mesmo subvertê-las" (Harvey, 1993:177).

Tal questão remete-nos ao revival "institucionalista" que estamos presenciando nos dias que correm ou, para ser mais exato, ao propalado "neo-institucionalismo". Esse movimento, na sociologia, tem compartilhado da recusa ao modelo do comportamento maximizador. Alguns autores (p. ex., Peter Evans, T. Skocpol etc.), em análises empíricas sobre redes de empresas, mercado de trabalho e desenvolvimento econômico local, têm dado ênfase às bases não-econômicas da organização do mercado (i.e., redes de sociabilidade, o papel da confiança entre os atores etc.).13

Retornando ao caso brasileiro, a grande recessão por que passavam as economias centrais na década de 70 favoreceu sensivelmente os países periféricos, que se tornaram alvo de crescentes massas de capitais externos, enquanto estratégia de reaquecimento da economia mundial (cf. Lipietz, 1984:101 apud Melo, 1990b:173). Em conseqüência, no início dos anos 70, o país manteve elevadas taxas de crescimento em relação aos países centrais, chegando a atingir taxas em torno de 10% ao ano (hoje só comparáveis aos Tigres Asiáticos e à China). Esse período ficou conhecido como a era do milagre econômico. Tal crescimento da economia nacional tinha como suposto que "o bolo deveria crescer para depois ser distribuído", o que, de certo modo, abria amplas perspectivas para um novo padrão de desenvolvimento disposto a cumprir uma missão mais homogeneizadora semelhante à registrada nos países centrais.

Conforme a literatura tem demonstrado, dadas as especificidades da experiência brasileira, sobretudo com a mudança do regime político em 1964, a estratégia objetivamente adotada levou a um aprofundamento tanto dos laços de dependência econômica quanto das tendências de exclusão social, que já podiam ser identificados no processo de crescimento anterior. Assim, a partir do final dos anos 70, o propalado otimismo começou a se diluir (Pinto, 1979).

Várias são as abordagens da liberalização que culminaria com a "Nova República", inaugurando assim um novo ciclo de transição para a democracia no país. As idéias mais consensuais em torno das possíveis razões da chamada liberalização apontam para os seguintes pontos:

  • Crise de acumulação, gerando crise de legitimidade (Habermas e Offe). Dessa perspectiva, o enfoque recai sobre o problema da legitimação do capitalismo tardio, portanto, os problemas estariam associados ao Estado, o que não ocorre no século XIX (liberalismo). Tal crise estaria diretamente relacionada ao dualismo gerado pela privatização dos ganhos e socialização das perdas. Dessa forma, assistiu-se ao declínio do desenvolvimento promovido pelo regime militar.

Para Melo (1990a), esse enfoque faz pouco sentido para o período compreendido entre 1973-75, visto que estávamos em pleno "milagre econômico", cujos efeitos perversos só seriam percebidos posteriormente, particularmente na década de 80, a partir da crise de endividamento e da forte recessão, quando as taxas de crescimento desabaram, caracterizando esse período como o da década perdida.

  • Mobilização da sociedade civil. Para os analistas dessa interpretação, tal mobilização se processaria, fundamentalmente, via o novo sindicalismo a partir de 1977, bem como pelos movimentos sociais de base (1973-77). Um outro elemento significativo aponta para a modernização conservadora no país, a qual engendraria importantes mudanças na morfologia social, tais como o somatório do campesinato moderno + racionalização dos serviços (terciários, quaternários, assalariados nos bancos, estatais etc.) e, por fim, o aumento do número de estudantes universitários.

Hoje, parte significativa dos analistas considera essa explicação de natureza estrutural uma hipótese bastante remota (e até mesmo um tanto limitada) para dar conta e explicar satisfatoriamente as referidas mudanças, portanto, de pouca validade para o debate contemporâneo.

  • Descompasso entre a nova morfologia social e o quadro político-institucional, em função, sobretudo, da nova classe média em ascensão, com posturas liberais e que vê na ditadura um entrave aos seus anseios de expansão econômica.

Alguns analistas que contemplam essa dimensão (Wanderley Guilherme dos Santos, p. ex.) consideram tais anseios incompatíveis com um regime fechado que não dinamiza as demandas. Dessa forma, a pressão dos empresários diante da necessidade de liberalização constituiria um ponto de grande relevância.

  • Pressões internacionais. Embora haja evidências de tais pressões, as mesmas não são consideradas fortes a ponto de se tornarem decisivas para o desencadeamento e a efetivação do processo de transição.
  • Dinâmica Político-Institucional. Os analistas consideram que o esfacelamento do regime militar, no momento do seu apogeu, deveu-se ao fato de o mesmo vislumbrar aquele como o momento oportuno para buscar legitimação através do sufrágio universal. Tal legitimação processou-se de forma dissimulada mediante a ocupação de cargos "biônicos" no Senado e nos governos estaduais e que teve seu limite temporal, com a esmagadora vitória do partido da oposição, o PMDB. A partir dos anos 80, os movimentos sociais mostraram-se profícuos no processo de democratização. Nesse jogo da abertura, as coalizões tenderam para um progressivo alargamento, no qual os atores passaram a desempenhar um papel cada vez mais atraente.
  • A tese mais aceita tem como seu foco analítico a perspectiva do individualismo metodológico. Parte-se do princípio de que havia, internamente ao regime militar, atores cujas ações estratégicas visavam ao processo de democratização. Tais ações configuravam-se a partir de atores representativos das diversas facções do referido regime, no qual se destacavam militares linhas-duras, moderados, bem como setores da classe política (Aliança Renovadora Nacional ¾ Arena) e o empresariado. Assim, a aliança entre os moderados e parte da Arena assume um papel fundamental, em que os atores partem da premissa de que o regime militar se encontrava em seu apogeu e que, como o bolo havia crescido, era chegado o momento de redistribuí-lo.14

O que se conclui das especificidades da transição brasileira, conforme consenso na ciência política, é que a mesma se caracterizou por um pacto interelites, que acabaria por resultar no ingresso da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo ¾ FIESP no governo, via Dilson Funaro (ex-presidente da FIESP), que, no cargo de ministro da Fazenda, adotou medidas antiestatizantes. Nesse jogo, abrem-se consideráveis perspectivas para o imponderável, dentre elas negociações mais livres entre empresários e sindicatos, sem que isto implicasse, necessariamente, a tutela do governo.

No contexto dos anos 80 ¾ com uma crise econômica sem precedentes, dada pelo crescente endividamento nacional e estrangulamento dos investimentos externos, quando o país passa a orientar suas políticas a partir da tutela de organismos multilaterais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento ¾ BID e o Fundo Monetário Internacional ¾ FMI, além de um considerável esforço no plano político para consolidar a democracia ¾ , sedimenta-se no Brasil uma agenda de reforma social baseada na tentativa de promover um sistema de proteção social universalista de corte redistributivo, o qual se materializou no chamado Projeto de Reforma Urbana.

O conteúdo programático dessa reforma era, essencialmente, a ampliação da democracia através de políticas sociais redistributivas ¾ habitação, saúde, saneamento etc. ¾ capazes de minimizar as mazelas geradas pelos efeitos perversos da estagflação contínua durante a década. A expansão da cidadania e do bem-estar era, de fato, o objetivo central da reforma, visto que as cidades brasileiras, enquanto referência urbano-social, se encontravam profundamente marcadas pelas desigualdades sociais e pela precariedade dos serviços essenciais ao bem-estar da população.15

Hoje, nos anos 90, vislumbra-se um momento de transição do modelo desenvolvimentista de Estado para um de reformas de corte neoliberal. O Estado vem cedendo espaço ao mercado. Conforme já visto anteriormente, esse movimento de transição tem sido acelerado pelo avanço das tecnologias de comunicações, pela ofensiva da agenda neoliberal e, mais ainda, por uma crescente reestruturação dos processos produtivos e das relações contratuais de trabalho, no sentido da flexibilização e da eficiência econômicas, bem como da financeirização.

Tais mudanças, conforme a literatura vem salientando (p. ex., Valladares e Preteceille, 1990), são responsáveis, em grande parte, pela reorganização da dinâmica urbana. Dessa forma, o planejamento urbano passa por uma profunda revisão conceitual e de posturas. O uso do espaço de modo regulado, através de instrumentos normativos, deve envolver uma maior flexibilização das relações entre agentes públicos e privados na promoção do desenvolvimento local. Mais do que nunca as parcerias urbanas estiveram nos cenários nacional e internacional.

O poder público e seus planejadores vivenciam um momento em que tais transformações, provocadas em grande parte pela globalização da economia e pelo avanço tecnológico, passam a agir no espaço urbano de modo a permitir uma maior potencialização das energias associadas ao desenvolvimento local. O poder local, devido à intensificação da fragmentação e competitividade entre instâncias subnacionais de governo, passa a promover ações mais criativas e empreendedoras (entrepreneurialism)16, assumindo a dianteira do processo de desenvolvimento urbano, formulando políticas e gerenciando interesses difusos com o objetivo maior de promoção do bem-estar coletivo. A agenda de políticas urbanas, certamente, é bastante distinta daquela erigida nos anos 70, e pauta-se pela flexibilização e desregulamentação como princípios estruturadores da gestão democrática da cidade.

Isso marca a emergência de novos paradigmas17, centrados, fundamentalmente, em uma perspectiva de uma gestão democrática e participativa, descentralizada, flexível e autônoma, na qual o poder local assume, de modo inédito, a dianteira do processo de desenvolvimento do país. O municipalismo como estratégia de desenvolvimento urbano, apesar de seus limites, passa a ser a marca registrada dos anos 90.

 

RAZÕES PARA DESCENTRALIZAR

Diante do enunciado na primeira parte deste artigo, vê-se que, progressivamente, vêm despontando no debate contemporâneo questões que contemplam a descentralização do Estado como resposta à crise do welfare state, e que vêm ganhando amplitude, sobretudo, a partir dos anos 70. Dessa maneira, destacam-se os temas pertinentes à redefinição dos novos níveis de intervenção governamental, bem como as diferentes formas de prover políticas públicas, particularmente na área social.

As experiências mais remotas de descentralização remetem-nos ao governo de Napoleão Bonaparte. Desde então, a instituição do município mostrou que as municipalidades podem desempenhar um papel efetivo e significativo no fortalecimento da cidadania social18 e na ampliação da democracia. Tal experiência foi seguida por diversos países ao longo da história, e o impulso municipalista tem passado por oscilações pendulares (i. e., centralização e descentralização). Esse fenômeno tem caracterizado o processo governamental em todos os países, em função de fatores políticos os mais variados (para o caso brasileiro, ver, p. ex., Melo, 1993).

Desde Tocqueville, a relação entre governo local, participação e democracia vem sendo defendida como corolário fundamental do aprofundamento democrático. A autogestão local permite, segundo o autor, desenvolver a compreensão prática das responsabilidades públicas entre governantes e governados na resolução de assuntos cotidianos, estimulando a participação no plano micro como base da democracia enquanto sistema macropolítico (Castro, 1991:80). Não obstante, ao analisar de forma objetiva as variações desse universo temático, Castro adverte-nos para o fato de que "descentralizar pode significar muitas coisas". A ambigüidade que tal acepção nos sugere pode ser, segundo ela, claramente percebida na própria tendência à descentralização/recentralização das políticas sociais nos welfare states avançados, sobretudo a partir de meados dos anos 70.

As tendências à descentralização perpassam uma verdadeira profusão de conteúdos, os quais vêm sendo classificados de maneira recorrente a partir dos discursos neoliberal e de setores de esquerda. Nesse sentido, os exemplos mais significativos incluem

"[...] as políticas sociais do governo Thatcher, com forte conteúdo privatista; a desconcentração administrativa na França, proposta por Mitterrand; as reformas das políticas de saúde e de educação na Itália, cujos objetivos de descentralização político-administrativa foram amplamente reivindicados por partidos de esquerda; as diretrizes de descentralização participativa em defesa da ampla autonomia dos poderes locais na formulação e gestão das políticas de governo, como no caso espanhol; e, por fim, o modelo radical de descentralização e privatização das políticas sociais no Chile sob Pinochet" (ibidem)

e, mais recentemente, no México, cuja crise tem posto em dúvida a legitimidade de suas reformas de corte acentuadamente privatista.

Segundo reflexão desenvolvida por Borja (1988), no ideário do liberalismo havia preocupações sociais relevantes enquanto suporte de autonomia do indivíduo, o que não mais se verifica com o neoliberalismo. O autor aponta, ainda, para o grande vácuo no qual as esquerdas se encontram, particularmente com a derrocada das economias planificadas (Perestroika), faltando aos países socialistas e do welfare state ocidental, uma crítica ao passado e novos projetos que possam fazer face à ofensiva neoliberal.

Todavia, das experiências recentes em torno desse tema, sobretudo no que se refere aos centros mais desenvolvidos, pode-se verificar que tanto o discurso neoliberal privatizante quanto as propostas de setores de esquerda passam a defender, sob distintas óticas, a estratégia de descentralização das políticas sociais no contexto de crise e reestruturação do Estado de Bem-Estar.

Uma das questões primordiais que vêm animando o debate contemporâneo em torno desse universo temático tem em Zidjderfeld (1986) um enfoque sociológico de grande relevância, conforme deixam transparecer vários analistas políticos e sociais. Citando o autor, Castro (1991:80) lembra que o deslocamento do foco para uma questão de "natureza moral" em detrimento da questão econômica, constitui uma tentativa deliberada de fazer crer que "o welfare state acabou liquidando os valores morais que estimulavam a solidariedade no seio da sociedade civil, destruindo significativamente as iniciativas individuais de ajuda mútua em nome de um gigantesco sistema burocratizado de taxação e provisão de serviços".

Convergindo nesses argumentos, há a ofensiva neoliberal, que defende a descentralização de forma radical com o objetivo de reduzir o Estado às suas funções mínimas. Os partidários dessa abordagem relativista de corte hayek-smithiano vêm fazendo de forma exaustiva a apologia do retorno ao liberalismo ou ao indefinível Estado mínimo, em que o "mercado não é descrito como perfeito, mas simplesmente como o melhor, ou o menos mau dos modos de regulação" (Rosanvallon, 1984). Dessa perspectiva, descentralizar significa:

"[...] transferir responsabilidades públicas para o setor privado, segundo a lógica da eficiência e do lucro, visando restaurar as responsabilidades individuais através da recomposição moral de regras de ‘solidariedade’ e de obrigações para com o trabalho, dentro do ideário liberal de igualdade de oportunidades. Assim, absolviam-se as elites dominantes de suas obrigações morais em relação às possibilidades sociais, transferindo-se aos pobres, desempregados e excluídos seu fracasso em desempenhar a bom termo suas obrigações cívicas de cidadão responsável" (Castro, 1991:82).

Conforme conclui Offe (1987), o que subjaz ao retorno ao liberalismo é, na verdade, uma espécie de remoralização do papel do Estado, que segundo os partidários de tal teoria representa o melhor mecanismo para recuperar a racionalidade do comportamento dos atores e a lógica liberal de mercado.

Ao assinalar o relativismo e o grau de imprecisão desses conceitos e discursos, Rosanvallon (1984) é categórico, situando nas contradições daí resultantes o possível cerne dos conflitos implícitos em tais retóricas. Para o autor, as teorias que fazem a apologia de tais idéias, por vezes, subvertem a abordagem da externalidade, a qual orientou toda a economia do welfare economics, em que o Estado exercia a função primordial de suprir as insuficiências do mercado e/ou corrigir seus efeitos perversos.19 Dessa maneira, em sua instigante reflexão, o autor conclui que a difusa definição dos limites do Estado, que, como visto anteriormente, subjaz ao próprio discurso dos defensores do retorno ao liberalismo, mostra que, curiosamente, uma análise mais detalhada desse discurso revela a ausência de uma verdadeira teoria do Estado nessa doutrina.

As análises em torno desse complexo universo temático têm, invariavelmente, apontado para uma quase unanimidade no sentido de um progressivo grau de insatisfação com as falhas do governo, donde se conclui que, embora os" conservadores" tenham se antecipado em definir os novos contornos do Estado, tal desafio constitui também um compromisso que não pode deixar de fora nem" progressistas" nem a sociedade organizada.

Em sua análise sobre o processo de descentralização em curso no Brasil, Arretche (1996) salienta que as tentativas fracassadas de reforma no serviço público em direção a formas meritocráticas de seleção durante o regime iniciado em 1930 implicaram a adoção de uma estratégia alternativa: a criação de ilhas de eficiência administrativa fora da burocracia tradicional em algumas empresas públicas e grupos executivos. Assim é que se convive no Brasil, desde então, com uma burocracia dual, regida por duas formas distintas de relação: o mérito e o favoritismo político.

Em uma abordagem comparativa da emergência dos modernos sistemas de proteção social, Arretche ao considerar o formato de tais instituições e suas interações de mútua causalidade com a natureza das burocracias que, invariavelmente, as têm modelado, conclui que estas, por sua vez, seriam derivadas do longo processo de formação dos Estados nacionais. Desse modo, a autora condiciona o sucesso do processo de modernização e consolidação das referidas burocracias ao seu timing vis-à-vis a democratização (ou seja, previamente à plena liberalização e democratização), cujos reflexos seriam decisivos na engenharia institucional dos sistemas de proteção social. Desse ponto de vista institucional, a autora chega à seguinte conclusão: nem a centralização explica o clientelismo e, muito menos, formas descentralizadas de proteção de serviços públicos implicam sua eliminação.

Assim, os impulsos pró-descentralização nascem da reação à forma pela qual o Estado centralizado se expandiu. Por sua vez, a dinâmica desse processo (ainda em curso) está fortemente associada ao movimento, superposto no tempo, de construção de um novo equilíbrio federativo, viabilizado pela consolidação democrática no contexto específico das estruturas político-institucionais brasileiras e da crise do Estado desenvolvimentista e de um modelo de Federação por ele engendrado, cuja expressão mais clara é a desarticulação das bases fiscais, institucionais e políticas sobre as quais este se assenta (idem).

Com efeito, o sucesso da descentralização ¾ bem como das estruturas centralizadas ¾ dependeria da natureza dos corpos administrativos encarregados da execução das funções de governo e, mais particularmente, da natureza de suas relações com o sistema partidário, em que a adoção de critérios técnicos por uma burocracia mais ou menos insulada (bureaucratic insulation)20 seria decisiva (Arretche, 1996).

A questão a ser investigada é: se se sabe que precisamente a qualidade e a identidade dessa burocracia, bem como o reconhecimento e a confiança dos contribuintes em relação à necessidade, idoneidade e caráter dos corpos administrativos do Estado brasileiro, se encontram em uma crise profunda neste momento, crise esta que tem peso significativo na crise geral do sistema estatal e cujo epicentro se encontra no âmbito federal de governo (idem), por que então a apologia do Estado mínimo21 ¾ tal como concebida pelos teóricos do neoliberalismo ¾ é, de forma tão unânime e veemente, refutada pelos progressistas?

A propósito, destacarei, a seguir, alguns pontos centrais considerados clássicos, os quais vêm permeando as chamadas doutrinas do Estado mínimo a partir de Rosanvallon (1984). Senão, vejamos:

  • Para Friedman, em uma economia de mercado liberal o preço é o que move a ação coletiva, diferentemente das economias demasiadamente centralizadas, ou planificadas, nas quais o Estado (teoricamente) se reserva o direito de promover tal ação. Dessa perspectiva, o autor desenvolve três princípios fundamentais, os quais supostamente estão na base das funções exercidas pelo preço enquanto melhor forma de organização da economia. São eles: a transmissão de informações; a capacidade de criar incentivos e estímulos à ação coletiva; e a auto-regulação da distribuição de renda.
  • Bentham, entretanto, conforme a literatura vem sublinhando, procura abordar de maneira mais sistemática e precisa do que Adam Smith a questão dos limites do Estado, desenvolvendo princípios a partir de uma visão atomística da sociedade (spont acta), tomando como referência quatro vertentes: o mercado é que rege o spont acta (non agenda); a harmonia natural dos interesses ("mão invisível", de Smith); a dinâmica do "the price system", de Friedman; a maximização dos interesses (relação custo-benefício, de Olson).

Segundo Rosanvallon (1984), os princípios que buscam delinear os limites do mercado (os agenda e os non agenda) são basicamente os mesmos que para Smith, para quem o Estado (os agenda) entra para corrigir as falhas de mercado (market failures). Assim, o Estado passa a ter um caráter eminentemente artificial.

Dessa maneira, Bentham faz uma distinção entre as identidades natural e artificial dos interesse, na qual se baseia para falar dos agenda e dos non agenda (spont acta), integrando, assim, o princípio da auto-regulação do mercado em uma concepção coerente do Estado, embora, conforme lembra Rosanvallon (1984), não deixe claro os critérios para limitar sua concepção de Estado mínimo.

Em função do crescente impasse entre os liberais quanto a um mapeamento de conceitos e conteúdos mais precisos sobre os limites do Estado, toma corpo no debate corrente uma nova agenda de corte neoliberal, cuja ofensiva vem contemplando, em simultâneo, as idéias e reflexões de Nozick, Rawls, Buchanan e Tullock, os quais têm desprendido uma considerável energia intelectual para repensar um Estado que seja um não-Estado no sentido habitual do termo.22

Ao que parece, a resposta à indagação inicial, e que motivou a explicação anteriormente apresentada, fundamenta-se, sobretudo, no atual cenário de crises e seus efeitos perversos. Assim, as heterogeneidades estruturais decorrentes do antigo modelo centralizado, agravadas pelas condições de reinserção às quais as economias periféricas foram por vezes submetidas (i.e., ajuste estrutural) e frustradas invariavelmente em seu desejo de autonomia e desenvolvimento auto-sustentado, conferem ao cenário atual uma atmosfera por demais sensível à redução do Estado tal como proposto pela ofensiva neoliberal. Conforme a literatura vem salientando, a adoção do referido modelo apresenta-se de forma bastante polêmica e questionável enquanto meio de integração mais adequado à efetivação/consolidação de um novo pacto federativo. Nesse sentido, a observação feita por Melo nos parece fundamental: "uma das questões relevantes na discussão da agenda neoliberal é que ela, ao reduzir o Estado, destrói um dos poucos bens públicos relevantes: burocracias universalistas e insuladas da competição política, tornando os recursos públicos sujeitos a formas predatórias do tipo‘ tragedy of the commons’" (Melo, 1995a:43).

Em artigo recente, Alain Touraine (1995b:5-7), ao analisar os desafios recolocados à América Latina no seu dilema de como compatibilizar uma abertura econômica e uma integração social, aponta, sobretudo no caso brasileiro, para a necessidade de reforçar o poder central, uma vez que as exigências sociais há muito perderam sua expressão autônoma. Desse modo, a superação da crise do Estado e/ou seu grande desafio estariam largamente condicionados ao seu êxito em auxiliar na formação de um sistema político nacional, bem como à sua capacidade de coordenar e agilizar ações efetivas que sejam a expressão direta das exigências sociais. Sobre a abertura econômica, o autor assim se expressa:

"Não estamos no início da hegemonia liberal; nossa tarefa é construir uma sociedade pós-liberal, já que o liberalismo não é um tipo estável de sociedade, mas um choque, uma transição, uma destruição dos modos não-econômicos de gestão da economia. Uma vez alcançado seu objetivo, geralmente com uma eficácia brutal, é preciso reconstruir a sociedade a partir dos conceitos de justiça e integração, sendo este o principal dever do sistema político, pois se trata de administrar as relações entre interesses potencialmente divergentes" (ibidem).

De uma perspectiva (em parte) muito distinta, Borja (1988), embora admita que o modelo de desenvolvimento centralizado tenha apresentado aspectos de grande relevância no período expansionista do pós-guerra, é bastante crítico quanto ao Estado centralizado. Segundo o autor, tal formato não raro subsume radicalmente as políticas das classes populares, levando-as por vezes à expropriação. Em sua reflexão, ele destaca a importância da descentralização, encampada pela ótica progressista como vantagem comparativa, tendo em vista diminuir simultaneamente o largo fosso social e o dualismo decorrentes da adoção de políticas excludentes, verificados ao longo da existência do antigo modelo, e que tenderiam a ser exacerbados de modo quase inelutável pela ofensiva neoliberal. Entre as vantagens ou razões para descentralizar, o autor destaca os seguintes pontos:

  • pode significar uma reapropriação e socialização das classes populares;
  • descentralização do poder político;
  • democratização das administrações públicas burocráticas e dos partidos políticos caracterizados por estruturas oligárquicas e corporativistas;
  • cria condições favoráveis para promover modelos de desenvolvimento econômico mais equilibrados e mais adaptados às necessidades sociais.
  • possibilita a evolução e o esclarecimento social, a partir da ampliação da cidadania e do engajamento participativo.

Ao tentar definir uma distinção básica entre os ideários que têm modelado as agendas neoliberal e social-democrata em torno da descentralização das políticas sociais, Castro (1991:82-83) salienta que esta, ao contrário daquela, supõe a "transferência de competência e de funções para as esferas regionais e locais" mesmo sabendo-se que "a descentralização per se não altera automaticamente a distribuição de poder". Dessa perspectiva, as propostas mais hegemônicas em torno desse tema supõem, em geral:

  • profundas mudanças nas estruturas estatais ¾ como as reformas de cunho fiscal, econômico, financeiro-administrativo, além da reordenação territorial;
  • a ampliação da autonomia (ou mesmo a plena autonomia) dos municípios em relação aos serviços públicos descentralizados;
  • que se estabeleça a gestão global e integral (portanto, não setorial das políticas no âmbito territorial), mantendo, em geral, o Estado central como a principal fonte de recursos;
  • a necessidade de um padrão de intervenção descentralizado em vários níveis, com clara definição de competências e funções, de forma que as unidades locais possam interferir nos processos de formulação das políticas, a partir da criação de instituições representativas locais fortemente ativadas por mecanismos participativos na tomada de decisões e gestão das políticas;
  • novas formas de articulação entre os setores público e privado, decorrentes, naturalmente, do próprio processo de democratização, que passa a exigir uma maior integração entre Estado e sociedade civil no plano local. Esse aspecto, em particular, tem tangenciado de forma significativa as experiências latino-americanas, particularmente o caso brasileiro;
  • a importância do processo como fonte de estímulo a novas práticas participativas; e
  • a combinação de mecanismos de representação tradicionais (p. ex., partidos, sindicatos) com novas formas institucionalizadas de gestão de serviços e de políticas descentralizadas "no âmbito territorial" (p. ex., conselhos, comissões etc.).

Em síntese, a questão da efetividade do processo de descentralização vem, progressivamente, contemplando três aspectos considerados fundamentais pela quase totalidade dos analistas, e que são de natureza financeira, institucional e organizacional. Seja no que se refere à transferência de competências (neoliberalismo), seja quando implicam a reestruturação do poder (social-democrata), constituem-se, no cenário atual, fatores centrais para o equilíbrio e efetividade não só do processo de descentralização em si, como também parecem estar implícitos no próprio desafio da estabilidade e legitimidade da democracia. Desse modo, a pergunta crucial no campo financeiro consiste em saber como vai se dar a transferência de recursos, que critérios redistributivos ela comporta e em que medida os mecanismos de repasse têm sua continuidade assegurada (idem:83).

Para Mello (1991), um dos maiores desafios para a efetivação do processo de descentralização consiste na atribuição aos governos locais de recursos financeiros que lhes permitam cumprir um papel efetivo no processo de desenvolvimento, capacitando-os financeiramente para a prestação dos serviços sob sua responsabilidade. O autor assinala ainda que, em geral, é isso que acontece nos países em desenvolvimento, onde as desigualdades regionais são muito marcantes ¾ haja vista o caso brasileiro, no qual se percebe um claro dualismo (marcadamente regional) entre o Sul, que apresenta níveis de desenvolvimento e consumo per capita comparáveis a qualquer economia dos centros desenvolvidos, e o Nordeste23 que, em muitos aspectos, apresenta características pré-capitalistas.

Dessa maneira, ao mesmo tempo que há muitos municípios prósperos, que podem obter recursos de seus tributos e de outras fontes de receita próprias, há também um grande número que, mesmo dispondo dos poderes tributários e de outras fontes potenciais de receita, não consegue realizar o milagre de arrecadar o suficiente que lhe permita o desempenho das funções que lhe são atribuídas e/ou permitidas. Essas funções incluem: educação e saúde em todos os níveis, obras de infra-estrutura urbana, estradas vicinais, mercados, matadouros, limpeza urbana, iluminação pública, bibliotecas e outras atividades culturais, recreação e esportes.

Como alternativa alocativa de recursos financeiros que possibilitem a participação dos governos locais no processo de desenvolvimento de forma positiva, Mello (1991) salienta a relevância dos tributos partilhados, embora reconheça a importância dos demais tributos tradicionais. Nesse sentido, ele destaca os avanços da experiência brasileira, apontando o Brasil como um dos mais avançados, se não o mais avançado de todos os países em desenvolvimento.

No plano político-institucional, o debate vem contemplando, de um lado, a importância da competição intergovernamental e a adoção de posturas empreendedoras na administração das municipalidades (from managerialism to entrepreneurialism24) como estratégia de promoção dos desenvolvimentos local e nacional, em que a governance25 passa a assumir papel norteador na gestão da coisa pública. Na formulação neoliberal, governance tem como pré-requisito o Estado mínimo. Restrito à preservação do marco legal da sociedade e da economia e à provisão de alguns bens públicos, o Estado poderia, assim, estabelecer as bases para o bom governo (Melo, 1995b). A burocracia, nessa acepção, é composta de indivíduos maximizadores de seu bem-estar e necessariamente divorciados do bem-estar geral. Nesse tipo de análise, os agentes schumpeterianos da mudança são representados pelas novas elites políticas, ou, mais freqüentemente, pelas novas elites empresariais (p. ex., governo do Ceará, ABC paulista etc.).26

De outro lado, há uma linha analítica que vê na cooperação uma alternativa mais equalizadora em face das amplas heterogeneidades estruturais, sobretudo em estruturas federativas, como é o caso do Brasil. Os inputs e outputs resultantes de tal questão são apontados como capazes de contribuir decisivamente para o avanço da democracia, amenizando conflitos e contradições sociopolítico-econômicas que, no caso brasileiro, têm permeado as ações do Estado enquanto locus do conflito e da contradição, desde sempre (i.e., excesso de Estado, por um lado, imobilismo, por outro).

Nesse caso, o esclarecimento da opinião pública é não menos importante, tendo em vista sua mobilização para a ação coletiva via sociedade organizada. Os custos da referida mobilização seriam minimizados pelo fortalecimento da cidadania, bem como pelos benefícios e satisfações coletivas e individuais que uma ação e/ou esforço dessa natureza efetivamente engendram. Para tanto, não se pode perder de vista o "papel" dos principais segmentos da sociedade organizada, enquanto atores/agentes catalisadores desse processo, no sentido de esclarecer a direção de políticas públicas e dos valores que a embasam.

Tal propósito tem por objetivo a sensibilização/mobilização de uma vontade política que possa compatibilizar as leis do mercado com os ideais democráticos. Não obstante o problema salientado pelas teorias da mobilização, e aqueles implícitos nas teorias pluralistas, nas quais as virtudes públicas, não raro, têm sido capturadas pelos vícios econômicos (Santos, 1982), a democratização da informação e do saber via ONGs, por exemplo, é, em parte, percebida como capaz de apontar algumas alternativas à descaptura. Conforme salienta Lafer, a tarefa de esclarecimento da opinião pública tem como suposto, "a noção igualitária de que todo cidadão, desde que seja apropriadamente informado, pode julgar e decidir sobre aquilo que interessa à res-pública" (1996:5-10).

Conforme assinala Castro (1991:83), a descentralização concebida como democratização do Estado requer a criação de mecanismos de representação que combinem estruturas representativas tradicionais (partidos), com novas formas de representação local (comissões de consulta, de planejamento, conselhos gestores representantes de usuários etc.).

No plano administrativo, as experiências têm progressivamente apontado para a importância da gradualidade e da flexibilidade "enquanto projetos de longo prazo que necessitam de uma capacitação crescente dos poderes locais e regionais, obedecendo a ritmos e lógicas distintos que levam em conta as diferenças regionais" (ibidem). Dessa perspectiva, é assinalada, ainda, a importância da definição de mecanismos de avaliação e de supervisão ao longo da implementação das políticas descentralizadas. São partidários da adoção de tais mecanismos autores como Jordi Borja.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme procurei demonstrar ao longo deste artigo, é nesse cenário de incertezas, promovido sobretudo pela erosão das economias planificadas, pelo estrangulamento da chamada idade de ouro, resultante da crise econômica mundial, e, por fim, pelo proclamado fim das utopias, que se configura a amplitude das transformações emergentes. Em tal momento de transição, redefine-se um novo paradigma de desenvolvimento em conexão com uma nova dinâmica do capitalismo, decorrente das transformações em curso, particularmente no que se refere aos processos de globalização e fragmentação das atividades econômicas e territoriais.

Da perspectiva descrita acima, a descentralização, uma das questões mais relevantes que parecem desafiar a estabilidade do processo de democratização latino-americano, permeia a seguinte indagação: como fazer com que os governos dos países em desenvolvimento obtenham uma melhor performance na gestão da coisa pública? Do ponto de vista histórico, a experiência de governos descentralizados tem revelado que tal processo vem sendo, desde sempre, capturado pelos interesses setoriais e clientelistas, no sentido do monopólio do poder pelas elites locais (ver, p. ex., Melo, 1991; 1993; 1996), caracterizando assim uma típica manifestação de comportamento oportunista (rent-seeking). Não obstante a forte ambigüidade que permeia esse complexo universo temático, a descentralização ressurge no debate contemporâneo para fazer frente aos impasses em torno da "governabilidade" e da retomada do processo de crescimento e desenvolvimento. Com efeito, toma corpo no debate corrente a descentralização como causa pública e como estratégia democrática quase instintiva ou natural a ser perseguida como instrumento de estabilização e preservação da democracia.

O exame conceitual mais apurado do termo, conforme enfocado na segunda parte deste artigo, aponta fortes evidências de que se trata de um fenômeno multifacetado, plural e que alcança formas altamente diferenciadas de expressão, de acordo com as especificidades de cada arena em que esteja sendo implantado. Dessa forma, a idéia traz em si o sentido de processualismo das políticas públicas, em antítese ao padrão estático que foi o trademark do modus operandi centralizado.

Em sua interessante análise, Tendler e Freedheim (1994) assinalam que a apologia reformista de corte neoliberal, enquanto melhor resposta ao cenário de crises ou à má performance dos governos, apresenta-se como uma solução demasiadamente cômoda no enfrentamento dos referidos impasses, além de atropelar conquistas sociais relevantes para o fortalecimento da cidadania.

Observando o panorama dos últimos quinze anos, as análises de Robert Kurz têm salientado que o retorno ao liberalismo como a mais adequada possibilidade de enfrentamento do quadro de crises constitui a mais completa e desmedida falácia27 O autor suscita uma discussão bastante provocadora (embora um tanto apocalíptica) ao afirmar que "a era neoliberal vai durar menos tempo que a do socialismo e a do keynesianismo". Um dos argumentos centrais do autor é o de que o Ocidente não refletiu com autocrítica a respeito de sua vitória sobre o socialismo do Leste. Em vez disso, declarou como modelo de sua hegemonia a ideologia do mercado total, que nunca foi real em sua própria história, fazendo dela o remédio para todos os males e tentando exportá-la a todo custo para as "regiões da crise global".

Seguindo ainda a reflexão do autor, o atual quadro de agravamento da crise iniciada nos anos 80 ¾ que em certo sentido remetia ao colapso econômico dos anos 30, marcadamente pelo ressurgimento de baixas taxas de crescimento e recessão, bem como pelo desemprego em massa e dívida pública excessiva no próprio Ocidente (centros capitalistas avançados), e que, portanto, levaram à ruptura do paradigma político-econômico ¾ é sintomático da total inadequação do receituário neoliberal enquanto estratégia para alcançar os êxitos desejados.

Como conclusão do exposto acima, o autor é categórico ao afirmar que "a humanidade ainda não se deu conta de que, com o fim de uma época, ficaram obsoletos os dois lados do antigo conflito e que ela precisa inventar algo fundamentalmente novo" (Kurz, 1993:5-8).28 Desse modo, novos desafios são colocados à continuidade do processo civilizatório neste final de milênio, quando reinventar novas utopias sociais constitui naturalmente um dos desafios centrais.

Ao se referir aos êxitos do programa de saúde do governo do Ceará, Tendler e Freedheim (1994) parecem vislumbrar na descentralização, nas parcerias e na flexibilização uma alternativa capaz de fazer frente, simultaneamente, à ofensiva neoliberal e ao atual estado de coisas por que vem passando a economia. Ao mesmo tempo, parecem reafirmar a reflexão de Mello (1991) e Borja (1988) ao sugerirem que o sucesso na descentralização dos serviços públicos do estado para o município é intrínseco à sua capacidade efetiva de governo. Nesse sentido, o fortalecimento do governo federal é percebido, por parcela relevante dos analistas, como uma necessidade quase imprescindível. Em particular nos países de economia periférica, o Estado é visto como um suporte fundamental para que os municípios possam cumprir, de fato, seu papel no processo de desenvolvimento regional e nacional.

Assim, ganha relevância a questão do monitoramento, na qual a gestão da coisa pública por parte da comunidade organizada e participativa é crescentemente percebida como capaz de oferecer uma oportunidade singular, não só para o processo de consolidação/expansão da cidadania, mas também para a restauração do respeito às instituições e, de modo mais amplo, aos princípios democráticos.

Portanto, o que se conclui desse controvertido universo temático é que a adoção de uma agenda descentralizada de políticas públicas deve ser encarada pelos agentes decisórios como um instrumento de valorização da ação pública. Sendo assim, podemos afirmar, com Pereira Filho, Rezende e Marinho (1993), que substanciais esforços devem ser empreendidos para sua consolidação em direção a níveis mais resolutivos de atendimento às demandas das populações via políticas públicas.

(Recebido para publicação em novembro de 1996)

 

 

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ABSTRACT
Arguments about an ‘Old’ Theme: Decentralization

The article is concerned with the reform of the Brazilian State in the 1990s. Its main objective is to analyze the principles guiding these reforms, with a focus on the principle of decentralization. It undertakes a comparative analysis of agenda-setting, based on conservative and progressive theses. Innovative points and their weaknesses, limitations, and potentialities are considered in analytical terms. It is concluded that the decisive powers should view this movement, which is in favor of decentralization, as a valuable act for public institutions, that is, as an opportunity for consolidating citizenship.
Keywords: welfare state; public sector reform; decentralization; neoliberalism; social-democracy.

 

RÉSUMÉ
Considérations sur un "Vieux" Thème: La Décentralisation

A partir de la littérature actuelle, l’auteur examine les politiques de la réforme du secteur public au Brésil pendant les années 90. Il cherche à analyser les principes qui guident les réformes en question, surtout celles qui concernent la décentralisation. Sur le mode de la comparaison, il essaie d’analyser les repères fondamentaux qu’on retrouve dans les calendriers de programme de réformes, par l’observation de la réthorique des conservateurs et des progressistes. Il détecte des points d’innovation, leurs contraintes et opportunités, ainsi que des résistances. Il suggère que le mouvement pour la décentralisation doit être envisagé par les agents décideurs comme un instrument de valorisation de l’action publique et d’élargissement-renforcement de la citoyenneté.
Mots-clé: welfare state; réforme du secteur public; décentralisation; néolibéralisme; social-démocratie.

 

 

NOTAS:

*Gostaria de agradecer a Marcus André B. C. de Melo pelo importante papel que cumpriu no desenvolvimento das idéias aqui apresentadas. Agradeço, também, a Suely M. Ribeiro Leal e Flávio da Cunha Rezende, bem como aos dois pareceristas anônimos de Dados, por seus valiosos comentários à versão anterior deste artigo. Escusado dizer que o autor é o único responsável por eventuais omissões e/ou imprecisões da análise.

1. A relação causa-conseqüência entre planejamento econômico centralizado e processos de formação do espaço nos países capitalistas será retomada mais adiante; todavia, parece-me oportuno antecipar que, em linhas gerais, tal relação se deve à relevância que o planejamento urbano passa a assumir no cenário nacional enquanto estratégia fundamental de acumulação de capital, a partir da racionalidade espacial que o espaço urbano teve de assumir. Para uma revisão mais ampla desse argumento, ver Valladares e Preteceille (1990).

2. Para uma análise mais detalhada desse argumento, ver, também, Hirschman (1982).

3. Esse período, consagrado como "a era Vargas", corresponde à acelerada montagem das estruturas centralizadas do aparelho econômico e à definição da nova forma de Estado (Draibe, 1985:276). Para uma análise mais detalhada desse período, ver (idem:82-137).

4. Este termo, no sentido aqui utilizado, designa um período no qual os indicadores econômicos apontam para uma considerável estagnação da produção de bens, acompanhada de alta inflação de preços.

5. Para uma revisão teórico-conceitual desse tema, ver Harvey (1993:140).

6. Para uma revisão desse assunto, ver Possas (1988).

7. Políticas públicas constituem, de modo amplo, um processo definido de alocação de recursos para a sociedade a partir de decisões autorizadas ou sancionadas por atores governamentais. As políticas públicas surgem a partir de uma ação intencional de agentes ¾ indivíduos, grupos, organizações, instituições e governo ¾ para atender racionalmente a determinados interesses. Esta definição é utilizada por Ranney (1968).

8. Para uma análise mais detalhada dessa questão, ver Harvey (1993:140-161).

9. Para Alain Touraine a substituição da idéia de nação por formas de associação que tenham como base a religião e a etnia, na verdade, assinala um período de transição, o qual aponta novos desafios prementes no sentido de se abandonar um tipo de comunitarismo baseado na privação e retornar a um comunitarismo fundado na afirmação e na defesa de uma identidade inseparável dos interesses econômicos e das reivindicações políticas. Desse modo, o autor conclui que "é pouco provável que ressurja o individualismo universalista do século XVIII e da filosofia das Luzes", já que "o reconhecimento das identidades e diferenças culturais é o único meio de evitar a ação violenta daqueles que se sentem despojados de sua identidade cultural ao ingressarem na sociedade de massas ¾ uma sociedade que os atrai pelo consumo, mas lhes nega o trabalho imprescindível a uma verdadeira inserção comunitária" (Touraine, 1995a:5-13).

10. Em análise estimulante o autor chama a atenção para o fato de que:" na maior parte do mundo ainda estamos longe de sermos, para usar a expressão de Rimbaud, ‘absolutamente’ modernos. Por isso, mesmo que a história não passasse da transição da época pré-moderna para a época moderna, ainda teríamos muita história pela frente. Mas nada impede que, a menos que arbitrariamente definamos história como exclusivamente a passagem da época pré-moderna para a época moderna, haja história mesmo na época moderna. Por outro lado, a época moderna pode ser considerada como o fim da história, se tomarmos‘ fim’ no sentido de ‘telos’ coletivo da humanidade. Cumprido esse ‘telos’, não haveria outros fins universais, e sim fins individuais ou particulares. Isso representaria a possibilidade da multiplicação indefinível dos fins. Analogamente, o fim do mundo pode significar a multiplicação dos mundos. Tal é, efetivamente, o sentido da modernidade" (Antonio Cícero, 1995:5-10).

11. Ver, a esse respeito, Drucker (1993).

12. Para uma revisão das idéias aqui apresentadas, ver Habermas (1987).

13. Para uma análise mais detalhada, ver Putnam (1996); Fukuyama (1992; 1996); e Melo (1995a).

14. Para uma revisão mais ampla e detalhada desse tema, ver Melo (1990a). Ver, também, Santos (1986).

15. Para Sônia Draibe (1993), a agenda reformista da Nova República dissolveu-se diante da própria conformação política que originou a chamada Aliança Democrática. Para uma revisão do "pacto federativo" brasileiro, consagrado a partir da Constituição de 1988, bem como da experiência recente de descentralização no Brasil, ver as análises apresentadas por Tendler e Freedheim (1994); Almeida (1995); Arretche (1996); Melo (1996); e Ribeiro e Santos Junior (1994).

16. Ver, a esse respeito, Harvey (1989).

17. Para uma análise mais ampla dos novos paradigmas emergentes, ver Harvey (1989; 1993). Interessante literatura sobre esse tema também pode ser encontrada em Lyotard (1986), bem como na recente análise de Jameson (1996).

18. De acordo com Marshall, três elementos compõem a cidadania: uma parte civil, relativa aos direitos necessários à liberdade individual; uma parte política, referente ao direito de participar no exercício do poder político; e uma parte social, tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança, ao direito de participar por completo da herança social. Para uma revisão desse tema remetemos o leitor a Marshall (1988). Para uma análise mais detalhada do caso brasileiro, ver Santos (1979).

19. Estou utilizando o termo em sintonia com o enunciado da Tese da Perversidade, de Hirschman. Nessa abordagem, o efeito perverso ocorre quando "a tentativa de empurrar a sociedade em determinada direção, fará com que ela, sim, se mova, mas na direção contrária" (cf. Hirschman, 1992:18). Em termos econômicos, uma das principais argumentações para a intervenção do governo são as chamadas "falhas de mercado" (market failures): bens públicos puros, monopólios naturais etc. Diante dos bens públicos, diz-se que o mercado não constitui alternativa alocativa mais eficiente. Para maiores detalhes cf. Savas (1991).

20. Ver, a esse respeito, Schneider (1995).

21. Uma profunda redefinição do papel do Estado vem contemplando uma ampla agenda de reformas de inspiração neoliberal, que aponta para novas formas de resolução da crise baseadas na idéia do Estado mínimo como o arcabouço adequado a uma economia de mercado. Com essa agenda, busca-se minimizar a capacidade regulatória dos Estados nacionais, retirar o Estado de funções produtivas e promover uma redução da estrutura administrativa dos Estados nacionais. No plano das políticas públicas, ela aponta também para a descentralização e privatização de atividades sob o controle do Estado. O argumento centra-se no pressuposto de que a privatização de determinadas áreas produziria as condições para o setor público desempenhar o que seriam as funções clássicas do Estado mínimo: ações de estabilização econômica, administração da justiça, defesa nacional e garantia de acesso das populações de baixa renda às ações residuais de assistência social (Melo, 1995b:98).

22. Vejamos, alguns pontos centrais das contribuições dos referidos autores:
· Nozick é reconhecidamente o autor que mais longe chegou na via descrita acima (um Estado que seja um não-Estado), inscrevendo-se, portanto, em uma perspectiva anarquista e libertária, contestando a refutação final de toda forma de Estado. De maneira genérica, pode-se dizer que o autor desenvolveu um longo trabalho intelectual em que consegue definir logicamente um Estado mínimo que seja um não-Estado no sentido contratualista e político do termo: não é exterior à sociedade e não produz nenhum direito próprio. Dessa forma, concebe um Estado mínimo de segurança, não-redistribuidor, no qual sua legitimidade repousa fundamentalmente no individualismo mais radical.
· Rawls, em um dos seus trabalhos mais originais, contempla com demasiada ênfase o problema da justiça de uma perspectiva liberal. Sua idéia básica consiste em tentar definir uma teoria da justiça distributiva reconhecida como legítima para todos; para tanto, adota uma lógica do tipo contratualista, elevando ao máximo da abstração a teoria do contrato social, recolocando os princípios de justiça enquanto objeto central do acordo original.
A diferença básica que constitui a "linha do equador" entre o pensamento de Nozick e Rawls consiste no fato de que o primeiro inscreve seu trabalho em uma perspectiva de releitura econômica da história do Estado, enquanto o segundo desenvolve sua reflexão do ponto de vista da moral e do direito (Rosanvallon, 1984).
· Buchanan e Tullock são, reconhecidamente, os que levaram mais longe a idéia de esvaziamento e/ou redução do espaço político (negação do social) ao privilegiarem a idéia de que o político existe apenas como meio das ações individuais (idem). Desse modo, parecem ampliar, demasiadamente, o ideal de harmonia inerte, fundamentado na indiferença, conforme idealizava Jean-Pierre Dupuy, sobretudo ao se colocarem como apologistas do consenso e, portanto, da unanimidade como norma.
Não obstante o grande número de críticas que lhes foram dirigidas por analistas de vários matizes, a importância das reflexões suscitadas por esses autores centra-se, particularmente, nos incansáveis esforços empreendidos na tentativa de vislumbrar novas alternativas à sociedade pós-estatal (idem).

23. Uma interessante análise sobre esse tema pode ser encontrada em Oliveira (1981).

24. Para uma breve revisão teórico-conceitual dessa expressão, ver Pacheco (1993). Para uma análise mais ampla, ver Harvey (1989).

25. Interessante análise sobre o conceito de governance pode ser encontrada em Melo (1995a); Diniz (1995); e Lipietz (1994).

26. Esse universo temático vem sendo amplamente contemplado pelas literaturas nacional e internacional. Para um maior aprofundamento, remetemos a Tendler e Freedheim (1994); Schneider (1995); Pacheco (1993; 1995); Figueiredo e Lamounier (1996); e Melo (1994).

27. Para essa perspectiva analítica, embora com enfoques diferenciados, confluem pensadores como Przeworski (1993). Cf., também, Dahl (1993).

28. Para um maior aprofundamento desse tema, cf. Kurz (1993).

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