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Dados

Print version ISSN 0011-5258On-line version ISSN 1678-4588

Dados vol. 40 no. 3 Rio de Janeiro  1997

https://doi.org/10.1590/S0011-52581997000300005 

Descentralização, Gastos Públicos e Preferências Alocativas dos Governos Locais no Brasil (1980-1994)*

Flávio da Cunha Rezende

 

 

INTRODUÇÃO

A descentralização das políticas públicas tem sido um tema privilegiado na agenda pública contemporânea no Brasil1. Por diferentes caminhos, vários estudos produzidos aqui e no exterior têm relacionado políticas de descentralização a transformações no conteúdo e na natureza da ação dos governos locais.2 A aceitação de tal argumento conduz, intuitivamente, à hipótese geral de que os governos locais estariam alterando de modo significativo suas preferências alocativas por políticas públicas em função da descentralização. Tal hipótese, no entanto, tem sido pouco exposta à comprovação empírica. Pouco se sabe se as preferências alocativas das diversas esferas de governo no Brasil sofreram alterações a partir dos anos 80.

No caso brasileiro, a comprovação empírica de tal argumento viria esclarecer questões centrais na discussão recente sobre as relações intergovernamentais e o papel dos governos no novo federalismo brasileiro. A ação dos governos locais no Brasil tem recebido considerável reforço de diversos estudos e pesquisas, porém poucas são as análises que se preocupam em entender de modo mais abrangente a dinâmica da evolução das preferências alocativas dos governos estaduais e municipais desde os anos 80. O dado de realidade sobre o qual diversos estudos recentes do federalismo brasileiro3 têm se apoiado é o de que a Constituição de 1988 teria produzido indesejáveis superposições de competências entre as esferas de governo, levando a problemas de coordenação que vêm se traduzindo em distorções alocativas e em um conjunto diverso de ineficiências correlatas, tais como crise fiscal, saturação de agenda, precária distribuição horizontal e vertical de recursos e baixa efetividade na redução de desigualdades regionais, e ainda crônicos problemas de captura. Uma análise comparada das preferências alocativas dos governos municipais e estaduais permitirá, ainda que preliminarmente, explorar diferenças entre padrões alocativos bem como as tendências apresentadas pelos governos locais com a descentralização.

Este artigo está centrado na análise da dinâmica das preferências alocativas por políticas públicas4 de governos estaduais e municipais no período 1980-1994. Baseado em séries históricas das preferências alocativas dos governos locais,5 o artigo procura traçar perspectivas para o debate sobre descentralização e federalismo no Brasil. A questão à qual se pretende responder é, especificamente: como e em que medida os governos locais teriam alterado suas preferências alocativas com a descentralização?

O argumento desenvolvido é que a propensão à alteração nas preferências alocativas seria maior nos governos estaduais do que nos municipais, e não o contrário, como tem sido amplamente enfatizado por analistas do federalismo no Brasil. A explicação para tal fenômeno, inspirado na teoria dos grupos de interesse (Mitchell, 1990; Olson, 1965; 1982; Tabellini e Alesina, 1990), desenvolve a noção de que nos governos estaduais, dadas as questões de escala, fragmentação decisória e tamanho dos grupos quando da formulação e implementação das políticas públicas, haveria uma maior propensão para alterar a posição do median voter em processos de escolhas coletivas por políticas públicas ao longo do tempo, alterando conseqüentemente o padrão de gastos.6

O exame empírico de tal problema, embora realizado aqui de modo preliminar e com uma amostra bastante reduzida, vem contribuir para uma maior elucidação das relações entre descentralização e ação dos governos locais. Caso tal argumento seja comprovado, estaria em aberto a idéia de que os municípios tendem a apresentar uma menor propensão a alterações nas suas preferências alocativas do que os estados, revelando que as políticas de descentralização tenderiam a produzir impactos mais significativos sobre a formação das preferências alocativas das esferas estaduais em políticas públicas.

A amostra selecionada é composta de sete estados brasileiros7 e suas respectivas capitais, e está dividida em dois grupos distintos: a) grandes estados: Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais e suas capitais; b) pequenos estados: Paraná, Pernambuco, Bahia e Ceará e suas capitais. A fonte de dados utilizada foi a Execução Orçamentária dos Estados e Municípios das Capitais, produzida pela Secretaria do Tesouro Nacional (Vários Anos). A análise apresentada será realizada em três níveis: em primeiro lugar, a tentativa de compreensão das tendências regionais, procurando identificar bases para a análise das preferências alocativas dos estados e municípios. Em seguida, busca-se examinar o fenômeno nas escalas estadual e municipal. Na última seção, serão tecidas análises sobre os resultados obtidos e suas relações com as referências teóricas utilizadas.

 

GASTOS PÚBLICOS E PREFERÊNCIAS ALOCATIVAS: CONCEITOS E NOTAS SOBRE MÉTODO

O gasto público realizado por uma dada escala de governo, em um conjunto fixo de políticas públicas, em um dado ano fiscal, expressa com relativa precisão as preferências alocativas dos atores sociais. A composição e evolução da distribuição proporcional de recursos alocados por um governo traduz o tipo e a natureza do padrão de preferências alocativas de tal governo. Tais preferências indicam a posição do eleitor mediano (median voter) em sistemas de escolha coletiva, representando um equilíbrio de tais preferências.8 Uma vez distribuída uma quantidade Q de recursos em um dado ano fiscal, os atores envolvidos na alocação de recursos não podem desviar-se dessa distribuição.

Neste estudo, as preferências alocativas serão entendidas a partir de uma divisão do gasto público em três categorias distintas (Rezende, 1996a): gasto mínimo (Gm); gasto social (Gs); e gasto econômico (Ge).9 Tais categorias de gastos se diferenciam tecnicamente a partir da classificação utilizada pela teoria dos bens públicos (Musgrave, 1973; Head, 1975; Savas, 1987; Muller, 1989). Aqui, tais categorias dizem respeito ao fim último da ação do governo, não sendo consideradas as funções de natureza intermediária.10

O gasto mínimo (Gm) corresponde à parcela de gastos governamentais em políticas públicas considerada como de domínio exclusivo do governo. Estas envolvem a provisão de bens e serviços que se enquadram na categoria de bens públicos puros, os quais não podem ser provisionados por mecanismos de mercado, representando campos de domínio exclusivo do governo.

O gasto social (Gs) corresponde à parcela do gasto em políticas públicas destinada à provisão de bens e serviços meritórios ou do tipo quase-públicos. Tais bens, devido a seus graus de exclusão e divisibilidade relativa ao consumo, permitem que o governo não assuma posição monopolista, abrindo portas para a entrada de mecanismos de mercado para a alocação de tais recursos.

Finalmente, o gasto econômico (Ge) corresponde à parcela do gasto que diz respeito a atividades econômicas nas quais, tecnicamente, o governo não teria necessidade de se envolver. Contudo, na prática, o governo desempenha tais atividades dada a necessidade de regulação de mercados; ou, ainda, em casos de intervenção direta desempenhando atividades empresariais.

O Quadro 1 apresenta a composição funcional dos gastos segundo as três categorias analíticas utilizadas neste estudo.11

Quadro 1
Gastos Públicos e a Natureza Alocativa do Governo

Gasto Mínimo (Gm) Gasto Social (Gs) Gasto Econômico (Ge)
bens públicos puros bens semipúblicos bens privados
  • legislativo
  • judiciário
  • administração e planejamento
  • defesa e segurança
  • educação e cultura
  • saúde e saneamento
  • assistência e previdência
  • habitação e urbanismo
  • agricultura
  • comunicações
  • desenvolvimento regional
  • energia e recursos minerais
  • indústria, comércio e serviços
  • relações exteriores
  • trabalho
  • transporte

 

Tais gastos proporcionais possibilitam compreender a dinâmica e evolução das preferências alocativas dos governos locais por políticas públicas. De acordo com os propósitos deste estudo, a análise se volta para identificar em que medida um dado governo vem apresentando transformações em sua forma específica de alocar recursos no tempo. A análise da evolução das preferências alocativas busca compreender como se processam as transformações de tais preferências no tempo e identificar as tendências na composição de tais preferências.

A análise que se segue procura identificar para cada governo a composição das preferências alocativas nos períodos anterior e posterior a 1988. O passo seguinte será o de detectar se tal composição das preferências sofre alterações, e, além disso, identificar qual a natureza e o sentido de tais alterações.

Para reconhecer um determinado padrão de preferências alocativas no tempo far-se-á a seguinte pergunta: "se existe um tipo de gasto proporcional dominante, qual será ele?" Em caso positivo, parte-se para a especificação de tal preferência. Não havendo uma dominância, os governos estariam tendo padrões não-determinados de alocação. De acordo com tal critério, é possível indicar tais situações nos períodos acima definidos:

  • gi > gj > gk ¾ onde há uma clara ordenação de preferências no tempo, onde gi é o gasto dominante, gj a segunda preferência alocativa e gk a última preferência do governo;
  • gi > gj, gk ¾ onde gi é o gasto dominante, mas verificam-se alterações entre gj e gk quanto à segunda preferência; e
  • gi, gj, gk ¾ situação em que não se verificam dominâncias nas preferências alocativas, dadas suas intensas alterações no período considerado.

A identificação de tais preferências para os dois períodos (1980-1988) e (1989-1994), indica tendências:

  1. à minimalização ¾ situação em que se verifica uma expansão de gm, simultaneamente à manutenção ou contração dos outros dois gastos ao longo de um dado período;
  2. à socialização ¾ situação em que gs se expande no tempo em detrimento de gm e ge;
  3. ao intervencionismo econômico ¾ situação em que ge se expande no tempo em detrimento de gm e gs.12

 

IDENTIFICANDO PADRÕES E TENDÊNCIAS REGIONAIS

O primeiro esforço analítico deste estudo é observar o comportamento e a evolução das preferências alocativas regionais. De acordo com os critérios de construção dos dados pela fonte principal, os dados regionais agregados revelam como todos os estados em uma dada região alocaram seus recursos no tempo.

O exame das séries históricas para a região Sudeste (Gráfico 1) revela uma bem marcada configuração das preferências alocativas antes e depois de 1988. Antes de 1988, verifica-se uma predominância dos gastos sociais, onde gs > gm > ge. Depois, constata-se uma alteração de tais preferências, quando os gastos mínimos assumem a dominância alocativa a partir de 1992, com gm > gs > ge, caracterizando um novo padrão alocativo. A tendência mais marcante, no entanto, é a aceleração com que a minimalização vem se processando a partir de 1988. Os gastos sociais que historicamente foram superiores aos gastos mínimos, pela primeira vez atingem um ponto de mínimo em 1993. Os gastos econômicos (ge) ficam relativamente estáveis no patamar de 20% dos gastos públicos.

No Sul (Gráfico2), verifica-se uma evolução marcada por diferentes fases: o período anterior a 1988 consolida uma situação de gm, ge, gs, em que os gastos sociais e mínimos se alternam na posição dominante. No entanto, a partir de 1988 revela-se uma transformação significativa nas preferências em direção à minimalização, revelando uma primeira similaridade com o Sudeste. Com efeito, no Sul, a tendência, a partir de 1992, é a de uma igual proporção entre gastos sociais e mínimos na disputa pela principal preferência alocativa. Quando observadas as curvas ao longo de todo o período, percebe-se que os gastos econômicos apresentam, diferentemente do caso do Sudeste, uma forte compressão, passando de aproximadamente 30% do total de gastos da região no início da série, para um valor próximo de 20% em 1994. Por outro lado, a curva dos gastos mínimos apresenta duas significativas acelerações: a primeira, de forte intensidade, que vai do ano de 1981 até o ano de 1985; e a segunda, de menor intensidade, que vai de 1988 até o final da série. Em termos amplos, os gastos sociais na região Sul apresentam uma maior estabilidade comparativamente às demais curvas.

Na região Nordeste (Gráfico 3), as curvas revelam dois padrões de preferências alocativas: o primeiro mostra não haver uma dominância entre tipos específicos de gastos, sendo os gastos mínimos e sociais por vezes a primeira preferência do governo. A partir de 1988, no entanto, configura-se uma sólida conformação das preferências em que gs > gm > ge, revelando uma tendência à expansão dos gastos sociais. O padrão pós-1988 demarca uma configuração completamente distinta daquela das regiões Sul e Sudeste. No entanto, é importante ressaltar que a propensão à predominância dos gastos sociais não se constitui fato novo; pelo contrário, revela uma tendência que vem se configurando com intensidade desde 1983. Os gastos econômicos mostram-se bastante instáveis no período 1980-1988, e em seguida se mantêm estáveis, mais uma vez configurando um novo padrão alocativo na região em termos econômicos.

Na região Norte (Gráfico 4), identificam-se padrões bastante diferenciados na evolução das preferências alocativas. No período que vai de 1980 a 1988, a distribuição de preferências assume o tipo gm > gs > ge, com forte expansão dos gastos mínimos, o qual se mostra completamente atípico em relação aos demais casos regionais apresentados. A partir de 1988, tal padrão se mantém, contudo os gastos mínimos passaram a sofrer uma perda de posição em relação a preferências alocativas por gastos sociais. De 1993 em diante, configura-se um novo padrão, onde gs > gm > ge. Todavia, vale salientar que a tendência à expansão acelerada dos gastos sociais vem se configurando desde o ano de 1988, podendo ser vista como uma conseqüência da descentralização. Os gastos sociais, progressivamente, a exemplo do caso do Nordeste, passam a ser a preferência alocativa regional, constituindo um fato novo. No entanto, ao contrário do Nordeste, na região Norte, quando consideradas ao longo de todo o período, as preferências alocativas em políticas públicas de corte econômico apresentam considerável declínio.

No Centro-Oeste (Gráfico 5), identificam-se dois padrões alocativos: primeiro, o que vai de 1980 a 1988, caracteriza-se por uma situação em que os três tipos de gastos assumem alternadamente a preferência dominante, o que se constitui um caso inédito. A partir de 1988, a descentralização vem configurar um padrão alocativo perfeitamente definido, em que os gastos sociais assumem a posição dominante, a exemplo do caso do Nordeste. Na região Centro-Oeste, porém, os gastos econômicos, surpreendentemente, tendem a se elevar a partir do ano de 1989, enquanto os gastos sociais declinam, embora se mantenham como a preferência predominante na região.

A análise regional permite identificar tipos diferenciados e similares no que se refere aos efeitos da descentralização sobre as preferências alocativas regionais, que serão fundamentais para balizar a análise das escalas estaduais e municipais que se seguem. No entanto, é fundamental ressaltar que as regiões Sudeste, Sul e, principalmente, Nordeste, onde estão situados os casos da amostra escolhida neste estudo, apresentam dois padrões diferenciados. Nos dois casos, a partir de 1988, verifica-se uma modificação marcante nas preferências alocativas. No Sudeste e no Sul, constata-se uma forte tendência à minimalização a partir de 1988, bem como a consolidação de um novo padrão a partir de 1992, onde gm > gs > ge. No caso do Nordeste, observa-se uma tendência à elevação dos gastos sociais proporcionais, consolidando um padrão de distribuição das preferências onde gs > gm > ge. Tal diferenciação abre perspectivas interessantes para garantir os traços distintivos da análise dos casos individuais.

 

PADRÕES ALOCATIVOS NOS ESTADOS

A análise das curvas para os sete casos estaduais está dividida em duas categorias: os grandes estados (São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais) e os pequenos estados (Paraná, Pernambuco, Ceará e Bahia).

Estados Grandes

Como mostram os dados do Gráfico 6, dois períodos podem ser identificados: antes de 1988, quando o governo de São Paulo apresenta um padrão de gastos em que gs > gm > ge, embora em alguns momentos gs e gm dividam a preferência dominante; e pós-88, quando se configura uma nova estruturação das preferências, e o gasto mínimo passa a ser, a partir de 1990, progressivamente, predominante, constituindo uma tendência de minimalização. A partir de 1991, similarmente ao caso da região Sudeste, consolida-se um padrão em que gm > gs > ge. Pela primeira vez, os gastos sociais perdem posição relativa, assumindo a segunda preferência do governo paulista. Em grande medida, o comportamento do gasto econômico reflete a evolução regional, verificando-se uma relativa estabilidade.

Conforme os dados do Gráfico 7 sugerem, o governo do Estado do Rio de Janeiro apresenta um comportamento no período de 1980 a 1986 que se caracteriza pela ênfase nos gastos mínimos; de 1986 a 1990, os gastos sociais passam a assumir a preferência do governo estadual. No período seguinte, verifica-se uma inversão das tendências anteriores, configurando-se uma situação de minimalização dos gastos, em simultâneo à expansão do gasto em atividades econômicas, sobretudo no período que vai de 1991 a 1993. No entanto, é a partir de 1990 que se configura um padrão definido de preferências alocativas em que gm > gs > ge, voltando à situação anterior a 1986. A tendência estadual de minimalização das preferências alocativas com a descentralização reflete uma similaridade com o caso de São Paulo e, por extensão, com a região Sudeste.

Para o caso de Minas Gerais (Gráfico 8) o período anterior a 1988 reflete uma distribuição de preferências do tipo gm, ge, gs, em que se identifica uma forte alternância. Este comportamento é traduzido graficamente pelo grande número de interseções e de proximidade das curvas. No período posterior a 1988, tal situação se mantém até o ano de 1991, quando então se configura um mais "bem definido" padrão de gastos, em que gm > gs > ge. O padrão de preferências vem apresentando uma minimalização dos gastos, em que o gasto mínimo tende a assumir a preferência alocativa dominante, distanciando-se das demais curvas. O governo de Minas Gerais, portanto, revela, a partir de 1991, uma tendência regional, a qual já teria sido acompanhada de modo diferente pelo Rio de Janeiro e por São Paulo. A tendência à minimalização, no caso de Minas Gerais, pode ser melhor entendida, como evidenciam os dados, como uma tendência que vinha se configurando desde 1990.

Estados Pequenos

Conforme mostram as séries históricas para o caso do Paraná (Gráfico 9), o ano de 1988 apresenta uma inflexão no padrão de preferências. O governo passa de um padrão do tipo gs, ge > gm para um caso bem definido de gs > gm > ge. Antes de 1988, os gastos sociais e econômicos dividem ao longo do tempo as preferências alocativas. É a partir de 1988 que se consolida uma socialização acelerada dos gastos públicos, acompanhada por uma contração acentuada dos gastos de natureza econômica, revelando uma profunda alteração no padrão de preferências alocativas em função da descentralização. O padrão alocativo que se instaura a partir de 1988 é distinto daquele apresentado pelas regiões Sul e Sudeste, e ainda pelos grandes estados. O caso do Paraná apresenta maior proximidade com a curva de preferências apresentada pelas regiões Nordeste e Centro-Oeste.

No caso do Estado de Pernambuco (Gráfico 10), verifica-se um comportamento alocativo que antes de 1988 se caracteriza por uma situação de gm, gs, ge, não havendo uma predominância no tempo por tipos de gastos. Posteriormente, configura-se um novo padrão alocativo em que gs > ge, gm. No entanto, vale ressaltar que a predominância dos gastos sociais vem se dando desde 1985, refletindo, em grande medida, a tendência apresentada pela região Nordeste, sendo também similar ao caso do Paraná. Curiosamente, com a descentralização as maiores alterações nas preferências alocativas ocorrem nos gastos mínimos e econômicos. Os primeiros, que eram dominantes entre 1980 e 1985, passam a dividir, de modo alternado, a segunda posição com os gastos econômicos, constituindo um fato novo.

O caso do Ceará (Gráfico 11) confirma a tendência apresentada pela região Nordeste, Paraná e Pernambuco. No período anterior a 1988, a distribuição de preferências foi do tipo gm, gs, ge, para em seguida se movimentar em direção a um comportamento do tipo gs > gm, ge, consolidado a partir de 1990. A tendência à dominância dos gastos de natureza social ocorre, assim como em Pernambuco, com os gastos mínimos e econômicos dividindo a segunda preferência na agenda do governo.

O caso da Bahia (Gráfico12) guarda considerável semelhança com os padrões apresentados por Ceará e Pernambuco no período pós-1988. A partir do ano de 1991, o fato novo é a conformação de preferências no tipo gs > gm, ge, com ampliação das preferências estaduais por gastos sociais. No período anterior, verifica-se um comportamento do tipo gm, gs, ge, o qual é típico dos casos da região Nordeste. A compressão dos gastos mínimos a partir do ano de 1990 passa a ser o fim de uma tendência que havia se consolidado desde 1984, quando o governo baiano partiu para políticas de minimalização dos gastos públicos. No entanto, é curioso notar que em 1994 se configura um novo padrão de preferências expresso por gs > ge > gm, sendo inédito para a região Nordeste e mesmo para os demais casos estaduais apresentados. Com efeito, os gastos mínimos, que se constituíram na prioridade da agenda estadual em 1990, sofrem intensa queda de posição até o ano fiscal de 1994.

 

PADRÕES ALOCATIVOS NOS MUNICÍPIOS

Municípios Grandes

Analisando as curvas das preferências alocativas para os governos municipais das capitais de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, a primeira evidência empírica que se pode apresentar é a da estabilidade das preferências alocativas, a qual se dá ao longo do período considerado (1980-1994), configurando uma distribuição do tipo gs > ge, gm. Tal comportamento, no entanto, difere entre os estados.

Para o município de São Paulo (Gráfico 13), o que se observa é que os gastos sociais são sempre superiores aos demais ao longo da série, configurando um padrão alocativo gs > gm, ge.

No município do Rio de Janeiro (Gráfico 14), o comportamento é similar, em termos de estabilidade, ao do município de São Paulo, porém, há uma clara predileção ordenada por gs > gm > ge.

O caso de Belo Horizonte (Gráfico 15), embora seja mais instável que os dos demais apresentados, traduz uma mesma tendência, qual seja, gs > gm > ge. A partir de 1990, com a descentralização, porém, acentua-se a tendência de expansão dos gastos em políticas públicas de corte social.

Municípios Pequenos

Os casos dos governos de Curitiba, Recife, Fortaleza e Salvador confirmam a tendência geral apresentada pelos governos dos municípios grandes, o que ratifica a existência de uma inclinação das preferências alocativas municipais, ao menos no âmbito da amostra. O que se observa, com variações entre os casos, é a dominância das preferências por gastos sociais. A descentralização, na verdade, não provocou alterações significativas nas escolhas alocativas desses governos municipais.

No caso de Curitiba (Gráfico16), verifica-se que a partir de 1983 as preferências alocativas do governo assumem o perfil gs > gm > ge. A curva dos gastos sociais, vale salientar, apresenta uma significativa inflexão a partir de 1989, quando se verifica uma compressão de tais gastos proporcionais.

No município do Recife (Gráfico 17), visualiza-se um padrão ainda mais claro de expansão dos gastos sociais. No período em questão, a preferência alocativa municipal por gastos sociais mostra-se dominante, porém todas as curvas apresentam relativa instabilidade ao longo do tempo. No entanto, pode-se identificar com precisão uma distribuição de preferências bastante homogênea com o perfil gs > gm > ge, sendo similar aos demais casos municipais.

Em Fortaleza (Gráfico 18), pode-se identificar um padrão diferente, e menos estável que os anteriores. No período que antecede 1988, o governo municipal de Fortaleza segue a tendência municipal de estabilidade das preferências, com gs > gm > ge. Em seguida, constata-se uma situação em que o gasto mínimo passa a diminuir consideravelmente, configurando, a partir de 1991, um novo padrão em que os gastos econômicos passam a assumir a segunda posição. De 1992 em diante, verifica-se uma expansão acelerada dos gastos sociais, alterando uma tendência histórica de estabilidade do patamar de tais gastos.

Dos casos municipais, o de Salvador (Gráfico 19) apresenta-se como atípico em relação aos demais, embora preservando importantes pontos de similaridade. Observam-se dois padrões alocativos distintos ao longo da série. No primeiro, os dados configuram um comportamento do tipo gs, gm, ge, em que as preferências se alternam fortemente. No período seguinte, consolida-se um padrão estável de preferências alocativas, o qual acompanha a tendência do Nordeste e dos municípios em geral, qual seja, de dominância do gasto social. Neste caso, a descentralização trouxe alterações significativas nas preferências alocativas do governo municipal gs > gm > ge, sendo que o gasto mínimo apresenta uma expansão a partir de 1988, sendo este um fato novo.

 

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os dados apresentados levam-nos pelo menos a duas evidências empíricas de interesse. A primeira e mais visível delas é a de que, a partir de 1988, os estados passam a apresentar padrões mais bem definidos de alocação de recursos com predominância de preferências, revelando uma propensão a mudanças nas preferências alocativas, independente da natureza destas.

A segunda evidência é a de que os municípios, independentemente do caso e do período considerados, apresentam padrões mais estáveis e definidos em termos de suas preferências. Quanto à natureza dessa tendência municipal, os dados são claros: as preferências são marcadas pela dominância dos gastos em políticas públicas consideradas aqui como de corte social. Uma possível interpretação dessa evidência tem a ver com o fato de que os municípios já eram responsáveis pela oferta de políticas públicas de corte social na estrutura federativa brasileira antes de 1988. Nesse sentido, o que se pode inferir é que a descentralização não proporcionou alteração nas preferências alocativas dos municípios da amostra. Isto não quer dizer, todavia, que a descentralização não tenha promovido alterações qualitativas do gasto público municipal. Ademais, pouco se pode afirmar a respeito de mudanças na alocação de recursos nas diversas categorias que compõem as classificações agregadas nesta análise. Estudos mais refinados permitirão compreender como tais evidências se processaram ou não no tempo e no espaço, afastando-se ou aproximando-se das evidências aqui apresentadas.

Quanto à maior propensão à alteração nas preferências alocativas dos governos estaduais, é possível tentar explicar tal fenômeno à luz das teorias dos grupos de interesse, amplamente utilizadas em estudos de ciência política e políticas públicas. Estas, em suas diversas variantes, apóiam-se na idéia de que o tamanho dos grupos de interesse e a complexidade dos sistemas político-institucionais, nos quais as decisões se processam, alteram a posição do median voter. Quanto maior o grupo, e mais fragmentados os interesses, menos estável será a posição do median voter, e, portanto, menor a estabilidade dos resultados dos processos de escolhas coletivas em sistemas político-institucionais pela regra da maioria. Por esta linha argumentativa, torna-se possível relacionar a posição do median voter e as preferências alocativas no tempo.

Com efeito, observa-se que nos municípios há uma tendência à conservação das preferências no tempo, o que era de se esperar, dado que os grupos e as coalizões de elites municipais tendem a ser mais coesos no tempo, sobretudo em casos em que o desenvolvimento econômico e social são lentos, e padrões de relações políticas tendem ao tradicionalismo, marcado por forte permanência de elites no poder, entre outros fatores. Na escala estadual, observa-se que os estados pequenos mostram uma leve alteração de suas preferências, revelando um comportamento que pouco se afasta daquele verificado nos municípios. Isto pode ser explicado pelo mesmo argumento, em que nos estados pequenos a complexidade dos sistemas político-institucionais, o número de atores em jogo, a natureza das decisões e a fragmentação dos interesses aumentam de modo pouco expressivo em relação à escala municipal aqui considerada. No caso dos estados grandes, em que são elevados os graus de complexidade e de fragmentação de interesses, as evidências empíricas apresentadas vão na direção de que ocorrem alterações significativas das preferências alocativas, confirmando o argumento da teoria dos grupos de interesse baseado na posição do median voter.

Quanto ao sentido das modificações observadas, tal linha de argumentação não encontra o mesmo poder explicativo. No entanto, é interessante observar que os estados grandes dirigiram suas preferências para a minimalização, enquanto os pequenos se moveram na direção da socialização, que, curiosamente, é a mesma dos municípios. Tal fenômeno poderia ser explicado com maior precisão a partir de análises da natureza e composição das elites locais nos processos de escolha coletiva. De todo modo, é possível tentar indicar elementos inteligíveis para tal evidência. Nos estados grandes, as elites locais teriam uma maior capacidade de renovação, maior exposição à competição política e menor oportunidade para estabelecer relações de corte clientelista, elementos que teriam poder de alterar significativamente o papel alocativo dos governos ao longo do tempo.

No entanto, o sentido das modificações poderia ser experimentalmente explicado a partir das teorias tradicionais sobre o papel das esferas de governo em estruturas federativas. Algumas das principais teorias normativas do federalismo argumentam em prol da existência de uma divisão eficiente de responsabilidades entre os governos (Tiebout, 1956; Olson, 1969; Weingast, 1995; Imman e Rubinfield, 1994). A mais eficiente divisão de competências teria a ver com a escala e a natureza dos bens, em que os governos mais próximos dos governos centrais deveriam estar envolvidos com a provisão de bens públicos puros, enquanto os governos locais estariam voltados para bens públicos de corte local. A análise empírica das preferências alocativas dos governos locais realizada, permitiu ver que apenas os estados considerados grandes se encontram mais próximos de tal divisão de papéis e responsabilidades. Em linhas gerais, os resultados analisados apontam para uma divisão em que tais governos enfatizam prioritariamente a minimalização, enquanto os municípios se voltam para uma socialização dos gastos. Nos estados pequenos e em suas capitais, verifica-se um processo contrário de superposição de competências, em que as duas escalas se voltam para ofertar políticas públicas de corte social, promovendo ineficiências alocativas, ao menos em tese. Nos estados e municípios menores e mais marcadamente movidos pelo clientelismo, a tradição da política local tem sido alimentada pelas coalizões entre governos estaduais e governos municipais, sobretudo das capitais, dado o maior peso político destas. Isso incentiva e retroalimenta a conservação de padrões na alocação de recursos. Estudos mais aprofundados nessa linha de argumentação podem elucidar em que medida tal superposição de competências tende a promover ineficiência alocativa.

O exame das preferências alocativas dos governos locais no caso brasileiro, ao menos preliminarmente, permite esclarecer pontos importantes no debate corrente sobre descentralização das políticas públicas e, fundamentalmente, sobre o papel das diferentes instâncias de governo no federalismo brasileiro. As evidências apresentadas, embora considerando os seus limites, mostram que a idéia quase consensual de que os municípios teriam alterado suas preferências alocativas com a descentralização ¾ como fortemente propalado no debate nacional sobre descentralização e federalismo ¾ não se verifica ao menos nos casos estudados. O efeito mais visível da descentralização foi o de promover alterações nos padrões alocativos e nas preferências dos governos estaduais, fenômeno até então pouco explorado pela literatura temática no Brasil. A compreensão da natureza e das tendências de tais mudanças no papel dos governos estaduais permite entender os caminhos do federalismo no Brasil, do mesmo modo por que e como este tem sido alvo de continuadas críticas, desde a Constituição de 1988, por diversos estudos e pesquisas. A crise federativa promovida pela descentralização poderia ser explicada pelos caminhos alocativos tomados por certos estados que, por razões que fogem ao escopo deste trabalho, operam em ambientes marcados pelo clientelismo e pela pouca capacidade de renovação das elites políticas locais, o que acentua os conhecidos problemas de superposição de papéis e responsabilidades na divisão de funções entre governos, o que promove, em última instância, ineficiência na alocação de recursos nas políticas públicas locais. Estudos futuros focalizando casos individuais com maior precisão, e envolvendo modelos analíticos que contemplem os efeitos dessas variáveis não consideradas diretamente neste estudo preliminar, poderão revelar maiores surpresas sobre o que realmente se passa com a descentralização e as preferências alocativas no caso brasileiro.

(Recebido para publicação em janeiro de 1997)

 

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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ABSTRACT
Decentralization, Public Spending, and the Allocative Preferences of Local Governments in Brazil (1980-1994)

Based on study of a historical series, the article analyzes the dynamics of allocative preferences in public spending by Brazilian state and municipal governments during 1980-1994. Specifically, this contribution to the debate on decentralization and federalism in Brazil seeks to ascertain how and to what extent local governments have changed their allocative preferences as a result of decentralization.
Keywords: decentralization;, allocative preference; local government.

 

RÉSUMÉ
Décentralisation, Dépenses Publiques et Attributions Budgétaires des Gouvernements Locaux au Brésil (1980-1994)

Dans cet article on analyse le mouvement des attributions budgétaires des politiques publiques menées par les gouvernements des États de la fédération et des communes brésiliennes pendant les années 1980-1994. A partir de séries historiques des attributions budgétaires effectuées par les gouvernements locaux, on essaie de mettre des repères à une discussion sur la décentralisation et le fédéralisme au Brésil. La question consiste à savoir comment et dans quelle mesure la décentralisation aurait modifié les attributions budgétaires effectuées par les gouvernements locaux.
Mots-clé: décentralisation; attributions budgétaires; gouvernement local.

 

 

NOTAS:

* No Brasil, agradeço os comentários, sugestões e recomendações feitas por Marcus André B. C. de Melo, Marta Arretche, Tânia Bacelar de Araújo e Cristiane Lucena. Sou especialmente grato à participação e colaboração de Carlos Antônio Alves Pontes na preparação da segunda versão, submetida à editoria de Dados, nas atividades de organização do texto, apresentação do argumento e, ainda, apoio logístico. Na Cornell University gostaria de agradecer a participação de Henrique Araújo no Departamento de Matemática; a Theodore Lowi, John Ferejohn, Robert Gibbons e Walter Isard por suas contribuições ao desenvolvimento das idéias aqui apresentadas sem as quais este trabalho seria completamente diferente.

1. Para uma completa revisão da literatura sobre a descentralização em escala internacional e nacional, e, mais importante, sobre as relações entre descentralização e federalismo, remeto o leitor a Melo (1996; 1997). Sobre a ideologia do municipalismo no Brasil, ver Melo (1993); e sobre a relação entre municipalismo, captura e estabilidade federativa, ver Rezende (1996d).

2. No plano internacional, o estudo realizado por Putnam (1993), sobre descentralização e democracia, constitui-se caso exemplar para estudos de políticas públicas e relações intergovernamentais em ambientes democráticos.

3. Um amplo panorama do debate corrente sobre o federalismo nacional é encontrado em Affonso e Barros e Silva (1995). Nesse debate, questões correlatas à natureza da formação do federalismo, ressaltando o poder dos poderes locais no Brasil são exploradas com lucidez por Oliveira (1995). Para uma análise dos efeitos de captura dos governos locais sobre o governo federal na condução de reformas no Brasil, ver Rezende (1996b).

4. As preferências alocativas dos governos serão representadas pela composição do gasto governamental em um conjunto de políticas públicas em um dado período de tempo.

5. A metodologia utilizada para a determinação das preferências alocativas baseia-se na natureza dos gastos públicos por função, tal como realizado em Rezende (1996a).

6. A ação de grupos de interesse na formação de políticas públicas constitui-se foco central na produção acadêmica recente das ciências sociais. Para uma revisão das correntes teóricas mais importantes, ver Mitchell (1990) e, ainda, sobre grupos de interesse e a organização interna do governo em sistemas federativos, ver Tirole (1994).

7. Os estados e municípios que compõem a amostra são aqueles dotados de maior população, renda, representação política, produção econômica e, ainda, grau de urbanização. O critério população diferiu na escolha da amostra. Para os estados, foram considerados aqueles com população maior que 6,5 milhões de habitantes, e para os municípios das capitais, aqueles com população superior a 1,3 milhão para o ano de 1993, quando foi produzido o dado mais atualizado pelo IBGE (1994).

8. Métodos de análise científica que se baseiam na noção de equilíbrio tratam-no como uma situação self-enforcing, na qual não se verificam tendências ou interesses pela mudança. Uma posição de equilíbrio pode ser parcial ou mais completa que outras, ou, ainda, dizer respeito ao longo ou curto prazo, referindo-se a uma dada resultante de fatores, mas se trata de uma situação aproximada, próxima do ideal. A noção de equilíbrio tem sido amplamente utilizada para explicar cientificamente fenômenos sociais relevantes, fundamentalmente, processos de escolha coletiva (Tabellini, 1991; Tabellini e Alesina, 1990) em políticas públicas. Neste estudo, considera-se que a alocação de uma quantidade Q de recursos em políticas públicas representa uma situação de equilíbrio das preferências alocativas em um dado ano. A análise do comportamento temporal do gasto permite visualizar a evolução do equilíbrio das preferências alocativas, que seria, por definição, a posição de equilíbrio do median voter em relação ao gasto público em uma dada escala de governo.

9. Outras classificações mais detalhadas poderiam ser utilizadas, porém, para os objetivos propostos neste trabalho, tal classificação mostra-se propícia.

10. Embora essa distinção seja fundamental para a compreensão da atividade do governo, esta se presta para estudos mais detalhados sobre os gastos públicos. Isso já vem sendo feito por mim em trabalho focalizando a natureza do envolvimento do governo para a cidade do Recife e para o Estado de Pernambuco, com base nos balanços municipais e estaduais, no período correspondente a 1970-1996.

11. A composição desses gastos se mostra extremamente variável de país a país, dependendo de como as políticas governamentais são organizadas. Tal distinção, embora fundamental para estudos mais avançados e de corte comparativo, não se faz necessária aqui, dado que se considera o fim último da ação do governo em uma dada política pública, conforme especificado anteriormente.

12. Uma maior elaboração das tipologias do governo em ação pode ser encontrada em Rezende (1996c).

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