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Dados

Print version ISSN 0011-5258On-line version ISSN 1678-4588

Dados vol. 41 no. 1 Rio de Janeiro  1998

http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52581998000100001 

Restaurando a Governabilidade: O Brasil (afinal) se Acertou?*

Philippe Faucher

"Se os latino-americanos não se prepararem para o que está por vir, não só as suas máquinas e indústrias vão virar sucata, mas também muitas de suas cidades, regiões e até mesmo países inteiros" (Francisco Weffort, 1991).

 

 

INTRODUÇÃO

Essa declaração pessimista de Francisco Weffort foi feita em 1991, quando o Brasil e outros países da América Latina passavam por sua pior crise econômica desde a Segunda Guerra Mundial. No Brasil, a desilusão teve raízes mais profundas. O primeiro presidente civil após 21 anos (1964-1985) de regime autoritário, José Sarney, governou o país de 1985 até 1990. A despeito de todas as esperanças de mudança, a política permaneceu o mesmo jogo nefando disputado por políticos de segunda categoria (os mesmos que os militares haviam tolerado); o serviço da dívida atingiu níveis insuportáveis; e o governo, enredado nas tentações do populismo, suspendeu o pagamento de seus compromissos junto à comunidade financeira internacional. Com a explosão do déficit público e o corte do crédito internacional, a inflação acelerou-se e a economia beirou o colapso. Mesmo assim, o governo continuou a comprar abertamente o apoio dos congressistas — a corrupção alastrou-se.

Nessas circunstâncias, surgiram sérias dúvidas sobre a viabilidade da democracia brasileira. Não poderia o caos econômico produzir tamanha instabilidade a ponto de solapar as bases da transição política? Será que essa sociedade poderia ter esperanças de algo melhor do que um sistema híbrido de "democracia delegativa"?1 (O’Donnell, 1994). Com a aproximação das eleições presidenciais, muitos viram no Partido dos Trabalhadores ¾ PT, e em seu líder, Luís Inácio Lula da Silva, a única chance de mudança; outros temeram a polarização que um partido dos trabalhadores, de tendência socialista e visivelmente infiltrado por facções da esquerda radical, poderia provocar em uma sociedade de tanta desigualdade social como o Brasil. O medo prevaleceu, e Fernando Collor foi eleito presidente por uma estreita margem de votos. Apesar de alheio aos grandes partidos e de ser, de certo modo, um dissidente da direita tradicional, Collor era um membro da oligarquia. Dezoito meses depois de sua posse, o novo presidente da República foi imobilizado por sua própria incompetência. Uma Comissão Parlamentar de Inquérito considerou Collor e seus correligionários mais próximos culpados por uma série de acusações de corrupção. Durante a votação da cassação de seu mandato pelo Senado, Collor renunciou, para alívio de toda a nação.

O governo de transição de Itamar Franco (1992-1994) mostrou-se mais produtivo do que se esperava. O programa de estabilização econômica lançado pelo então ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, revelou-se eficiente: reduziu rapidamente a inflação e restaurou a confiança dos consumidores.2 No rastro da onda de popularidade criada por seu "golpe de mestre", Fernando Henrique Cardoso elegeu-se presidente da República em 1994, no primeiro turno, com uma maioria expressiva de votos. Durante seus primeiros dois anos de governo (1995-1996), Cardoso manteve a economia estável, não obstante os pequenos progressos obtidos no controle do déficit orçamentário, e o Congresso aprovou diversas emendas constitucionais, façanha aparentemente impossível na administração anterior.

Este artigo defende a tese de que até 1994, tanto por razões sistêmicas quanto estruturais, o Brasil esteve na iminência de um colapso de suas instituições. Entretanto, o próprio êxito do programa de estabilização inaugurado em 1994 e a notória "virada" da economia desde a eleição de Fernando Henrique Cardoso, obrigaram os principais agentes econômicos a modificar suas preferências e forçaram um realinhamento parcial da coalizão governamental. Essas mudanças contribuíram para facilitar a introdução de várias reformas, bem como para o surgimento de uma agenda política que atacava diretamente as causas da ingovernabilidade no Brasil, embora os problemas ainda estejam longe de ser resolvidos.

Quais foram as causas desse êxito notável, embora frágil? Não basta dizer que a pessoa certa, na hora certa, pôs em prática as políticas corretas dentro de um contexto social e político que se dispunha a aceitá-las em virtude dos fracassos anteriores. É claro que boa parte do crédito por esse sucesso deve ser atribuído às pessoas envolvidas.3 O trauma institucional causado pelas denúncias de corrupção que levaram ao impeachment do presidente Collor (Montclair, 1994) teve também o efeito de aumentar a audiência para os defensores das reformas. Mas, no caso brasileiro, é preciso olhar além do anedótico e das forças circunstanciais para compreender os fatores que contribuíram para a restauração da governabilidade.4

Governabilidade é um conceito que não diz respeito apenas à atuação e funcionamento do governo, mas também se refere às relações entre Estado, mercado e sociedade. Nesse sentido, a governabilidade pode ser medida pela capacidade do Estado para manter a ordem em situações normais de desordem e pela capacidade de uma comunidade para se adaptar a mudanças em suas condições de existência. A preocupação com a governabilidade não tem a ver diretamente com a força relativa de um regime ou a confiabilidade de suas instituições. Pela definição aqui utilizada, a governabilidade mede a capacidade do Estado para implementar políticas públicas, agir de acordo com um conjunto previsível de regras e garantir a ordem. Dessa maneira, o problema da governabilidade não se limita às democracias, mas há bons argumentos para sustentar que as democracias têm condições de proporcionar estabilidade por meio de soluções conciliatórias.

Durante quase dez anos, os governos civis brasileiros atormentaram-se com o declínio progressivo de sua capacidade de implementar políticas em razão de três fatores inter-relacionados: a fragmentação das elites políticas, que gerou frágeis e hesitantes coalizões de governo, uma queda tanto na base de recursos da administração pública quanto em sua capacidade de prover serviços e um enfraquecimento geral da autoridade pública, em conseqüência da escandalosa corrupção e do uso ilegítimo da violência. A manifestação mais tangível dessa falta de governabilidade foi a incapacidade do governo para lidar com a instabilidade política. A essa incapacidade de levar a efeito políticas econômicas eficazes acrescentou-se a existência de uma forte coalizão de interesses minoritários, cujos integrantes ou se protegiam contra os custos da inflação por meio da indexação, ou se beneficiavam com a instabilidade monetária. Os repetidos fracassos das tentativas de estabilização da economia só fizeram aumentar a ingovernabilidade. A ineficácia das ações do governo nessa questão de importância crucial aprofundou a crise econômica, criando um círculo vicioso que agravou a ingovernabilidade.

A crise institucional desencadeada pela descoberta de um grande esquema de corrupção sob o governo Collor, o processo de impeachment que se seguiu e a aceleração da inflação que deixou a maioria da população desprotegida — com exceção de uns poucos — diante das conseqüências negativas da instabilidade econômica, criaram um clima propício para a introdução e o sucesso da execução de um novo plano de estabilização, o Plano Real. O êxito do plano permitiu ao presidente Fernando Henrique Cardoso construir uma aliança política que tirava proveito de sua sólida vitória eleitoral. Essas forças conferiram um alto grau de legitimidade à administração de Cardoso, dando-lhe condições de unir os governadores e formar uma maioria nas duas Casas do Congresso. A recuperação da estabilidade econômica e a grande legitimidade do governo possibilitaram à nova administração propor uma agenda de reformas que atacava as fontes estruturais da ingovernabilidade no Brasil. O governo de Fernando Henrique Cardoso defronta-se agora com o desafio de consolidar a estabilidade econômica e, ao mesmo tempo, levar avante a reforma do Estado e o restabelecimento da autoridade pública, fatores necessários para promover a governabilidade em uma democracia.

Na primeira seção deste artigo examino os fatores responsáveis pelos repetidos fracassos das autoridades brasileiras na implementação de programas de estabilização econômica durante a primeira década de regime civil. No plano do mercado, os fracassos refletiram a falta de apoio por parte da sociedade brasileira às medidas estabilizadoras. Uma minoria de brasileiros que estava protegida contra a inflação, ou lucrava com ela, formou uma pequena, mas poderosa aliança contra a estabilização e suas conseqüências recessivas. Enquanto isso, a maioria estava demasiadamente preocupada com a perspectiva de novamente arcar com os custos de outro plano fracassado de estabilização (aumento do desemprego sem estabilidade dos preços) para lançar-se em defesa do novo programa. No plano político, os fracassos resultaram de um sistema partidário de fraca institucionalização e da ausência de uma agenda unificadora, o que exacerbou a fragmentação da representação de interesses no Congresso, e, desse modo, limitou a capacidade do governo para construir coalizões majoritárias estáveis. Como conseqüência de tudo isso, a persistente hemorragia fiscal não pôde ser estancada por meios legislativos, deixando as autoridades sem outra opção senão a de impor cortes impopulares através de decretos do Executivo. Mas esses abusos de poder do Executivo tornaram-se alvos fáceis da oposição e seus aliados na burocracia, permitindo-lhes exercer pressão para uma reconsideração dos cortes. O impacto simultâneo da crise fiscal e das pressões para a liberalização do mercado pressionou as lideranças políticas a se comprometerem com uma agenda negativa de redução do tamanho do Estado e, em última análise, de diminuição de sua capacidade de implementar políticas. Disso resultou a versão brasileira de um "Estado desintegrado" (Nelson, 1994:20). Finalmente, a substituição do clientelismo pela corrupção, nascida da "confusão das fronteiras entre as esferas pública e privada" (Martins, 1993), junto com as violações dos direitos humanos e a impunidade dos autores desses crimes, corroeram ainda mais os fundamentos da autoridade das instituições públicas e, portanto, sua capacidade de implementar políticas.

Na segunda seção afirmo que o êxito inesperado do Plano Real se explica pela emergência da hiperinflação, pela descoberta do esquema de corrupção do presidente Collor e pela forma como o Plano Real foi posto em prática. A hiperinflação anulou a eficácia da indexação e, desse modo, aumentou os riscos associados à instabilidade do mercado para amplos setores da população brasileira. Isso desencorajou a adesão e diminuiu a força da coalizão de atores que não tinham interesse algum na estabilização, ao mesmo tempo que uniu o grupo dos que temiam os custos econômicos de um novo fracasso. Após as investigações realizadas pelo Congresso e pelo Judiciário sobre o esquema de corrupção do presidente Fernando Collor, o povo entendeu claramente que os grupos envolvidos em práticas de sobrevalorização, aumentos injustificados de preços e especulação financeira eram os que mais se beneficiavam com o caos econômico. A revelação pública dos grandes lucros auferidos pelos bancos, instituições financeiras e empresas, com elevados custos para a sociedade, abalou a influência política desses setores. Por fim, o Plano Real foi desenhado e implementado de modo gradual e negociado, o que ajudou a minimizar os custos da estabilização para a maioria da população assalariada.

Na terceira parte do artigo mostro que devido ao fato de a estabilidade econômica ter se traduzido em um nível sem precedentes de apoio político ao presidente Fernando Henrique Cardoso e seus aliados, a aliança eleitoral vencedora pôde ser transformada, por intermédio de manobras de "engenharia política", em uma ampla, embora frágil, maioria no Congresso nacional. O governo Fernando Henrique procurou tirar proveito dessa maioria parlamentar para iniciar uma reforma do Estado brasileiro e restabelecer a autoridade pública — isto é, reconstruir a governabilidade no Brasil. Dezoito meses depois de assumir o poder, enquanto a administração lutava para conter o déficit fiscal e, simultaneamente, evitar a recessão, a população começou a se mostrar descontente com o desempenho do governo. As eleições municipais de 1996 representaram uma oportunidade para os partidos aliados, que contavam capitalizar a crescente impaciência da população com as mudanças, renegociarem os termos da sua cooperação com o governo. A essa altura, porém, o rumo das mudanças já tinha sido claramente definido pela administração Fernando Henrique. O projeto de "reforma do Estado" e as medidas tomadas para restabelecer a autoridade do sistema judiciário comprovam o fato de que os mercados, a distribuição social da renda e a cidadania dependem muito de um Estado com autoridade e recursos necessários para prover serviços com eficiência. Na minha opinião, são essas as iniciativas mais importantes e duradouras da administração atual, por contribuírem para a consolidação da democracia no Brasil.

 

1. O REPETIDO FRACASSO DOS PLANOS DE ESTABILIZAÇÃO

O valor de um programa de estabilização deve ser determinado pela capacidade de crescimento de uma economia em condições democráticas (Bresser Pereira, Maravall e Przeworski, 1993). O Brasil lutou contra a inflação e o baixo ritmo de crescimento econômico durante a maior parte da década de 80 e início da de 90. Em comparação com outros países da região, as tentativas de estabilização no Brasil podem ser consideradas como um rematado fracasso. A persistência de elevados níveis de inflação reflete a existência de uma acirrada guerra distributiva entre grupos sociais, que se dá quando poderosos interesses econômicos podem lucrar com as desordens do mercado, seja nos países de Estado fraco, seja nos países em que as instituições democráticas faliram, seja nos regimes autoritários. Essa caracterização é certamente aplicável à situação brasileira durante a transição civil do regime militar. A repetição do fracasso dos programas de estabilização ilustra o fato de o governo ter perdido sua capacidade para estimular a economia, tomar decisões de política econômica e supervisionar sua efetiva execução.

Durante muitos anos os economistas discutiram sobre o conjunto de políticas necessárias para estabilizar uma economia flagelada pela hiperinflação.5 O debate serenou à medida que a inflação foi sendo controlada, deixando para trás um feitiço enganador batizado de "Consenso de Washington", uma fórmula mágica que permitiria às futuras gerações impedir a volta da instabilidade econômica (Williamson, 1990). Não resta dúvida, porém, de que o êxito das políticas se baseou em muito mais do que um receituário estéril; o sucesso contou também com a grande criatividade de sucessivas equipes econômicas às voltas com situações extremamente difíceis que forçaram os mercados muito além dos seus limites previstos. A necessidade de elaborar um conjunto de políticas coerentes, que tivesse o apoio de uma parcela expressiva dos agentes econômicos e, desse modo, pudesse ser implementada com eficiência, tornou, em última análise, de pouca utilidade as concepções dos especialistas sobre o que deveria ser feito. A solução não se encontrava no controle tecnocrático dos especialistas, mas na adequação das políticas a um conjunto extremamente complexo de hipóteses sobre o comportamento dos agentes econômicos e as expectativas do mercado. A explicação inicial dos economistas para o fracasso das tentativas de estabilização jogou a culpa no "populismo econômico" dos políticos (Bresser Pereira, 1991).6 Apesar de aparentemente correta, essa explicação não levou em conta as razões pelas quais o populismo econômico era tão comum na América Latina, e, para os fins de minha argumentação, no Brasil.

Embora a história mostre o contrário (como o regime Vargas, entre 1930 e 1945), nos lugares onde as instituições democráticas são fracas e a distribuição de renda é muito concentrada os governos não têm capacidade política para implementar medidas que afetem negativamente os interesses econômicos dominantes. No caso do Brasil, uma coalizão de atores econômicos politicamente influentes não tinha interesse na estabilização, enquanto aqueles que teriam a ganhar com a estabilidade dos preços dispunham de limitada influência política, até a crise de 1992. A falta de apoio das elites econômica e política à estabilização, a oscilante legitimidade do governo e sua incapacidade para unir a população em torno dos seus objetivos dificultaram a solução dos problemas políticos criados pela estabilização.

1.1 O Enfraquecimento do Estado

A estabilização exige não só um plano bem elaborado, coragem política e determinação do governo; requer também o apoio da sociedade civil e das elites política e econômica do país. Diante de uma representação política fragmentada e sem uma maioria clara, estável e coerente no Congresso até 1994, o Executivo brasileiro não tinha condições de reunir o decidido apoio de que necessitava para impor os custos transitórios da estabilização a uma população cética. A transição do regime autoritário levou mais de dez anos para se completar. Em 1985, a alternativa civil ao regime militar era formada por uma aliança frouxa entre reformistas moderados, democratas liberais e um grande número de oportunistas de última hora, muitos dos quais tinham estado ligados ao regime autoritário durante anos. Diante das responsabilidades do poder, essa coalizão rapidamente se fragmentou em uma diversidade de facções que, em nome da democracia, desfrutavam do seu direito de divergir.

Havia dez partidos políticos representados no Congresso que redigiu a Constituição de 1988. A heterogeneidade interna de cada partido, a ausência de identificação programática ou ideológica entre seus membros (com raras exceções) e as dificuldades de impor a disciplina partidária,7 dificultaram a construção de uma maioria estável e coerente. A aprovação de qualquer ato legislativo (este padrão se tornou norma desde a Assembléia Constituinte) exigia a formação de coalizões ad hoc para forjar maiorias de momento. Essas maiorias foram constituídas a partir de tradeoffs pessoais entre os parlamentares e se estenderam além das filiações partidárias e das linhas ideológicas (Martins, 1993:2). Durante o governo Collor, a formação de coalizões legislativas foi dificultada pela presença de vinte partidos no Congresso, nenhum deles com mais de 20% das cadeiras. Sem contar com uma maioria definida e estável, o governo freqüentemente enfrentava uma oposição quase paralisante no Congresso nacional.

À falta de apoio legislativo para a aprovação de medidas de estabilização somava-se um aparelho de Estado desorganizado e cada vez mais incapaz de proporcionar até os serviços mais básicos à população (como educação e saneamento). A crise fiscal, que corroeu a capacidade do Estado para obter financiamentos quando necessário, privava-o dos recursos necessários quer para financiar políticas de desenvolvimento, quer para introduzir reformas destinadas a provocar uma significativa mudança estrutural no sistema produtivo8. Da mesma maneira que a sociedade brasileira fechou os olhos, por muitos anos, para sua crise fiscal, ela também se negou a colocar em questão a estrutura desenvolvimentista do Estado e sua pletora de empresas públicas. Carente de recursos e, com exceção de alguns poucos setores isolados, de competência necessária para desempenhar funções cada vez mais amplas, a burocracia perdeu sua capacidade de levar a efeito as políticas governamentais.

Além disso, a corrupção generalizada, a violência institucionalizada e um sistema judiciário ineficiente e sem recursos, combinaram-se para aumentar o ceticismo da população e para minar sua confiança nas instituições a ponto de destruir a autoridade pública e mergulhar a sociedade em uma situação de anomia. As três próximas seções examinam as forças que contribuíram para mutilar a capacidade do governo brasileiro para executar políticas públicas — coalizões frágeis e oscilantes, erosão do Estado, corrupção e violência institucionalizada — e que, em conjunto, desgastaram a legitimidade da classe política e das instituições públicas aos olhos da população brasileira.

1.1.1 Coalizões frágeis e clientelismo difuso

No processo de transição para um regime democrático eficiente, a consolidação resulta do exercício de regras formais de democracia política, o que viabiliza a progressiva difusão das práticas democráticas para outras esferas da sociedade. Esse processo de consolidação se realizou, porém, de forma muito limitada no Brasil. A transição do regime militar estendeu-se por mais de dez anos9, e durante todo esse período, os governos civis contaram com a colaboração de políticos de gabinete que tinham tido experiências ministeriais no regime militar. Isso proporcionou à elite política o tempo e o acesso necessários para exercerem influência sobre o processo de transição e dessa forma preservarem seu poder. A permanência da elite política que daí resultou explica a persistência de velhas práticas políticas no Brasil democrático.

Continuidade da elite significa que as redes tradicionais de clientelismo sobreviveram ou se reorganizaram10. A perpetuação do estilo patrimonialista de fazer política estudado por O’Donnell (1992:39) deu origem a uma combinação paradoxal de onipotência e impotência do governo. Administrações civis e militares recorreram igualmente ao "governo por decreto" (permitido pela Constituição em casos de emergência), o que implica" tomar decisões não subordinadas aos procedimentos e instituições legais de um regime constitucional", configurando-se uma situação de onipotência. De fato, a maioria dos planos de estabilização, assim como as grandes reformas econômicas (como as privatizações), têm sido impostos por essa via tecnocrática11. Entretanto, os repetidos fracassos dessas medidas, em muitos casos provocados pela resistência da burocracia, chamam também a atenção para a impotência desse estilo de governar.

Outra característica da política brasileira, que ao mesmo tempo acentua a fragilidade da democracia e ajuda a explicar a instabilidade política que compromete a governabilidade no Brasil, é a "fluidez" de sua estrutura partidária. São três as características estruturais dessa "fluidez". Em primeiro lugar, o aparecimento e desaparecimento de partidos segundo a conveniência das ambições políticas de membros proeminentes da elite política. As legendas alteram-se constantemente sem outro propósito que não o de se tornarem um instrumento adequado para a canalização do apoio de uma determinada clientela a um candidato específico em uma eleição particular. Em segundo, a mudança de filiação partidária não só é usual como depende das motivações oportunistas de certos atores políticos12. Embora os líderes dos partidos tenham poder para impor disciplina à sua clientela, controlando a distribuição de recursos, muitos parlamentares estimulam os partidos concorrentes a competir por seu apoio, e trocam de legenda pela proposta mais vantajosa. Não existem barreiras impedindo a troca de um partido por outro, e a coerência ideológica não é nem um requisito nem um atributo político valorizado13. Em terceiro lugar, como o que está em jogo é o controle por mais recursos, seja por parte da oposição, seja da situação, não é raro que partidos da oposição se "transformem" em membros da coalizão governamental (Hagopian, 1992:282; O’Donnell, 1993:1360). De fato, alguns partidos chegam a obter a nomeação de um de seus membros para cargos ministeriais, enquanto a organização permanece formalmente na oposição. Essas práticas políticas, ao mesmo tempo, criam e agravam a instabilidade institucional e, como tal, se reproduzem através do tempo.

As coalizões políticas são frágeis e mudam muito rapidamente. O desafio enfrentado pelo Executivo tem sido o de negociar simultaneamente com os partidos, os grupos de interesse e os governadores, a fim de criar e manter o espaço necessário para levar a efeito sua agenda política. Nesse contexto, os votos no Congresso são trocados por favores, como contratos com o governo e a nomeação de aliados políticos para cargos no Executivo. A instabilidade política e institucional que daí resulta tem obrigado o Executivo a adotar uma perspectiva de muito curto prazo para suas políticas. As negociações promovem coalizões ad hoc que acabam levando à formação de uma maioria parlamentar para a votação de um projeto de lei específico, mas sem nenhuma garantia de que a aliança se manterá de pé para a apreciação de outro projeto. A votação favorável num dia não significa apoio ao governo no dia seguinte. Assim, a agenda legislativa limita-se aos projetos que enfrentam menor resistência. Projetos mais controvertidos, entre os quais se inclui a maioria das decisões referentes à estabilização da economia, geralmente não conseguem reunir uma maioria parlamentar e, por isso, têm de ser promulgados por decreto.

Se as tensões entre o Executivo e o Congresso aumentam, as chances de aprovar um projeto de lei diminuem significativamente. As conseqüências políticas dessa situação se tornaram evidentes durante a administração Collor. Figura estranha à elite política, Collor, eleito por uma ampla coalizão de mais de 35 milhões de votos, não contava com o apoio de nenhum dos grandes partidos nacionais. Ele fundou sua própria organização política, o Partido da Renovação Nacional ¾ PRN, mas não conseguiu traduzir sua aliança eleitoral em maioria de governo. Dentre os vinte partidos representados no Congresso em 1990, o PRN controlava não mais que 10% das cadeiras. O governo somente teria chances de aprovar parte de seu programa legislativo se conseguisse formar coalizões amplas, que, por sua vez, eram instáveis e dispendiosas; mas a habilidade de Collor e sua equipe para superar essa barreira parlamentar era muito limitada.

Com o declínio da popularidade de Collor na esteira das crescentes denúncias de corrupção, o dissenso alastrou-se entre os partidos que haviam inicialmente apoiado o programa legislativo do governo14. Em março de 1992, o presidente pediu a renúncia de todo o seu Ministério em uma tentativa de recompor uma coalizão governamental eficiente. Mesmo após fazer uma completa reformulação de seu Ministério ¾ para acomodar o maior número possível de partidos políticos e empregar todo o peso das prerrogativas orçamentárias do governo ¾ , Collor não conseguiu reunir maioria em cada Casa do Parlamento para apreciação de seus projetos15. Por outro lado, a aprovação das emendas constitucionais necessárias para realizar reformas essenciais, que exigia o apoio de três quintos dos parlamentares das duas Casas legislativas, estava definitivamente fora de questão.

As denúncias de corrupção e o processo de impeachment tiraram toda autoridade do governo Collor. Quando os custos de manutenção da coalizão majoritária se tornaram insuportáveis, sua frágil base de apoio parlamentar ruiu fragorosamente: o Congresso votou a favor do seu impeachment16. O vice-presidente eleito na chapa de Collor, Itamar Franco, assumiu a Presidência logo em seguida à votação do impeachment, mas a elite política, considerando-o um presidente interino, hesitou em comprometer-se com sua administração. Guardando distância, a elite não lhe deixou outra escolha senão governar por meio de medidas provisórias editadas por decreto.

1.1.2 A erosão do Estado

Não se pode atribuir inteiramente à crise fiscal a erosão do Estado. No fundo, trata-se de uma crise do aparelho de Estado: "Essa crise é uma crise do Estado, visto como um corpo de burocracias capaz de cumprir seus deveres com razoável eficiência, uma crise da eficácia da sua legislação e da plausibilidade da afirmação de que os órgãos do Estado normalmente orientam suas decisões a partir de alguma concepção do bem público" (O’Donnell, 1993:1357).

A crise brasileira era uma crise de autoridade política. A verdade é que o Estado, carente dos recursos necessários, estava paralisado e não podia mais levar adiante sua própria administração nem pôr em prática suas decisões políticas. Até mesmo os meios destinados a impor o respeito, as leis e as regras, tornaram-se disfuncionais. Na verdade, a administração não só perdera os instrumentos de ação, como também a autoridade para agir. A difusão do patrimonialismo e do clientelismo deu margem a uma forma peculiar de privatização do Estado. Grande parte dos recursos coletivos nacionais era apropriado por interesses particularistas na forma de "rendas de monopólio" [rent]. As lutas sociais visavam mais defender os privilégios de grupos específicos — operários, burocratas, professores —, do que garantir uma distribuição mais justa dos recursos.

Conforme assinalou Tavares de Almeida (1996), a crise fiscal agravou os aspectos da estrutura e dos procedimentos da administração federal que causavam sua fragmentação interna e sua fragilidade institucional. Durante o regime militar, o Executivo adotara um padrão de centralização financeira combinado com a descentralização estrutural das decisões. Os órgãos do governo, as empresas públicas e as fundações tinham conquistado autonomia em relação ao governo central, o que acabou por fragmentar ainda mais o processo decisório. Mas, por outro lado, eles também adquiriram um baixo grau de institucionalização, métodos discricionários e um elevado rodízio de pessoal, tornando a burocracia federal ao mesmo tempo flexível e fraca.

A burocracia sofreu, além disso, duros reveses no que se refere a seus recursos financeiros e humanos. O pior deles foi a demissão radical e indiscriminada de milhares de servidores determinada pelo governo Collor17. Os cortes drásticos na administração pública foram decididos com base na força política e no apoio de poderosos grupos interessados em políticas específicas. Órgãos responsáveis pela regulação da economia foram abolidos — como a Superintendência Nacional do Abastecimento ¾ Sunab e a Comissão Interministerial de Preços ¾ CIP, que faziam a monitoração dos preços —, e os investimentos públicos em saúde, habitação e educação foram cortados, mantendo-se, porém, os subsídios às indústrias. Pressões clientelistas aproveitaram-se desses cortes e vitimaram agências remanescentes. Submetida ao controle de interesses particularistas, a autonomia institucional das burocracias setoriais reduziu-se enormemente. Desestimulados pela desorganização administrativa e preocupados com a possibilidade de cessarem seus privilégios previdenciários, muitos burocratas graduados decidiram aposentar-se. O resultado disso foi que, em poucos meses, a administração pública perdeu boa parte de seu pessoal mais experiente. Dessa maneira, a capacidade operacional do Estado brasileiro entrou em colapso, devido à perda de recursos humanos e financeiros, e à crescente penetração de interesses clientelistas que apagou as fronteiras entre os espaços público e privado, abrindo caminho para a corrupção.

O desgaste resultante desses processos reduziu a capacidade do Estado para implementar políticas. O Estado não contava mais com os instrumentos adequados, nem com as condições operacionais necessárias para cumprir suas atribuições. Essas limitações provocaram a deterioração de sua capacidade de arrecadar impostos, prestar serviços e fazer cumprir regras. Grandes mudanças de políticas, tais como a liberalização do mercado e a privatização, surtiram efeitos insignificantes em função de uma burocracia dividida e fraca, destituída tanto de liderança política quanto de capacidade institucional para levar avante as reformas18.

1.1.3 Instituições fracas favorecem a impunidade e a anomia

Mais além da fragilidade das coalizões de governo e da erosão do Estado, a capacidade do governo para implementar políticas foi ainda corroída pela perda de legitimidade nascida da corrupção e das violações dos direitos humanos. Como na Itália e na Indonésia, o Brasil tem ocupado as manchetes dos jornais em conseqüência dos inúmeros escândalos envolvendo as elites políticas e empresariais. A corrupção não é certamente um fenômeno novo nesses países e é admitida no setor privado como um preço a pagar pelas atividades empresariais. Durante todo o mandato do presidente Sarney, circularam boatos acerca do comportamento dele próprio, de seus correligionários e de membros de sua família. Mas no governo Collor, a escala da rede de corrupção e o montante de dinheiro envolvido atingiram níveis sem precedentes. Mais ainda, o novo e inexperiente governo cometeu o erro de afastar os burocratas que controlavam as redes políticas nas administrações anteriores, e passou a canalizar os recursos do governo para seus amigos (ver Montclair, 1994)19. Os burocratas afastados foram os primeiros a denunciar os abusos da nova administração, haja vista o esquema de corrupção envolvendo diretores da Braspetro, a trading subsidiária da Petrobrás20.

A corrupção estava tão difundida no Brasil que se tornou parte integrante do sistema. Um dos argumentos da defesa de Paulo César Farias, gerente da rede de corrupção de Collor, deve ser considerado com seriedade21. Farias alegou que manipulava os negócios da Presidência e do partido da mesma maneira como tinham feito seus antecessores. Afirmou que, como a legislação sobre o financiamento de campanhas eleitorais não permitia aos partidos captar a quantidade de recursos necessários para pagar campanhas cada vez mais caras, pois, na época, a legislação proibia contribuições de pessoas físicas (Martins, 1993:42), todos os candidatos eram obrigados a cometer fraudes. Em suma, tratava-se de uma situação bastante sintomática. Quando as leis são mal formuladas, as autoridades públicas não dispõem dos recursos necessários para aplicá-las, e isso gera abusos. Como se sabe que não haverá punição para as transgressões, a ousadia dos transgressores aumenta. Visto que a incapacidade do Estado para garantir a lei é patente, os padrões de moralidade pública tornam-se ambíguos e a coletividade cai na anomia22.

Em março de 1990, no início do governo Collor, as pesquisas de opinião pública mostravam que o presidente e seu Ministério contavam com o apoio de 71% da população. Apesar da recessão desencadeada por um plano desastroso de desestabilização, o presidente continuou a desfrutar de um alto nível de aprovação pessoal (cerca de 60%) durante alguns meses (Weyland, 1996:196). No ano e meio seguinte, uma sucessão de escândalos envolvendo vários ministros e algumas pessoas ligadas a Collor, fez cair o índice de aprovação do presidente para 15% (Veja, abril de 1992:20-21). Era o começo do fim de Collor23. Os escândalos de corrupção arrasaram com a popularidade de sua administração e deram uma grande contribuição para a perda de legitimidade de seu governo.

À corrupção e evasão de impostos, deve-se acrescentar a multiplicidade de formas de violência e exploração impostas a crianças, mulheres e operários, vítimas dos maus-tratos das forças públicas de segurança e das milícias privadas e autônomas. Quando a autoridade do Estado não é reconhecida, ou quando este é incapaz de fazer valer sua autoridade, como aconteceu no Brasil, o espaço coletivo se torna uma" brown area" (O’Donnell, 1993) de conflito permanente e insegurança total. Com o enfraquecimento da capacidade do Estado para proteger os cidadãos, sua legitimidade aos olhos da população também diminui.

A crise brasileira pode ser, portanto, caracterizada como uma paralisia do processo de implementação de políticas; uma grave crise de autoridade cuja expressão é a falta de recursos, de autonomia, de legitimidade e de empenho político necessários para implementar decisões. Instituições debilitadas são presa fácil da corrupção, e os conflitos sociais recorrem à violência quando os criminosos estão certos da impunidade. Essa grave crise de governabilidade gerou apreensões quanto à possibilidade de um súbito retrocesso da democracia pela via de um golpe militar. O’Donnell, ao contrário, previu um processo de "morte lenta", isto é, uma situação" de progressiva redução dos espaços existentes para o exercício do poder civil e para a eficácia das garantias clássicas da constitucionalidade liberal" (O’Donnell, 1992:19). Uma terceira possibilidade, não autoritária, seria a da" doença crônica não fatal". Esta provocaria um processo reiterativo de ingovernabilidade sistêmica — uma força entrópica que sistematicamente anularia os progressos já alcançados no caminho da estabilização do mercado e da consolidação democrática24. Assim, após a experiência traumática do impeachment de Collor, seguida pelo escândalo da corrupção que atingiu a Comissão de Orçamento da Câmara, o sistema recuperou-se e a ordem institucional foi preservada, embora com menor capacidade do Estado para implementar políticas. Antes de analisar esse processo, é preciso examinar os fatores que contribuíram para os repetidos fracassos dos planos de estabilização econômica no Brasil.

1.2 Lucrando com a Inflação

Entre a posse do presidente José Sarney, em 1985, e a introdução do Plano Real, em 1994, o Brasil experimentou nove tentativas fracassadas de estabilizar sua economia25. Esses planos apenas conseguiram reduzir temporariamente a taxa de inflação, mas falharam no sentido de proporcionar estabilidade a médio e longo prazos. Em todos esses casos, a inflação recrudesceu, as taxas de juros subiram, produzindo uma escalada da dívida interna do país, e o déficit público continuou a crescer a despeito das promessas do governo de mantê-lo sob controle. De todos os tratamentos de choque aplicados à economia nesse período, o" Plano Collor", de março de 1990, foi o mais radical e o que menos sucesso obteve. O Plano Collor atacava diretamente a oferta de moeda. Permitiu ao governo confiscar por dezoito meses toda a poupança das pessoas físicas e jurídicas que excedia uma determinada quantia (aproximadamente US$ 2.000 por pessoa) — o que representou 70% de todos os ativos financeiros. O objetivo do programa era cortar drasticamente o que se considerava ser um excesso de poder de compra da economia26. Apesar das divergências de opiniões sobre a eficácia dessa medida, a verdade é que ela não pôde ser posta em prática. Empresas, bancos e indivíduos com fortuna pessoal, todos arranjaram maneiras de escapar às novas regras. No espaço de três meses, cerca de 85% do poder de compra confiscado tinha sido recuperado e reintroduzido na economia (Flynn, 1993:305). O fracasso do Plano Collor tornou-se patente no final de 1990, quando a inflação mensal atingiu aproximadamente 20%. Essa marca definiu a morte do "tratamento heterodoxo" do plano de Collor e provocou a demissão de sua ministra da Fazenda, em maio de 1991. Ao novo ministro, nomeado em meio ao processo de impeachment contra o presidente, restavam poucas opções a não ser tentar estabilizar os mercados para evitar uma volta da espiral hiperinflacionária. As taxas de juro subiram para 40% ao ano e a economia entrou em recessão.

O sucessor de Collor, Itamar Franco, demorou mais de um ano e quatro ministros da Fazenda para anunciar um novo plano de estabilização da economia, o Plano Real. O ministro da Fazenda de Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, deu execução ao seu plano por etapas, começando pela introdução de novos parâmetros financeiros com a finalidade de aliviar a pressão sobre os preços e culminando com a etapa mais espetacular: a introdução, em 1º de julho de 1994, de uma nova moeda, o Real, cujo valor foi fixado em relação ao dólar americano (à taxa de R$1 = US$1). Durante os dois anos que se seguiram à instituição do Real, as taxas de inflação oscilaram, em média, em torno de 2% ao mês (e menos de 1% durante os três primeiros trimestres de 1996). As razões do notório sucesso do Plano Real serão analisadas na segunda seção deste artigo.

Como os donos do capital financeiro e os credores líquidos são geralmente prejudicados pela inflação alta, seria de esperar que uma irresistível coalizão de interesses pressionasse o governo a colocar a estabilização econômica como principal prioridade de sua agenda. Contudo, a economia brasileira foge a essa lógica simples. Na realidade, a coalizão mais forte era composta pelos setores que prosperavam com a inflação. Enfrentando uma situação de inflação crônica, os esforços dos agentes econômicos para proteger sua parcela da renda gerou uma indexação dos preços e salários relativamente a uma medida de inflação passada27. O impacto desse sistema de indexação foi privilegiar certos grupos em relação aos efeitos da inflação, enquanto a renda real da grande maioria da população era esmagada pelo peso dos índices inflacionários. Também os bancos brasileiros conseguiram fazer a inflação funcionar a seu favor devido às peculiaridades da regulação do setor financeiro no Brasil. Armijo (1996:25) aponta cinco modos por meio dos quais os bancos brasileiros lucraram com a aceleração da inflação:

"1) as instituições financeiras ganharam com o fato de os cidadãos manterem dinheiro em depósitos em conta sem render juros; 2) os bancos lucraram com o prazo de compensação de cheques (float) — o tempo que passa entre a data do débito numa conta e o crédito em outra; 3) a necessidade da sociedade de lidar com a inflação fez subir os preços dos serviços de consultoria do setor financeiro; 4) a rapidez da alteração dos preços disfarçou o alto custo dos encargos financeiros e dos spreads (diferença entre os juros de captação e os juros de empréstimos) cobrados dos consumidores; e, por último, 5) os donos do capital financeiro lucraram com a disposição do governo para pagar juros reais altos a fim de induzir os bancos e o público a financiarem a dívida pública interna".

Foi assim que a generalização da indexação e outras peculiaridades das normas financeiras brasileiras permitiram que os donos do capital financeiro (banqueiros, investidores privados e empresas) obtivessem lucros excelentes com uma inflação alta e em crescimento. Por sua vez, as regras financeiras funcionaram como uma importante fonte autônoma da inflação. Para estimular a poupança, a despeito da alta inflacionária, o governo permitiu que a indexação produzisse taxas de juros reais positivas sobre os ativos financeiros. Mas a indexação interagiu com as expectativas e alimentou ainda mais a inflação, pois os agentes econômicos partiam da hipótese racional de que a inflação do próximo mês seria igual à do mês anterior, mais um adicional (idem). As empresas, os trabalhadores e os detentores de ativos financeiros incorporavam então uma margem "de proteção inflacionária" nas negociações entre eles e com o governo. Essa margem adicional de indexação, de um lado, acelerou o aumento dos preços e, de outro, perpetuou a imunidade desses setores em face dos custos da inflação.

Com a indexação, a maior parte dos assalariados sentia-se protegida contra a inflação, e foi isso que aconteceu com a "nova" classe média. O crescimento acelerado da década de 70 até o início dos anos 80 havia criado uma nova classe de rendas médias. Alguns de seus integrantes estavam na indústria, mas a maioria encontrava-se no setor de serviços e na administração pública. Organizado em grandes e poderosos sindicatos, esse novo segmento da classe média foi um dos maiores beneficiários da indexação (os burocratas do setor público também eram favorecidos pela estabilidade no emprego que a Constituição lhes garantia). Apesar da proteção obtida através da indexação, por volta de 1985 a crise fiscal começou a corroer o poder aquisitivo e a boa imagem da classe média. Quando o estilo de vida e as expectativas desse grupo foram ameaçados, ele cerrou fileiras contra qualquer plano de estabilização que lhe oferecesse menos do que a proteção integral de seu poder aquisitivo. Assim, a classe média deu apoio incondicional à primeira tentativa de estabilização dos anos 80. Na época da introdução do Plano Cruzado, em 1986, milhares de voluntários saíram às ruas para controlar e denunciar publicamente os aumentos injustificados de preços. A lógica que presidia seu comportamento é fácil de entender. Já que o plano fora imposto, era do interesse desse grupo (cujos salários tinham sido congelados) garantir que os custos distributivos reais da estabilização não lhes pesasse de modo desproporcional. Todavia, o fracasso desse plano, e de uma série de outros que o sucederam, em garantir a estabilidade dos preços gerou a descrença da população quanto à capacidade do governo para derrotar a inflação e, portanto, abalou o apoio popular às medidas de estabilização. Finalmente, o setor que mais sofreu com a inflação e que, por conseguinte, teria mais razões para apoiar as iniciativas estabilizadoras do governo, tinha pouca influência política. A maioria da população brasileira, os subempregados e os pobres, cujas rendas não eram protegidas contra os efeitos corrosivos da inflação, careciam tanto da organização quanto do acesso ao sistema político necessários para que suas vozes fossem ouvidas. A maioria, portanto, não podia oferecer suficiente apoio para o sucesso das medidas de estabilização.

A extrema instabilidade do mercado, produzida pela incapacidade do governo para estabilizar a economia, acabou por imobilizar o processo de formulação de políticas. Empenhado na luta para evitar um colapso do mercado, o governo deixou de lado a necessária implementação de uma reforma fiscal e de uma nova política industrial capaz de resolver os problemas de competitividade da indústria brasileira. Uma iniciativa tomada pelo então ministro da Fazenda, Bresser Pereira, para obter o compromisso do governo com o controle de seu déficit fiscal, levou diretamente ao seu pedido de demissão em dezembro de 1986. De fato, toda a agenda de reformas foi adiada (com exceção da liberalização do mercado, introduzida em 1990) (Faucher e Heredia, 1995) por causa das necessidades mais imediatas criadas pela instabilidade econômica28. Diante de uma inflação que superava a marca de 1.000% ao ano e atingia picos de até 80% ao mês, a política econômica tinha de se limitar a atenuar as graves distorções na alocação dos recursos29. A inflação aprofundou a desigualdade da distribuição de renda ao mesmo tempo que acelerou o desgaste da autoridade política.

 

2. A RESTAURAÇÃO DA ESTABILIDADE ECONÔMICA

As perspectivas do Brasil mudaram muito após a nomeação de Fernando Henrique Cardoso para o Ministério da Fazenda e sua posterior eleição para presidente da República. A inflação caiu de maneira impressionante e investimentos de bilhões de dólares afluíram à Bolsa de Valores de São Paulo30. O plano de estabilização de 1994 foi, sem sombra de dúvida, o fator mais importante na mudança do panorama da situação econômica. A estabilidade traduziu-se na recuperação da capacidade do governo para construir coalizões estáveis, o que lhe devolveu a força necessária para implementar políticas e, com isso, a possibilidade de conquistar legitimidade diante do eleitorado e obter seu apoio. Antes de analisarmos as manifestações de uma governabilidade restaurada, é preciso refletir sobre a natureza e as causas dessa mudança. As análises que privilegiam o timing, a sorte ou as pessoas não me parecem convincentes; a explicação dessa grande e radical mudança deve ser buscada nas fontes da ingovernabilidade mencionadas na primeira seção deste artigo. Defendo a idéia de que o novo governo adotou conscientemente medidas destinadas a atacar as causas centrais da ingovernabilidade e, desse modo, conquistou o apoio do público e restaurou uma parte da capacidade de agir que o Estado havia perdido.

O sucesso de um programa de estabilização econômica requer coragem, determinação administrativa e capacidade política. Há uma conhecida interpretação que atribui essas virtudes aos regimes autoritários e às democracias estabelecidas (Bresser Pereira, 1993b:55). Seu raciocínio é que, quando as instituições democráticas são fracas, como acontece nos períodos de consolidação da democracia, é pouco provável que se consiga mobilizar apoio político suficiente para implementar reformas sem colocar em risco a sobrevivência do governo. Os casos do Brasil e da Argentina demonstram, porém, que existe uma via democrática para a estabilização. Nesses países, os presidentes Carlos Menem, da Argentina, e Fernando Henrique Cardoso, do Brasil, conseguiram explorar sua força política para reunir o apoio necessário à adoção de grandes medidas de reforma (Armijo e Starr, no prelo). A via democrática para a estabilização econômica encontra-se, portanto, na habilidade de uma liderança para planejar um programa de reformas adaptado à natureza e ao volume do apoio político disponível.

A execução bem-sucedida do Plano Real aproveitou-se da crise institucional que sucedeu ao impeachment de Collor e da deterioração da situação econômica. Esses fatos enfraqueceram a coalizão pró-inflação e a oposição popular a um novo esforço de estabilização. Contudo, o presidente Fernando Henrique teve de estruturar o plano de modo a superar os temores ainda existentes na sociedade brasileira com respeito à distribuição dos custos de mais um programa de estabilização. A introdução gradual e negociada do plano concretizou esse objetivo.

2.1 Estabilização: Pondo Freios nas "Rendas de Monopólio"

A teoria da escolha racional afirma que muitas vezes é politicamente difícil adotar medidas de estabilização porque os custos tendem a ser imediatos e concentrados, ao passo que os benefícios são difusos e de longo prazo. Nessa situação, as autoridades públicas procurarão racionalmente maximizar sua utilidade material e política, reagindo ao afã de obter "rendas de monopólio" dos que serão atingidos pela estabilização (Schamis, 1995:170). Disso se conclui que a estabilidade do mercado será restabelecida quando os custos econômicos da instabilidade forem maiores que os custos da estabilização para a maioria31, ou quando "uma coalizão baseada em conglomerados econômicos vier a apoiar o plano em troca de melhores posições de barganha"32. Pamela Starr (1995:104) faz uma observação semelhante ao dizer que a capacidade de um país para gerir sua economia

"[...] reflete a coalizão dos atores aliados ao governo, e duas características da coalizão governamental determinam a capacidade do governo para dirigir a economia — a relativa estabilidade e a estrutura dos seus membros [...]. Essa estrutura determina os recursos de política econômica acessíveis ao governo por meio de sua aliança com diferentes atores econômicos".

No caso brasileiro, a instabilidade do mercado durante os últimos meses da administração Collor e os primeiros do governo de Itamar Franco (quando os preços subiram a uma taxa entre 20% e 80% ao mês) excedeu a proteção da indexação para a maioria dos atores. A indexação dos salários sempre mantém uma defasagem: a correção toma por base a inflação do mês anterior, mas o aumento dos preços corrói a renda no mês corrente. Os custos para a sociedade com perda de poder de compra tendiam, portanto, a crescer à medida que a taxa de inflação se acelerava, levando a uma necessidade cada vez mais premente de estabilização. O sentimento geral e inédito da urgência de sustar a inflação dos preços, nascido da deterioração dos padrões de vida, colocou a questão da estabilização da economia no topo da agenda política.33 Por outro lado, a divulgação dos numerosos casos de corrupção envolvendo grandes empresas e a revelação dos enormes lucros auferidos pelo setor financeiro, apesar da inflação, abalaram a influência dos poderosos segmentos sociais que se opunham à estabilização, e deram novo ânimo à determinação do governo de manter uma linha de ação coerente34. Finalmente, o sucesso dos esforços de estabilização realizados pela Argentina desde 1991 inspirou o plano brasileiro e demonstrou a possibilidade de êxito.

Não basta, porém, que os agentes econômicos compreendam que estão perdendo com a inflação. Se eles acharem que os custos da estabilização vão ser superiores às perdas causadas pelo processo inflacionário, terão dúvidas em se engajar na luta contra a inflação. Os estrondosos fracassos dos planos de estabilização anteriores, inclusive o impacto negativo do Plano Collor sobre a poupança da classe média, ensinaram aos brasileiros que o remédio pode ser pior que a doença. Essa experiência forçou o governo a adotar uma abordagem radicalmente distinta para a implementação da estabilização. Portanto, o sucesso do Plano Real deve ser atribuído não só às oportunidades criadas pela hiperinflação e pela desmoralização das elites empresariais no rastro dos escândalos da corrupção; o modo como os custos e incertezas da estabilização foram abordados pelo programa, bem como seu timing e sua forma de execução, foram igualmente determinantes.

A estratégia de implementação do Plano Real foi simples: o gradualismo substituiu os malsucedidos tratamentos de choque35. Desde o início de 1994, e através de repetidas declarações públicas, a equipe econômica criou novos indicadores financeiros e pôs em prática uma pequena reforma monetária com o objetivo de diminuir as expectativas inflacionárias. Só depois que as expectativas se reduziram é que o governo atacou o componente inercial da inflação. Para tanto, introduziu em 1º de julho uma nova moeda, o Real, cujo valor foi fixado em relação ao dólar americano e garantido pelas grandes reservas mantidas pelo Banco Central36. O controle dos preços e a indexação foram logo relaxados para permitir ajustes mais flexíveis de mercado nos preços relativos, e as taxas de juros caíram. Por fim, o governo restringiu os controles sobre o déficit público e, simultaneamente, abriu negociações com os governadores para conter suas despesas deficitárias e resolver o problema das enormes dívidas dos bancos estaduais.

O timing da execução do Plano Real foi também decisivo para o seu êxito. O programa de estabilização foi introduzido de maneira progressiva durante o período que antecedeu as eleições presidenciais de 1994. Com uma inflação mensal acima de 50% ao mês, os adversários do governo encontraram um pretexto para culpar a administração vigente por esse desastre econômico e, com isso, obter lucros políticos. Por outro lado, se o plano desse certo, uma oposição declarada poderia trazer prejuízos políticos. Diante desse dilema, muitos setores da oposição acharam mais conveniente agir com cautela e ficaram calados. A classe política (com exceção do PT, o que mais tarde veio a beneficiar Fernando Henrique)37 absteve-se de criticar o programa. Quando os indicadores econômicos passaram a mostrar que o Plano Real estava dando certo e as pesquisas de opinião pública começaram a registrar os resultados políticos desse sucesso, já era tarde demais para a oposição arrogar-se o mérito pelo êxito do plano. A candidatura de Paulo Maluf, líder do Partido Progressista Brasileiro ¾ PPR e prefeito de São Paulo, à Presidência foi a mais notória baixa dessa estratégia fracassada.

 

3. AS CONDIÇÕES POLÍTICAS DE SUSTENTAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DAS REFORMAS

Graças especialmente ao sucesso do seu plano de estabilização, o presidente Fernando Henrique pôde usufruir de uma extraordinária lua-de-mel de dezoito meses após sua posse. Durante esse período, o Congresso aprovou duas mudanças constitucionais importantes, a corrupção visível foi posta em xeque e as violações dos direitos humanos entraram decididamente para a agenda política, sendo os casos mais importantes levados aos tribunais. Estes modestos avanços suscitam uma questão essencial: será isso suficiente para se dizer que a governabilidade foi restaurada? Será que o aumento conjuntural da governabilidade ocasionado pela estabilidade dos preços, pela retomada do crescimento econômico e pela resultante ascensão dos índices de aprovação da administração irá efetivamente expandir a capacidade do Estado para implementar políticas a longo prazo?

Muitas coisas permaneceram iguais no front político. O caráter altamente fragmentado da representação enfraqueceu a maioria parlamentar do presidente e provocou a derrota, introdução de emendas ou a retirada de importantes projetos de lei do governo — por falta de apoio suficiente (Kingston, no prelo). O clientelismo, por sua vez, ainda é uma força poderosa na política brasileira, e apesar da habilidade de Cardoso para virar a seu favor as regras do jogo clientelístico, essa prática pode se revelar um grande obstáculo aos esforços de reduzir o déficit público, especialmente no que diz respeito aos governadores. O processo de restauração da capacidade de provisão de serviços do Estado em um contexto de restrição fiscal terá que se defrontar com a oposição de numerosos grupos que correm o risco de perder acesso aos recursos e poder político. A habilidade de Fernando Henrique para construir alianças explorando as redes clientelistas, e sua adoção liberal de medidas provisórias, deixam margem a um cauteloso otimismo. Além disso, o progresso obtido no tratamento e controle da violência institucionalizada, a determinação das autoridades para restabelecer o respeito à lei, e a elaboração de uma nova agenda para refazer um contrato social representam também sinais promissores. Por fim, a proposta de Fernando Henrique Cardoso de uma "reforma do Estado" tem o objetivo específico de restaurar a autoridade e a autonomia do Estado.

3.1 Da Coligação Eleitoral à Maioria Frágil

A estratégia eleitoral de Fernando Henrique era clara desde o início da campanha presidencial. Seu principal adversário, Luís Inácio Lula da Silva, do PT, que havia obtido 48% dos votos no segundo turno das eleições de 1989, contra Collor, levava uma boa vantagem inicial; contava com o apoio incondicional dos trabalhadores urbanos sindicalizados da indústria, dos serviços e da administração pública e era beneficiado pelo ambiente hiperinflacionário que vigorou até junho. Compreendendo que não teria muito a abocanhar na esquerda, Cardoso procurou a direita para articular uma ampla coligação de centro. Como candidato do Partido da Social-Democracia Brasileira ¾ PSDB, Cardoso aliou-se ao Partido da Frente Liberal ¾ PFL, de orientação conservadora, e ao Partido Trabalhista Brasileiro ¾ PTB.

Essa estratégia eleitoral, associada ao notável êxito do Plano Real (a inflação havia caído para 1,5% no mês anterior à data das eleições) e às restrições que uma grande parte do eleitorado fazia ao candidato do PT, ajudou Cardoso a obter uma expressiva maioria de 54,2% dos votos na eleição de 3 de outubro. O novo presidente viu-se diante do dilema de converter sua aliança eleitoral em uma eficiente maioria parlamentar, sem prejudicar sua própria agenda política. Esse objetivo estratégico foi facilitado pela vitória de importantes membros da coligação que elegeu Fernando Henrique Cardoso, na cola de seu sucesso eleitoral, inclusive o governador do mais importante estado da Federação. Enfim, não resta dúvida de que a popularidade do presidente, estreitamente associada ao êxito do Plano Real, foi decisiva para atrair a cooperação da elite política. Isso o ajudou a consolidar sua coligação eleitoral em uma inédita aliança política regionalmente diversificada38. Mas também parecia sugerir que se a situação econômica piorasse, a maioria parlamentar do governo tenderia a evaporar-se rapidamente.

Embora o partido de Cardoso ocupasse apenas 62 cadeiras na Câmara dos Deputados e dez no Senado, sua aliança mais ampla (incluindo o PFL, o PTB e dois partidos menores, o Partido Popular ¾ PP e o Partido Liberal ¾ PL) contava com 45,2% dos votos no Legislativo. Somando-se a estes o apoio instável de alguns setores do PPR e do Partido do Movimento Democrático Brasileiro ¾ PMDB, Fernando Henrique pôde contar com os votos de quase 68% dos parlamentares brasileiros durante seu primeiro ano de mandato. Essa ampla aliança de centro proporcionou-lhe votos suficientes para aprovar as emendas constitucionais (que exigem uma maioria de três quintos) integrantes de sua agenda política.

Como, no Brasil, a representação dos grupos de interesse corta as linhas partidárias39, manter essa grande coalizão não seria fácil. Seis meses depois das eleições de outubro de 1994, 29 deputados e três senadores haviam trocado de partido, a maioria a favor do PSDB e do PFL. Cardoso foi então obrigado a recorrer a práticas clientelistas para sustentar sua maioria parlamentar. Contudo, negociar votos em troca de recursos clientelistas pode sair muito caro para o Tesouro Nacional. A fim de conquistar o apoio da instituição que representa os interesses dos grandes latifundiários, por exemplo, o governo concordou, em junho de 1995, em conceder uma taxa subsidiada para uma grande dívida acumulada pelo setor, a um custo total de cerca de US$ 3,5 bilhões. Apesar deste custo, a estratégia clientelista funcionou durante dezoito meses, com um único revés. Dessa forma, o governo conseguiu aprovar a maior parte de sua agenda legislativa na Câmara e no Senado. Resumindo, o governo foi bem-sucedido porque em vez de tentar mudar as regras do jogo político, dispôs-se a jogá-las e a tirar o maior proveito possível de um conjunto de circunstâncias favoráveis.

Entretanto, não faltaram dificuldades. Em primeiro lugar, a ausência de uma reforma séria do sistema fiscal pôs em risco a estabilidade econômica em 1996. Impossibilitado de levantar as receitas necessárias para reduzir o déficit orçamentário, o governo recorreu a uma política de restrição da oferta de moeda e a uma sobrevalorização do câmbio, a fim de manter a inflação baixa. A persistência do déficit orçamentário também refletiu o auxílio dado pelo governo aos bancos falidos e a necessidade de emitir grandes quantidades de bônus para controlar o fluxo de capitais estrangeiros atraídos pelas altas taxas de juros (em torno de 28% acima da inflação) (The Economist, 4/5/1996). O resultado de tudo isso foi um desaquecimento da economia, uma onda de falências e um acentuado aumento do desemprego. Quando a classe média começou a sentir o aperto dos altos preços da educação, saúde e habitação (pela redução dos subsídios governamentais) e os operários se decepcionaram com a recusa do governo de aumentar o salário mínimo, os índices de aprovação de Fernando Henrique Cardoso caíram: passaram dos 54% de sua maioria eleitoral do final de 1994 para 38% em março de 1996 e 25% em maio do mesmo ano (idem, 10/6/1996:41).

O governo obteve também poucos resultados no programa de privatizações e esse insucesso é prova da falta de capacidade institucional do Estado40. A despeito da aprovação, em maio de 1995, de uma emenda constitucional que terminou com o monopólio da Petrobrás, um ano mais tarde as empresas privadas ainda não tinham acesso às reservas de petróleo do país. A esperada privatização do maior conglomerado público de mineração, a Companhia Vale do Rio Doce, foi adiada diversas vezes, e a privatização da companhia de energia elétrica não aconteceu ainda, dezoito meses após a posse do novo governo. Esse fracasso tem sido conseqüência da falta de autonomia do Estado brasileiro para fazer frente às coalizões distributivas e outros grupos interessados em "rendas de monopólio" e isso pode acabar enfraquecendo a credibilidade no compromisso do governo com as reformas econômicas, do ponto de vista dos investidores, nacionais e estrangeiros.

A origem dessa restrição à autonomia do Estado para formular políticas se explicitou claramente na época das eleições municipais de outubro de 1996, o primeiro teste eleitoral do governo de Fernando Henrique Cardoso. O dissenso cresceu entre os membros dos partidos que compunham a coalizão parlamentar do governo, cada um tentando expandir sua vantagem eleitoral nos principais municípios do país, acarretando um crescente conflito nas relações entre o Executivo e o Congresso. Nesse período, uma emenda constitucional destinada a reformar o sistema nacional de previdência foi tão enfraquecida pelas emendas dos parlamentares que o governo decidiu abortar seu próprio projeto. Em junho, anunciou-se que o governo tinha decidido fazer a reforma por meio de medidas provisórias. Além disso, foram tomadas medidas visando reforçar o apoio do governo no Congresso: o ex-ministro da Fazenda, Francisco Dornelles, líder do Partido Progressista Brasileiro ¾ PPB, de oposição, foi nomeado ministro da Indústria e Comércio41, e Luiz Carlos Santos, do PMDB, foi indicado para o cargo politicamente estratégico de ministro da Coordenação Política.

3.2 O Projeto de "Reforma do Estado"

Paralelamente aos esforços de introduzir reformas econômicas, o governo brasileiro empreendeu uma ambiciosa reforma do aparelho de Estado. Seu projeto visava tornar a burocracia mais eficiente e ao mesmo tempo recuperar a capacidade do Estado para implementar políticas e fornecer serviços à população42. A Constituição de 1988 representou, porém, um obstáculo. Ela foi o resultado de uma representação política fragmentada e da falta de disciplina partidária, bem como da ausência de uma maioria parlamentar coerente e estável que tornou tão difícil para Cardoso preservar sua coalizão parlamentar nos seus dois primeiros anos de governo. Durante a fase de redação da Constituição, as coalizões e as maiorias de momento se formaram a partir de tradeoffs entre os congressistas ou entre estes e poderosos lobbies. Uma dessas trocas incorporou na Constituição os direitos e vantagens dos servidores públicos. Martins resumiu esse processo da seguinte maneira:

"[...] a Constituição refreia a expansão do Estado, limita a autonomia concedida a alguns de seus órgãos, coíbe as mudanças sem nexo do Estado, estabelece uma ligação entre as duas esferas do aparelho de Estado, introduz regras restritivas para a admissão no serviço público. Por outro lado, a mesma Constituição tornou inócua a maioria dessas disposições e aumentou consideravelmente os direitos e privilégios da burocracia. [...] deu um passo à frente no sentido de uma definição do que deveria ser a modernização da administração pública e um passo atrás congelando seu status quo. Esta é uma forma típica de tratar da reforma da administração pública: cada vez que se percebe a necessidade de uma burocracia com novas competências, supõe-se que ela se justaponha, como uma nova ‘camada’, à que já existe — a fim de evitar uma reforma estrutural que fira os direitos adquiridos e os trunfos eleitorais do clientelismo político que lhes são tributários" (1993: 26).

Nessas condições, qualquer reforma da administração pública no Brasil impõe uma reforma da Constituição de 1988 e exige uma maioria de três quintos para aprová-la.

Em novembro de 1995, foi divulgado um programa de reformas da estrutura do Estado. Nele se propunha uma revisão completa, uma importante mudança nas práticas e no estilo de gestão da administração pública, além das emendas constitucionais necessárias para levar avante as reformas econômicas (Presidência da República, 1995)43. A realização dessa proposta enfrenta inúmeros obstáculos. Se for bem-sucedida, a reforma do aparelho de Estado vai pôr em xeque a cultura política clientelista profundamente arraigada e a prosperidade da" monopolização de rendas" que caracteriza a burocracia brasileira. A planejada privatização dos "serviços não exclusivos" (tais como universidades, hospitais, institutos de pesquisa e museus), por exemplo, delegaria autoridade gerencial a órgãos externos (essas atividades seriam batizadas de organizações sociais) e isso teria o efeito de restringir os recursos de patronagem à disposição dos políticos. Como todos os partidos têm alguma coisa a perder com essas e outras propostas, a implementação das reformas, na forma do projeto de Fernando Henrique Cardoso, parece pouco provável44.

Haverá certamente resistências por parte da burocracia e de sua clientela45. O ajustamento dos procedimentos burocráticos e o aumento da eficiência administrativa deverão eliminar a utilidade dos intermediários que manipulam a corrupção de menor monta para" facilitar" a provisão de serviços públicos. A delegação de autoridade, nas palavras do ministro Bresser Pereira (1996:14), também deverá incluir a administração de contratos especificamente destinados a coibir os privilégios corporativistas dos burocratas que povoam os órgãos da estrutura do Estado. Por fim, a reforma pretende enfraquecer aos poucos as relações estabelecidas entre a burocracia pública e os interesses privados. Os grupos de interesse criaram laços diretos e" privilegiados" com setores da administração pública, laços estes que ultrapassam em muito os limites do lobby convencional. Essas relações estreitas provocaram a degradação do clientelismo, transformado em corrupção geral e difusa, destinado a canalizar para interesses privados os recursos do Estado, e apagaram as fronteiras entre o "público" e o "privado" (Martins, 1993:18). Além disso, transformaram qualquer reforma do Estado em uma ameaça para as redes clientelistas estabelecidas, por tentar restaurar a fiscalização da sociedade e a intermediação política dos atos da burocracia.

A transformação da burocracia brasileira em uma administração pública profissional enfrenta, portanto, sérios obstáculos e, provavelmente, exigirá mais do que um mandato eleitoral para ser realizada. A reforma do Estado é uma política oficial do governo há trinta anos, mas os resultados têm se mostrado, no melhor dos casos, morosos. As tentativas de desburocratização dos governos militares e da administração de José Sarney não tiveram a menor chance de êxito por não levarem em conta os obstáculos políticos e econômicos. Ignoraram a possibilidade de mobilização de uma fortíssima aliança contra a reforma do Estado e a capacidade da burocracia para bloquear as tentativas de colocá-la em prática. Essas condições reais exigem um tratamento cauteloso e gradual. Apesar desses obstáculos, temos razões para crer que o projeto de Cardoso venha a alcançar um resultado diferente. O nível de apoio popular à proposta e sua estratégia de implementação parecem indicar que o atual governo terá condições de tirar partido de um aumento conjuntural da governabilidade para reconstruir a governabilidade a longo prazo no Brasil. Quatro fatores contribuem para a crença de que a reforma do Estado empreendida por Cardoso resultará na restauração da governabilidade: 1) juntamente com uma mudança de opinião sobre o "modelo de desenvolvimento" que o Brasil deveria adotar, a noção de "reinvenção do Estado" ganhou aceitação nos meios políticos e administrativos; 2) o desgaste da administração pública e sua limitada capacidade para prover serviços têm levado os governadores e prefeitos a apoiar a reforma; 3) a intenção de dar um tratamento gradualista à aplicação da reforma e a pequena redução de pessoal prevista no âmbito federal poderiam ajudar a dissolver a oposição dos servidores públicos; 4) o direito dos cidadãos de exigir e receber serviços eficientes e de qualidade e a erradicação da corrupção são temas políticos de grande popularidade.

Em primeiro lugar, assim como aconteceu com a reestruturação econômica, formou-se no Brasil um consenso a respeito da necessidade de reabilitar o Estado, melhorar a provisão dos serviços públicos e a gestão dos recursos públicos, e erradicar a corrupção (Martins, 1993:i). Ações relacionadas com a "reinvenção do Estado", como os estudos preparados pelas mais importantes instituições multilaterais, como o Banco Mundial (Frischtak, 1994) e a OCDE (1995), refletem essa crescente preocupação com a necessidade de modernizar as estruturas do Estado e a administração pública. Reformas que deram certo em algumas cidades brasileiras, como Curitiba, Fortaleza e, mais recentemente, Porto Alegre, representaram precedentes que contribuíram para popularizar o tema entre os burocratas mais graduados e alguns setores da elite política.

Em segundo lugar, a urgente necessidade de uma reforma evidencia-se em todos os níveis do governo. Devido às concessões clientelistas, aos lobbies corporativistas e às brechas da legislação, a administração pública, nos âmbitos federal, regional e local, tem sido paralisada por um dispendioso exército de burocratas. Os limites impostos ao financiamento inflacionário dos gastos públicos levaram governadores e prefeitos a apoiarem a reforma do Estado. Para cortar custos, esses governadores e prefeitos têm sido atraídos pela proposta de flexibilização das regras de estabilidade e contratação. Um consenso pragmático vem surgindo mais por necessidade do que por ideologia.

Em terceiro lugar, embora os sindicatos não estejam convencidos, a reforma aparentemente não considera um número maciço de cortes no funcionalismo público, pelo menos no âmbito federal. Na realidade, o projeto afirma que os cortes necessários já foram feitos. Entre 1988 e 1994, o número de servidores públicos federais diminuiu em 17% (passou de 1.442.657 para 1.197.460) (Presidência da República, 1995:33). A administração pública brasileira é certamente ineficiente, mas não por seu tamanho. A proporção de funcionários públicos em relação à população total, ou à força de trabalho, é baixa em comparação com a dos países europeus46. A oposição dos sindicatos também pode ser abrandada pela pressão da opinião pública e das decisões individuais dos servidores — o governo tem oferecido generosos pacotes de aposentadoria voluntária nos planos estadual e municipal.

Em quarto lugar, a reforma pretende fazer da responsabilidade administrativa e política para com a gestão dos fundos públicos um real componente da cidadania. O plano prevê medidas para informar os cidadãos sobre seus direitos no trato com a burocracia, medidas estas que, estimulando os cidadãos a expressarem suas insatisfações, ajudam a reduzir a incidência da tradicional intermediação populista. Receber sugestões e reclamações dos usuários finais, conforme pretende o "projeto cidadão" (Presidência da República, 1995:81), pode ser um meio de obter apoio para a reforma administrativa e, desse modo, contra-atacar a resistência dos funcionários públicos.

3.3 Restabelecendo a Autoridade do Estado

Mais além da reforma do Estado, pequenos progressos obtidos nas áreas dos direitos humanos e de combate à corrupção também induzem a uma avaliação otimista das possibilidades de o governo Cardoso conseguir promover a legitimidade e, em conseqüência, as capacidades do Estado. A luta contra a impunidade foi inicialmente uma necessidade econômica. No auge da crise da economia, no princípio dos anos 90, a sonegação fiscal tornou-se "chique". A elite econômica brasileira desafiava abertamente as autoridades fiscais e os empresários declararam ter o direito de resistir à exploração de um Estado corrupto e desmedido. Em seguida ao impeachment de Collor, o forte apoio popular à luta contra a corrupção mudou radicalmente a situação. Em vez de anunciar a anistia fiscal que os sonegadores esperavam, o governo federal aplicou a lei. A receita pública em 1993 subiu 26,5% em relação ao ano anterior, e as multas aumentaram mais de 30%47.

Quanto ao problema dos direitos humanos, Wanderley Guilherme dos Santos (1996) chamou a atenção para a importância do esforço da administração de Fernando Henrique Cardoso para romper com o comportamento do passado. O governo não só reconheceu que o Estado tinha falhado na implementação de suas próprias leis, como havia cometido vários crimes graves. Nenhum tema dos direitos humanos é mais sensível do que o da repressão durante os governos militares. Embora o governo Cardoso tenha respeitado a lei da anistia promulgada pelo presidente Figueiredo para viabilizar a transição para o regime civil, instituiu uma comissão com a atribuição de identificar os desaparecidos políticos. A comissão elaborou uma lista de mais de trezentas vítimas, cujas famílias teriam direito a indenizações (Lei nº 9.140/95). Essa medida não atende às exigências de punição para os responsáveis por esses crimes48, mas um passo importante foi dado no sentido de abolir o medo das pessoas diante do comportamento arbitrário do Estado. O governo também propôs um novo programa de defesa dos direitos humanos, em maio de 1996. Elaborado durante três anos, o projeto prevê o compromisso do governo de acabar com a impunidade da polícia, tratar a tortura como crime, tornar crimes as práticas abusivas contra os direitos humanos e submeter os policiais acusados por esses crimes ao julgamento da justiça civil. Diante da ocorrência cotidiana de atos abusivos contra os direitos humanos no Brasil, essas reformas bem poderiam ser consideradas insignificantes; no entanto, elas também podem ser encaradas como uma corajosa demonstração de vontade política em uma cultura violenta e autoritária.

Finalmente, a administração Cardoso interveio nos conflitos entre os grandes latifundiários e os camponeses e pequenos arrendatários. O governo tem deixado claro que pretende pôr um fim aos abusos cometidos pelos grandes proprietários sob as vistas das forças de segurança, bem como acabar com a imunidade à imputação de crime que os têm beneficiado tradicionalmente. Também nesse caso a situação não mudou muito nas áreas rurais onde os conflitos ocorrem diariamente49. Entretanto, o governo tem repetidas vezes procurado se dissociar das ações dos proprietários de terras e se negado a legitimar seus reclamos de justiça por conta própria. A igualdade dos cidadãos perante a lei permanece uma meta a atingir a longo prazo, mas a intenção manifesta de Cardoso de acabar com "o pacto perverso entre a elite proprietária e o Estado" é nítida e histórica (Santos, 1996:7).

Esses passos iniciados contra a violência institucionalizada representam avisos aos que denunciam os abusos de poder do Estado de que o governo está disposto a ouvi-los, a dar-lhes apoio e a protegê-los contra a retaliação dos que se sentem ameaçados por seus atos. Para vencer a batalha dos direitos humanos, todavia, o governo de Fernando Henrique Cardoso tem de empreender um difícil trabalho de ponderação. A apuração irrestrita das violações passadas poderia provocar instabilidade política; mas é preciso fazer progressos significativos em nome da justiça. Desafiar a impunidade das forças de segurança e punir os culpados por violações dos direitos humanos são passos essenciais rumo à restauração da legitimidade da autoridade pública e, por conseguinte, da governabilidade no Brasil.

 

CONCLUSÕES

Neste artigo discuto o conceito de governabilidade no Brasil. O amplo alcance do termo "governabilidade" pode, no entanto, levar a uma certa ambigüidade de sentido. Na análise dos regimes políticos, particularmente os democráticos, essa imprecisão analítica pode ser atenuada resumindo-se o tema da governabilidade em uma única pergunta: o que faz funcionar a democracia? Antonio Camou (1995:17) ajudou a responder a esta pergunta identificando três componentes básicos da governabilidade: legitimidade, estabilidade e eficiência. A esta tríade, penso ser necessário acrescentar o respeito à lei. Já que essas quatro dimensões incidem sobre um grande número de fatores, houve necessidade de restringir muito o foco deste estudo para viabilizar a tarefa analítica. Daí decorreu minha decisão de concentrar a análise no processo de formulação de políticas e em um grupo seleto de políticas que têm importância crucial para a questão da governabilidade.

Neste artigo pretendi estabelecer uma relação entre as mudanças recentes na situação econômica e política do Brasil e as questões da governabilidade em um contexto democrático. Procurei examinar as mudanças evidentes na governabilidade democrática sob a administração de Fernando Henrique Cardoso e avaliar se as mesmas indicam uma ruptura significativa com os fracassos anteriores na implementação de políticas; e se assim for, explicar as causas. Esta análise da administração Cardoso se estende, portanto, para além da conjuntura. Afirmei que nos anos anteriores ao governo de Fernando Henrique, o Brasil passou por uma situação de ingovernabilidade sistêmica que se manifestou no enfraquecimento do Estado e no declínio de sua capacidade de implementar políticas. As causas dessa ingovernabilidade estavam na fragmentação da elite, na crise do aparelho de Estado, na corrupção e na violência institucionalizada, e na impressionante incapacidade do governo para estabilizar a caótica situação da economia.

O choque produzido pelo impeachment de Fernando Collor proporcionou ao governo brasileiro a oportunidade de iniciar o processo de restauração da governabilidade. A revelação da corrupção generalizada que acompanhou o processo de impeachment ajudou a enfraquecer a oposição aos custos transitórios da estabilização e, por conseguinte, lançou os fundamentos de um ataque bem-sucedido contra a hiperinflação. A estabilidade dos preços obtida em um contexto de crescimento permitiu ao governo Fernando Henrique atacar, com diferentes resultados, as origens mais estruturais da ingovernabilidade. Não há dúvida de que essas circunstâncias aumentaram muito a capacidade do governo brasileiro para transformar suas políticas preferenciais em realidade política. O sucesso do Plano Real, seguido pela vitória de Cardoso nas eleições, mostrou que uma nova coalizão de atores favoráveis à estabilidade econômica havia finalmente substituído a antiga aliança de interesses pró-inflação. Igualmente importante foi a queda do apoio popular ao candidato da esquerda moderada do PT. A votação total de Lula caiu dos 48% registrados na eleição anterior, e dos 42% de intenções de votos do início da campanha, para menos de 25% no dia da eleição de 1994. Essa desintegração do apoio eleitoral da esquerda é uma outra comprovação da mudança de preferência do eleitorado, a qual se traduziu no aumento da legitimidade do governo de Fernando Henrique Cardoso.

Entretanto, essa grande ampliação da legitimidade do governo e, por conseguinte, de sua capacidade para implementar políticas não foi acompanhada por uma transformação equivalente da política pública. O processo de reformas da economia e do Estado na administração Cardoso tem sido penosamente lento. Neste artigo mostro que o tratamento gradual das reformas é um reflexo da realidade política: um conjunto de políticas é tão bom quanto o apoio que habilita a sua implementação. No caso das reformas econômicas, o Brasil não só chegou atrasado no "Consenso de Washington", como se conduziu de maneira morosa na execução de reformas de base, como a liberalização do mercado e a privatização. A eficácia do modelo de desenvolvimento liderado pelo Estado brasileiro durante a maior parte de sua existência criou um pool de poderosos interesses que resistem às reformas. Nesse sentido, à medida que o pesadelo econômico da década anterior for se apagando da memória e os custos de manutenção da estabilidade dos preços, através de indispensáveis cortes orçamentários, continuem a se fazer sentir, o descontentamento popular com as reformas poderá crescer. Na falta de um modelo de desenvolvimento alternativo baseado no mercado, o Brasil continuará trilhando o caminho das reformas. Mas a necessidade de garantir um consenso político mínimo para assegurar sua efetiva implementação em condições democráticas indica que o ritmo de introdução das reformas econômicas continuará lento. A estratégia gradualista escolhida pelo governo Cardoso para a reforma do Estado e seu tratamento cauteloso da questão crucial dos direitos humanos também refletem as pressões conflitantes que o governo deve ponderar antes de fazer novos avanços. Esse ritmo lento de reformas suscita inevitáveis inquietações quanto à possibilidade de o governo Cardoso vir a desperdiçar a oportunidade de mudanças oferecida pelas circunstâncias ímpares que cercaram a derrota da hiperinflação. Contudo, é difícil prever que outra opção o governo Cardoso poderia ter para preservar o apoio popular às reformas. Como a democratização aumenta a representação autônoma dos interesses societários e a estrutura da política brasileira continua a opor obstáculos legislativos, a solução gradualista parece ser a mais apropriada para realizar reformas duradouras e efetivas.

 

(Recebido para publicação em dezembro de 1996)
(Versão definitiva em abril de 1997)

 

NOTAS:

1. O conceito de democracia delegativa aplica-se aos países em que a democracia não é nem um sistema consolidado nem um sistema representativo. Quem quer que seja eleito, habilita-se a governar com autoridade total, passando por cima dos demais poderes nacionais, e de um modo completamente individualista, segundo lhe pareça melhor para atender às expectativas mais altas da nação de solução da crise herdada do regime autoritário.

2. Entre 1975 e 1985, o crescimento médio do PNB atingiu 4,4%. Após cinco anos de quase estagnação e dois anos de crescimento nulo, a economia voltou a crescer numa média de 4,8% entre 1993 e 1995. A inflação, que havia chegado a 2.670% em 1994, regrediu para 74% em 1995 e desde o final de 1996 vem caindo para menos de 1% ao mês.

3. Existe naturalmente a tentação de se utilizar a vitória sobre a inflação conduzida pelo presidente Cardoso, um sociólogo por profissão e prática, para proclamar a derrota dos economistas.

4. Tomando por base uma resenha da literatura (Crozier, Huntington e Watanuki, 1975; Brautigam, 1992; Malloy, 1991a; 1991b; Frischtak, 1994; Diamond, 1993; Leftwich, 1994; Jomo, Teik e Tan, 1994), pode-se entender a governabilidade como o grau em que os detentores do poder conseguem tomar decisões, obter a concordância de todos os atores envolvidos (ou torná-las impositivas) e implementá-las por meio de procedimentos estabelecidos. Esta definição se baseia na de Coppedge (1993): "Governabilidade é o grau em que as relações entre atores estratégicos obedece a preceitos estáveis e mutuamente aceitáveis".

5. Com relação ao Brasil, o debate incluiu um bom número de economistas de prática acadêmica, brasileiros e estrangeiros, muitos dos quais foram convidados a aplicar suas recomendações, com êxito variável. Entre os economistas nacionais mais notáveis estão Pérsio Arida, André Lara Resende, Luiz Carlos Bresser Pereira, Antonio Kandir, José Serra, Pedro Malan, Edmar Bacha, João Sayad, Francisco Lopes, Gustavo Franco.

6." O populismo econômico não passa de um outro nome para a indisciplina fiscal. Reflete o desejo de satisfazer as demandas excessivas e inconsistentes de todos os setores da sociedade e, ao mesmo tempo, ignorar as restrições de natureza fiscal, cambial e de poupança e adiar o ajustamento quando surgem desequilíbrios" (Bresser Pereira, 1993b:53). Para uma análise do conceito de populismo econômico aplicado ao desenvolvimento da América Latina, ver Bresser Pereira (1991).

7. Na maioria dos casos os candidatos escolhem os partidos e não o contrário. A organização dos partidos em escala nacional é muito fraca. As elites locais e os líderes regionais encarregam-se da mobilização política e do controle do voto. As questões tradicionais e as rixas locais são mais importantes que as discussões nacionais nas preferências do eleitorado. Em conseqüência disso, as lideranças nacionais têm pouca voz para decidir quem deve se candidatar e eleger sob uma legenda partidária. Um político eleito pode mudar de filiação partidária sem grandes problemas desde que sua organização local concorde e obtenha alguma vantagem com essa mudança.

8." Crise fiscal" significa não só que o déficit público se tornou crônico e que a dívida pública cresceu demais, mas também que o Estado perdeu a capacidade de financiar sua dívida de modo não inflacionário. Os programas de ajuste estrutural visam aumentar a eficiência da alocação de recursos na economia por intermédio do mercado. Esses planos de ajuste são postos em prática por meio da redução do gasto público, da liberalização das atividades, de redução das regulamentações, da aplicação de medidas antimonopolistas, da eliminação de subsídios à indústria e da privatização (Bresser Pereira, Maravall e Przeworski, 1993).

9. O presidente Geisel (1974-1979), quarto presidente militar do Brasil, deu início oficialmente ao processo de "liberalização política gradual" em 1975. A transição para o regime civil pode ser considerada concluída seja com a nomeação do presidente Sarney (1985), seja com a adoção da nova Constituição (1988), seja com a primeira eleição livre pós-regime militar de um presidente da República (1989) (Skidmore, 1988).

10. Hagopian escreveu o seguinte: "A nova ordem importa da antiga ordem não só as pessoas como as práticas e procedimentos. Os militares conservam sua prerrogativa constitucional de assegurar ‘a lei e a ordem’. Os cargos ministeriais ainda são distribuídos de modo a preencher determinadas cotas estaduais politicamente determinadas e a incentivar adesões nos estados. Os governadores conservam um enorme poder e, na maioria dos estados, dedicam-se a forjar novas máquinas políticas — agora mais ricas devido ao apoio da Constituição ao princípio do federalismo — sobre as velhas bases intocadas. Os cargos públicos ainda são preenchidos por chefes locais com o objetivo de maximizar retornos políticos" (1992:280).

11. Entre setembro de 1988 e os três primeiros meses do governo de Fernando Henrique Cardoso, 954 medidas provisórias foram decretadas (Diniz, 1995:2).

12. A legislação eleitoral limita a responsabilidade [accountability] dos políticos eleitos perante seus eleitores. Os parlamentares são designados em listas a partir das quais o eleitorado faz sua escolha. Os partidos têm pouco controle sobre a composição da lista— os eleitos são automaticamente colocados na lista do partido ao qual pertencem como candidatos natos à reeleição. Essas regras aumentam o poder de barganha dos políticos eleitos e limitam a capacidade de impor a disciplina partidária.

13. A diversidade ideológica entre deputados e senadores pertencentes ao mesmo partido é sintomaticamente muito grande. Na maioria dos partidos, sejam eles da oposição ou da situação, encontra-se representada toda a gama das ideologias, da esquerda à direita. As únicas exceções dignas de nota são o Partido Comunista do Brasil ¾ PC do B e o PT, cujos membros são, em esmagadora maioria, de esquerda, como era de se esperar (Lamounier e Souza, 1995:45).

14. Em dezembro de 1991, a opinião de 58% dos parlamentares era a de que o governo Collor ia mal e 69% acreditavam que as relações entre o Congresso e o governo eram ruins ou péssimas (Veja, 4/12/1991:24-25).

15. Na época, a maioria teria de ser de 252 deputados e 41 senadores. Após a reforma ministerial, Collor conseguiu somente o apoio de 220 deputados e 34 senadores.

16. No momento da votação, não havia mais dúvidas de que o Congresso votaria a favor do impeachment de Collor. O resultado da votação foi de 441 votos favoráveis ao relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito, 43 contra e 15 abstenções. Naquele momento, o voto do Senado era mera formalidade.

17. Durante os mandatos de Sarney e Collor foram feitas 35 mudanças institucionais, atingindo 25 ministérios ou agências governamentais. Collor demitiu 108 mil funcionários públicos com menos de cinco anos de serviço, metade deles colocada "em disponibilidade", quer dizer, foram mandados para casa com os salários mantidos (Martins, 1993:20, 24).

18. Embora fossem significativamente reduzidas as tarifas alfandegárias entre 1990 e 1994, sua estrutura permaneceu protecionista. Em comparação com o México, o Brasil adotou claramente uma estratégia defensiva de integração regional. Os demais países do Mercosul — Argentina, Paraguai e Uruguai — respondem por cerca de 14% do comércio exterior brasileiro. A execução do programa de privatizações, iniciado em 1981, foi também muito lenta. Até 1989, 38 empresas tinham sido privatizadas. Somente umas poucas empresas de grande porte foram vendidas (a maior delas é a Usiminas); as outras, que operam em setores "estratégicos" da economia, têm o monopólio protegido pela Constituição.

19. A qualidade mais do que a quantidade é que diferenciou a corrupção do governo Collor da de seus antecessores. Pode-se discutir se não era previsível que a corrupção aumentasse com a desorganização do país. Quando a autoridade pública é posta em questão e o Estado não é capaz de fazer cumprir suas regras, a corrupção se torna uma força estabilizadora. Quando não se pode confiar na palavra empenhada, quando os contratos escritos não são honrados e quando não se pode impor o cumprimento da lei, payoffs e kickbacks [recompensas e devoluções] funcionam como um mecanismo de restauração do compromisso mútuo. No fundo, a corrupção torna-se uma maneira de adquirir segurança em uma parceria.

20. O inquérito que investigou as denúncias de corrupção durante o governo Collor dá uma idéia da magnitude das fraudes. De acordo com a Polícia Federal, entre março de 1990 e junho de 1992, o governo Collor assinou 2.540 contratos para a realização de obras públicas, dos quais cerca de US$ 1,7 bilhão foram arrecadados como suborno pela entourage de Collor (O Estado de S. Paulo, 7/11/1993). O relatório preliminar da Comissão Parlamentar de Inquérito sobre fraudes cometidas pelos membros da Comissão de Orçamento da Câmara mostrou que 36% dos gastos globais com obras públicas foram rubricados para companhias e parlamentares ligados ao esquema (Folha de S. Paulo, 2/12/1993 apud Martins, 1993).

21. P. C. Farias foi tesoureiro de Collor durante a campanha eleitoral e continuou sendo seu" homem do dinheiro", recebendo, pagando e levantando grandes somas em benefício próprio e no de seu chefe. Depois de fugir do país, o que deu origem a uma caçada internacional, P. C. foi preso e passou 26 meses na cadeia; depois foi colocado em prisão domiciliar, para aguardar julgamento, enquanto a polícia prosseguia as investigações sobre seu caso. Foi encontrado morto a tiros em sua casa em Maceió, ao lado da namorada, no dia 24 de junho de 1996. Collor, que teve seus direitos políticos suspensos pelo Senado, foi inocentado das acusações de corrupção pelo Supremo Tribunal Federal do Brasil, mas seus direitos políticos continuam cassados por oito anos.

22. É isto que Weffort (1991:10) chama de "dinâmica da desordem", que leva a" situações de anomia", definida como a ausência de normas sociais.

23. As primeiras denúncias de tráfico de influência envolvendo P. C. Farias foram feitas por Pedro Collor (irmão do presidente), durante uma entrevista publicada pela revista Veja, em fevereiro de 1992. Pedro Collor reiterou suas denúncias, dessa vez associando P. C. ao seu irmão Fernando, em uma entrevista publicada no número de 27/5/1992 da mesma publicação.

24. O uso da concepção de entropia para caracterizar a política na América Latina é tomado emprestado de Richard Morse, conforme citado por Weffort (1991).

25. Na realidade, foram doze planos de estabilização, se incluirmos as tentativas malsucedidas que, desde 1979, procuraram mudar radicalmente as expectativas do mercado e, ao mesmo tempo, amenizar a inflação. Ver Bresser Pereira (1993a) para uma análise mais detalhada.

26. No mês anterior à introdução do plano, fevereiro de 1990, a inflação alcançou 81%.

27. Com sua experiência de primeira mão de situações de inflação crônica, os economistas brasileiros deram uma grande contribuição para a teoria estudando sua dinâmica e seus efeitos — preços que sobem independentemente da demanda. Trata-se da teoria da inflação inercial ou autônoma (Bresser Pereira e Nakano, 1984). A esse respeito, Bresser Pereira escreveu o seguinte: "Quando a inflação supera cronicamente a marca de 5% ao mês, surge uma série de sistemas de indexação formal e informal como resultado da luta dos agentes econômicos para proteger sua parcela relativa da renda. Como os agentes econômicos indexam seus preços em relação a algum índice de inflação passada, elevando-os de modo gradual, torna-se difícil frear a inflação. Os preços relativos são continuamente equilibrados e desequilibrados, em virtude da falta de coordenação dos aumentos de preço. A indexação informal torna a inflação rígida, autônoma em relação à demanda, inercial" (Bresser Pereira, 1993b:59).

28. Conforme já se observou em relação à Argentina (Torre, 1993), o sentimento de necessidade imediata também foi usado no Brasil para impor, através de decretos do Executivo, tratamentos de choque com os quais a população inicialmente se dispunha a colaborar. Mas, depois de reiterados fracassos, esse método não era mais viável e, assim, os governos ficaram sem outra opção a não ser administrar a situação.

29. O’Donnell (1993:1363) sintetiza as lições da crise econômica e formula razões para a perspectiva de curto prazo dos agentes econômicos.

30. O fluxo de investimentos em títulos alcançou o total de US$ 4,1 bilhões entre março e maio de 1996.

31. Em seu artigo, Alesina e Drazen (1991) descrevem o processo que conduz à estabilização como "uma guerra de desgaste", na qual cada grupo considera racional tentar derrotar os outros, e a estabilização só ocorre quando um dos grupos cede e é obrigado a arcar com uma parcela desproporcional dos ônus do ajuste fiscal.

32. No caso das privatizações, Schamis afirma que essa posição de barganha "podia incluir informações, subvalorização de títulos, crédito para a aquisição de ações, e coisas semelhantes. Não se deve eliminar a possibilidade de que, junto com a privatização, a antiga coalizão ‘protecionista’ das ‘rendas de monopólio’ entre burocracias superdimensionadas e empresas subsidiadas, mais o trabalho organizado, seja substituída por outra coalizão ‘liberal’, igualmente orientada para a obtenção de ‘rendas de monopólio’, entre uma nova burocracia pública (provavelmente interessada em administrar as empresas recém-privatizadas), empresas mais concentradas, e, em última análise, os acionistas" (1995:171). A noção de interesses em "rendas de monopólio" como um móvel explicativo das conquistas e das dificuldades do programa brasileiro de privatizações foi discutida em Faucher (1993).

33. Jorge Schvarzer sugeriu esse argumento em seus comentários a uma versão anterior deste artigo. Na medida em que aumenta a percepção das perdas causadas pela hiperinflação, as pessoas se dispõem a suportar "decisões de ajuste que implicam riscos" ["risk-seeking adjustment decisions"] (Weyland, 1996).

34. Para fins comparativos, cabe lembrar que, na Coréia, a reestruturação das relações entre o Estado e as empresas, no começo da década de 60, que teve uma importância instrumental para a estratégia de abertura externa do país, foi incentivada pela necessidade de limitar a riqueza "ilícita" acumulada por grandes empresários (Haggard, Kim e Moon, 1990).

35. A divulgação das intenções do governo teve aspectos positivos e preventivos. O ministro da Fazenda anunciou e debateu publicamente suas intenções, fazendo o povo partilhar de sua determinação de acabar com a inflação. Por outro lado, advertiu os agentes econômicos de que não havia necessidade de antecipar aumentos de preços, pois não havia intenção de aplicar outro tratamento de choque. Diante das insistentes perguntas da imprensa sobre este último aspecto, Cardoso declarou que quem estava esperando um choque faria melhor enfiando o dedo em uma tomada elétrica!

36. Essas reservas, de cerca de US$ 40 bilhões, eram produto de um superávit comercial que refletiu o impacto conjunto do aumento das receitas das exportações e da redução das despesas com importações, devido à diminuição da demanda e aos baixos investimentos de capital, além disso, a partir de 1991, à afluência de investimentos estrangeiros diretos e em títulos. A política de acumulação de reservas, como garantia contra as pressões dos especuladores sobre a moeda, gerou o recorde de reservas que atingiu o total de US$ 57 bilhões em abril de 1996.

37. A derrota de Lula pode ser atribuída à insistência em condenar o Plano Real até o fim da campanha, tanto de sua parte quanto da de Aloísio Mercadante, seu companheiro de chapa e responsável pelas críticas econômicas do partido.

38. Mário Covas (ex-senador por São Paulo e fundador do PSDB) elegeu-se governador do seu estado natal; Antônio Brito (PSDB) foi eleito governador do Rio Grande do Sul; Tasso Jereissati (também do PSDB) ganhou no Estado do Ceará. Essas vitórias, juntamente com a presença de Antônio Carlos Magalhães, líder do PFL e imbatível governador da Bahia, cujo filho, Luís Eduardo, foi indicado como presidente do Congresso nacional, resultaram em uma fortíssima base política para o novo governo.

39. Os grupos que representam interesses específicos no Legislativo atuam independentemente de suas filiações partidárias. O grupo mais importante é o da "bancada ruralista", composta de 99 integrantes, que defende os interesses dos grandes latifundiários. Outros setores econômicos também estão representados, como o da construção civil (62 representantes), das comunicações (46), dos bancos (21). Existem ainda as bancadas religiosas, dentre as quais a mais notória é a dos evangélicos, com 21 membros (Veja, 10/2/1995:26-28).

40. A esse respeito, Schamis escreveu o seguinte: "[Isso acontece porque] a privatização é uma reforma complexa e demorada. É um processo que consome muito tempo e energia. Implica o uso do poder e dos recursos institucionais, cujo limiar mínimo é fundamental no início, mas ambos são intensificados pelo efeito retroativo do próprio programa. [...] Não deixa de ser um paradoxo que, após toda a sofisticação da modelagem econométrica, a eficácia política dependa de uma série de fatores políticos intangíveis e pouco mensuráveis" (1995:170).

41. Paulo Maluf, prefeito de São Paulo e líder do PPR, apressou-se em declarar que a presença do seu partido no Ministério não significava necessariamente que ele votaria a favor dos projetos legislativos do governo.

42. A situação brasileira parece corresponder muito bem aos princípios gerais formulados sem meias palavras por Schamis: "A reforma do Estado é concebida como um conjunto de políticas que conduz à maior eficiência da administração pública, mas sua conseqüência mais óbvia é, ao contrário, tornar o governo mais forte. Resultam não tanto na provisão mais eficiente de serviços quanto na dominação mais eficaz. Isso talvez explique por que razão amplas reformas de mercado somente se mostraram viáveis quando foram acompanhadas por uma significativa concentração do poder nas mãos do Executivo, e só se consolidaram quando vieram acompanhadas por enormes mudanças institucionais — nos seus aspectos normativos e organizacionais. Quando os reformadores compreenderam isso, suas chances de obter resultados econômicos e políticos aumentaram. Quando foram incapazes de aliar a liberalização da economia com a reforma institucional, os prognósticos também se reduziram enormemente" (1995:172). Essa mesma idéia, que relaciona a liberalização do mercado com a reforma das estruturas do Estado, é mencionada no extenso e acurado artigo de Luciano Martins (1993), que teve influência determinante na redação do Informe Oficial do Governo sobre a Reforma do Estado (Presidência da República, 1995).

43. O projeto dava continuidade a uma linha de ação inaugurada em 1967, durante o primeiro governo militar do presidente Castello Branco. A reforma iniciada nessa época tinha grandes semelhanças com a proposta de Cardoso.

44. Luciano Martins nos faz recordar as características centrais do clientelismo brasileiro:" a utilização intensiva do aparelho de Estado para garantir ou negar acesso a cargos e outros benefícios tornou-se um importante trunfo político, quase todos os partidos (não só o vencedor das eleições) se tornaram dependentes do Estado. Em outras palavras, a responsabilidade de um partido perante seus eleitores provinha de sua capacidade de lhes dar acesso a cargos no aparelho de Estado e/ou manipular recursos públicos ou subsídios no interesse pessoal ou corporativo desses eleitores — e não da capacidade para agregar e converter as demandas sociais em políticas públicas orientadas para reformas. E este é o núcleo da cultura política populista e clientelista" (Martins, 1993:9).

45. A reforma do Estado vem sendo parcialmente executada desde a publicação do Informe Oficial de novembro de 1995. As duas emendas constitucionais propostas não tinham sido aprovadas pelo Congresso até o momento da redação deste artigo.

46. No Brasil há nove funcionários públicos por mil habitantes; na Inglaterra há 91,4; na Itália 65; e na França 46,4. Os servidores públicos representam 2% da força de trabalho brasileira, 18,9% na Inglaterra, 16,1% na Itália e 17% na França (Martins, 1993:30).

47. A determinação política e administrativa das autoridades parece fazer diferença. Nesse mesmo ano, as receitas fiscais no Estado de São Paulo aumentaram 6%, ao passo que no Rio de Janeiro elas caíram quase 7% (Veja, 26/1/1994).

48. Os casos mais numerosos de prisão, tortura e/ou exílio, todos decorrentes de total violação dos direitos das vítimas, não foram levados em conta pela Comissão.

49. Desde 1979, mais de duzentos camponeses foram assassinados pela polícia ou por pistoleiros nos conflitos de terra que se verificaram em todo o país; raras vezes alguém é acusado por esses crimes. No dia 17 de abril de 1996, em Eldorado de Carajás, na Amazônia brasileira, um violento choque entre 1.500 camponeses do Pará e a polícia militar terminou com a morte de dezenove manifestantes e quarenta feridos. Pressionado a agir com rapidez, Cardoso anunciou a criação de um Ministério da Reforma Agrária. O então ministro da Justiça, Nelson Jobim, colocou em discussão leis destinadas a dificultar a expulsão dos camponeses acampados e apressar o processo de expropriação de terras improdutivas pelo governo. Cardoso insistiu junto ao Senado para apressar a aprovação de uma lei, passando à alçada dos tribunais civis os crimes cometidos pela Polícia Militar (Times, 6/5/1996:17).

 

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ABSTRACT
Restoring Governance: Has Brazil Got It Right (At Last)?

The article aims to link recent changes in Brazil's political and economic situation with the question of governance in a democratic setting. It shows that a set of policies are only as good as the political support which enables their implementation. As memories of the economic nightmare of the past decade fade and the costs of sustaining price stability through needed budget cuts continue to be felt, popular dissatisfaction with reform is bound to increase. The Cardoso Administration's incremental strategy of state reform and its step-by-step approach to crucial human rights issues reflect the conflicting pressures the government must balance in order to make policy advances. As democratization increases the autonomous representation of societal interests and the structure of Brazilian politics continues to erect legislative obstacles, incrementalism seems the most appropriate pace for producing real, long-lasting reform.
Keywords: governability; Brazil; state; economic policy; state reform.

 

RÉSUMÉ
Le Retour de la Gouvernance au Brésil est-il (enfin) bien engagé?

Cet article vise à établir un lien entre les récents changements de la situation politique et économique du Brésil et la question de la gouvernance démocratique. En l’absence d’un modèle de développement alternatif, le Brésil ira inévitablement de l’avant avec les réformes dont le but est de libéraliser le fonctionnement des marchés. La stratégie par étapes du gouvernement Cardoso de réformer l’État et le gradualisme adopté pour s’attaquer aux problèmes cruciaux des droits de l’homme reflètent les pressions conflictuelles que le gouvernement doit équilibrer en vue d’apporter des changements. Le rythme lent des réformes augmente inévitablement la crainte que le gouvernement Cardoso pourrait rater les occasions de réformes qui existent. Parce que la démocratisation élargit la représentation autonome des intérêts de la société et que la concurrence des partis continue de dresser des obstacles législatifs importants, l’adoption d’un rythme modéré est probablement l’allure la plus susceptible de produire les réformes réelles dont le pays a besoin.
Mots-clé: gouvernabilité; gouvernance; Brésil; État; politique économique; réforme de l’État.

 

* Este artigo é parte da coletânea organizada por Starr e Oxhorn (no prelo). Agradeço os comentários generosos e argutos de Leslie Elliott Armijo, André Blais, Graciela Ducatenzeiler e Jorge Schvarzer. Marie Whelan colaborou na pesquisa bibliográfica. Esta versão deve muito aos comentários dos membros do Departamento de Estudios Políticos do CIDE, México, de Blanca Heredia e de Phillip Oxhorn e Pamela K. Starr, organizadores do livro. [A tradução do original em inglês, "Restoring Governance: Has Brazil Got it Right (at Last)?" é de Vera Pereira.]

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