Instituições eleitorais e desempenho do presidencialismo no Brasil

Electoral institutions and presidentialism’s performance record in Brazil

Institutions électorales et performance du présidentialisme au Brésil

electoral system; legislative behavior; Brazilian presidentialism

système électoral; comportement législatif; présidentialisme brésilien

Instituições eleitorais e desempenho do presidencialismo no Brasil^*

Fabiano Santos

Para Olavo Brasil, in memoriam

INTRODUÇÃO

O presidencialismo brasileiro nasce em 1889 com a proclamação da República, porém o novo regime só adquire alguma estabilidade com a eleição de Campos Sales para a presidência, ou seja, uma década após sua instauração. Essa estabilidade é conquistada graças à curiosa doutrina de organização político-federativa então vigente, segundo a qual o governo central reconhece o domínio nos estados das oligarquias vencedoras das disputas locais, mas exige em contrapartida o princípio da racionalidade administrativa no plano federal. Tal doutrina expressa uma combinação heterodoxa de hobbesianismo político no âmbito estadual/ municipal e pureza administrativa na esfera nacional, combinação cujo resultado é expresso por um pacto de não-intervenção e controles mútuos. Em outras palavras, o novo regime conquista algum grau de institucionalização mediante compromisso entre presidência e governadores de estado, no sentido de que ambos abdicam do controle das ações dos demais desde que respeitados os limites de suas respectivas esferas¹.

Qual o significado da adoção dessa doutrina para o desempenho do presidencialismo? Significa exatamente que o sistema presidencialista nasce no Brasil desprovido de uma prática de freios e contrapesos entre os diversos agentes políticos. O Executivo governava o país sem interferência alguma do Congresso, cujos membros se elegiam no mais das vezes por obra e graça da influência dos governadores nos pleitos estaduais². Uma vez que o governo funcionava com base em um pacto entre presidente e governadores, aos congressistas, dependentes que eram dos chefes estaduais, não restava outra alternativa senão seguir a orientação política emanada do chefe do Executivo. Sabemos, contudo, que a doutrina dos controles mútuos fornece o esquema conceitual que consagrou tal sistema de governo na história do pensamento e das instituições políticas representativas³. A conclusão a que se pode chegar é que as origens do presidencialismo brasileiro traíram os princípios do presidencialismo democrático, baseadas que foram em uma concepção imperial do exercício do poder⁴.

Durante a República de 46, o Brasil parte para o experimento político que mais se aproximou do que podemos chamar de um presidencialismo democratizado. Descontando a extrema centralização administrativa, o que tornava os estados dependentes dos recursos repassados pela União, e a cassação em 1947 do Partido Comunista Brasileiro, pode-se dizer que o desempenho do presidencialismo durante o período 1946-64 se adequou razoavelmente aos princípios do governo de controles mútuos⁵. Infelizmente, esse rico experimento democrático foi abortado precocemente pelo golpe militar em 1964. Mais algumas décadas de espera e, com a redemocratização a partir de fins da década de 70 e início dos 80, de novo temos a oportunidade de discutir as perspectivas de construção de um sistema de governo baseado no esquema de freios e contrapesos entre os Poderes.

É bem verdade que a Constituição de 1988 não oferece um bom ponto de partida. O Executivo, após expansão de sua capacidade decisória durante o domínio militar, não teve suas prerrogativas suficientemente reduzidas. Medidas provisórias, direito de requerer unilateralmente urgência para a tramitação de seus projetos, monopólio de emissão de proposições legislativas de cunho financeiro e administrativo são instrumentos à disposição do presidente que, além de não existirem ao longo da República de 46, comprometem sobremaneira a capacidade de o Congresso servir de contrapeso às iniciativas do governo. Portanto, ainda estamos longe de um sistema baseado na noção de "agenda compartilhada"⁶ entre Executivo e Legislativo, quer se observarmos pelo ângulo da rotina de produção legislativa do Congresso, quer pelas taxas de apoio de deputados e senadores às iniciativas do Executivo (ver Figueiredo e Limongi, 1995; 1996).

O que fazer? As campanhas presidenciais, bem como as propostas de reforma política patrocinadas por membros do Congresso⁷, não trazem nenhuma novidade em termos de perspectivas de aperfeiçoamento institucional do presidencialismo. Vejamos, em primeiro lugar as campanhas. Os temas comumente tratados transmitem a impressão de que o presidente é capaz de, por um ato de vontade, promover todas as mudanças necessárias para que o país alcance estabilidade econômica e justiça social. Contudo, o presidencialismo, não custa repetir, é um sistema baseado na idéia de freios e contrapesos, além de multiplicar as arenas decisórias para permitir a máxima cautela nos momentos de alteração do status quo. Trata-se de um sistema que exige disposição para negociar, não com a "sociedade", mas sim com seus legítimos representantes, eleitos para trabalhar no Congresso Nacional. Nenhuma palavra tem sido dita a respeito da maneira como o governo se relacionará com o Legislativo, de que forma montará seu ministério, ou estabelecerá sua interação com os partidos⁸.

Vejamos agora as propostas de reforma política, as quais mais parecem um prelúdio ao ingresso do Brasil no sistema parlamentarista do que propriamente uma tentativa de aperfeiçoar o sistema existente. Voto distrital misto, voto facultativo e fidelidade partidária são medidas destinadas a diminuir o número de partidos, além de torná-los mais disciplinados e coesos. Se serão aprovadas, e se, uma vez aprovadas, lograrão alcançar os objetivos colimados, não é minha intenção discutir. A finalidade deste texto é, outrossim, responder às seguintes questões: por que, a despeito de aparentemente ser prejudicial aos interesses dos congressistas, tantas prerrogativas têm sido transferidas ao Executivo? Por que os legisladores brasileiros não redefinem o desenho constitucional que regula o processo decisório no sentido de reduzir o poder de agenda do presidente?

É importante enfatizar que discutirei o desempenho do presidencialismo no Brasil do ponto de vista da distribuição de poder formal no sistema político. Inúmeros textos têm chamado a atenção para o problema da autonomia excessiva dos presidentes nas novas democracias latino-americanas, em geral, e na brasileira, em particular, identificando no sistema eleitoral as raízes de tal problema⁹. Representantes preocupados exclusivamente com questões locais delegariam ao presidente a formulação de políticas públicas de alcance nacional, e assim teriam tempo livre para perseguir os interesses de seus redutos. A traição aos princípios presidencialistas dos freios e contrapesos estaria radicada no funcionamento do sistema eleitoral.

O argumento que defendo a seguir concorda que o desempenho do presidencialismo no Brasil tem a ver com o funcionamento do sistema eleitoral de listas abertas. Tal defesa, contudo, baseia-se em motivo diametralmente oposto ao postulado pela literatura. O efeito mais importante do sistema eleitoral não é o de incentivar o paroquialismo, muito ao contrário, é justamente o de nacionalizar de forma excessiva o comportamento dos deputados. O fenômeno da transferência de votos que caracteriza o proporcionalismo brasileiro produz um problema de informação para os deputados a respeito das preferências dos eleitores que contribuíram para sua vitória eleitoral. O presidente torna-se, nessas condições, o intermediário entre o representante e sua base. Quanto mais liberdade o Executivo tem para governar, maior será o valor informacional do posicionamento dos representantes vis-à-vis a agenda governamental. Daí, a rationale de transferir poderes para o governo, traindo os princípios do presidencialismo democratizado.

A segunda seção apresenta os principais argumentos contidos na literatura, promove a crítica que me parece pertinente e apresenta o formato geral do argumento. A terceira desenvolve o modelo a partir do qual extraio implicações para o comportamento legislativo dos deputados, bem como o desempenho do presidencialismo no país. A quarta e última é dedicada aos comentários conclusivos.

PRESIDENCIALISMO E SISTEMA PROPORCIONAL DE LISTAS ABERTAS: COMENTÁRIOS SOBRE ALGUMAS DÚVIDAS AINDA SEM RESPOSTAS

O desempenho do presidencialismo brasileiro tem sido observado segundo abordagens e perspectivas diversas. Apoio do Legislativo ao presidente (Brigagão, 1971; Carvalho, 1977; Figueiredo e Limongi, 1995; 1996; Santos, 1986; Santos, 1997b); estratégias de formação dos ministérios (Abranches, 1988; Amorim Neto, 1992; 1994; 1998); o problema do controle do exercício do poder pelo Executivo (Pessanha, 1997); e produção de políticas públicas específicas (Almeida, 1997; Castro Santos, 1997; Santos, 1997a) são alguns exemplos do que a literatura tem discutido sobre o assunto. O enfoque adotado aqui busca entender o funcionamento do sistema político a partir de efeitos produzidos pelo sistema eleitoral. Inicialmente, apresento as duas principais linhas de argumentação baseadas em tal enfoque. Em seguida, proponho uma discussão crítica da literatura, chamando a atenção para dimensões desconsideradas, embora relevantes, de nosso sistema eleitoral para o entendimento do comportamento legislativo dos deputados eleitos vis-à-vis o presidente da República. Finalmente, exponho o argumento que explica como o funcionamento do sistema proporcional de listas abertas no contexto brasileiro dificulta a dinâmica presidencialista de freios e contrapesos.

Presidencialismo Proporcionalista e Voto Personalizado: Combinações Desagradáveis

A literatura que analisa o desempenho do presidencialismo no Brasil a partir das regras eleitorais pode ser dividida em duas correntes, ambas críticas do modelo institucional adotado no país, o qual se define pela combinação de sistema presidencialista com representação proporcional. A primeira corrente defende pura e simplesmente a inviabilidade de tal modelo (ver Jones, 1995; Lamounier, 1991; Mainwaring, 1993; Tavares, 1998). Processos eleitorais distintos para o Executivo e Legislativo tornam altamente instável a dinâmica política por não existir garantia endógena à operação normal do sistema de que o partido do candidato presidencial eleito seja o mesmo a deter a maioria das cadeiras no Parlamento. Ademais, em sistemas proporcionais, a probabilidade de que isso ocorra, isto é, a dissociação entre vitórias eleitorais, é alta, pois tais sistemas não impedem a fragmentação partidária parlamentar. Dificuldade para a coordenação de maiorias congressuais estáveis, barganhas intermináveis entre Executivo e membros do Legislativo, dificuldade de o sistema responder aos anseios do eleitorado em termos de produção de políticas públicas e, finalmente, perigo eminente de instabilidade do próprio sistema democrático são as conseqüências esperadas de tal combinação¹⁰.

Uma outra linha de argumentação adiciona à combinação presidencialismo com voto proporcional, uma outra variável derivada do sistema eleitoral, vale dizer, a regra que define quais são os candidatos eleitos pelas listas proporcionais, uma vez conhecida a cota partidária. Em outras palavras, segundo diversos autores, a maneira pela qual as cadeiras obtidas por cada partido é distribuída entre os nomes que constam das listas produz impacto relevante no desempenho esperado do sistema político. Quanto menor a influência das lideranças partidárias na probabilidade de os diversos candidatos da lista se elegerem, menor a disciplina e coesão desses partidos no Parlamento. Quanto maior a influência da reputação pessoal no voto recebido pelos candidatos eleitos, e menor o fator partidário, maior será o "paroquialismo" expresso pelo comportamento legislativo dos representantes¹¹.

No sistema político brasileiro, as listas proporcionais abertas adotadas para as eleições da Câmara dos Deputados, isto é, as que permitem ao eleitor indicar os candidatos de sua preferência, sendo eleitos aqueles que receberam o maior número de votos, seriam as responsáveis pelo comportamento individualista dos deputados (ver Ames, 1995; Carey e Shugart, 1996; Geddes, 1994)¹². O esforço para constituir reputação pessoal, em detrimento da imagem de seu partido, junto à sua base eleitoral os levaria ao apego às políticas distributivistas e clientelistas em favor de seus distritos. Ademais, o escasso controle das lideranças sobre o comportamento de sua bancada redundaria em enormes dificuldades de contenção do gasto público, promoção sistemática de políticas inconsistentes, indisciplina e imprevisibilidade do comportamento dos partidos em plenário.

Mas o efeito mais grave no que tange ao desempenho do presidencialismo no Brasil residiria no que Shugart e Carey (1992) denominam de "segredo ineficiente". Os membros do Parlamento são considerados agentes paroquiais, já que são eleitos por um sistema que estimula a competição intrapartidária e a construção de reputações individuais. A continuidade das carreiras políticas de tais agentes pressupõe, segundo a argumentação, a constante luta pela obtenção de recursos para benefício de sua região à custa do erário público. Para impedir a falência da economia nacional, os legisladores transferem para o Executivo importantes prerrogativas decisórias. A ineficiência do sistema reside exatamente no problema da traição dos princípios do presidencialismo democrático: separação dos Poderes com freios e contrapesos mútuos. A coexistência de um Executivo forte e partidos fracos seria, ao fim e ao cabo, a marca distintiva do "segredo ineficiente" do presidencialismo imperial brasileiro.

Para concluir, a literatura que analisa o desempenho do presidencialismo brasileiro sob a ótica dos incentivos gerados pelo sistema eleitoral prevê dois efeitos, por sua vez, produtores potenciais de instabilidade democrática: ingovernabilidade ou concentração de poder em mãos do Executivo. Existiriam pontos vulneráveis em tal diagnóstico? A meu ver, a primeira linha de argumentação falha ao desconsiderar as regras do processo decisório, enquanto a segunda apresenta problemas conceituais importantes se considerarmos o funcionamento do sistema eleitoral brasileiro e seus impactos sobre o comportamento legislativo.

Voto Personalizado e Transferência de Votos: Perguntas Ainda Sem Respostas

O argumento é que a combinação de presidencialismo com representação proporcional produz necessariamente ingovernabilidade. Sua plausibilidade perde força se pensamos na importância das instituições que organizam o processo legislativo para o entendimento dos policy outcomes¹³. Explicar o que se passa no interior de um corpo legislativo sem levar em conta a distribuição dos direitos de seus membros e o poder de agenda contido nos diversos cargos da organização parlamentar pode gerar viés analítico eventualmente desmentido pelos fatos. Análises recentes mostram que os instrumentos de controle do processo decisório no Legislativo, tais como medidas provisórias, monopólio de emissão de proposições e pedidos unilaterais de urgência, favorecem o Executivo, tanto no que se refere à origem do que é aprovado quanto no tempo de tramitação dos projetos. Em suma, a idéia de que o Parlamento brasileiro, por ser fragmentado, constitui impedimento para a aprovação da agenda governamental não possui lastro empírico, nem sustentação conceitual adequada.

O argumento embutido na noção de segredo ineficiente, por sua vez, exige consideração mais pormenorizada. Seu principal problema reside na análise, a meu ver, excessivamente simplificada do funcionamento de nosso sistema eleitoral. Relembremos a idéia central: o tipo de lista adotado permite ao eleitor escolher, além do partido, também o candidato de sua preferência. Isto gera incentivo para que os candidatos desenvolvam uma reputação pessoal junto à sua base eleitoral, reputação que será tanto maior quanto maior for sua capacidade de direcionar benefícios em favor dos municípios onde são bem votados. Por conseguinte, o comportamento legislativo esperado dos representantes eleitos por tal sistema gera desperdício e políticas públicas ineficientes.

Minha objeção tem início com a derivação feita do sistema eleitoral para o comportamento legislativo. Não é evidente que, dados os incentivos gerados pelo funcionamento do sistema de representação proporcional com listas abertas, os deputados disponham-se a investir recursos na constituição de reputação pessoal, deletéria à imagem dos partidos. Para que o argumento funcione é preciso demonstrar a validade da premissa segundo a qual os deputados brasileiros são capazes de identificar com clareza sua constituency eleitoral. A relevância de tal premissa adquire inteligibilidade após pequena digressão sobre o presidencialismo norte-americano.

Segundo diversas análises sobre o comportamento legislativo dos congressistas norte-americanos, a chave para o seu entendimento repousa na noção de conexão eleitoral¹⁴. O objetivo primordial do congressista é o de conquistar sua reeleição. Sua produção legal, seu posicionamento em votações nominais em plenário, sua inserção no sistema de comissões, em suma, os fatos mais marcantes da vida parlamentar são derivados da busca constante de satisfazer as preferências da maioria que o elegeu em seu distrito. A organização interna do Congresso, ademais, também é estruturada em função de tal objetivo. A liberdade de ação vis-à-vis o que preferem as lideranças de seus partidos e os direitos parlamentares assegurados pela participação em diversas comissões refletem a flexibilidade requerida para melhor desempenhar seu papel de porta-voz dos interesses de seus eleitores.

Independentemente do tipo de conclusão, em termos do desempenho do presidencialismo, que se pode extrair da idéia de conexão eleitoral, a verdade é que seu valor heurístico depende da seguinte assunção: os representantes possuem informação com razoável grau de confiabilidade acerca das preferências dos votantes que contribuíram para a sua vitória no distrito. Sem esta premissa, a explicação do comportamento legislativo dos congressistas não pode ser dada com base nos interesses essenciais do distrito, simplesmente porque eles não conhecem o conteúdo de tais interesses. A própria noção de voto personalizado, caudatária que é do conceito de conexão eleitoral, só é possível quando os legisladores sabem identificar quem e quais são os interesses de sua constituency eleitoral.

Aqui começa minha objeção mais forte à teoria do voto personalizado aplicada ao contexto brasileiro. Tal objeção incide exatamente sobre a premissa, necessariamente presente na personalização do voto, de que os deputados brasileiros conhecem com grau razoável de confiabilidade as preferências dos eleitores que contribuíram para sua eleição. Qualquer análise mais cuidadosa do funcionamento de nosso sistema de listas leva à conclusão que tal premissa é insustentável. Considere, como forma de ilustração desse ponto, a Tabela 1, onde observamos uma comparação, para os estados da região sudeste, entre o número de deputados com votação igual ou maior do que o quociente eleitoral e o número de deputados eleitos cuja votação não alcançou o quociente nas eleições de 1994.

O que nos informa a tabela? Simplesmente que a imensa, esmagadora maioria dos deputados nessa região (ver percentuais da segunda coluna) dependeu da transferência de votos pertencentes aos demais membros da lista para ser eleita. Imediatamente, pode-se concluir que a votação personalizada do representante não foi suficiente para a obtenção da cadeira. Maneira alternativa de observar o fenômeno encontra-se na Tabela 2.

O exame dos percentuais de votos nominais vitoriosos e do destino dos votos nominais derrotados, ainda para os mesmos estados e nas mesmas eleições, confirma aquele que talvez seja o principal elemento de nosso sistema eleitoral: a questão da transferência de votos. Praticamente, a totalidade dos votos de eleitores que não conseguiram eleger o representante de sua preferência contribuiu para a eleição dos outros membros da lista ¾ é verdade que com mais intensidade em Minas Gerais do que nos demais estados. Contudo, pelo fato de as diferenças serem significativas, a relação personalizada entre representante e representado não pode servir de premissa fundamental para o entendimento do comportamento legislativo dos deputados brasileiros¹⁵, simplesmente porque a grande maioria dos votos necessários para sua eleição não lhes pertencia em primeiro lugar. O quadro agrava-se ainda mais quando observamos a Tabela 3, onde estão expressos o número e o percentual de deputados eleitos em listas compostas por mais de um partido.

O que se pode concluir? Essencialmente, o sistema eleitoral é mais complexo do que poderia imaginar o adepto da teoria do voto personalizado. Em primeiro lugar, o número de deputados eleitos com os seus próprios votos é ínfimo; em segundo, a magnitude da transferência dos votos nominais derrotados é avassaladora; em terceiro, e talvez o mais importante, a transferência de votos ocorre não apenas intrapartidos, mas também entrepartidos por conta das alianças e coligações eleitorais. Em suma, a teoria do voto personalizado não pode funcionar para o Brasil porque os deputados brasileiros não conhecem a sua verdadeira constituency eleitoral. Eles não possuem idéia aproximada de onde vieram os votos que contribuíram para sua eleição, por isso, não podem conhecer as preferências de seu eleitorado. Finalmente, se são ignorantes a respeito de sua base eleitoral e, por conseguinte, das preferências de seus eleitores, não podem também pautar seu comportamento legislativo visando satisfazer tais preferências.

Se é assim, ou melhor, se continuamos ignorantes a respeito da natureza da conexão eleitoral no Brasil, por conseguinte, as questões fundamentais inicialmente levantadas permanecem sem resposta. Como entender o comportamento legislativo dos congressistas brasileiros? De que forma as instituições eleitorais interferem em sua ação parlamentar? E, o que é mais importante, qual o impacto de seu comportamento para o desempenho do presidencialismo no Brasil?

Listas Abertas, Transferência de Votos e Comportamento Legislativo: Em Busca de uma Constituency

A literatura sobre o funcionamento do sistema eleitoral brasileiro (Nicolau, 1996; Lessa, 1996; Lima Junior, 1993; Santos, 1997; Tafner, 1997; Tavares, 1998) aponta as seguintes causas que levam a transferência de votos a ser o principal mecanismo de escolha dos representantes no Brasil:

a) magnitude dos distritos ¾ distritos eleitorais de grande porte tendem a eleger deputados com baixíssima votação mas que fazem parte de listas que recebem número elevado de votos e, portanto, com direito a uma cota partidária relativamente alta;

b) coligações eleitorais ¾ as transferências de votos não ocorrem somente entre candidatos de um mesmo partido, pois devido à permissão de coligações eleitorais, os votos de um candidato de determinado partido ajudam a eleger candidatos de outras legendas;

c) inclusão de votos brancos para cálculo do quociente eleitoral ¾ sendo os votos brancos considerados válidos para fins de cálculo do quociente eleitoral, é natural que este seja artificialmente elevado, tornando mais difícil a aquisição de uma cadeira pelos pequenos partidos, embora bem votados. Evidentemente, isso acaba gerando um incentivo para a formação de coligações eleitorais.

Pelos motivos expostos acima, partirei do pressuposto de que ocorre no presidencialismo brasileiro aquilo que Olavo Brasil de Lima Junior chamou de "dissociação entre o sistema partidário-parlamentar e o sistema partidário-eleitoral" (1993:31). Embora a importância deste fenômeno não seja ressaltada pelos estudiosos do Legislativo no Brasil, discussões recentes, e a meu ver mais sofisticadas, sobre nosso sistema eleitoral e seus impactos sobre o formato do sistema partidário enfatizam cada vez mais a discrepância entre a distribuição das preferências eleitorais e a distribuição do poder parlamentar a partidos e candidatos. Tal fenômeno tem sido tratado ora como "desproporcionalidades"¹⁶, ora como "complexidades" do sistema eleitoral (ver, p. ex., Santos, 1997), ora como "distorções" (ver Nicolau, 1996).

O diagnóstico feito sobre o sistema eleitoral, entretanto, não é acompanhado por ilações de seus possíveis impactos no comportamento legislativo dos representantes. Quando isso ocorre, infelizmente, não se observa formulação conceitual à altura da análise do sistema eleitoral, ou, curiosamente, percebe-se o desenvolvimento de novas versões da teoria do voto personalizado¹⁷. Como vimos no final da seção anterior, não se pode derivar do modo pelo qual os deputados brasileiros são eleitos, via transferência de votos, nenhum tipo de personalização do voto e de seus impactos sobre o funcionamento do sistema político mais amplo.

Qual é então o componente que falta para entendermos o comportamento legislativo dos deputados a partir das instituições eleitorais? Usarei a imagem do "representante em busca de uma electoral constituency" como a que melhor se adequa ao caso de deputados eleitos no contexto de nosso sistema proporcional de listas abertas. Tal imagem funciona da seguinte forma: se é verdade que os deputados não sabem exatamente de onde vieram os votos que contribuíram para sua eleição, é razoável concluir que eles não podem também definir, com base unicamente na informação sobre quem foram seus eleitores, o melhor comportamento a adotar tendo em vista atender seus interesses ou fazer valer suas preferências. Como proceder então?

Usarei a imagem, corolária da primeira, de "deputados em busca da accountability" para definir o tipo de incerteza vivenciada pelo representante nessas condições. Adoto como premissa analítica que qualquer representante procura representar alguém, procura portanto ser accountable com relação a alguma constituency. O problema é que os deputados brasileiros convivem em ambiente de fundamental incerteza, pois não sabem exatamente a quem representar, simplesmente porque não reconhecem os eleitores que contribuíram para sua eleição. Em outras palavras, sua constituency não é dada no momento eleitoral e, assim, ele não sabe o que fazer para produzir accountability. Temos então um problema a resolver. Como fazer para se tornar accountable? Como identificar sua constituency?

É nesse momento, lógico e não cronológico, que o presidente assume importância crucial, pois nele residem as respostas às dúvidas de deputados em busca de constituency e accountability. As eleições presidenciais produzem um ator de grande visibilidade e capacidade política. Sobre ele incidem expectativas de desempenho governamental incomparáveis às de qualquer outro agente ou instituição. O número de cargos à disposição, o poder de agenda e de mobilizar os meios de comunicação tornam o presidente figura ímpar em qualquer sistema presidencialista. O caso brasileiro não foge à regra. Portanto, a posição dos deputados em relação às políticas propostas e realizadas pelo Executivo é fonte essencial de sinalização para sua base eleitoral "virtual". Em outras palavras, nessas condições o presidente transforma-se em intermediário do representante junto a seus representados.

A accountability do sistema partidário-parlamentar, por decorrência, não é produzida diretamente pelos deputados, pois seu comportamento é guiado pelos cursos de ação adotados pelo presidente. Como forma de ilustração observe a Figura 1.

A Figura 1a corresponde ao modelo clássico de presidencialismo com voto personalizado, cuja manifestação mais conhecida e analisada é a dos Estados Unidos. Os deputados são eleitos em distritos uninominais por maioria simples. Em tal contexto, não existe variável interveniente entre representantes e representados. Os sinais emitidos pela maioria que elegeu o legislador são por este claramente reconhecidos. Quais as políticas públicas demandadas por tal maioria? Que tipo de relação com o presidente é desejada? O que fazer para expandir o apoio eleitoral e tornar o distrito seguro?¹⁸ No âmbito do presidencialismo norte-americano a resposta não exige grande investimento em informação, cujo retorno em votos é proporcional ao esforço despendido para atender positivamente às expectativas do eleitorado. Não é à toa que a vantagem dos incumbentes sobre os desafiantes no distrito é para muitos o grande desafio da política americana.¹⁹

A Figura 1b expressa, por outro lado, a relação entre representante e representado segundo o modelo de voto preferencial (para usar a expressão de Nicolau, 1996) com transferência. Nessas condições, o representante não conhece as preferências dos eleitores que contribuíram para a conquista da cadeira legislativa. A sinalização da base eleitoral para o deputado é truncada. Em determinados contextos, por exemplo, em distritos de grande magnitude, os custos do investimento para obter essa informação, além de proibitivos, têm retorno incerto, pois o sucesso na próxima rodada eleitoral dependerá de novo da lógica da transferência de votos. Esta, como vimos, é influenciada pelo tamanho do quociente eleitoral, o número de votos em branco, as coligações eleitorais feitas e o desempenho dos demais candidatos.

O que fazer para conquistar essa base eleitoral virtual? Que tipo de atividade legislativa pode o deputado controlar tendo em vista aumentar seu patrimônio de votos? A opção mais barata certamente é sinalizar para o eleitorado, em vez de buscar a sua sinalização, qual o seu posicionamento político diante de questões cruciais. A pergunta é: qual é o ator político capaz de colocar na agenda tais questões cruciais? No presidencialismo brasileiro, a resposta é uma e sempre a mesma: o próprio presidente.

Mas, qual é a implicação, no que tange ao comportamento legislativo dos deputados, de se ter o presidente como intermediário da accountability? Significa que quanto mais condições de governabilidade tiver o Executivo, mais clara será a sinalização do representante vis-à-vis sua base. Em outras palavras, para o legislador em busca de uma constituency é importante que a fonte, mediante a qual ele emitirá sinais de seu posicionamento junto à base eleitoral, possua condições ótimas de agenda setting. Quanto maior o número de pontos de veto entre as pretensões presidenciais e a realização de seu programa, mais difícil será para o eleitor identificar exatamente qual, em suma, é a política governamental. Por corolário, menor será para os deputados o valor da intermediação presidencial.

Por isso, pode-se afirmar que a transferência de prerrogativas do Legislativo para o Executivo não decorre, como imagina a teoria do voto personalizado, do paroquialismo dos representantes eleitos no contexto do sistema eleitoral proporcional de listas abertas. Ao contrário, o surplus de voto a ser adquirido pelos deputados brasileiros só pode advir da nacionalização de seu comportamento. Todavia, tal nacionalização implica transferir, tanto quanto possível, prerrogativas decisórias para o presidente. Transferência, por sua vez, que fere o princípio presidencialista dos freios e contrapesos.

MODELO DE COMPORTAMENTO LEGISLATIVO DE DEPUTADOS EM BUSCA DE UMA CONSTITUENCY

Esta seção tem por objetivo apresentar um modelo de comportamento legislativo diante da questão da incerteza sobre as preferências dos eleitores que contribuíram para a conquista da cadeira parlamentar. O problema de decisão do legislador mediano²⁰ pode ser colocado da seguinte forma: qual a melhor opção para o representante? Investir mais recursos na obtenção de informações sobre os eleitores, ou sinalizar seu posicionamento político por intermédio de sua relação com o Executivo? Existe um trade-off entre esses dois tipos de investimento, pois o montante de recursos que se gasta no distrito é percebido como custo de oportunidade em termos de trabalho desenvolvido em Brasília. Além disso, quanto maior a informação recebida no distrito, maior o incentivo para patrocinar políticas, em lugar de apenas seguir ou se opor ao governo.

As restrições que afetam a decisão do deputado são as seguintes: pelo lado de investimento no distrito, o custo de informação relativo às preferências dos eleitores. Isso dependerá de fatores ligados ao sistema eleitoral. Quanto maior a transferência de votos, e maior a magnitude do distrito, maior o preço desse investimento; pelo lado do investimento na intermediação presidencial, a distância entre as suas próprias preferências políticas e as políticas propostas pelo presidente. Dada a taxa marginal de substituição entre um e outro tipo de investimento e as restrições/preço dos fatores, pode-se especular a respeito dos diferentes equilíbrios em termos de poder de agenda presidencial.²¹ Quanto maior o incentivo para investir na intermediação, menor a resistência para transferir prerrogativas para o presidente.

O pressuposto do modelo é que os representantes são maximizadores de accountability. Cada aumento nos diferentes tipos de investimento é visto como incremento de utilidade esperada em termos de accountability. Sendo assim, as preferências do deputado podem ser representadas por curvas de indiferença, cujos pontos correspondem, em uma mesma curva, a todas as combinações possíveis de investimento no distrito (D) e intermediação presidencial (P) que têm a mesma utilidade para o deputado em termos de accountability (A). Na Figura 2, por exemplo, o ponto A é indiferente ao ponto B.

ID = Investimento no distrito

IP = Investimento em intermediação presidencial

A e B representam a mesma utilidade em termos de A

Admitamos que um deputado tenha a seguinte função utilidade:

U = f(ID, IP),

onde a utilidade U varia positivamente em função de ID e IP. Quanto maior o consumo de um ou do outro, maior U.

Esta função revela como o deputado prefere equilibrar os seus investimentos em recursos no distrito (IL) ou intermediação presidencial (IP). Ao longo da mesma curva de indiferença, diferentes combinações de ID e IP proporcionam a mesma satisfação, em termos de accountability.

A restrição (S) pode ser definida em termos de uma reta

em que cd (custo de investir no distrito) e cp (custo da intermediação presidencial) são parâmetros que dependem essencialmente da magnitude da transferência de votos necessária à conquista da cadeira, para o caso do custo de investir no distrito (cd); e a distância entre as políticas do governo e a orientação ideológica do deputado, para o caso da intermediação presidencial (cp). A reta S = cdID + cpIP define, a cada legislatura e mandato presidencial, o custo de investir no distrito, vis-à-vis o custo de não investir no distrito, buscando a intermediação presidencial. Se ele investe todos os seus recursos no distrito, ele obtém S/cd de accountability; se investe todos os seus recursos em intermediação, obtém S/cp de accountability. A relação cd/cp define os "preços relativos" de cada tipo de investimento. Em equilíbrio, o ponto de tangência da reta S à curva de indiferença U representa a combinação máxima possível de investimento no distrito ou em intermediação presidencial, dados os custos relativos de cada investimento. Por óbvio, esse ponto depende tanto das preferências do representante quanto da reta de restrição.

O problema de maximização de accountability do legislador sujeito à restrição S pode ser pensado como um problema de máximo de Lagrange. Vejamos a função

L = U(ID, IP) - l (IDcd + IPcp – S),

onde l é o multiplicador de Lagrange.

As condições de primeira ordem requerem que as duas derivadas parciais sejam iguais a zero:

Transferindo-se o segundo termo para o lado direito de cada equação e dividindo a primeira equação pela segunda obtém-se

Isto é, o equilíbrio do deputado é alcançado quando a propensão a trocar intermediação presidencial por investimento no distrito se igualar à relação do custo de cada um desses investimentos. Em termos técnicos, quando a taxa marginal de substituição de investimento em intermediação presidencial por investimento em distrito for igual à relação do "preço" daquele em relação ao preço deste.

A discussão pode ser conduzida de forma diagramática mediante o exame da Figura 4, onde estão apresentadas duas posições de equilíbrio. Em M, ponto de tangência da reta S1 à curva U1, observa-se uma situação em que, dado o sistema eleitoral com listas abertas e transferência de votos, o legislador está disposto a investir grande parte de seus recursos em intermediação presidencial. A distância entre suas preferências por políticas públicas e o programa de governo é curta o suficiente para não incomodá-lo. Em outras palavras, o poder de agenda do Executivo não cria uma expectativa de custos "ideológicos" relevantes.

²²Figura 5

Na figura acima, os posicionamentos ideológicos do legislador mediano (L) e o posicionamento do presidente (P) estão localizados em um contínuo direita/esquerda. Suponhamos que ambos, Congresso e presidente, acabam de tomar posse. Assim, SQ representa a agenda implementada pelo governo anterior. Percebe-se que os movimentos que cada um desses atores deseja em relação ao status quo se encontram nitidamente em desacordo.

Existem duas opções para o presidente nesse caso, considerando ser este o líder Stackelberg²³, e a alternativa escolhida determinará o comportamento legislativo do legislador mediano: servir ou não de intermediário para os deputados no distrito. Se a alternativa é de não servir, então o presidente tentará utilizar o poder de agenda disponível para aprovar sua agenda a despeito das preferências da maioria congressual. Se a alternativa for a de servir de intermediário, então o presidente adequa seu programa de governo, oferecendo, por exemplo, cargos ministeriais para a oposição, aproximando-o do espaço de indiferença do deputado mediano. Cada uma dessas decisões dependerá fundamentalmente da distância entre as preferências do presidente e as do legislador. Se o presidente opta pela primeira alternativa, não restará outra escolha aos deputados senão ameaçar com o redesenho do formato institucional, e recuperar prerrogativas perdidas de modo a dificultar a aprovação da agenda presidencial. Na segunda, a presença de opositores no governo reduz a clareza do programa de governo, o que afeta negativamente a própria accountability do presidente. Assim podemos estabelecer como hipóteses:

1) Se um presidente é eleito e propõe um programa de governo distante do posicionamento ideológico do legislador mediano, então o Congresso reagirá redefinindo o desenho constitucional da relação entre os Poderes, recuperando prerrogativas pertencentes ao Executivo.

2) Se esse mesmo presidente decide adequar seu programa "cooptando" membros da oposição congressual, o valor da sinalização via intermediação presidencial é reduzido.

Em ambos os casos, a intermediação presidencial perde valor, aumentando o payoff relativo do investimento no distrito. O ponto N expressa exatamente essa situação. Para os deputados mais vale, na presença de um presidente de persuasão ideológica oposta à sua, investir em seus contatos com o distrito, de modo a aumentar a informação a respeito de suas preferências, do que sinalizar seu posicionamento político via apoio ou repúdio às políticas governamentais.

CONCLUSÃO

O modelo de comportamento legislativo de deputados que buscam uma constituency propõe forma alternativa de análise do desempenho do presidencialismo brasileiro. A literatura que aplica a teoria do voto personalizado no Brasil afirma que as listas abertas produzem incentivo para que os deputados se comportem de maneira paroquial. A responsabilidade pelas políticas de impacto nacional ficaria a cargo do Executivo, livrando os representantes para o trabalho de manutenção ou ampliação de sua base eleitoral no distrito. Mostrei como tal argumento não se sustenta quando se introduz o problema da informação disponível dos representantes sobre as preferências de seus representados. Na medida em que essa informação é interrompida, como é de fato o caso do sistema proporcional de listas abertas com transferência de votos, então a incerteza sobre o tipo dos eleitores se eleva de forma exponencial.

Uma base eleitoral virtual requer, da parte dos deputados, alguma forma de sinalização sobre seu posicionamento diante das questões da agenda pública. O presidente transforma-se em uma espécie de intermediário da accountability para o deputado junto à base. Mas para que tal função seja cumprida de forma eficiente, é preciso que o presidente possua a máxima capacidade de aprovar suas políticas. Aqui tem início o problema do desempenho do presidencialismo no Brasil. A transferência de prerrogativas decisórias para o Executivo, fruto da busca de deputados por uma constituency eleitoral, trai os princípios fundamentais do presidencialismo democrático, baseado que está nos freios e contrapesos entre os Poderes.

A única hipótese de alteração do contexto de concentração de poderes é a de um presidente eleger-se e tentar aprovar políticas localizadas no exterior do espaço de indiferença do deputado mediano. Nesse caso, instaura-se uma espécie de conflito entre Executivo e Legislativo em que este ameaça o Executivo com a redefinição do desenho constitucional no sentido de reduzir o seu poder de agenda.

Por outro lado, o presidente parte para a negociação e oferece cargos para a oposição, logo a accountability desejada e depositada no presidente é diluída pelo jogo da cooptação. Em qualquer dos casos, longe estamos de uma prática de agenda compartilhada entre Executivo e Legislativo. O sonho de conjugar representação e governo²⁴ continuará sendo miragem enquanto persistirem as complexidades inerentes às instituições eleitorais de transferência maciça de votos.

(Recebido para publicação em outubro de 1998)

NOTAS:

2. Sobre o mecanismo eleitoral na República Velha, ver o clássico Leal (1949).

4. Interessante notar que Lessa (1988) chama a atenção para a herança institucional do Poder Moderador em plena vigência da República Velha pós-Campos Sales.

6. Para a noção de agenda compartilhada no contexto do presidencialismo norte-americano, ver Jones (1995). Para uma discussão das noções de agenda compartilhada e agenda imposta no contexto brasileiro, ver Santos (1997b).

8. Amorim Neto (1998) acerta ao afirmar que a prática do presidencialismo no Brasil só será bem entendida quando aprofundarmos os estudos sobre a interação entre composição ministerial e apoio do presidente no Congresso.

12. Nicolau (1996) concorda que o sistema eleitoral estimula o individualismo, mas tem dúvidas sobre a natureza de seu impacto nas relações Executivo/Legislativo.

14. O trabalho pioneiro sobre o tema é o de Mayhew (1974). A literatura que surge a partir de então é praticamente inesgotável. Cito aqui apenas os trabalhos que considero mais representativos das diversas linhas de argumentação. Ver, nesse sentido, Cain, Ferejohn e Fiorina (1987); Cox e McCubbins (1993); Fiorina (1977); Kiewiet e McCubbins (1993); Jacobson (1992); Weingast e Marshall (1988). Para visão contrastante com a idéia de conexão eleitoral, ver Parker (1992).

16. Ver excelente estudo de Tafner (1997).

18. Sobre os conceitos de distrito seguro e distrito marginal e seus efeitos no comportamento legislativo, ver o excelente estudo de Fiorina (1977).

20. Legislador mediano é a transposição para a arena legislativa do conceito de eleitor mediano (median voter). Tal conceito, desenvolvido formalmente por Black (1958), expressa o ponto ideal vencedor em votações unidimensionais, em que os competidores possuem informação perfeita e completa. As implicações para o plano eleitoral devem-se a Downs (1957). Mais especificamente, o conceito permite prever em escolhas coletivas, por maioria, entre opções distribuídas em um espaço contínuo e unidimensional, qual a alternativa vencedora por intermédio do ponto ideal nesse espaço do eleitor mediano. A partir de agora os termos legislador, deputado, representante estarão sempre significando o mesmo conceito, isto é, o de legislador mediano. Agradeço a um dos pareceristas anônimos de Dados pela sugestão de apresentar no texto a definição rigorosa do conceito.

24. Ver o ensaio de Lessa (1992), no qual tal combinação é imaginada como possível somente no âmbito do presidencialismo proporcionalista.

ABSTRACT

Electoral institutions and presidentialism’s performance record in Brazil

The article proposes a model to explain why members of Brazil’s Lower House transfer substantial legislative power to the president of the republic. Following a brief discussion of the related literature, the main approach to the phenomenon — the personal vote theory — is critiqued. The article contends that this theory is not applicable to the Brazilian case since the transfer of votes within the open-list system makes it hard for lawmakers to know who their constituency really is. In a proportional open-list system like Brazil’s, the only candidates elected are those who garner votes equal to or greater than an electoral quotient obtained by dividing the number of valid votes cast by the seats to be filled, whatever the votes obtained by other candidates on the same list. In other words, it is often the case that a given deputy is only elected thanks to the contribution of votes won by other candidates. The result is that a Brazilian deputy has no information regarding the preferences of his or her true constituency, and the president consequently becomes the intermediary in the lawmaker’s relationship with this constituency. The stance these legislators take regarding presidential policies sends out a message to their constituency about their work in the Chamber of Deputies. This likewise accounts for the importance that these lawmakers attribute to the Executive’s agenda-setting power.

Keywords: electoral system; legislative behavior; Brazilian presidentialism

RÉSUMÉ

Institutions électorales et performance du présidentialisme au Brésil

L’article propose un modèle explicatif des raisons pour lesquelles les députés brésiliens reportent sur le président de la République une part importante de leur pouvoir législatif. Après quelques commentaires sur la littérature s’y rapportant, on fait la critique de l’approche la plus répandue pour comprendre ce phénomène: la théorie du vote sur la personne. Selon cette théorie, la concentration du pouvoir décisionnel de l’Exécutif résulte de la nature personnaliste des rapports des politiciens avec leurs clientèles électorales. L’article réfute le point de vue d’appliquer la théorie du vote sur la personne au cas brésilien où le système de listes permettant le déplacement des voix à l’intérieur d’un même parti empêche le candidat d’avoir une idée nette de son électorat. Autrement dit, le député brésilien ne détient pas d’information sur les préférences de sa base électorale réelle. Ainsi, le président devient l’intermédiaire dans les rapports député-lecteurs. C’est par ses positions face à la politique présidentielle que chaque député envoie à ses électeurs des signes informant de son travail parlementaire. Ce qui explique aussi l’importance que les députés brésiliens accordent au pouvoir du calendrier fixé par l’Exécutif.

Mots-clé: système électoral; comportement législatif; présidentialisme brésilien

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1

. A análise do governo Campos Sales segundo essa perspectiva se encontra no trabalho magistral de Lessa (1988).

3

. Refiro-me às obras clássicas de Montesquieu e Madison sobre a separação de Poderes.

5

. Para a confirmação empírica de que as relações Executivo/Legislativo no período se baseavam em uma lógica de freios e contrapesos, ver Brigagão (1971); Carvalho (1977); Pessanha (1997); Santos (1986; 1997); e Santos (1997b)

.

7

. Refiro-me ao projeto em tramitação no Senado Federal cujo relator é o senador Sérgio Machado (PSDB-CE). Para uma descrição e análise crítica das propostas, ver Tavares (1998).

9

. Na seção seguinte identifico os autores e títulos objetos de revisão.

10

. O mesmo problema não é encontrado na combinação presidencialismo com voto majoritário em distritos uninominais, mesmo com alta incidência de governos divididos (presidente de um partido e maioria congressual do partido oposicionista), como é o caso dos EUA. A explicação reside na própria concentração das forças partidárias em dois grandes blocos resultante do sistema eleitoral majoritário. Os analistas não identificam os mesmos males encontrados no "presidencialismo proporcionalista", para usar uma expressão de Tavares (1998), porque o bipartidarismo enseja uma lógica centrípeta em relação ao comportamento dos partidos (ver, a esse respeito, Jones, 1995). Assim, atitudes irresponsáveis, chantagem, jogadores de veto seriam atributos ausentes no sistema político norte-americano, e de resto em qualquer sistema presidencialista que abdique do pluripartidarismo.

11

. O trabalho de referência que deu origem a essa literatura é o de Cain, Ferejohn e Fiorina (1987).

13

. Para a análise de como a organização congressual do Legislativo brasileiro efetivamente interfere nos resultados do processo decisório, ver Figueiredo e Limongi (1995). Para uma comparação do período atual com o período 1946-64, ver Santos (1997b).

15

. Estou considerando que a tendência verificada na região sudeste é replicada para as demais regiões do país.

17

. Isto pode ser observado em Lima Junior (1993:31); Nicolau (1996, cap. 6); Tafner (1997).

19

. A literatura é abundante. Ver, p. ex., Jacobson (1992); Fiorina (1977); Parker (1992).

21

. O poder de agenda presidencial é visto aqui como função do comportamento legislativo do deputado mediano. Pode ser interpretado também como desempenho do presidencialismo no sentido da distribuição de poder formal no sistema político. Quanto maior o poder de agenda, maior a concentração de poderes no presidente e mais distante o ideal dos freios e contrapesos.

22

. Posicionamento ideológico nesse caso é considerado não como definição de pontos ideais em torno de um

issue específico, mas sim como posição do legislador mediano em relação à agenda. O pressuposto é o de ser possível entender o que o representante em geral gostaria de ver aprovado em plenário como uma distribuição de preferências em um espaço unidimensional que inclui vários

issues. Assim, os pontos ideais dos deputados estariam distribuídos em um

continuum direita/esquerda que incluiria diversas questões da agenda (ver

Figura 5). Para a utilização do

continuum para a análise de votações nominais, ver Poole e Rosenthal (1985). Mais recentemente, o mesmo instrumental foi utilizado por Huber e Powell Jr. (1994) para o exame das relações entre tendência ideológica do eleitorado e composição partidária do governo em diferentes modelos de democracia.

23

. Para uma definição rigorosa de líder Stackelberg, ver Kreps (1990). Nesse texto, o líder é aquele que possui a prerrogativa de iniciar uma ação, no caso uma proposta de política. O outro agente, o congressista, é até certo ponto rival e apenas reage à primeira ação realizada pelo líder.

* Trabalho apresentado no seminário O Brasil Rumo à Terceira Eleição Presidencial, DCP-UFMG/Vox Populi, Belo Horizonte, 25-26 de agosto de 1998.

Trabalho apresentado no seminário O Brasil Rumo à Terceira Eleição Presidencial, DCP-UFMG/Vox Populi, Belo Horizonte, 25-26 de agosto de 1998.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  18 Out 1999
• Data do Fascículo
  1999