Estado e empreiteiras na comunidade de políticas urbanas no Rio de Janeiro

The state and construction firms in urban policies in Rio de Janeiro

État et sociétés de construction dans l’espace des politiques urbaines à Rio de Janeiro

Resumos

The article studies the relation between the state and private enterprise in public policy enforcement. This research on the basic sanitation policies put into practice in the state of Rio between 1975 and 1996 focuses on the contracting of private companies and on the patterns of relations established within this policy community between technical staff at the state-owned utility, politicians, and construction company representatives. Based on social network analysis, the study shows that the overall structure and the relative positions of political actors within the community network account for the pattern observed in the contracting of private companies and for the interpenetration of institutional power with power derived from positions held within the community network.

public policies; economic sociology; social network analysis; interest mediation

Dans cet article on étudie les relations entre l’État et le secteur privé dans la mise en oeuvre d’une politique publique. On examine les politiques d’assainissement de base implantées par l’État entre 1975 et 1996 à Rio de Janeiro, faisant remarquer le type de contrats passés avec des sociétés privées et les modèles de relations établies entre les techniciens de l’entreprise publique, les politiciens et les patrons des sociétés de construction implantées dans cet espace politique. Par l’analyse des réseaux sociaux, la recherche montre que le modèle d’établissement des contrats avec les entreprises privées, ainsi que l’interpénétration du pouvoir institutionnel et du pouvoir émanant de leur position dans ce réseau, peuvent s’expliquer à partir de la structure générale et des positions relatives des acteurs politiques dans le réseau.

politiques publiques; sociologie économique; analyse des réseaux sociaux; intermédiation d’intérêts divers

public policies; economic sociology; social network analysis; interest mediation

politiques publiques; sociologie économique; analyse des réseaux sociaux; intermédiation d’intérêts divers

Estado e Empreiteiras na Comunidade de Políticas Urbanas no Rio de Janeiro

Eduardo Cesar Marques

As burocracias estatais e as empresas privadas constituem-se em dois dos principais atores políticos na definição das políticas públicas. Apesar da ampla aceitação deste fato pela literatura¹, são muito escassos os estudos empiricamente embasados que tentam investigar a ação de ambos, sendo mais raras ainda as análises centradas nas complexas relações entre atores estatais e privados. O presente artigo trabalha nessa linha analítica, investigando a influência dos padrões de relação entre atores privados e públicos na condução de uma política pública urbana.

A origem deste trabalho é uma ampla pesquisa sobre as políticas de saneamento no Rio de Janeiro, consubstanciada em minha tese de doutorado (ver Marques, 1998)². O pressuposto geral, tanto daquela pesquisa quanto deste artigo, é que a estruturação dos vínculos entre atores privados e públicos, no interior da rede de relações da comunidade profissional de uma determinada política, representa uma característica-chave para a compreensão das ações do Estado, explicando não só a construção e consolidação das organizações estatais, mas também a sua permeabilidade a interesses, individuais e coletivos, externos ao Estado.

Enquanto naquela pesquisa explico o conjunto da política estatal a partir das estratégias dos atores e dos padrões de vínculo na comunidade, aqui me atenho à influência das relações internas à comunidade profissional no padrão de contratação de empresas privadas pela concessionária dos serviços, a Companhia Estadual de Água e Esgoto ¾ CEDAE, entre 1975 e 1996. Minha hipótese é que a distribuição das contratações de empresas privadas é função das posições relativas dessas empresas na rede de relações da comunidade profissional em cada conjuntura.

O artigo é dividido em cinco partes, além desta introdução e da conclusão. Na próxima seção, descrevo a literatura de análise de redes sociais, metodologia ainda inédita no Brasil e utilizada amplamente no estudo. Em seguida, apresento as particularidades do caso brasileiro com relação àqueles analisados pela literatura internacional.

Como as contratações do poder público estão sujeitas a procedimentos definidos por lei, a segunda seção descreve, de forma resumida, a evolução dos arcabouços legais durante o período. Em seguida, discuto os principais problemas nas licitações de obras públicas no país, assim como o papel da corrupção nas mesmas, fechando a seção com a apresentação do vínculo por mim defendido entre redes sociais e contratações do Estado. Na terceira seção, analiso as empreiteiras no país, a dinâmica do mercado nacional de obras públicas e as principais características do setor no Rio de Janeiro.

Na quarta apresento os resultados da pesquisa no que diz respeito às empresas contratadas pela CEDAE, seu padrão de concentração entre empresas ao longo do tempo, principais vencedores, suas características e distribuição das suas vitórias. A quinta seção apresenta a rede da comunidade do saneamento e os resultados da pesquisa no que se refere à explicação do padrão de vitórias. Utilizando medidas de centralidade que indicam diferentes fenômenos, demonstro a importância do poder oriundo das posições na rede para a explicação do padrão de contratações. A seguir, analiso a importância das diversas centralidades para diferentes tipos de empresa.

Por fim, resumo as tendências mais marcantes encontradas e discuto as relações entre os poderes posicional e institucional para a explicação das políticas públicas e da relação entre público e privado no Brasil.

ANÁLISE DE REDES, POLÍTICAS PÚBLICAS E INTERMEDIAÇÃO DE INTERESSES

A Literatura sobre Análise de Redes Sociais e Políticas Públicas

Antes de apresentar a análise de redes sociais, é importante estabelecer algumas distinções preliminares. São três os usos possíveis do conceito de redes no campo das ciências sociais. Em primeiro lugar, e de caráter mais geral, está a sua utilização como metáfora. Este uso é o mais antigo e disseminado, estando presente em estudos que trabalham, às vezes perifericamente, com a idéia de que entidades, indivíduos ou mesmo idéias estão de alguma forma conectados entre si. Um segundo emprego do conceito de redes tem função normativa, determinando formas de estruturação de um dado conjunto de entidades de maneira a alcançar certos objetivos. A terceira utilização do conceito de redes é a que diz respeito à análise de redes sociais. Trata-se de considerar as redes como método para a análise dos padrões de relação nelas presentes³, tomando como ponto de partida a sociologia relacional. É desta perspectiva que utilizo aqui o conceito de rede. A discussão sobre a literatura, desenvolvida a seguir, detalha a produção relativa apenas a essa tradição⁴.

A literatura internacional sobre análise de redes sociais é ampla e diversificada. São estudados desde as citações de notícias de jornais em todo o mundo (Kim e Barnett, 1996), até as ações coletivas de alto risco (McAdam, 1986) e a importância das relações sexuais na sua motivação (Goodwin, 1997), passando pela ação coletiva (Gould, 1989; 1991; 1993; Rosenthal et alii, 1985), os estudos sobre o mercado de trabalho (Granovetter, 1973; Forsé, 1997), as políticas públicas (Laumman e Knoke, 1987), o fluxo de passageiros entre cidades ou o comércio entre países (Smith e Timberlake, 1995; Smith e White, 1992), as transferências de propriedade e as reformas em economias pós-socialistas (Stark, 1996; 1997) e os discursos sobre a pobreza (Mohr, 1994), dentre muitos outros objetos empíricos.

O traço comum a todos esses trabalhos é o enfoque central nas relações sociais. Embora tenham sido as preocupações empíricas que motivaram as duas primeiras décadas de pesquisa sobre o assunto, os primeiros esforços analíticos recentes de teoria social utilizando redes reforçam a preocupação com a fundação de uma "sociologia relacional", ou com a recuperação, em outras bases técnicas, das preocupações de clássicos da sociologia como George Simmel (Emirbayer, 1997; Emirbayer e Goodwin, 1994; White, 1992). Da mesma forma, a análise de redes tem possibilitado integrar economia e sociedade de uma maneira que recupera a melhor tradição de Max Weber e Karl Polanyi, como é o caso dos trabalhos de Granovetter (1973), White (1981) e Burt (1992).

Essa "sociologia relacional", portanto, não pretende ser nova, embora a utilização dos métodos e das técnicas recentes permita focalizar em um novo patamar analítico as relações sociais. As análises criticam implícita ou explicitamente os estudos que tentam explicar ou compreender a sociedade mediante a observação de dados de categorias sociais ou de atributos, em vez das informações referentes a relações (Smith e Timberlake, 1995; Torres e Marques, 1998). Dados de atributos dizem respeito a características ou qualidades de indivíduos ou grupos, enquanto dados relacionais envolvem contatos, vínculos e conexões que associam os agentes, e não podem ser reduzidos às propriedades dos agentes individuais (Scott, 1991; Emirbayer, 1997; Emirbayer e Goodwin, 1994). Apesar de importantes para a descrição de fenômenos, as características ou atributos não dizem respeito propriamente às ações sociais, mas, na melhor das hipóteses, a seus agentes. Nesse sentido, elas explicam uma parte dos fenômenos, mas deixam de lado processos e dinâmicas passíveis de estudo apenas por meio da consideração direta de vínculos e relações.

Para essa literatura, as instituições, a estrutura social e as características de indivíduos e grupos são cristalizações dos movimentos, trocas e "encontros" entre as entidades, nas múltiplas e intercambiantes redes de relações ligadas e superpostas. A matéria-prima das ciências sociais seria, portanto, o conjunto das relações, vínculos e trocas entre entidades, e não suas características (White, 1992; Tilly, 1992b).

São basicamente duas as grandes linhas em que a análise de redes prosperou. A primeira, desenvolvida até o início da década de 70, enfocava os vínculos entre as entidades e sua distribuição em redes⁵. Essas análises exploravam apenas a conectividade das redes, utilizando em sua maioria sociogramas (representações gráficas das entidades e suas ligações em uma rede). Seu foco eram relações "egocentradas", com apenas algumas tentativas tímidas de estudos das posições e da estrutura de redes maiores.

A partir do início da década de 70, inovações técnicas e metodológicas permitiram a realização de análises centradas também nas posições e na estrutura das redes. O desenvolvimento dessa linha levou, segundo autores como Tilly (1992b), à constituição de um "estruturalismo a posteriori", que difere das posturas estruturalistas anteriores por não partir de postulações de larga escala sobre as estruturas sociais, e tampouco tentar derivar delas os fenômenos sociais (cf. Ferrand, 1997; White, 1992; Tilly, 1992a; Knoke, 1990; Forsé e Langlois, 1997). Essa linha de análise parte do estudo de situações concretas para investigar a interação entre as estruturas presentes e as ações, estratégias, constrangimentos, identidades e valores. Segundo esta visão, as redes constrangem as ações e as estratégias, mas estas também se reconstroem continuamente. Da mesma forma, redes e identidades constituem-se em um processo complexo que apenas começa a ser explorado⁶.

Uma outra questão fundamental na perspectiva das redes diz respeito à sua compreensão da ação social. Para a análise de redes sociais, as posições na rede não definem as ações e estratégias dos agentes: as redes cerceiam os movimentos, alteram preferências, restringem a racionalidade e ajudam na construção de identidades, mas são ao mesmo tempo transformadas continuamente pelos atores e fenômenos sociais (Emirbayer e Goodwin, 1994). O lançamento dos elos por cada entidade individual segue uma racionalidade restrita, que é pautada apenas esporadicamente por um cálculo maximizador⁷. Os atores podem até tentar alcançar certos objetivos "locais", mas não conseguem antecipar inteiramente os movimentos dos demais agentes e, especialmente, o efeito complexo da superposição de suas ações (Padgett e Ansell, 1993; Leifer, 1988). Assim, embora retrospectivamente a racionalidade na rede possa parecer cristalina, onipotente e direcionada a fins, os resultados devem-se a uma combinação de acaso com efeitos não intencionados, como demonstrado de forma primorosa por Padgett e Ansell (1993).

A força da análise de redes sociais está na possibilidade de se construir estudos descritivos precisos sem impor uma estrutura a priori à realidade e aos atores, criando um tipo muito particular de "individualismo relacional". Essa metodologia não substitui de forma alguma a utilização de atributos ¾ o estudo de instituições, de decisões e do espaço, dentre outras dimensões ¾ , para o que inúmeras outras perspectivas continuam contribuindo muito. No entanto, como toda nova ferramenta analítica, a análise de redes abre um amplo campo da realidade social que pode ser "iluminado" pela primeira vez, já que era mantido na "penumbra" pelas abordagens anteriores.

Uma dessas áreas é justamente a região de interação do Estado com a sociedade, que, com isso, pode ser analisada pela primeira vez sem que se recorra a um padrão de relações a priori. O uso das redes permite que se deixe os dois campos se interpenetrarem de forma complexa, reproduzindo de maneira mais precisa a realidade social, além de detalhar as relações individuais sem perder de vista a estrutura do campo inteiro e os padrões mais gerais. Esse ponto de vista analítico permite introduzir dimensões inusitadas para a compreensão das políticas públicas.

São basicamente duas as linhas de análise da literatura de redes que nos interessam aqui: os estudos sobre elites, poder e corporações; e aqueles sobre políticas públicas⁸. Grande parte dos trabalhos mantém intenso diálogo entre si, e a presente divisão é artificial, objetivando apenas apresentar a literatura de forma didática.

O primeiro conjunto de trabalhos focaliza a estrutura da economia e a interação das elites econômicas e políticas. A partir do estudo pioneiro de Levine (1972) sobre a interpenetração de firmas nos EUA, diversos autores têm examinado a interpenetração de diretorias de empresas privadas e a "estrutura do mundo dos negócios", privilegiando países como o Canadá, o Japão e, especialmente, os Estados Unidos (Mintz e Schwartz, 1981; Mizruchi, 1992; 1996; Burt, 1992; Schwartz, 1987; Friedland e Palmer, 1994).

As análises indicam que as entidades privadas estão intimamente conectadas, sendo os padrões de concorrência entre as firmas mediados por suas respectivas redes. Como mostrou brilhantemente Burt (1992), até mesmo as taxas de lucro dependem da posição na rede. Mais importante, essa literatura colocou por terra a tese do "managerialism" e acrescentou importantes evidências empíricas a teses instrumentalistas como as de Ralph Miliband e William Domnhoff. As redes indicam uma enorme capacidade de articulação e comando do "mundo dos negócios" com os rumos da economia e das políticas do Estado (Schwartz, 1987; Mizruchi, 1992).

Uma segunda linha de análise concentra-se no estudo das políticas públicas, e para ela o desenvolvimento das políticas do Estado em um certo setor envolve a interação em uma "policy network" de entidades públicas, privadas, indivíduos e grupos, em um ambiente marcado pelas instituições, pelos padrões de relação preexistentes e pelos recursos dos diversos atores. Essas análises privilegiam os policy domains ¾ campos de política pública delimitados pelas organizações identificadas por reconhecimento mútuo de relevância no que diz respeito às decisões do domínio. São exemplos desse tipo de análise, dentre outros: Knoke (1992); Knoke e Pappi (1991); Laumman e Knoke (1987); Van Buris (1992); John e Cole (1995); e Stokman e Van den Bos (1992).

Alguns estudos trabalham na interseção das duas dimensões acima, enfatizando tanto a estrutura do mundo dos negócios e seu poder de influência, quanto a produção das políticas e a interpenetração das redes das elites empresarial e estatal. Como a maior parte dessa literatura analisa o caso norte-americano, e como nesse país organizações privadas têm assento formal na deliberação sobre muitas das políticas do Estado, a questão do insulamento dos atores estatais não fica muito facilmente elucidada. São exemplos dessas análises: Stokman e Van den Bos (1992); Van Buris (1992); Anker, Seybold e Schwartz (1987); e Laumman et alii (1992).

Recentemente, desenvolveu-se o primeiro conjunto de estudos sobre elites fora dos países centrais, o qual investiga a dinâmica das elites políticas mexicanas. Apesar de precisas, as análises são muito centradas no ambiente próximo à Presidência da República. Embora esse enfoque seja compreensível, considerando-se o processo político mexicano, auxilia pouco na realização de investigações sobre outros países (Gill-Mendieta e Schmidt, 1996; Gill-Mendieta et alii, 1997).

Relações Pessoais, Organizações e Permeabilidade do Estado no Brasil

Apesar da importância da literatura internacional como balizadora da análise realizada aqui, nosso estudo mostra importantes peculiaridades. A presente investigação concentra-se em grande parte na organização estatal ¾ isto se deve ao fato de que, no caso brasileiro, os demais atores organizacionais apresentam caráter bastante frágil no que diz respeito à definição da política. A hegemonia da organização estatal é completa nos poucos debates públicos realizados sobre política. Este fator é especialmente importante por trabalharmos em um plano subnacional do setor, onde a precariedade das organizações é ainda maior.

A essa fragilidade das organizações se soma a importância das relações pessoais no Brasil, seja pela "distinção entre indivíduo e pessoa" (Matta, 1978), seja pela permanência de "hierarquias" mesmo depois da disseminação dos "mecanismos de mercado" (Lanna, 1995), seja ainda pela permanência das "gramáticas políticas" do clientelismo e do corporativismo, mesmo após o desenvolvimento do "insulamento burocrático" e do "universalismo de procedimentos" (Nunes, 1997). Por essa razão, concentro-me nas relações pessoais muito mais do que a literatura internacional, que focaliza basicamente as relações institucionais.

Apesar disso, as relações pessoais de natureza institucional são as que mais crescem no período estudado, constituindo-se em fonte importante da construção e da coesão interna da organização estatal. O que normalmente é apresentado pela literatura como fonte de fragilidade estatal é também responsável por cimentar suas organizações. Esse mesmo padrão de organização faz com que a permeabilidade do Estado, seja, entretanto, muito maior, ou pelo menos muito mais dispersa e disseminada do que nos casos descritos pela literatura.

Ao contrário do padrão característico norte-americano de lobbies (Laumman e Knoke, 1987; Laumman et alii, 1992), ou do corporatismo social-democrata europeu (Schmitter, 1979; Cawson, 1985), a intermediação de interesses no Brasil ocorre de forma disseminada por inúmeros e dispersos contatos pessoais entre os integrantes do Estado e dos interesses privados. Não se trata de afirmar a inexistência de lobbies no país (Dreifuss, 1989), ou que o sistema político brasileiro não tenha características comparáveis às dos sistemas corporativistas europeus (Almeida, 1994; Tapia, 1994), mas sim de mostrar que a estrutura do campo de relações é mais centrada na agência estatal, que esta é "cimentada" por padrões dinâmicos de relações pessoais e que as fronteiras entre o órgão estatal e os interesses privados são muito menos definidas⁹.

Para determinar as relações entre público e privado sem definir previamente os padrões de relação ali presentes, utilizo o conceito de permeabilidade do Estado. Esta categoria indica que o Estado e a sociedade não são campos estanques e isolados, sendo muitas vezes difícil precisar seus contornos. O conceito também destaca o fato de que, apesar de interpenetradas, as duas esferas são distintas. A determinação da combinação dinâmica entre insulamento burocrático (Skocpol, 1985) e privatização do Estado em cada política (Grau e Belluzzo, 1995) fica, portanto, para a análise empírica¹⁰.

LICITAÇÕES E CONTRATOS

Evolução do Arcabouço Institucional

As licitações são hoje o procedimento-padrão que deve obrigatoriamente anteceder a realização de contratos pela administração pública no Brasil, sendo seu "antecedente necessário" na linguagem jurídica (Meirelles, 1995). Embora possam existir legislações estaduais e municipais, assim como procedimentos específicos em cada órgão público, as licitações são regidas por legislação e regulamentos de âmbito federal. Durante o período, foram três os regimes vigentes nas licitações, descritos a seguir.

Entre fevereiro de 1967 e novembro de 1986¹¹, as contratações do poder público foram regidas pelo Decreto nº 200/67 (Brasil, 1967), que instituiu uma ampla reforma administrativa. No caso específico das contratações, pela primeira vez a legislação brasileira fez menção explícita a licitações para compras, obras, serviços e alienações (Título XII). Embora contendo apenas vinte artigos dedicados ao tema, o Decreto estabeleceu pela primeira vez um conjunto coerente de parâmetros para a realização das licitações, detalhou as modalidades (concorrência, tomada de preços e convite),assim como as condições de dispensa.

A primeira lei a construir um sistema legal específico para a realização de licitações data de 1986. Nesse ano foi publicado o Decreto-lei nº 2.300/86, que regulamentou as licitações e os contratos da administração federal centralizada e autárquica, estabelecendo regras para estados, municípios, distrito federal e territórios (Brasil, 1986). Comparada à anterior, a lei era muito extensa e precisa, contando com noventa artigos, além de dissecar minuciosamente inúmeras questões antes apenas delineadas. Pela primeira vez, por exemplo, a legislação detalhou as definições de obra, de serviço, dos diversos tipos de contratação e dos projetos básico e executivo, além de vetar a participação de pessoa ou empresa autora do projeto na realização do serviço ou obra. As modalidades de licitação também foram extremamente detalhadas, sendo ampliados os casos de dispensa.

Em 1993, o Decreto nº 2.300/86 foi substituído pela Lei nº 8.666/93, posteriormente alterada pela nova redação da Lei nº 8.883 de 1994 (Brasil, 1994). Com relação à legislação anterior, o novo regime jurídico era ainda mais restritivo. Em grande parte influenciada pelos graves problemas evidenciados pelos escândalos (e respectivas Comissões Parlamentares de Inquérito) de Paulo César Farias/Collor de Mello e do Orçamento Geral da União, a nova lei ampliou o detalhamento da legislação anterior. Foram alargadas as exigências técnicas, reduzidos os casos de dispensa, previstas audiências públicas para licitações de grande porte, extintos os preços-base e tipificados pela primeira vez os crimes e penas.

Corrupção, Licitações e Contratos

Considerando a importância dada à corrupção, tanto pela literatura quanto pelo senso comum, é necessário, antes de avançarmos, explicitar como trato a questão. Por corrupção entendo a adoção de comportamento diverso das normas da administração pública, de forma a favorecer interesses particulares em troca de recompensa (Pasquino, 1993). Na recompensa incluem-se não apenas bens materiais, mas também empregos e favores para associados do servidor público, expectativas de retribuição futura etc.

O favorecimento do interesse privado pode ocorrer de duas maneiras, normalmente associadas: na contratação, a empresa é escolhida em bases que não as do mérito e, durante a execução, a empresa recebe do Estado mais do que lhe é devido. Fechando o ciclo, o "sobrepagamento" é revertido em pagamento do suborno ao funcionário, ou retorna ao "fundo" que pagou o suborno no início do processo, permanecendo o restante com a empresa. O processo pode ser iniciado tanto pela empresa privada, que oferece suborno, como pelo administrador público, que exige comissão¹². No último caso, a empresa é extorquida pelo esquema, e os recursos parecem ter origem na margem de lucro. No entanto, com a institucionalização da prática, a "taxa de intermediação" é embutida pelo mercado nos custos dos empreendimentos, e o Estado acaba pagando. Todas as vezes em que há recompensa, quem paga é o Estado, ou dito de outra forma: sempre que há corrupção, há ou haverá dano ao Estado.

A atenção excessiva na corrupção, no entanto, pode nos impedir de perceber algumas distinções importantes. Em primeiro lugar, o favorecimento de um determinado interesse privado pode ocorrer sem que haja o recebimento de recompensa em troca (ou a promessa explícita ou implícita de recompensa futura). Isso ocorre com maior probabilidade na contratação do que na execução dos serviços. Portanto, favorecimento de interesse privado é distinto de corrupção e pode ocorrer sem que a última aconteça.

Em segundo lugar, o favorecimento pode suceder sem lesão ao interesse público. Isso se dá quando uma empresa recebe um tratamento especial na licitação sem que haja superfaturamento¹³. Nesse caso, o ato ilícito não é lesivo ao interesse público, embora o seja ao mercado, já que a igualdade de condições para os licitantes é uma premissa dos contratos com o Estado. Portanto, dano ao Estado é distinto de favorecimento de interesse privado¹⁴.

Um dos mais importantes fenômenos associados à corrupção diz respeito à sua relação com as campanhas eleitorais ¾ a cadeia de corrupção quase sempre leva a campanhas. As empresas contribuem de forma legal ou ilegal para campanhas para o Legislativo e o Executivo; em troca, passam a ter vínculos com parcelas do Executivo eleito controladas pelos candidatos que receberam doações. Essas relações garantem ou elevam suas vantagens de três formas: aumentam as possibilidades de vitória em licitações, garantem o recebimento de dívidas com o Estado referentes a obras passadas e permitem que em contratos em andamento ou futuros, elas recebam pagamentos mais elevados do que os serviços que prestam. Praticamente, todos os elos dessa cadeia são também beneficiados, sendo o Estado a origem última de todos os recursos. Uma parte do dinheiro é reaplicada nas campanhas, o que realimenta o processo e permite a reprodução ampliada das empresas e dos políticos que mais participaram dessas práticas. As parcas tentativas de limitá-las têm sido muito restritas, e o principal problema parece ser o fato de que os indivíduos, grupos e partidos políticos de maior poder no Executivo e no Legislativo não têm interesse de coibi-las, já que são os que mais se beneficiam delas¹⁵.

Dito isso, vale explicitar que a corrupção é tratada aqui apenas indiretamente, sendo o leitor interessado remetido para os estudos existentes (Assis, 1984; Leite, 1987; Suassuna e Pinto, 1992; Bezerra, 1995; Fleischer, 1997; Grau e Belluzzo, 1995; Smallman, 1997). O fenômeno aparece de maneira explícita em inúmeras entrevistas realizadas, e constitui-se a base dos vínculos de um dos planos da rede. Entretanto, a sua presença não é central no argumento analítico e tampouco no material empírico. Sustento que, para se compreender a política de saneamento no Rio de Janeiro, não é preciso ter a corrupção como eixo de análise ou como principal dimensão explicativa. As políticas no Brasil não são movidas à corrupção, embora esta esteja presente em inúmeras delas. Elas baseiam-se em relações pessoais, ou mais especificamente na forma como as relações políticas, de amizade, institucionais, familiares e de corrupção se estruturam e superpõem, dando acesso diferenciado a informações entre as empresas privadas do setor. A corrupção é apenas um dos tipos de vínculo entre indivíduos, organizações e grupos que estruturam um dos múltiplos layers da rede do setor¹⁶.

Licitações e Redes

Como será visto, a concentração das licitações da CEDAE em poucas empresas é enorme. Para muitos, isso caracterizaria o favorecimento dessas empresas, o dano aos cofres públicos e a presença de corrupção. Embora todas essas dimensões estejam presentes no universo de contratos, não é necessário lançar mão delas para explicar a distribuição das vitórias. A concentração é tornada inteligível pela conformação do campo profissional do saneamento no Rio de Janeiro, pela posição das empresas nesse campo e pelo fato de que a informação, assim como inúmeros outros recursos (materiais e imateriais), circulam por redes de relações sociais. Todas essas características do funcionamento do setor de saneamento no Rio de Janeiro (e presentes em todos os setores nos diversos planos e espaços do país) são estranhas às regras que regem as contratações no setor público.

A totalidade do direito público, assim como as normas internas à administração pública, partem de uma visão de mundo na qual os entes privados são atomizados e independentes, estão presentes em grandes quantidades e têm características relativamente idênticas, sendo amplamente intercambiáveis. O mundo das empresas privadas seria ainda completamente apartado e distinto do Estado. Segundo essa visão, bastaria ao Estado estabelecer condições equânimes de acesso à informação mediante a garantia de publicidade a todas as questões concernentes às licitações, e esperar que os agentes privados, mergulhados em um ambiente de concorrência perfeita, lutassem entre si de forma a reduzir preços, melhorar a qualidade e os prazos de entrega. Uma vez escolhida a empresa, bastaria recompensá-la como previsto, ou utilizar as sanções cabíveis, quando fosse o caso, para resguardar o interesse público.

Na prática, quase nada ocorre dessa forma. Em primeiro lugar, não há concorrência perfeita: as empresas não são iguais em termos de capacidade técnica ou mesmo qualidade, e sua quantidade também não é muito grande em cada setor. Além disso, o mercado não é atomizado, ao contrário, estrutura-se em redes nas quais as empresas estão interconectadas por relações comerciais, de amizade e políticas. Entre elas circulam recursos e informações, sendo a idéia de concorrência perfeita absolutamente incapaz de descrever a estruturação do setor.

Mais do que isso, o Estado e o setor privado não são isolados, sendo grande a área de superposição entre eles. Em muitos casos ocorre uma intensa migração de profissionais entre o privado e o estatal, criando elos entre as duas esferas. Os recursos de doações eleitorais aumentam ainda mais essa permeabilidade. Mas mesmo que nenhum desses processos ocorra, os profissionais de cada setor de política pública têm sempre relações com as empresas privadas, desde as mais ilícitas até as mais ingênuas. Mesmo nos casos onde não há relações diretas, os funcionários conhecem quase todas as empresas do setor, sendo inclusive capazes de indicar os nomes e características de cada uma. Colocando da forma mais ingênua possível: como um técnico que trabalha em uma certa área há dez ou vinte anos não estabelece alguma forma de relação com empresas que realizam serviços para o seu setor ou organização?

Uma outra dimensão importante diz respeito às comunidades profissionais dos setores de política pública. Os profissionais de dentro e de fora do Estado foram formados nas mesmas universidades (ou até nas mesmas turmas) e depois disso continuaram a se encontrar e a se relacionar no interior de instituições do setor, como clubes, associações, sociedades etc. Grande parte da cultura técnica, da visão do setor e da sociedade é compartilhada por profissionais de ambos os campos. As distinções são menores entre os profissionais do Estado e do setor privado do que entre as gerações de profissionais dentro de cada campo¹⁷.

Assim, a rede de relações entre empresas privadas que caracteriza o mercado de obras públicas, citada acima, circunscreve apenas uma pequena região da complexa rede da comunidade, que engloba técnicos, grupos e organizações do Estado e do setor privado, além de inúmeros elementos em migração, de difícil classificação. Por essa rede de relações circulam e interagem recursos, idéias, afetos e mercadorias materiais e imateriais, sendo a sua estrutura continuamente alterada pelo lançamento de novos elos e vínculos por parte das entidades que a compõem. A rede apresenta entretanto uma significativa inércia temporal, já que os recursos e estratégias disponíveis em cada momento para seus componentes dependem em muito das posições e estratégias adotadas em ocasiões anteriores.

Por melhores e mais lícitos que sejam os procedimentos licitatórios, portanto, a igualdade entre os licitantes é uma ficção jurídica. Pela própria constituição do setor (de qualquer setor), o acesso à informação nunca é igual para todas as empresas graças à comunidade profissional e às suas características de rede. A estrutura dessa comunidade profissional (que abrange indivíduos e grupos do Estado e do setor privado) e a posição relativa das entidades definem em grande parte o acesso à informação e a condições privilegiadas de participação em licitações.

O SETOR DE OBRAS PÚBLICAS NO BRASIL

A Constituição e Consolidação da Indústria da Construção Pesada

A importância das empreiteiras para a compreensão das políticas públicas no Brasil é enorme. Por seu lado, o Estado está presente na própria constituição do setor de obras públicas no país (Camargos, 1993). Todavia, a partir de 1945, o Estado começa a retirar-se gradualmente da atividade construtora direta, estabelecendo-se uma divisão de tarefas entre ele e as empreiteiras, cabendo ao primeiro a mobilização dos recursos e o planejamento global da infra-estrutura e às segundas, a execução dos projetos e obras. Essa estrutura do setor levou a uma estatização da demanda, criando um mercado para o setor privado nacional da construção pesada, sendo este um dos poucos setores oligopolizados da economia sob controle de brasileiros natos. Isso foi possível pelas próprias características de um mercado em que a venda se dá antes da produção, a composição orgânica do capital tende a ser baixa, o capital tende a ser predominantemente mercantil e a rotação do capital fixo tende a ser rápida.

As características do mercado de obras públicas explicam a sua estruturação a partir do campo da política: estatização da demanda, regulação estatal da concorrência, fixação dos preços (e taxas de lucro) pelo poder público e dependência de obtenção de uma carteira contínua de obras e serviços. Assim, as relações entre as empreiteiras, os órgãos estatais e as classes políticas sempre foram muito íntimas e complexas e ocorrem em rede de vínculos não apenas profissionais ou de negócios, mas também afetivos, políticos e familiares¹⁸.

A unidade que a expressão "setor de obras públicas" contém, no entanto, é excessiva. A cada esfera de poder e território corresponde uma rede do setor de obras públicas. Embora essas redes sejam interligadas, cada uma apresenta estruturação própria, e a cada âmbito de poder corresponde de forma típica um grupo de empresas, uma parte da classe política e versões regionais das comunidades profissionais do setor. Alguns atores atuam em mais de uma rede, sendo possíveis as "invasões" das redes locais por empresas de redes mais abrangentes.

Historicamente o setor passou por três períodos: o primeiro entre 1945 e o início dos anos 60, o segundo da década de 60 até o final dos 70 e o terceiro do início dos anos 80 até hoje. No primeiro período ocorreram a constituição e a consolidação do setor de engenharia pesada, possibilitadas especialmente pela expansão da malha rodoviária no país e por transformações institucionais no interior do Estado, iniciadas com a transformação do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem ¾ DNER em autarquia, em 1945. Ao longo desse período as empresas privadas de construção passaram de pequenas empresas de baixa capitalização a empresas de porte, dispondo de um parque considerável de equipamentos e máquinas.

O segundo período correspondeu ao auge da ação das empreiteiras, com a grande expansão de construções durante os governos militares. A expansão das estradas continuou (entre 1966 e 1980, as rodovias pavimentadas passaram de 13.803 para 47.486 quilômetros) e a construção de hidrelétricas ganhou nova escala, especialmente a partir da criação da Eletrobras em 1962 (entre 1962 e 1982 a capacidade geradora do país pulou de 4.126 para 32.893 megawatts).

Já nos anos 70, mas com maior intensidade no início dos 80, as empreiteiras diversificaram seus mercados comprando empresas de outros setores e se lançando nos mercados de outros países de forma direta ou associadas a empresas estrangeiras. Esse movimento antecedeu os efeitos da crise econômica do início da década de 80, especialmente se considerarmos que os efeitos da crise sobre o setor foram atrasados pela longa maturação dos empreendimentos em andamento. Portanto, a diversificação dos mercados não foi resultado de uma reação defensiva das empresas à contração do mercado nacional (idem). Já em 1970, a Mendes Jr. iniciaria sua primeira obra internacional na Bolívia, a CBPO em 1973 atuaria no Paraguai e a Camargo Corrêa, consorciada com a Cetenco, seria contratada para obra na Venezuela, em 1974.

Como os mercados dos países mais desenvolvidos já estavam ocupados por suas próprias empresas, firmas nacionais partiram para a realização de obras em países do Terceiro Mundo, tendo recebido um auxílio duplo do governo brasileiro, seja mediante pressão diplomática sobre países exportadores de petróleo, seja mediante concessão de "empréstimos casados" a países que não dispunham de recursos. No caso das últimas, os empréstimos diretos (governo-governo) ou indiretos (governo-empreiteira-governo) da Cacex e do Banco do Brasil representaram 89% do valor dos contratos de empresas brasileiras (idem). Nos dois casos, a ação do governo brasileiro foi motivada pela ideologia do "Brasil potência", reafirmando o projeto nacional das políticas do regime militar. As empresas, por seu lado, beneficiaram-se das condições criadas e uma parte do setor brasileiro de engenharia internacionalizou-se.

De meados dos anos 80 ao início dos 90, com o fim da longa maturação dos empreendimentos dos governos militares e a redução drástica da contratação de novos empreendimentos, instaurou-se uma crise de demanda no setor. As empresas diversificaram novamente seus mercados, passando a atuar em obras menores e em serviços públicos¹⁹.

A posição das empresas de construção incluídas na lista das quinhentas maiores empresas da Revista Exame entre 1975 e 1996 informa-nos sobre a dinâmica do setor. É possível observar uma redução do número total de empreiteiras na lista: eram 27 em 1975, 37 em 1979, 18 em 1984, 28 em 1989 e 16 em 1996. Esta queda foi acompanhada de uma piora da sua posição média: a posição média das quinze empresas melhor colocadas era de 100ª em 1975, 120ª em 1979, 173ª em 1984, 97ª em 1989 e 253ª em 1996. Paralelamente, as empresas de consultoria perderam posições: da lista de 1975 constavam duas empresas desse tipo, da de 1979 quatro, das de 1984 e 1989 apenas uma e da lista de 1996 nenhuma. A participação de empresas de fora do circuito Rio de Janeiro/São Paulo/Minas Gerais também oscilou ao longo do período, aumentando de nenhuma em 1975, para três em 1979 e quatro em 1984, para cair em seguida para três em 1989 e duas em 1996.

As empresas líderes aparentemente melhoraram sua posição relativa entre 1975 e 1989: as cinco empreiteiras mais bem colocadas ocupavam em média a 46ªposição em 1975, a 40ª em 1979, a 34ª em 1984 e a 22ª em 1989. Entre 1989 e 1996, no entanto, a posição média das cinco maiores passou a ser a 82ª, indicando que a partir do final da década de 80 mesmo as empresas líderes viram sua situação piorar. Assim, os anos 80 representaram um momento de crise para as empresas de construção, mas nessa conjuntura a situação das líderes do mercado melhorou relativamente. Nos 90, entretanto, mesmo as maiores empresas foram atingidas.

As Empresas do Rio de Janeiro

As grandes empresas que se lançaram ao exterior nas décadas de 70 e 80 eram exatamente as empresas líderes das grandes obras nacionais de transportes e energia nos anos 60 e 70, e se encontravam entre as mais bem-sucedidas construtoras de estradas das décadas de 40 e 50. Com esse movimento de ascensão, as empresas não tão bem-sucedidas, assim como as novas e de menor porte, ocuparam o vazio deixado pelas maiores. Esses mercados se desenvolvem em planos mais locais e articulam redes de relações distintas das normalmente acionadas pelas grandes empresas nacionais. Como veremos, as grandes vencedoras de licitações da CEDAE pertencem à esfera local de empreiteiras. Observemos, portanto, o setor de obras urbanas no Rio de Janeiro.

O setor de obras urbanas tem características diferentes das do de engenharia pesada. As intervenções envolvem em geral obras menores e de baixa complexidade tecnológica, permitindo a participação de empresas ainda pouco capitalizadas. Essas ações, por outro lado, são mais lentas, já que freqüentemente as empresas têm que trabalhar em áreas já ocupadas e que continuam sendo utilizadas durante as obras. Assim, essas empreiteiras têm que atuar em constante negociação com agentes privados e públicos, o que altera seus cronogramas. Da mesma forma que na engenharia pesada, a demanda é estatal, assim como a regulação da concorrência.

A história desse setor é ligeiramente distinta da do anterior. Como discutimos em outros trabalhos (Marques, 1995; 1998), as obras públicas no Rio de Janeiro eram efetuadas por empresas privadas (nacionais e estrangeiras) desde o final do século XIX. Com a organização do setor estatal de infra-estrutura urbana nas primeiras décadas do século XX, as empreiteiras do Rio de Janeiro continuaram atuando, especializando-se e aumentando o seu porte. Assim, diferentemente do setor nacional de construção pesada, constituído de forma gradativa apenas a partir de 1945, as obras urbanas já contavam com empresas de porte razoável desde o Estado Novo. Essas empresas foram, por exemplo, as responsáveis pelas obras viárias do centro e da zona sul carioca, assim como por inúmeras intervenções de saneamento.

Com a constituição das autarquias responsáveis pela infra-estrutura urbana (como o Departamento Nacional de Obras e Saneamento ¾ DNOS e o Serviço Federal de Águas e Esgoto ¾ SFAE) na década de 40 e no início da seguinte, as empreiteiras passaram a dividir o mercado com os órgãos estatais, mas jamais deixaram de aparecer com destaque. A partir do final dos 50, a contratação de empresas de construção parece ter se tornado prática universal nos órgãos públicos cariocas. Kleiman (1994) realizou pesquisa pioneira sobre o setor no Rio de Janeiro entre 1938 e 1965, e nomes como Sociedade Brasileira de Urbanismo, Loureiro, Construtora Genésio, Cavo, L. Quattroni, Cotec, Empresa Nacional de Saneamento e Construtora C. Santos já apareciam com destaque nas décadas de 40, 50 e na primeira metade da de 60. As obras de saneamento, ainda segundo Kleiman, apresentaram uma especialização precoce e as empresas por elas responsáveis limitaram-se a um grupo restrito e que pouco participava de outras intervenções. Incluem-se nesse grupo: Tetracap, Empresa Brasileira de Águas, Esc. Técnico L.A. Conceição, Esc. Técnico A.S. Reis/A. Nogueira, Construções Populares, Cecob, Itapema e Civilsan.

A POLÍTICA DA CEDAE E SEUS VENCEDORES

As Licitações e seus Padrões Gerais

Minha pesquisa partiu de um levantamento exaustivo dos investimentos da CEDAE no período 1975-1996, realizado a partir das informações referentes a todos os contratos de obras e serviços de engenharia publicadas no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro²⁰. Durante o período analisado, a CEDAE efetuou 777 contratos, no valor total de R$ 1,75 bilhão (de dezembro de 1996), vencidos por 212 empresas e consórcios. Em média, cada empresa obteve no período pouco menos de quatro contratos, com um valor total médio de R$ 8,38 milhões. A concentração das vitórias foi muito grande: a empresa mais bem colocada (0,5% do universo) obteve 8,5% e as cinco primeiras (2,5% do universo) cerca de 30% do total investido. As 24 empresas mais bem colocadas (11,3% do universo) ganharam 71% do valor total. A diferença entre os valores das vitórias mostra uma defasagem significativa entre a 24ª e a 25ª empresas. Este ponto foi escolhido como fronteira para a seleção das empresas mais importantes, separando as 24 primeiras das demais 188.

As empresas com maior proporção de vitórias apresentam um padrão temporal distinto das demais. O Gráfico 1 mostra a evolução do total obtido pelas 24 maiores empresas comparada com aquela dos contratos assinados com as demais empresas e indica uma dinâmica muito importante da política. As duas curvas apresentam comportamento análogo, sendo os movimentos de ascensão e queda paralelos, exceto pelos momentos de pico. Nos momentos de grande elevação dos recursos, a curva das empresas menos expressivas destaca-se, reduzindo significativamente a proporção dos recursos contratados com as empresas mais importantes. Isto leva a crer que, do total investido por ano, uma proporção mais ou menos fixa é sempre contratada com as empresas muito importantes (entre 80% e 90%). Quando os recursos são mais abundantes, as empresas que têm menor participação na política conseguem obter uma proporção maior de contratos, elevando sua participação de 10%/20% para até 50%. A fatia das grandes, no entanto, está sempre garantida.

Gráfico 1

Valores por Tipo de Empresa

Fonte: Extratos de contratos da CEDAE.

Analisemos agora a concentração das vitórias. De um ano para outro, o número de vencedores e o número de contratos variam muito, dificultando a análise temporal da concentração de vitórias. Assim, para mostrar a variação relativa entre as duas curvas no tempo, foi construído um Índice de Concentração, dividindo o número de contratos assinados em um dado ano pelo número de empresas distintas vencedoras de licitações naquele ano. A dinâmica desse índice é apresentada no Gráfico 2. No conjunto do período, a curva apresenta uma tendência decrescente. Em um primeiro momento, entre 1975 e 1984, a tendência é de suave elevação, mesmo descontando-se as variações anuais. A partir desse ponto, pode-se observar uma queda nítida quase contínua, que apenas nos três últimos anos do período parece ter sido revertida.

Considerando os três arcabouços legais apresentados anteriormente, é possível observar que a queda é mais consistente a partir da promulgação da primeira legislação específica de licitações em 1986. Depois desse ano, a concentração mostra uma tendência sólida de queda até 1993, indicando que o estabelecimento de regras no plano nacional implica uma democratização na contratação de empresas privadas pelo poder público. Em 1993, um novo marco legal é promulgado, contendo características bem mais rígidas. Nos três últimos anos do período regidos por essa legislação, a concentração das licitações aumentou. Embora pequena, essa elevação parece comprovar o argumento dos que sustentam que as exigências dessa legislação eram excessivas, o que teria levado a uma elitização do mercado. Existe, portanto, uma relação direta entre as instituições e normas que regulam o setor, e a concentração ou dispersão dos vencedores de licitações.

Gráfico 2

Concentração dos Contratos

Fonte: Extratos de contratos da CEDAE.

A concentração das vitórias por administração estadual segue basicamente a lógica descrita acima. Os governos Faria Lima, Chagas Freitas e Brizola (primeiro governo) apresentam níveis de concentração altos (médias de 1,7 contratos/vencedor). Os governos Moreira Franco e Brizola (segundo governo), regidos pelo Decreto nº 2.300, foram marcados por patamares mais baixos e em queda (médias de 1,5 e 1,2 contratos/vencedor) e o governo Marcelo Alencar, regido pela Lei nº 8.666, apresentou nova elevação (média de 1,5 contratos/vencedor).

Os Maiores Vencedores

A Tabela 1 apresenta as empresas mais importantes e seus totais anuais obtidos em contratos. É interessante mencionar que a maioria das empresas citadas como importantes nas entrevistas com profissionais do setor está incluída nessa listagem. São também essas empresas que aparecem na rede de relações do setor ligadas a engenheiros e organizações.

É possível observar três grupos de empresas. O primeiro grupo inclui as que apresentam vitórias durante todo o período, acumulando não apenas grande valor total mas também grande número de contratos de baixo valor médio. Nesse grupo estão a Yamagata (2ª em valor total, mas campeã em número de contratos – 57), a Faulhaber (7ª em valor e 2ª em contratos – 34), a Collet & Sons (a 8ª em valor e 20 contratos) e a Construtora Anápolis (12ª em valor e 28 contratos). A Companhia de Administração do Anil (17ª em valor e 22 contratos) também apresenta um conjunto de contratos bastante distribuído, mas aparece apenas em 1984. A Yamagata é a empresa mais regular e praticamente a única a se destacar em todo o período.

Um segundo grupo inclui empresas com valor elevado, mas pequeno número de contratos. Esse grupo é maior no final do período, e nele destacam-se: a Carioca (1ª em valor e 15 contratos), a Andrade Gutierrez (3ª em valor e 2 contratos), a Queiroz Galvão (11ª em valor e 11 contratos), a H. Guedes (13ª em valor e 11 contratos), o Consórcio Multiservice/Emissão (15ª em valor e 9 contratos em um ano), a EMSA (16ª em valor e 3 contratos), a Esfera (19ª em valor e 5 contratos), a OAS (21ª e 1 contrato), a Construtora Metropolitana (22ª e 4 contratos), a Concic (23ª em valor e 5 contratos) e a Asea Brown Boveri ¾ ABB (24ª e 4 contratos).

O terceiro grupo inclui empresas com valores expressivos, mas apenas em parte do período. Dele fazem parte a Fercon (4ª em valor e 21 vitórias até 1990), a SIT (6ª em valor e 23 contratos até 1986), a Soumayer (14ª em valor e 20 contratos até 1988), a Erco (18ª em valor e 10 vitórias até 1990) e a Soma (20ª em valor e 26 contratos até 1988), todas elas com grande número de vitórias de valor médio baixo até a metade do período. Outras empresas também apresentam um perfil descontínuo, mas suas vitórias estão concentradas em poucos contratos de alto valor, como a Itapema (5ª em valor e 8 vitórias), a Transpavi-Codrasa (9ª em valor e 12 contratos) e a Serveng-Civilsan (10ª em valor e 9 vitórias). A Serveng-Civilsan retornou no final do período com pequenas vitórias. As empresas desse grupo em sua maioria faliram ou pararam de operar durante o período: a Itapema, a SIT, a Soumayer, a Transpavi-Codrasa e a Soma. Caso tivessem operado durante todo esse tempo, teriam perfis similares aos do primeiro grupo. O perfil das vitórias dessas empresas mostra que durante o período ocorreu no setor de obras de saneamento no Rio de Janeiro a entrada de empresas de maior porte que atuavam em obras federais. Isso pode ser comprovado pelo capital médio das 24 maiores empresas vencedoras: entre 1975 e 1986, este era de cerca de R$ 42 milhões, passando para R$ 55 milhões, entre 1991 e 1994, e R$ 59 milhões, em 1995-96. A origem das maiores vencedoras também mudou, aumentando a presença de empresas com sede fora do Rio de Janeiro: nos cinco primeiros anos, as empresas de fora apareceram doze vezes, as do Rio de Janeiro quinze vezes e as de Niterói seis vezes; nos últimos cinco anos as de fora apareceram dezenove vezes, as do Rio de Janeiro doze vezes e as de Niterói, apenas duas.

No quadro de crise que caracterizou, como vimos, o mercado de obras públicas nacional no fim dos anos 80, as empresas de grande porte passaram a participar da lista de vencedores da CEDAE. Parece improvável que estas já tivessem, anteriormente, tentado entrar no mercado sem obter sucesso. É quase certo que antes da década de 90 elas estivessem envolvidas com empreendimentos maiores, mais intensivos em equipamentos e tecnologias e mais lucrativos, não apenas pelos valores unitários elevados, mas também pela maior velocidade de execução, como estradas e usinas hidrelétricas.

A Localização e a Abrangência das Obras das Maiores Vencedoras

A distribuição espacial e a abrangência das vitórias das empresas também apontam para fenômenos interessantes. Algumas empresas apresentam concentração em certos serviços. Este é o caso da Collet & Sons e da ABB, envolvidas com trabalhos eletromecânicos. A primeira apresenta grande concentração de contratos em obras de elevatórias e equipamentos elétricos de estações de tratamento, embora também tenha realizado obras de redes. A segunda, ao contrário, aparece apenas como fornecedora de equipamentos elétricos para a estação de Laranjal, em São Gonçalo. Também a Construtora Metropolitana se especializou em um tipo de obra, tendo vencido apenas contratos para reposição de pavimento e apoio a serviços de operação e manutenção. A SIT, por sua vez, apresenta concentração, nesse caso, na instalação de ligações domiciliares e hidrômetros.

Outras empresas exibem alta concentração por localização espacial. A Andrade Gutierrez venceu apenas dois contratos, ambos em estações de tratamento (e ambos com valores unitários altíssimos). Essas obras apresentam características muito particulares, visto que são mais intensivas em equipamentos e tecnologia que as obras de redes e tubulações em geral, além de serem concentradas no espaço. Isso torna mais fácil implantar um canteiro único e controlado que pode permitir uma organização mais industrial do processo de trabalho.

Seria de se supor que essa fosse a estratégia das empresas muito grandes presentes na lista. No entanto, isso não acontece. A empresa Queiroz Galvão, por exemplo, a 7ª empresa de construção civil do país em 1996 (cf. Exame, 1997), realizou obras na Estação de Tratamento do Guandu envolvendo 65% de seu total, mas o restante distribuiu-se por várias obras em favelas (totalizando 19%) e serviços de reposição de pavimento no Rio e em Niterói (cerca de 16%). Da mesma forma, a empresa OAS, a maior do país em 1996, obteve apenas um contrato de enorme valor ¾ o saneamento da favela da Rocinha. A empresa Serveng-Civilsan, que também é uma das maiores do Brasil (15ª em 1996), apresentou-se dividida entre a Estação do Guandu (20%) e favelas de grande porte como o complexo da Maré (80% do seu total). Isso indica que, ao contrário do que se considera correntemente, as favelas, desde que exibam escala e volume de obras, também apresentam atratividade para empresas muito grandes, ao menos quando o mercado nacional de obras se encontra em crise.

Também mostraram elevada concentração espacial as empresas Concic, em favelas; a Esfera, em favelas e na Baixada Fluminense; e a EMSA, na implantação de redes de esgotos em São Gonçalo. A Esfera venceu cinco contratos, todos entre 1986 e 1988. A EMSA, sediada em Goiás, venceu apenas contratos em 1996 relativos ao Programa de Despoluição da Baía de Guanabara em São Gonçalo, no valor de cerca de R$ 35 milhões.

A Multiservice, vale registrar com destaque, venceu três contratos de estudos e monitoramento do Emissário Submarino da Barra da Tijuca em 1987 e 1988 no valor de R$ 4,5 milhões, um pequeno contrato de gerenciamento do Programa de Despoluição da Baía em 1996, e (em consórcio com a Emissão) cinco contratos de instalação e leitura de micromedidores em 1996, no valor de cerca de R$ 34 milhões.

As demais empresas ¾ a Carioca, a Companhia do Anil, a Anápolis, a Erco, a Faulhaber, a Fercon, a Itapema, a Soma, a H. Guedes, a Soumayer, a Transpavi e a Yamagata ¾ apresentam um padrão bastante disperso de contratos, não sendo possível determinar por meio das vitórias obtidas uma estratégia das empresas de inserção no setor.

Dentre as empresas mais importantes da CEDAE podemos encontrar, portanto, três grupos distintos com relação à localização e à abrangência das obras: uma maioria que realiza todos os tipos de serviços em todos os espaços da cidade; algumas especializadas em certos serviços; e outras que dão preferência a determinadas localizações. O primeiro grupo quase coincide com as empresas que já havíamos caracterizado como típicas do setor e que têm como principal atividade as obras de saneamento. O segundo grupo inclui especialistas temáticos, que realizam serviços verdadeiramente especializados, e possui tanto empresas típicas do setor (Collet e SIT), que são fornecedoras desses serviços durante todo o período, quanto empresas de fora (ABB e Metropolitana), participantes pontualmente da série histórica.

O comportamento das empresas do último grupo, que coincide aproximadamente com o das caracterizadas como de fora do setor de saneamento no Rio, pode ser explicado por duas razões: buscam condições específicas de lucratividade associadas às características de uma atividade, como as obras em estações de tratamento; ou conseguem vencer mais facilmente licitações em um certo momento por terem acesso especial a informações em um setor da companhia em um período determinado. As empresas de grande porte típicas das obras nacionais de construção pesada vencem de forma concentrada e encontram-se no primeiro caso, escolhendo os serviços e localizações que podem garantir as remunerações mínimas que tornam atrativa sua entrada no setor. As empresas de menor porte com ligações tênues nas redes da comunidade, mas vínculos esporádicos muito fortes em um determinado momento, estão no segundo caso²¹.

Resumindo Tendências: Empreiteiras e Mercado de Obras Públicas

Podemos resumir a distribuição das vitórias nas licitações da CEDAE como extremamente concentrada. Essa concentração tem se reduzido de forma sistemática pela presença e aprimoramento dos regimes legais que regulam as licitações. Apesar disso, as empresas mais importantes parecem receber uma proporção garantida de investimentos, já as menores só conseguem vencer maiores proporções dos contratos quando os recursos abundam no setor.

As vitórias das maiores ganhadoras indicam a existência de: empresas típicas do setor de saneamento, que vencem durante grande parte do período um número elevado de contratos; e empresas de fora, que entram no setor de forma mais esporádica e obtêm contratos de alto valor relativo. As empresas típicas do setor de saneamento do Rio de Janeiro são firmas locais de porte médio. Dentre as treze próprias do setor, apenas duas aparecem em algum momento na lista das quinhentas maiores empresas privadas nacionais durante o período.

As empresas de fora do setor que entram na política de saneamento, por outro lado, incluem, em parte, algumas das mais importantes do país. Dentre as onze de fora, seis aparecem em algum momento na lista das quinhentas maiores empresas privadas brasileiras. Durante o período estudado, é nítido um aumento da proporção de vitórias das de fora, assim como uma elevação no capital médio das vencedoras, o que demonstra a entrada das empresas nacionais de grande porte no setor de saneamento no Rio de Janeiro no início dos anos 90, provavelmente em resposta à crise do mercado federal de obras públicas.

O padrão observado indica uma hierarquia dos vários níveis do setor no país. Estes (e as redes) se organizam em escalas hierárquicas nas quais empresas de nível superior, considerando as condições de seus mercados, invadem os mercados locais, deslocando as empresas locais mais importantes ali presentes. Em condições normais, as empresas locais controlam seu mercado, mantendo a maioria na periferia.

A REDE DO SETOR E SUA EVOLUÇÃO

Voltemos agora à comunidade profissional dos engenheiros²². Considero que a comunidade profissional é o ambiente no interior do qual se estabelece a rede de relações que estrutura a produção e a implementação da política de saneamento no Rio de Janeiro. A rede da comunidade constitui-se pelo conjunto de vínculos entre indivíduos, grupos e organizações ali presentes em um dado momento. A sua estrutura expressa, de modo geral, a estrutura de posições e vínculos herdados dos momentos anteriores. No caso estudado, a exemplo da maior parte das políticas públicas no Brasil, a rede estrutura-se, fundamentalmente, a partir da empresa estatal, já que as poucas entidades da sociedade civil presentes no setor são frágeis e pouco independentes.

A CEDAE foi formada em 1975, a partir da incorporação de duas empresas concessionárias (Esag, empresa de esgotos da Guanabara e Sanerj, empresa de saneamento do Rio de Janeiro) a uma terceira empresa, a Cedag (empresa de águas da Guanabara). Essa incorporação integrou em uma única organização as instalações, o pessoal, os procedimentos e a cultura técnica de cada uma das três empresas, constituindo-se em um evento marcante na história do setor, que influenciou todo o desenvolvimento da concessionária a partir de então²³. Essa influência se fez presente também na rede de relações da comunidade. No momento da criação da CEDAE, as três redes foram colocadas em contato, e a partir de então se fundiram e interpenetraram de maneira paulatina e gradual, dando origem a novos grupos de indivíduos que se constituiriam mais tarde em importantes sujeitos na luta pelo poder no interior do setor.

O estudo da dinâmica política na comunidade, portanto, não pode deixar de enfocar com detalhes a composição e transformação da rede. Apenas como ilustração, a Figura 1 apresenta a rede da comunidade em 1975, indicando as partes do campo ocupadas pelos funcionários de cada uma das redes originais. Na figura (um sociograma), os retângulos e as elipses representam indivíduos (por origem profissional), as linhas entre eles os vínculos de diversas naturezas e as letras indicam indivíduos de especial importância.

Figura 1

Rede da CEDAE em 1975

A rede aqui analisada foi recomposta a partir de inúmeras entrevistas abertas e em profundidade realizadas com técnicos do setor. Nas primeiras, apresentei os nomes dos presidentes e diretores da empresa, solicitando aos entrevistados que indicassem, para cada indivíduo, dois outros que fossem, em sua opinião, ligados a ele. Após cada entrevista, os nomes recém-nomeados eram acrescentados à lista apresentada ao próximo entrevistado. Ao longo do trabalho, o aparecimento de novos nomes foi diminuindo, de forma que com aproximadamente vinte entrevistas, considerei ter alcançado os limites exteriores da rede da comunidade profissional. Com cerca de dez entrevistas realizadas, construí a rede em caráter preliminar para controlar a posição dos novos entrevistados de forma a cobrir toda a comunidade.

Em um segundo momento, apresentei os vínculos já obtidos com dois outros grupos de entrevistados, solicitando que estes apontassem o momento de estabelecimento de cada vínculo e o tipo de relação entre cada par de indivíduos²⁴. Esses dados foram submetidos, em seguida, a técnicas de análise de rede sociais, que me permitiram reproduzir a rede e estudá-la por intermédio de indicadores estatísticos próprios²⁵.

A análise da rede em cada momento permite estudar como se deu a relação entre público e privado no desenrolar da política, e a transformação dos vínculos e posições na comunidade indica a sua dinâmica ao longo do tempo²⁶. Para permitir a investigação temporal do campo de relações, dividi o período em cinco diferentes momentos. O primeiro (T1) cobre os governos Faria Lima e Chagas Freitas, e os demais coincidem com administrações no governo do estado: T2 – Leonel Brizola; T3 – Moreira Franco; T4 – Leonel Brizola; e T5 – Marcelo Alencar. Para cada momento, recompus a rede incluindo técnicos do setor público, membros de entidades representativas e empresas privadas. Os indivíduos foram aglutinados em grupos segundo padrões similares de vínculos, obtendo-se uma rede de grupos de pessoas do Estado (e no Estado) ligados a indivíduos e/ou empresas contratistas. Analisando a rede assim constituída, é possível explicar o padrão de distribuição dos contratos por empresa durante os vários momentos do período.

Posições na Rede, Capitais e Vitórias

Considerando a grande quantidade e complexidade de vínculos presentes na rede do setor, torna-se impossível analisar a rede apenas por intermédio de gráficos de visualização, como sociogramas (como o da Figura 1), ou mesmo escalagens (Marques, 1998). Assim, para estudarmos a relação entre vitórias e localização na comunidade, utilizamos algumas estatísticas específicas que descrevem características das posições de grupos de indivíduos e empresas privadas.

Neste estudo foram utilizadas medidas de centralidade e posição empregadas de forma corriqueira na literatura de redes sociais. Cada medida tem um significado específico e testa a importância de um tipo de posição na rede para a obtenção de vitórias por cada empresa, em cada período. Foram utilizados o "Grau", a "Intermediação", a "Informação", a medida de "Poder/Influência" e a "Distância" até o grupo do presidente da CEDAE. A essas medidas foi agregada como variável o "capital social" das empresas.

A primeira medida, Grau, soma simplesmente a quantidade de vínculos que um dado nó (um indivíduo, grupo ou empresa) tem com outros, supondo que quanto maior o número de contatos diretos, maior a importância de um dado nó. A Intermediação calcula quanto os vínculos que passam por um dado nó são únicos para alcançar outros nós e estão necessariamente no caminho entre regiões da rede. No caso deste estudo, a sua utilização permite analisar possíveis relações de intermediação de grupos, exercidas por empresas privadas.

A terceira medida, a Informação, apesar da conceituação matemática mais sofisticada, totaliza a quantidade de informação veiculada por todos os caminhos que têm origem em um determinado nó²⁷. Sua utilização permite testar a importância, para as empresas, de posições de acesso preferencial a informações. Cabe acrescentar que essa medida em momento algum pressupõe o acesso a informações privilegiadas (que conformam uma camada específica da rede), mas indica, simplesmente, uma conseqüência do fato de as comunidades profissionais se estruturarem em redes: algumas posições dão melhor acesso à informação que outras e, conseqüentemente, nem todas as empresas privadas têm acesso a informações idênticas.

A quarta medida indica a centralidade, não apenas pela quantidade de contatos de um determinado nó (como no Grau, discutido anteriormente), como também pela quantidade de contatos dos nós conectados a ele. Nesse caso, considera-se uma centralidade derivada da importância dos indivíduos aos quais um determinado indivíduo está ligado. Essa medida foi desenvolvida especificamente para a determinação de poder, status e prestígio, diferenciando prestígio "derivado" de prestígio "refletido"²⁸. Em nosso caso específico, testa a importância, para as empresas, de conectar-se a grupos que tenham muitas conexões e grande centralidade na comunidade.

A última medida indica o caminho mais curto entre uma determinada empresa e o grupo dos presidentes da CEDAE e o governador no período. Neste estudo, testo a possível importância de ligações diretas entre as empresas e o núcleo central do poder institucional em cada momento.

Para verificar a importância das variáveis acima descritas foram desenvolvidas análises de regressão com vários modelos envolvendo essas variáveis. Como variável dependente foi utilizado o valor total médio de dinheiro obtido por período (T1, T2, T3, T4 e T5) em contratos por cada uma das 24 empreiteiras mais importantes. O número total de observações foi de 57 casos²⁹. A análise criteriosa dos modelos permite-nos testar a influência de cada tipo de posição na rede para a obtenção de vitórias por período. A Tabela 2 apresenta os coeficientes e as significâncias estatísticas dos diversos modelos.

Tabela 2

Coeficientes da Análise de Regressão dos Modelos

(estatísticas t entre parênteses)

Variável Dependente: Valor Total Médio Anual das Vitórias no Período (R$) Variável Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5 Informação 1137510,20 (0,994) 911336,23 (0,867) 1239874,29* (2,311) 994876,38* (2,180) 917135,88* (2,286) Capital Social 0,004379 (0,755) 0,00465 (0,82) 0,004407 (0,789) 0,003841 (0,71) Intermediação -2055939,62 (-0,937) -1959247,08 (-0,911) -1730952,36 (-0,848) Grau 176917,74 (0,621) 25836,77 (0,365) Distância ao Presidente 42480,48 (0,053) Poder/Influência 628894,08 (-0,561) Estatística F (Fisher) 0,95221 (0,4669) 1,39227 (0,2495) 1,8442 (0,1507) 2,3799 (0,1020) 5,2275 (0,0251) * Significativos a 0,05 de probabilidade.

Variável Dependente: Valor Total Médio Anual das Vitórias no Período (R$)
Variável	Modelo 1	Modelo 2	Modelo 3	Modelo 4	Modelo 5
Informação	1137510,20 (0,994)	911336,23 (0,867)	1239874,29* (2,311)	994876,38* (2,180)	917135,88* (2,286)
Capital Social	0,004379 (0,755)	0,00465 (0,82)	0,004407 (0,789)	0,003841 (0,71)
Intermediação	-2055939,62 (-0,937)	-1959247,08 (-0,911)	-1730952,36 (-0,848)
Grau	176917,74 (0,621)	25836,77 (0,365)
Distância ao Presidente	42480,48 (0,053)
Poder/Influência	628894,08 (-0,561)
Estatística F (Fisher)	0,95221 (0,4669)	1,39227 (0,2495)	1,8442 (0,1507)	2,3799 (0,1020)	5,2275 (0,0251)
* Significativos a 0,05 de probabilidade.

Inicialmente, foram descobertos três casos discrepantes no conjunto das informações (outliers que distavam mais de três desvios-padrão da média de cada período). Trata-se dos valores da Carioca Engenharia em T4 (R$ 23,2 milhões), da Andrade Gutierrez em T5 (R$ 30,9 milhões) e da Multiservice Engenharia em T5 (R$ 17,3 milhões). Os três casos foram retirados da análise e estão incluídos no processo de invasão das grandes empresas no mercado local do setor em período recente. Voltaremos a eles mais adiante.

No primeiro modelo, nenhuma das variáveis mostrou representatividade estatística. No entanto, os coeficientes de correlação indicaram que as variáveis Poder/Influência e Distância ao Presidente estavam altamente correlacionadas à Intermediação, Informação e Grau³⁰.

Um segundo modelo foi então construído pela retirada dessas duas variáveis. Neste caso, nenhuma das variáveis apresentou significância, mas a qualidade do modelo medida pela redução do valor dos resíduos não explicados (estatística F) melhorou significativamente.

A alta correlação, no segundo modelo, entre o Grau e as variáveis Intermediação e Informação levou-nos a não incluir a medida no terceiro modelo³¹. Neste, apenas a variável Informação apresentou significância estatística (a 5%). A estatística dos resíduos totais (F) continuou aumentando, indicando a superioridade desse modelo sobre os anteriores.

Em seguida, foi retirada a variável Intermediação, que não tinha apresentado significância estatística e se encontrava altamente correlacionada com as duas outras variáveis, além de pouco correlacionada com a variável dependente. Neste quarto modelo, a variável Informação manteve-se significativa e o capital social continuou sem significância estatística. O total dos resíduos ficou ainda mais reduzido.

Por fim, a retirada da última variável não significativa deixou no último modelo apenas a variável Informação. Este nos indicou definitivamente a alta associação entre as variações da medida Informação e os valores totais dos contratos ganhos por uma empresa por período. A estatística dos resíduos (F) mais do que duplicou em relação ao modelo anterior, indicando a confiabilidade muito maior desse modelo no seu conjunto (a 5%).

Levantei ainda a hipótese de que a forte integração na rede do setor seria um fenômeno próprio das empresas de menor porte, característico do mercado de obras de saneamento no Rio de Janeiro. Para testar se a importância dos contatos varia entre tipos de empresas, realizei uma regressão entre o capital das empresas (como variável dependente) e o total de contatos por elas estabelecido na comunidade (medido pelo Grau). O resultado da análise confirma a hipótese: além de significativa estatisticamente, a relação entre as variáveis é negativa³². Análise similar com a variável Informação levou ao mesmo resultado, o que significa que quanto maior a empresa, menor a quantidade de contatos que ela mantém na comunidade e menor em termos relativos é o seu acesso a posições preferenciais de informação.

Mas será que a relação também se verifica entre tamanho da empresa e poder institucional? Uma terceira regressão testou essa relação, investigando a associação entre o capital social das empresas e a sua Distância ao Presidente, tendo apresentado significância estatística³³, além de coeficiente positivo. Isto significa que quanto maior a empresa, menor sua quantidade de contatos e informação na comunidade, mas maior é a sua proximidade com o poder institucional. Essa relação confirma que empresas maiores, que realizam maiores doações eleitorais, estão mais próximas do poder institucional.

CONCLUSÃO: A PERMEABILIDADE EXPLICA AS VITÓRIAS

A análise indica-nos resultados muito importantes. Em primeiro lugar, ficou comprovada a importância das variáveis relacionais para a explicação da permeabilidade estatal e do padrão de vitórias das empresas privadas. Além disso, as quatro variáveis ligadas diretamente ao padrão dos vínculos na rede do setor (Intermediação, Grau, Poder/Influência e Informação) são altamente correlacionadas entre si³⁴. Entretanto, a primeira não apresentou significância estatística mesmo quando analisada sozinha contra as vitórias, o que indica que empresas privadas não realizam intermediação de grupos na comunidade ou, se esse fenômeno ocorre, não tem efeito sobre o padrão de vitórias.

Dentre as três variáveis restantes, a última é inegavelmente a que mais se associa ao valor das vitórias: quando usadas como única variável no modelo, as três variáveis geram estatísticas de resíduos totais de 4,75; 4,48; e 5,23, respectivamente. Posso sustentar, portanto, que a existência de grande número de vínculos (Grau), a ligação com indivíduos que estão associados a muitos indivíduos (Poder/Influência) e a localização em posições com acesso especial a informações (Informação) são todas relacionadas com uma grande quantidade de vitórias em licitações. A última variável, no entanto, é a mais importante, confirmando que a igualdade entre licitantes é uma ficção jurídica, e que o fluxo de informações define em grande parte a chance de se firmar contratos com a estatal.

Em segundo lugar, o padrão das vitórias não é explicado pelo capital das empresas, como seria de se prever por uma interpretação econômica. Ele é, ao contrário, dependente das redes de relações nas quais essas empresas estão inseridas. Em condições normais, as posições relativas das burocracias e dos atores políticos na rede ¾ e não o tamanho do capital da empresa ¾ explicam as vitórias. No entanto, o poder econômico explica a presença dos outliers já citados. Isto quer dizer que nos momentos em que as grandes empresas invadem o setor local, o capital consegue sobrepujar os vínculos construídos ao longo dos anos pelas empresas locais, uma indicação de que, ao contrário do que seria de se supor como uma explicação puramente relacional, os vínculos também podem ser comprados.

Além disso, a estatística do poder oriundo da maior proximidade com os detentores do poder institucional (Distância ao Presidente) não chegou a apresentar significância estatística em nenhum dos modelos. Isto confirma que, ao menos no que diz respeito à obtenção de grandes volumes de contratos com o poder público ao longo de um período extenso, contatos "por baixo", no interior da comunidade, são muito mais importantes do que com os chefes do Executivo. Na definição das vitórias em licitações, ao menos a longo prazo, o poder institucional, oriundo da investidura de cargos, parece valer menos do que o poder posicional, originário da ocupação de determinadas posições na rede.

Por outro lado, ficou comprovado que empresas maiores tendem a ter menor volume de contatos na comunidade, mas maior proximidade com os detentores de cargos-chave na empresa estatal e no governo. Em outras palavras: quanto maior o poder econômico de uma empresa, menor a sua dependência do poder posicional.

Verifica-se, portanto, um padrão duplo e associado de permeabilidade, em que o poder econômico, o institucional e o posicional são intercambiados. De um lado, temos empresas de menor porte típicas do setor e com muitos vínculos na comunidade; do outro, grandes empresas com elevado capital e poucos contatos na comunidade, mas relações estreitas com o núcleo do poder político-institucional. Os três casos discrepantes ao mesmo tempo que indicam que esse padrão pode ser rompido, confirmam que isso ocorre apenas com empresas grandes e depois de 1990. No entanto, mesmo no período recente, a pequena proporção desses casos no universo dos contratos mostra que, apesar da entrada dessas empresas e da quebra relativa do padrão baseado no poder posicional, este continua a ser predominante no setor.

(Recebido para publicação em fevereiro de 1999)

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1.

Para uma discussão crítica da literatura sobre atores políticos e políticas do Estado, ver Marques (1997).

2.

Devo dizer que o trabalho leva a marca analítica de inúmeros colegas que me auxiliaram. Mais do que a todos, entretanto, devo à minha orientadora, Argelina Figueiredo, grande parte da precisão e da organicidade alcançadas. Fica aqui mais uma vez registrado o meu profundo agradecimento. Desnecessário dizer que os equívocos ainda existentes permanecem de minha inteira responsabilidade.

3.

Para uma discussão entre o uso normativo e o metodológico (e uma defesa do último), ver Lazega (1996).

4.

Essa compreensão das redes remete à discussão da natureza das redes e da existência ou não de uma (ou mais de uma) estrutura do mundo. Essa discussão não é desenvolvida aqui por ser complexa e estranha ao objeto do trabalho, mas vale o registro de que o uso da rede como método não pressupõe a consideração de sua existência como substância do real, embora essa possibilidade esteja presente.

5.

Destaque-se, por exemplo, os trabalhos fundadores da análise de redes na antropologia da Escola de Manchester (Mitchell, 1969). Para uma história da literatura, ver Scott (1991).

6.

O campo de interação entre cultura política e redes é um dos mais instigantes do debate, embora seja bastante recente (cf. Somers, 1993; Somers e Gibson, 1994; Gibson e Mische, 1995; Mische, 1997).

7.

Ou minimizador dos danos ou qualquer outro que faça uso de um cálculo preestabelecido.

8.

Para uma resenha dos usos de redes na ciência política, ver Knoke (1990).

9.

Dentre os poucos trabalhos que consideram fronteiras tênues entre público e privado, merecem destaque os sobre processos de transferência de propriedade nas sociedades pós-socialistas (Stark, 1996).

10.

Para uma discussão conceitual pormenorizada, inclusive da distinção entre permeabilidade e a categoria anel burocrático de Cardoso (1970), ver Marques (1998, cap. 1).

11.

Até 1967, as licitações eram regidas pelo "Código de Contabilidade da União", de 1922, assim como por diversas legislações específicas. Para maiores detalhes sobre as legislações, ver Marques (1998, cap. 5).

12.

Citamos como ilustração: os US$ 30 mil do então ministro Magri como suborno e o esquema PC Farias-Collor como comissão (Fleischer, 1997; Suassuna e Pinto, 1992;

Veja, 2/12/1992).

13.

Esse parece ter sido o caso da privatização do setor de telecomunicações, conforme veio a público por intermédio das recentes gravações do presidente do BNDES e do ministro das Telecomunicações.

14.

A articulação dessas práticas com os vários "vícios" das licitações e contratos, embora importante, não é discutida aqui por falta de espaço. Remeto o leitor interessado para Marques (1998).

15.

Nas eleições de 1994, as doações legais de cinco empreiteiras somaram R$ 24 milhões. Estima-se que as doações ilegais tenham movimentado dez vezes mais recursos (

Folha de S. Paulo, 8/10/1995).

16.

Na verdade, embora importante como fenômeno, a corrupção é pouco significativa numericamente. O número total médio por tipo de vínculo na rede é o seguinte: institucional ¾ 257; pessoal (de amizade e familiar) ¾ 243; político ¾ 63; e de negócios (que inclui corrupção) ¾ 59.

17.

Em alguns setores e em certos países, um maior insulamento pode ser produzido por formações profissionais específicas para gestores e administradores estatais. O caso clássico é o francês (cf. Jobert e Muller, 1987; Muller, 1985), mas algumas análises têm sustentado que, ao menos em certas políticas, nem mesmo nesse país o insulamento estatal é tão grande (cf. Feigenbaum, 1985).

18.

Para apresentar apenas alguns exemplos separados no tempo: a empreiteira Rabello, intensamente envolvida com a construção de Brasília, era presidida por Marcos Rabello, liderança do PSD carioca e amigo pessoal do presidente Juscelino; a Carioca Engenharia, uma das mais presentes nos governos Brizola no Rio de Janeiro, teve o filho do governador como um de seus diretores; e, por fim, a OAS, tem no genro do senador Antônio Carlos Magalhães um dos principais sócios. Segundo anedota corrente entre engenheiros nordestinos, a sigla OAS significaria "Obras Arranjadas pelo Sogro".

19.

Recentemente, as grandes empreiteiras têm desempenhado um papel de destaque na privatização de serviços públicos. Essa dinâmica, entretanto, foge ao escopo deste artigo.

20.

Ficaram de fora do levantamento, portanto, as obras realizadas por equipes da própria CEDAE. A ausência dessas obras não influencia a análise do conjunto de investimentos, já que o seu volume é pouco significativo. Para detalhes do banco de contratos e da metodologia, ver Marques (1998).

21.

Uma outra rede possivelmente importante uniria empreiteiras e empresas de urbanização/incorporação. Não foi possível obter dados sistemáticos sobre essas relações mas, ao menos em um caso, uma importante empreiteira possui uma empresa coligada que trabalha com urbanização, trata-se da Yamagata Engenharia, cujos donos também controlam a Planurbs S.A, que em meados dos anos 80 tinha loteamentos em Duque de Caxias e Niterói (

Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro, Parte V, 23/10/1985).

22.

Entende-se por comunidade profissional um campo associado a práticas profissionais e de saber, constituído pela adesão a organizações concretas, mas também pela comunhão de uma determinada visão da sociedade e do seu objeto de intervenção. Para uma discussão conceitual da diferença entre as comunidades profissionais, o setor de política de Muller (1985) e Jobert e Muller (1987, e o

policy domain de Laumman e Knoke (1987), ver Marques (1998, cap. 1).

23.

Para uma discussão detalhada desse processo e de sua influência sobre a política, ver Marques (1998).

24.

Foram considerados cinco tipos de vínculo: de amizade, familiar, político, institucional e de negócios, incluído o de corrupção.

25.

Como se pode ver, pressuponho em minha metodologia um grande conhecimento dos entrevistados sobre a rede. Procedo dessa forma por se tratar de uma comunidade fortemente centrada na empresa estatal e muito fechada, sendo que dos quase 200 profissionais da rede, mais de 190 já eram funcionários de uma das três empresas de origem. A grande maioria dos profissionais analisados, portanto, trabalha na mesma empresa há mais de vinte anos e conhece pessoalmente a quase totalidade dos indivíduos presentes na rede. Estudos sobre redes menos delimitadas ou mais abertas necessitariam de um desenho de pesquisa que explorasse conhecimentos mais "locais" dos entrevistados e tivessem maior controle prévio sobre as sua posições.

26.

Inúmeros outros fenômenos também encontram relação com a estruturação da rede. Para a análise das interações da burocracia com a classe política e a relação entre a rede e a escolha das grandes linhas da política, ver Marques (1998).

27.

Essa medida é derivada da variância da informação em cada caminho e foi desenvolvida por Stephenson e Zelen (cf. Wasserman e Faust, 1996:195-196; Borgatti

et alii, 1994:89).

28.

Essa medida é derivada dos "eigenvalues" da matriz de adjacência e foi desenvolvida por Bonacich (cf. Wasserman e Faust, 1996:205-210; Borgatti

et alii, 1994:90-91).

29.

Seguindo a recomendação de Wasserman e Faust (1994:195), eliminei em alguns períodos empresas isoladas de forma a calcular a medida Informação.

30.

Uma análise de componentes principais indicou a explicação de 65% de variância nos valores de contratos pelo principal fator e, respectivamente, 13%, 11%, 8%, 1,6% e 0,1%, pelos seguintes.

31.

Uma análise de componentes principais com as quatro variáveis do segundo modelo indicou que o último fator explicava cerca de 2% de variância (os três primeiros respondiam por 66%, 20% e 12%, respectivamente).

32.

O coeficiente do Grau é igual a –3,0, a sua significância igual a 0,0033, a estatística dos resíduos (F) igual a 9,47 e significância (F) igual a 0,0033.

33.

Estatística t igual a 2,49 e sig(t) igual a 0,016.

34.

Uma análise de componentes principais com essas variáveis indicou que o primeiro fator respondia por 82% da variância dos valores, enquanto os restantes apenas 14,9%, 3% e 0,1%, respectivamente.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  08 Dez 1999
• Data do Fascículo
  1999

Histórico

• Recebido
  Fev 1999