Negociando a Reforma: a privatização de empresas públicas no Brasil

Negotiating Reform: the privatization of public companies in Brazil

Négocier la Réforme: la privatisation des entreprises publiques au Brésil

Resumos

Brazil’s experience in the privatization of public companies belies explanations to the effect that the success of market-oriented economic reforms depends on the existence of an Executive branch endowed with the autonomy to conceive and impose strategies of change opposed by vested interests. The article contends that privatization has moved forward in Brazil despite the clear absence of an autonomous Executive, through a negotiated process of change that is part of an institutional context which multiplies both points of veto and actors holding veto power. As a consequence, success depends upon the interplay of pro- and anti-privatization interests, within institutional constraints, as well as upon relevant actors’ dominant ideas concerning the public sector’s role and scope.

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economic reform; public companies; privatization

réforme économique; entreprises publiques; privatisation

Negociando a Reforma: A Privatização de Empresas Públicas no Brasil^*

Maria Hermínia Tavares de Almeida

Das mudanças que compõem a agenda da reforma do Estado, a privatização das empresas públicas foi aquela que mais avançou no Brasil. Em menos de oito anos, uma parte significativa das empresas produtivas do Estado passou para o controle privado. Entre 1991 e 1998, foram vendidas 63 empresas controladas pelo governo federal. Nesse período, também nos estados ocorreram importantes privatizações. Até o final de 1998, o programa federal chegou perto de US$ 57,5 bilhões¹, incluindo as dívidas transferidas aos novos proprietários.

A experiência brasileira nega a sabedoria convencional – expressa com freqüência na literatura acadêmica sobre reforma econômica – que relaciona o êxito dessa empreitada à existência de um Executivo dotado de autonomia para conceber e impor estratégias de mudança contra os interesses estabelecidos. Sustentamos, neste trabalho, que a privatização avançou apesar da ausência notória de um Executivo autônomo e vem se revelando um processo de mudanças negociado, inscrito em um contexto institucional que multiplica pontos de veto e atores com capacidade de veto. Como conseqüência, o êxito das políticas de reforma depende não só do jogo dos interesses favoráveis e contrários à privatização, condicionado pela moldura institucional vigente, como também das idéias sobre o papel e a extensão do setor público predominantes entre os atores relevantes.

Na primeira parte deste artigo, discutimos a interpretação usual sobre as condições que se supõem necessárias a reformas bem-sucedidas e apresentamos nosso marco analítico. Na segunda parte, são apresentadas de forma sucinta as características do setor público brasileiro, bem como a evolução e os resultados dos esforços de privatização de empresas públicas até o momento. Na terceira, analisamos o jogo político da privatização, mostrando como a estrutura institucional propiciou oportunidades de veto a cada ator relevante durante os processos de decisão e implementação da política em pauta. Por fim, discutimos como a mudança nas idéias predominantes sobre o papel econômico do Estado, ocorrida ao longo dos anos 80, foi importante para que a venda das empresas públicas entrasse na agenda política nacional.

AS CONDIÇÕES PARA A REFORMA

Insulamento e autonomia do Poder Executivo foram apresentados pela literatura como a principal condição para o desencadeamento e a continuidade das reformas orientadas para o mercado nos países de desenvolvimento tardio. Segundo esse ponto de vista, a capacidade do Executivo – especialmente do presidente e da elite técnica do Estado – para formular e impulsionar estratégias de mudança, acima e além dos interesses constituídos, é a variável independente que explica o êxito das reformas econômicas. Uma primeira leva de estudos chegou mesmo a afirmar a superioridade dos regimes autoritários sobre as democracias para promover mudanças estruturais, na medida em que, sob os primeiros, era mais fácil assegurar insulamento e concentração de poder decisório na cúpula do sistema governamental (Kauffman e Stallings, 1989). O declínio do autoritarismo e o surgimento de novas democracias tiraram força ao postulado da afinidade entre reforma estrutural e regime político fechado, mas não ao da importância da autonomia do Executivo. Haggard e Kauffman (1995:156-159), condensando argumento amplamente aceito, afirmaram que a centralização da autoridade no Executivo é essencial para enfrentar três tipos de obstáculos presentes em qualquer situação de mudança: dilemas de ação coletiva, conflitos distributivos e problemas resultantes do horizonte temporal dos políticos profissionais que os fazem preferir ganhos imediatos a benefícios maiores no futuro.

Ora, em primeiro lugar, reformas econômicas são bens públicos cuja produção enfrenta os dilemas de ação coletiva descritos por Olson (1965). Em segundo lugar, como os custos das reformas tendem a ser concentrados e imediatos enquanto seus benefícios são difusos e distantes no tempo, aqueles que se opõem à mudança tendem a se organizar para bloqueá-las com muito mais facilidade do que aqueles que delas se beneficiarão no futuro. Finalmente, uma vez que os políticos procuram maximizar suas chances eleitorais, a possibilidade de beneficiarem-se com o êxito das reformas, a longo prazo, não é suficiente para transformá-los em reformistas, se as conseqüências imediatas dessa opção não forem eleitoralmente vantajosas².

Os autores mencionados parecem distinguir entre a autonomia necessária para iniciar o processo e uma outra forma de relação, semelhante àquela que Evans (1995) chamou de autonomia inserida, necessária à continuidade do esforço reformista por um período mais longo³. O insulamento do Executivo em relação aos interesses comprometidos com a permanência do status quo é visto como condição essencial para a inauguração do curso reformista. Aqui o ator central é o presidente, apoiado por uma equipe de técnicos competentes e leais; sua virtù é indispensável para transformar a agenda governamental e colocar o país no rumo da mudança. Entretanto, uma vez iniciada a reforma, sua continuidade requer habilidade do Executivo para combinar independência com construção de uma nova coalizão de apoio, composta por aqueles interesses beneficiados pelas novas relações entre Estado e mercado⁴.

Analistas importantes desse processo de mudança chamaram a atenção, também, para as condições estruturais que o favoreceram. A profunda crise econômica que atingiu os países da América Latina foi vista como poderoso incentivo à adoção da agenda de reformas orientadas para o mercado (Nelson, 1993; Whitehead, 1993; Waterbury, 1993). Entretanto, a capacidade do Executivo de definir, com autonomia em face dos interesses estabelecidos, políticas de mudança continua a ser considerada o ingrediente fundamental. A crise econômica teria não só tornado visível a impossibilidade de manter o modelo de crescimento econômico predominante até então, como também criado condições para a autonomização do Executivo (Torre, 1994; Waterbury, 1993)⁵. Arranjos institucionais, provisões constitucionais e tradições políticas podem também aumentar o poder discricionário da Presidência para iniciar e proteger as iniciativas reformistas contra as pressões políticas imediatistas e contingentes (Haggard e Kauffman, 1995:163-165; Torre, 1997:51-54).

A ênfase na autonomia do Executivo não é arbitrária. Ela de fato ocorreu na grande maioria dos processos de reforma. Contudo, ela não foi um traço característico do sistema político brasileiro nos últimos vinte anos. Ao contrário, a longa transição para a democracia – e o próprio processo de democratização em meio à crise econômica – significou perda da capacidade de decisão autônoma da Presidência⁶.

A ausência de um Executivo autônomo não impediu o início das reformas de mercado, embora não tenha significado que ele deixasse de ter um papel crucial na definição da agenda de mudança das relações entre Estado e mercado⁷. No Brasil, o processo de transformação foi moderado e negociado⁸. Para explicá-lo, a hipótese do Executivo autônomo não é de grande utilidade⁹. Torna-se necessário um marco analítico que leve em consideração tanto os atores relevantes, com suas idéias econômicas e percepções de seus interesses próprios, como as instituições que definem as condições sob as quais esses atores são forçados a competir e a negociar.

Tsebelis (1995) e Immergut (1995) propuseram, para a análise comparada de políticas públicas, modelos que levam em consideração seja jogadores com poder de veto (veto players)¹⁰, seja pontos de veto institucionalmente definidos. Adotamos aqui essa sugestão analítica, enfatizando os jogadores com poder de veto institucional e as idéias sobre as reformas econômicas que definem suas preferências, bem como as daqueles atores que, embora não possuam poder de veto institucionalmente assegurado, são capazes de pressionar aqueles que o têm¹¹.

Todavia, os dois autores parecem reduzir o processo de reformas à produção de nova legislação. Não dedicam a necessária atenção à implementação de novas políticas propiciadas pela mudança legislativa. Neste artigo, consideramos a privatização de empresas públicas – à semelhança de qualquer outra reforma de política pública – como um processo em dois planos. O primeiro é o da criação do marco institucional-legal da mudança; o segundo o da execução da nova política. A estrutura de pontos de veto, bem como os agentes envolvidos, são diferentes nos dois planos. No plano legislativo, os jogadores com poder de veto são o Executivo e o Legislativo – e, nessa medida, os partidos que atuam no seu interior¹². Os grupos de interesse, embora não tenham capacidade de veto institucionalmente assegurada, podem influir nas decisões por meio de sua relação com os jogadores.

A congruência entre diferentes jogadores com poder de veto, bem como sua coesão interna, são cruciais. A congruência torna mais fáceis as reformas – ou a defesa do status quo. A coesão interna aumenta a capacidade potencial de veto ou, inversamente, a probabilidade de mudança, se ela se der em torno de propósitos reformistas. O número de jogadores sempre pode dificultar o processo decisório: quanto maior for, menor a probabilidade de que a congruência ocorra.

No plano da implementação, diferentes atores no Executivo são jogadores importantes: ministros, agências governamentais, a Presidência. O Judiciário possui também poder de veto. Grupos de interesse dificilmente podem bloquear a implementação, mas conseguem, às vezes, retardá-la. A congruência entre os jogadores institucionais e a coesão interna atuam da mesma forma que no plano de definição das regras.

DO CONTROLE À PRIVATIZAÇÃO

Nunca é demais reiterar que as empresas estatais¹³ desempenharam, por intermédio da substituição de importações sob condução do Estado, papel central no processo de industrialização. A partir dos anos 30, à medida que a modernização capitalista transformava de forma dramática a estrutura econômica do país, a participação governamental direta na produção de bens e na provisão de serviços de utilidade pública foi crescendo sistematicamente¹⁴. A Figura 1 mostra a evolução do número de empresas estatais, no plano federal, em quatro períodos, ao passo que a Figura 2 revela sua distribuição por Ministério. As Tabelas 1, 2 e 3 apresentam diferentes medidas da importância relativa dessas empresas.

Figura 1

Figura 2

Período Empresas Estatais16 (a) Orçamento Governo (b) Setor Público (c) Setor Privado (d) Total (c + d) 1947-55 2,9 23,2 26,1 73,9 100 1956-64 9,3 23,9 33,1 66,9 100 1965-73 18,7 23,7 42,4 57,6 100 1974-79 22,1 14,7 36,9 63,1 100 1980-87 19,4 15,2 34,6 65,4 100

Período	Empresas Estatais16 (a)	Orçamento Governo (b)	Setor Público (c)	Setor Privado (d)	Total (c + d)
1947-55	2,9	23,2	26,1	73,9	100
1956-64	9,3	23,9	33,1	66,9	100
1965-73	18,7	23,7	42,4	57,6	100
1974-79	22,1	14,7	36,9	63,1	100
1980-87	19,4	15,2	34,6	65,4	100

Tabela 1

Brasil - Participação do Setor Público na Formação Bruta de Capital Fixo

1947-1987¹⁵

(%)

Fonte: Dados sobre empresas públicas, Werneck (1969:99) para 1947-65; Trebat (1983:122) para 1966-79 e Dinsmoor (1990:126); dados restantes IBGE (1990). Apud Moreira (1995:193).

1971 1980 EPN EPE EE EPN EPE EE Manufatura 43,6 45,1 11,3 59,0 28,5 12,5 Indústria leve 67,7 28,5 0,0 77,5 19,3 0,8 Indústria pesada 11,6 51,8 36,6 45,5 36,8 17,7 Metalurgia 44,6 27,3 28,1 n.a. n.a. n.a. Maquinaria 35,8 64,2 0,0 59,0 41,0 0,0 Equipamento elétrico e de telecomunicações 35,1 64,9 0,0 56,0 44,0 0,0 Material de transporte 42,7 57,3 0,0 29,0 68,0 0,0 Química 17,8 30,0 52,2 27,0 21,0 52,0 Farmacêutica 39,5 60,5 0,0 28,0 71,0 0,0

	1971			1980
	EPN	EPE	EE	EPN	EPE	EE
Manufatura	43,6	45,1	11,3	59,0	28,5	12,5
Indústria leve	67,7	28,5	0,0	77,5	19,3	0,8
Indústria pesada	11,6	51,8	36,6	45,5	36,8	17,7
Metalurgia	44,6	27,3	28,1	n.a.	n.a.	n.a.
Maquinaria	35,8	64,2	0,0	59,0	41,0	0,0
Equipamento elétrico e de telecomunicações	35,1	64,9	0,0	56,0	44,0	0,0
Material de transporte	42,7	57,3	0,0	29,0	68,0	0,0
Química	17,8	30,0	52,2	27,0	21,0	52,0
Farmacêutica	39,5	60,5	0,0	28,0	71,0	0,0

Tabela 2

Brasil - Participação Relativa das Empresas Estatais, Privadas de Capital Estrangeiro e Privadas Nacionais na Indústria Manufatureira. 1971-1980

(% de vendas)

Fonte: Moreira (1995:199).
Obs.: (a) Os valores para os dois anos não são estritamente comparáveis devido a diferenças no tamanho das amostras. Para 1971, foram cobertas apenas as empresas maiores, responsáveis por cerca de 60% do produto manufatureiro, o que tende a subestimar o peso das empresas privadas nacionais menores. Para 1980, as firmas incluídas correspondiam a aproximadamente 95% do produto da indústria manufatureira. (b) Os dados de cálculo para as indústrias pesadas e leves foram ponderados pelo valor agregado manufatureiro. (c) EPN = empresas privadas nacionais; EPE = empresas privadas estrangeiras; e EE = empresas estatais.

Ano 10 Maiores 25 Maiores Empresas Públicas Empresas Privadas Empresas Públicas Empresas Privadas 1970 8 2 13 12 1971 9 1 14 11 1972 8 2 15 10 1973 9 1 17 8 1974 9 1 17 8 1975 10 0 18 7 1976 9 1 16 9 1977 9 1 16 9 1978 10 0 16 9 1979 10 0 18 7 1980 9 1 13 12 1981 9 1 18 7 1982 10 0 16 9 1983 10 0 16 9 1984 9 1 17 8 1985 8 2 14 11

Ano	10 Maiores		25 Maiores
	Empresas Públicas	Empresas Privadas	Empresas Públicas	Empresas Privadas
1970	8	2	13	12
1971	9	1	14	11
1972	8	2	15	10
1973	9	1	17	8
1974	9	1	17	8
1975	10	0	18	7
1976	9	1	16	9
1977	9	1	16	9
1978	10	0	16	9
1979	10	0	18	7
1980	9	1	13	12
1981	9	1	18	7
1982	10	0	16	9
1983	10	0	16	9
1984	9	1	17	8
1985	8	2	14	11

Tabela 3

Participação das Empresas Públicas e Privadas entre as 10 e as 25 Maiores do Brasil

1970-1985

(% das vendas anuais)

Fonte: Conjuntura Econômica apud Kliass (1994:174).

Desde os anos 40, a criação de empresas estatais foi um instrumento importante para promover e dirigir a industrialização. Castro (1993) enfatiza a relevância dessas empresas para o planejamento de longo prazo do desenvolvimento, na ausência de uma burocracia estável e profissional, capaz de assegurar continuidade às políticas de industrialização.

A expansão do setor produtivo estatal ganhou impulso sob os governos militares, especialmente nos anos 70. Seu crescimento ocorreu em um marco institucional que promoveu a concentração de recursos e de capacidade decisória no Executivo federal e, simultaneamente, libertou as empresas de economia mista do controle governamental direto, outorgando-lhes ampla autonomia para definir investimentos, preços, contratos e remunerações (Martins, 1985:43)¹⁷. Uma legislação ambígua, produzida entre 1967 e 1978, permitiu também que as estatais escapassem à supervisão do Tribunal de Contas sobre seus gastos (Pessanha, 1997:132-133). Embora as empresas individuais devessem ser reguladas por órgãos setoriais vinculados aos ministérios, estes careciam de recursos e poder para desempenhar adequadamente suas funções. As empresas estatais eram quase sempre mais poderosas do que seus reguladores. Além da fraqueza dos órgãos setoriais de regulação, não houve no período um mecanismo de controle sobre o conjunto do setor produtivo estatal. A numerosas agências – ministérios, conselhos, holdings setoriais – com diferentes capacidades e eficiência, eram atribuídas funções de controle e regulação. O governo federal manteve em suas mãos apenas um instrumento importante: o poder de nomear os dirigentes das empresas.

Assim, no final dos anos 70, o setor produtivo estatal brasileiro, extenso e descentralizado, constituía uma "caixa-preta", uma complexa trama de relações titular-agente. A assimetria de informações era o trunfo dos dirigentes das poderosas estatais. O governo desconhecia o montante de seus ativos e dívidas. Nem o Executivo nem muito menos o Congresso dispunham de instrumentos para exercer um controle eficiente.

A relação do governo com suas empresas começou a se alterar no final dos anos 70. Mudanças na economia internacional, depois do segundo choque do petróleo, colocaram o ajustamento econômico na agenda governamental. O controle sobre as empresas estatais tornou-se parte das políticas macroeconômicas desenhadas para fazer face às pressões inflacionárias. Assim, começou a ser desenhado um conjunto de instituições para lidar com o problema titular-agente, colocado pelas relações peculiares entre o governo e suas empresas.

O primeiro passo rumo à reversão desse estilo de relacionamento foi a criação, no primeiro ano do governo Figueiredo (1979), da Secretaria de Controle das Empresas Estatais - SEST, subordinada à Secretaria Extraordinária de Planejamento da Presidência da República, com o objetivo de conhecer e controlar os gastos das empresas. Sua organização era parte de esforço mais amplo para lograr um orçamento consolidado do setor público federal que incluísse não só a administração direta, mas também o setor produtivo estatal e as transferências diretas do Tesouro às autoridades monetárias. A SEST estava encarregada de definir um orçamento de despesas globais para todos os tipos de empresas do Estado, estabelecendo tetos – totais e caso a caso – para investimento e despesas correntes e também limitando o acesso dessas empresas ao crédito – doméstico e internacional –, a fundos do Tesouro, ao mercado de ações e aos seus próprios lucros retidos (Werneck, 1987:14)¹⁸. Os objetivos almejados com a criação da nova agência foram resumidos com clareza por seu primeiro diretor:

"As despesas globais previstas das empresas estatais para 1980 eram duas vezes o orçamento do governo federal [...]. O conhecimento dos valores consolidados era crucial para que o governo entendesse que o controle do gasto das estatais constitui parte essencial de uma política bem-sucedida de combate à inflação e de controle da balança de pagamentos." (Kliass, 1994:185)

Como o objetivo era aumentar a eficácia da política macroeconômica de curto prazo, não se deu alguma importância aos problemas de racionalização administrativa e de aumento de eficiência das empresas do Estado. Com efeito, de acordo com a sabedoria convencional então prevalecente, as estatais não tinham problemas sérios nessa área. Elas eram consideradas tão eficientes quanto as empresas privadas de mesmo tamanho e complexidade, uma vez que a reforma empreendida sob o Decreto-lei, nº 200/67 permitira que operassem com uma lógica empresarial semelhante à do setor privado.

A SEST não foi o único mecanismo de que o governo lançou mão para submeter as poderosas e autônomas estatais. Ao longo dos anos 80, à medida que a inflação escalava, o governo recorreu com freqüência ao controle de preços e tarifas públicas como parte dos esforços de estabilização. Tentou, também, quase nunca com êxito, racionalizar ou limitar os reajustes salariais nas empresas públicas¹⁹. A disputa entre o governo, que tratava de submeter suas empresas, e estas, que buscavam escapar-lhe ao controle, marcou toda a década dos 80²⁰. O resultado não deu vitória clara a qualquer dos contendores, mas no final do período as empresas públicas estavam sujeitas a controles inexistentes na década anterior.

Os esforços para submeter as empresas públicas à autoridade governamental fazem do Brasil um caso que não se enquadra na seqüência de reformas apontada por Waterbury em seu estudo comparado da privatização em quatro países de nível de desenvolvimento intermediário. Nos casos por ele analisados – Egito, México, Índia e Turquia – tentativas de reforma moderada, ampliando a autonomia das empresas estatais, foram a primeira resposta às dificuldades geradas pelos choques externos nos anos 70 e começo dos 80 e precederam a virada rumo à privatização (Waterbury, 1993:135-159). No Brasil, ao contrário, a seqüência foi autonomia, controle e depois privatização.

Não obstante só em 1990 a privatização ganhar importância na agenda governamental, o governo Figueiredo marcou a inflexão da tendência histórica de crescimento da participação direta do Estado no provimento de bens e serviços. A partir desse período, o setor produtivo estatal deixou de crescer. Em 1981, logo depois da criação da SEST, o governo federal estabeleceu por decreto a Comissão Especial de Desestatização, com o propósito de "limitar a criação de novas empresas públicas, cessando as atividades ou transferindo ao setor privado aquelas empresas cujo controle público não mais se faz necessário ou se justifica"²¹. A idéia que algumas empresas estatais podiam ser entregues ao setor privado passou a fazer parte do discurso do governo e das elites em geral, embora a palavra privatização não fosse mencionada. A existência da comissão indicava que as autoridades federais eram sensíveis às pressões crescentes não só de organizações e lideranças empresariais como também dos meios de comunicação contra o que lhes parecia um crescimento excessivo do setor produtivo estatal durante o governo Geisel (1974-1978)²².

Em 1985, o primeiro governo democrático criou o Programa de Privatização e substituiu a Comissão Especial pelo Conselho Interministerial de Privatização²³. O decreto ampliava o alcance do programa de forma a incluir todas as empresas do Estado, à exceção dos monopólios públicos estabelecidos na Constituição de 1969; permitia o uso de títulos da dívida externa na privatização; e aumentava o poder do ministro do Planejamento nas decisões relativas à inclusão ou exclusão de empresas do rol das privatizáveis.

Em 1989, sem publicidade e anúncio prévio, o governo Sarney enviou ao Congresso, junto com a legislação sobre o Plano Verão, Medida Provisória - MP que autorizava a privatização de todas as empresas do Estado, com exceção das que estavam protegidas pela Constituição. A proposta, que contou com a oposição dos líderes dos dois maiores partidos do Congresso, foi derrotada por ampla maioria de votos²⁴.

Apesar das iniciativas legislativas, os resultados concretos foram insignificantes. Sob o último governo militar e a primeira administração democrática, a privatização restringiu-se à venda de empresas privadas que haviam passado ao controle do Banco Nacional de Desenvolvimento Social – BNDES e de pouquíssimas subsidiárias de empresas públicas. Nada se assemelhava a um programa amplo de alienação das grandes empresas do Estado. A privatização não era uma política de governo, ainda que contasse com a adesão de algum ministro e de técnicos do escalão intermediário, da administração direta e do BNDES, preocupados em racionalizar o Estado desenvolvimentista herdado dos militares (Schneider, 1990:26-28). Objetivos e resultados foram, pois, modestos, mas evidenciavam que o tempo da expansão do setor produtivo estatal se havia encerrado²⁵ (ver Tabela 4).

Período Número de Empresas Ingressos em Dinheiro Ingressos Totais % em dinheiro 1981/84 20 s.i. 188,51 s.i. 1985/89 18 s.i. 548,30 s.i. 1990/92 18 4.015,00 5.371,00 74,7 1993/94 15 4.593,00 11.096,00 41,4 1995/98 (PND) 30 11.033,00 16.938,00 65,1 1998 (Teles) 26.557,00 28.682,00 92,6 Total 1981/1989 38 s.i. 736,81 s.i. Total 1990/1998 63 46.198,00 62.087,00 74,4

Período	Número de Empresas	Ingressos em Dinheiro	Ingressos Totais	% em dinheiro
1981/84	20	s.i.	188,51	s.i.
1985/89	18	s.i.	548,30	s.i.
1990/92	18	4.015,00	5.371,00	74,7
1993/94	15	4.593,00	11.096,00	41,4
1995/98 (PND)	30	11.033,00	16.938,00	65,1
1998 (Teles)		26.557,00	28.682,00	92,6
Total 1981/1989	38	s.i.	736,81	s.i.
Total 1990/1998	63	46.198,00	62.087,00	74,4

Tabela 4

Resultados da Privatização por Período Presidencial e Tipo de Moeda

(US$ milhões)

Fonte: "Privatização", www.bndes.gov.br.

O governo Collor (1990-1992) trouxe uma alteração rápida e dramática na maneira de tratar o tema da privatização. Ela tornou-se ingrediente importante de um programa de reformas econômicas de mercado, encaradas como indissociáveis da política de estabilização da moeda. As novas regras da privatização faziam parte do conjunto de medidas provisórias enviadas ao Congresso que instituía o Plano Brasil, mais conhecido como "Plano Collor". Discutidas e aprovadas pelo Congresso elas deram origem à Lei nº 8.031/90 que criou o Programa Nacional de Desestatização – PND²⁶. A nova lei definia uma lista inicial de empresas públicas a serem vendidas, concedia ao Executivo a prerrogativa de incluir ou excluir empresas, estabelecia as regras para venda em leilão e transferia ao BNDES a administração do programa²⁷. Legislação complementar²⁸ estabeleceu as moedas de privatização, permitindo a utilização de vários tipos de títulos públicos nos leilões de privatização²⁹. Na administração Collor foi iniciada a privatização das empresas siderúrgicas, petroquímicas e de fertilizantes. Sua renúncia não impediu a continuidade do programa, apesar da relutância do presidente Itamar Franco (1992-1994)³⁰. A política de privatização ganhou impulso durante a Presidência de Fernando Henrique Cardoso.

Mudanças institucionais importantes foram então introduzidas³¹. A Lei nº 8.031/90 foi significativamente modificada e a Constituição sofreu emendas pelo Congresso em 1995-96, possibilitando incluir no programa empresas de telecomunicações, eletricidade, navegação de cabotagem, gás e petróleo, até então monopólios estatais. O número de empresas privatizadas cresceu e ampliaram-se também as receitas em moeda corrente, como se pode observar na Tabela 4.

EXPLICANDO A REFORMA NEGOCIADA: INSTITUIÇÕES, AGENTES E ESTRATÉGIAS

Durante uma década, todas as medidas concernentes às empresas públicas, tomadas ou pelo último governo autoritário ou pela primeira administração democrática, resultaram de decretos presidenciais ou de outros instrumentos legais à disposição do Executivo. O Congresso não participou, nem opinou sobre a criação da SEST ou sobre os três primeiros programas encarregados de levar adiante a privatização durante os anos 80. A situação mudou com a Constituição de 1988, quando o Executivo perdeu a possibilidade de legislar por decreto e tanto o Congresso quanto o Judiciário ganharam novas prerrogativas. Atualmente, sob o presidencialismo, o Executivo, o Congresso e o Judiciário têm poderes de veto constitucionalmente assegurados. Ao Executivo cabe significativa capacidade legislativa, assegurada pela exclusividade de iniciativa legislativa em certos assuntos³², pelo poder de veto sobre a legislação aprovada pelo Congresso e, especialmente, pela possibilidade de emitir medidas provisórias. O Congresso recuperou muito do poder que perdera sob o regime autoritário; também o Judiciário teve seu poder ampliado.

A política de privatização ocorreu em dois planos: aquele no qual foram definidas as regras do jogo e outro no qual se efetuou a venda das empresas. A reforma patrimonial do setor público exigiu a definição de um marco institucional: o conjunto de normas que atribuiu responsabilidades, especificou as empresas a serem incluídas no programa, estabeleceu os procedimentos de venda, as moedas aceitas e a agência pública encarregada de levar adiante todo o processo. Foi necessário, também, proceder à venda das ações das empresas incluídas no programa. Os dois processos coincidiram parcialmente no tempo, uma vez que a definição das regras continuou a se processar mesmo depois de iniciadas as vendas. Apesar da coexistência, transcorreram em espaços políticos e institucionais diferentes, caracterizados por diferentes estruturas de pontos de veto, bem como por diferentes atores com poder de veto.

A definição de regras envolveu o Executivo e o Legislativo, ambos dotados de poderes de veto definidos pela Constituição que variavam de acordo com o tipo de norma legal requerida (ver Figueiredo e Limongi, 1998). Há quantidades diferentes e crescentes de pontos de veto e, como conseqüência, de dificuldades de aprovação das iniciativas do Executivo, quando propostas ao Congresso por intermédio de Medida Provisória, Projeto de Lei ou emenda à Constituição. Desse ponto de vista, as Medidas Provisórias são o instrumento mais favorável à rápida aprovação das propostas do Executivo. Elas reduzem os pontos de veto pois requerem apreciação em sessão conjunta do Senado e da Câmara³³. Pelo fato de entrarem em vigor tão logo editadas, aumentam para os congressistas os custos de rejeitá-las. Uma vez que possuem prazo determinado e curto para apreciação, podem ter facilitada a entrada na agenda do Congresso. Finalmente, a possibilidade de serem reeditadas com pequenas modificações confere ao Executivo considerável margem de manobra quando as condições não são favoráveis à sua aprovação. Para os projetos de lei não há prazo para apreciação, podendo criar até três oportunidades de veto: devem ser apreciados nas duas Casas e, se emendados pela segunda, devem voltar à primeira para a consideração das novas emendas. Finalmente, as emendas à Constituição requerem aprovação em dois turnos na Câmara e no Senado, além de exigir três quintos dos votos em cada Casa.

Na etapa legislativa, o êxito da política de privatização dependeu do grau de convergência entre Executivo e Legislativo, ou pelo menos da maioria do Legislativo. Os grupos de interesse, partidários da privatização ou contrários a ela, não tinham outros meios para agir senão mediante pressão sobre o Executivo e os congressistas.

Não há dúvida alguma sobre o fato de que coube ao Executivo a concepção da política de privatização, da mesma forma que, no período anterior, fora sua a iniciativa de controlar as empresas públicas³⁴. É o que mostra a Tabela 5.

Proponente Aprovado Rejeitado Total Executivo 24* 6 30 Legislativo 2 98 100 Total 26 104 130

Proponente	Aprovado	Rejeitado	Total
Executivo	24*	6	30
Legislativo	2	98	100
Total	26	104	130

Tabela 5

Marco Legal da Privatização por Origem do Proponente

1990-1997

Fonte: Prodasen apud Moya (1998).
* Inclui 11 Medidas Provisórias.

Parte significativa das iniciativas do Executivo tomou a forma de Medida Provisória. A Lei nº 8.031/90, que criou o PND, não só fazia parte do pacote de MPs do Plano Collor, como depois de apreciada e aprovada pelo Congresso, foi mudada diversas vezes por meio de MPs editadas pelo governo Cardoso, até ser transformada em nova lei, em 1997³⁵. A importância das MPs na definição da política de privatização pode ser vista na Figura 3, a seguir:

A hegemonia legislativa do Executivo é só parte da história. Mais importante é conhecer a efetiva participação do Legislativo na formatação final da moldura legal das privatizações. A Tabela 6 dá uma idéia da intensidade do engajamento do Congresso no processo.

Tipos de Mudança Origem da Proposição Total Executivo Legislativo Nenhuma mudança (0) 12 0 12 Mudança mínima (1) 6 0 6 Mudança moderada (2) 3 0 3 Mudança importante (3) 2 2 4 Sem informação 1 0 1 Total 24 2 26

Tipos de Mudança	Origem da Proposição		Total
	Executivo	Legislativo
Nenhuma mudança (0)	12	0	12
Mudança mínima (1)	6	0	6
Mudança moderada (2)	3	0	3
Mudança importante (3)	2	2	4
Sem informação	1	0	1
Total	24	2	26

Tabela 6

Grau de Participação do Congresso na Mudança de Proposições de Lei*

Fonte: Prodasen apud Moya (1998).
* Inclui apenas legislação já aprovada pelo Congresso e sancionada pela Presidência.
0 = nenhuma emenda aprovada ou partes suprimidas por Destaque para Votação em Separado - DVS.
1 = menos de 5 emendas aprovadas e/ou menos de 10 partes suprimidas por DVS.
2 = 5 a 15 emendas aprovadas e/ou 10 a 30 partes suprimidas por DVS.
3 = mais de 15 emendas aprovadas e/ou mais de 30 partes suprimidas por DVS.

O padrão de interferência do Congresso é claro. Ele não interferiu em assuntos que diziam respeito ao saneamento das empresas e/ou às moedas de privatização. Dos doze casos acima registrados, seis referiam-se à criação de créditos adicionais para empresas em processo de privatização e os seis restantes, exceto um, referiam-se também a arranjos financeiros necessários para preparar a venda das empresas incluídas no PND. O Congresso tampouco participou significativamente da definição das regras que fixavam as moedas aceitáveis na compra de empresas públicas. Por outro lado, discutiu e introduziu mudanças moderadas em projetos que estabeleciam as linhas gerais do PND e a agência regulatória do setor petrolífero, a Agência Nacional do Petróleo ¾ ANP. Alterou pontos importantes dos projetos que regulavam as atividades portuárias, a concessão de serviços públicos e a criação de agências regulatórias nos setores de eletricidade (Agência Nacional de Energia Elétrica ¾ Aneel) e telecomunicações (Agência Nacional de Telecomunicações ¾ Anatel).

Como já demonstramos (Almeida e Moya, 1997), a Presidência levou em conta as preferências do Congresso ao estabelecer a lista e a ordem das corporações a serem privatizadas. A privatização começou em setores a respeito dos quais havia uma firme maioria parlamentar favorável à transferência para o setor privado: siderúrgicas, empresas químicas, petroquímicas e de fertilizantes³⁶. Emendas constitucionais autorizando a passagem para o setor privado da navegação de cabotagem, gás, mineração de ferro, telecomunicações e eletricidade vieram depois que a política de privatização em geral tinha alcançado certo grau de legitimidade. (Embora o monopólio estatal do petróleo tivesse sido rompido, a Petrobras não foi até agora incluída no PND.)

Grupos de interesse presentes no debate da definição do marco legal das privatizações às vezes pressionaram os legisladores em relação a pontos específicos. Algumas associações empresariais favoráveis à venda das empresas públicas participaram ativamente do debate parlamentar no que se refere a certas leis, especialmente a que fixou as regras de concessão dos serviços públicos a grupos privados e a criação da agência regulatória dos serviços de eletricidade, Aneel³⁷. Os trabalhadores do setor público e os sindicatos de empregados contrários à privatização estiveram ausentes nessa fase legislativa, exceto no caso da emenda constitucional destinada a permitir a privatização dos monopólios estatais e durante o debate parlamentar da reforma portuária, ocasião em que fizeram freqüentes protestos públicos.

As batalhas contra a privatização começaram no momento seguinte, quando o programa foi posto em andamento. A oposição incluía partidos políticos de esquerda, trabalhadores de empresas estatais e sindicatos filiados à Central Única dos Trabalhadores – CUT. Os sindicatos leais à Força Sindical apoiaram a privatização, especialmente depois que a Lei nº 8.031 garantiu aos trabalhadores e empregados nas empresas estatais uma porcentagem das ações leiloadas. A oposição adotou duas estratégias para bloquear os leilões de privatização: protestos públicos e recursos judiciais. Manifestações de rua, às vezes violentas, nas imediações do edifício da Bolsa de Valores onde as vendas se realizavam, ocorreram em quase todos os leilões. Embora importantes como demonstração de descontentamento, jamais conseguiram impedir uma privatização.

São os recursos judiciais que representam a principal estratégia para obstruir o processo mediante o poder de veto do Judiciário. A descentralização do sistema judicial e os vários instrumentos legais de recurso outorgados a organizações e aos cidadãos pela Constituição de 1988 alimentaram a convicção de que a ida à Justiça seria um meio promissor de deter a ação governamental. A Tabela 7 mostra o número de ações legais e o de empresas privatizadas, por setor, entre 1991 e 1997. Além disso, os partidos de oposição e os sindicatos também recorreram ao Supremo Tribunal Federal para revogar o PND, em 1991, alegando conflito com a Constituição³⁸.

Setor Número de Empresas Privatizadas Número de Casos Siderúrgico 8 92 Químico e Petroquímico 14 105 Fertilizantes 4* 35 Elétrico 6 35 Ferroviário 1 19 Mineração 1 148 Bancos 1 4 Outros 3 22 Total 38 460

Setor	Número de Empresas Privatizadas	Número de Casos
Siderúrgico	8	92
Químico e Petroquímico	14	105
Fertilizantes	4*	35
Elétrico	6	35
Ferroviário	1	19
Mineração	1	148
Bancos	1	4
Outros	3	22
Total	38	460

Tabela 7

Casos Apresentados ao Judiciário por Setor de Atividade Econômica

1991-1997

Fonte: Oliveira (1998).
Inclui uma empresa excluída do programa de privatização e outra cujo leilão foi cancelado. Não inclui o setor de telecomunicações.

Os leilões de privatização foram muitas vezes interrompidos ou tiveram seu andamento retardado por causa de diversos tipos de recursos apresentados a diferentes tribunais regionais no país inteiro. Não obstante, até o momento, nem uma única venda foi anulada por sentença judicial. Os recursos ao Supremo Tribunal Federal alegando inconstitucionalidade das vendas não foram acatados. Por outro lado, apenas uma empresa foi excluída da lista das privatizáveis e outra teve seu leilão suspenso.

A descentralização do Judiciário e a falta de coerência entre os diversos tribunais regionais transformaram a privatização em uma batalha judicial. Ainda assim, a convergência entre a política do Executivo e a interpretação da Constituição dada pelo Supremo permitiu a continuidade do programa. A congruência entre os principais atores institucionais com poder de veto – o Executivo, a maioria parlamentar e o Supremo Tribunal Federal – explica o êxito da privatização em comparação com outros itens da agenda de reformas do governo brasileiro, como as mudanças na Previdência Social e no sistema tributário, cuja aprovação enfrentou e ainda enfrenta sérias dificuldades políticas. Tal congruência merece ser explicada.

ROMPENDO O CONSENSO ESTATISTA

O desenvolvimento conduzido pelo Estado foi uma história de sucesso no Brasil. Permitiu a industrialização, um longo período de crescimento sustentado, a modernização da sociedade, assim como a alta mobilidade espacial e social, muito embora tenha também produzido grandes desigualdades sociais. As empresas públicas eram instrumentos decisivos das estratégias de mudança e de crescimento econômicos de longo prazo. Como tais, foram altamente valorizadas tanto pelas elites quanto pela população. Tornaram-se símbolos nacionais: eram a prova material da aptidão do Brasil, país agrário que, em um par de gerações, conseguiu transformar-se em sociedade altamente urbanizada.

Durante décadas, um consenso quase unânime apoiou o intervencionismo estatal e suas múltiplas manifestações, incluindo-se aí as empresas públicas. Não faziam parte do debate público os agora habituais argumentos sobre sua ineficiência, decorrentes ou das frouxas limitações orçamentárias e do círculo vicioso de não-lucro, não-competitividade (Kornai, 1981) ou do fato de os administradores serem guiados por seus próprios interesses e os sindicatos insaciáveis. A avaliação do desempenho das empresas estatais e de seu papel na promoção da industrialização acelerada era altamente positiva e disseminada por toda a sociedade, com exceção de uma minoria liberal de direita. O rompimento desse consenso foi um processo longo e gradual que acompanhou a crise do autoritarismo e a transição para a democracia, continuando por toda a década de 80.

A dissolução do consenso estatista predominante³⁹ foi um processo de mudança em dois níveis: primeiro, na maneira como a opinião pública e os grupos organizados percebiam o setor público; segundo, nas idéias econômicas das elites governamentais sobre o papel adequado do Estado e de suas companhias. O primeiro sinal de descontentamento com as corporações públicas foi a "Campanha de Desestatização", promovida por empresários privados, por volta de 1976/1977. As motivações e os objetivos dos participantes variavam⁴⁰, mas o movimento inaugurou um amplo debate sobre os limites aceitáveis da participação estatal direta no setor produtivo. Aos protestos empresariais seguiram-se outras manifestações de diferentes grupos sociais contra o governo militar. Embora as agendas e demandas diferissem amplamente, a oposição ao autoritarismo tomou a forma de demanda comum no sentido de libertar a sociedade da intervenção e controle excessivos do Estado. A idéia de que tal intervenção poderia ser excessiva e prejudicial foi a primeira fenda no edifício ideológico estatista (ver Weffort, 1988:511-515).

A expansão sem controles das empresas estatais e a autonomia de seus administradores na busca de ganhos eram imputadas ao autoritarismo, que havia deixado sem freios os poderes discricionários dessas burocracias⁴¹. Para as oposições antiautoritárias de esquerda e de centro-esquerda, a democracia significava a promessa do estabelecimento de um novo círculo virtuoso de crescimento conduzido pelo Estado, sob controle de uma sociedade civil dotada de mais poder. Os programas políticos de todos os partidos de oposição – Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB, Partido Democrático Trabalhista – PDT, Partido dos Trabalhadores – PT – e de pequenas organizações comunistas e socialistas⁴² valorizavam as estatais e acreditavam na continuação do desenvolvimento conduzido pelo Estado cum distribuição de renda.

A imagem positiva do intervencionismo econômico governamental foi se erodindo gradualmente na segunda metade da década de 80, anos turbulentos de democratização, inflação alta e crescimento econômico espasmódico. Várias experiências contribuíram para mudar a percepção da sociedade em relação ao setor público.

Em primeiro lugar, as políticas antiinflacionárias heterodoxas de controle de câmbio, preços e salários exacerbaram a intromissão governamental na economia privada. Os protestos de entidades empresariais contra o congelamento ou tabelamento de preços foram se transformando, cada vez mais, em libelo contra o intervencionismo estatal em geral e defesa da liberalização econômica e da privatização das empresas públicas. Os sindicatos, embora não fossem a favor da privatização, fizeram coro com os empresários ao se oporem aos programas de estabilização que impunham controle salarial⁴³.

Por outro lado, embora os serviços sociais se tenham expandido sob a nova democracia, as mazelas da administração e dos serviços públicos, como ineficiência, clientelismo e corrupção, ficaram mais expostas na mídia, contribuindo para reforçar uma imagem negativa já existente do funcionamento da máquina governamental. Se a administração pública brasileira nunca teve boa fama, as empresas estatais, antes consideradas símbolos de eficiência e de boa gestão, foram caindo em descrédito. A enorme interferência dos partidos políticos na escolha de seus dirigentes, assim como os reais ou imaginados benefícios concedidos a seus empregados por dirigentes, também eles parte interessada, passaram a ser percebidos como prejudiciais ao desempenho econômico das empresas⁴⁴. A real importância dessas questões é irrelevante aqui. O fato é que, ao final da década de 80, o apoio da opinião pública às empresas estatais encolheu in tandem, desenvolvendo-se, em largos setores da sociedade brasileira, uma simpatia difusa pela retórica política antiintervencionista.

Também para formuladores de políticas, mudanças na percepção do que seria o papel adequado do Estado foram profundas. Essas mudanças não resultaram essencialmente da substituição dos técnicos de elite por outros com diferentes idéias econômicas, como ocorreu no México (Heredia, 1993; Centeno, 1994). Elas se deveram ao aprendizado com os fracassos das políticas de estabilização nacionais e com a experiência internacional⁴⁵. Os programas heterodoxos de estabilização monetária haviam falhado, deixando crises fiscais recorrentes – essa era a principal lição doméstica. A privatização entrou na agenda dos formuladores de política econômica primeiramente como instrumento de redução da dívida pública – inclusive com o uso de títulos dessa dívida como moeda – e, em segundo lugar, como meio de possibilitar novos investimentos nas estatais que o governo já não podia fazer⁴⁶. Nos anos 80, parte dos dirigentes de estatais ia aceitando a privatização à medida que era submetida a crescentes controles burocráticos e enfrentava dificuldades para conseguir novos recursos⁴⁷. Por outro lado, as negociações constantes com organizações internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, durante os anos 80, criaram diversas oportunidades de discussão da agenda de reformas orientadas para o mercado propostas por essas entidades como solução abrangente para os endividados países em desenvolvimento.

No final dos anos 80, as reformas de mercado começaram a aparecer nas negociações de empréstimos realizadas com aqueles organismos. Na prática, elas jamais chegaram a funcionar de fato como condição para o estabelecimento de acordos ou para a liberação dos recursos negociados, mas não deixaram de ser importante instrumento de persuasão das elites técnicas⁴⁸.

A dissolução do consenso estatista não cedeu lugar à nova concepção hegemônica sobre o equilíbrio entre o Estado e os mercados. Hoje, a questão do papel adequado do Estado divide o espectro político no Brasil. De um lado, o crescimento conduzido pelo Estado ainda é uma visão poderosa para partidos, organizações sociais e movimentos que se opõem à atual coalizão de governo e às suas políticas. De outro, os que levam adiante as reformas orientadas para o mercado rejeitam o credo neoliberal e se percebem como reformistas pragmáticos em busca de um novo paradigma para um governo ativo⁴⁹.

A política de privatização está embebida desse combate entre visões conflitantes das relações entre o Estado e a economia. Sua trajetória é uma imagem espelhada do processo gradual que transformou a intervenção estatal em questão controversa.

(Recebido para publicação em março de 1999)

NOTAS:

RÉSUMÉ

Négocier la Réforme: La Privatisation des Entreprises Publiques au Brésil

Selon cet article, l’expérience brésilienne de privatisation des entreprises publiques va à l’encontre des arguments qui considèrent l’existence d’un pouvoir exécutif suffisamment autonome pour imposer des stratégies de changement contraires aux intérêts établis comme condition indispensable au succès des réformes économiques qui visent le marché. L’auteur affirme que, malgré la nette absence d’un pouvoir exécutif autonome, la privatisation avance et constitue un processus de changements négocié, inséré dans un contexte institutionnel qui multiplie les points de veto et les acteurs avec droit de veto. Ainsi, son succès dépend, dans le cadre des institutions, du jeu des intérêts favorables ou contraires à la privatisation, ainsi que de la pensée dominante des principaux acteurs à propos du rôle et de l’importance du secteur public.

Mots-clé: réforme économique; entreprises publiques; privatisation

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^*

Este artigo apresenta resultados parciais do projeto "As Novas Fronteiras do Estado: Privatização em Perspectiva Comparada", financiado pelo CNPq (Projeto Integrado nº 520759/95-8) e pela Fapesp (Auxílio à Pesquisa nº 96/05274-4) e viabilizado pela colaboração de Alexandre Sampaio Ferraz, Camila Teodoro, Jamil Chade, Mauricio Moya, Wagner Pralon Mancuso e Vanessa Oliveira, que formam um grupo de pesquisa diligente, crítico e alegre. Em sua primeira versão, beneficiou-se das críticas recebidas quando de sua apresentação na sessão "The Politics of Reform in Latin America", Latin American Studies Association, XXI International Congress; e da discussão estimulante no GT "Instituições Políticas", XXII Encontro Anual da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais - Anpocs. Sou especialmente grata a Fabiano Santos pelos comentários precisos e pertinentes. Agradeço também a Maria Victoria Murillo pela leitura atenta e as sugestões que contribuíram para tornar mais claro o argumento sobre os pontos de veto.

1

. Inclui US$ 28,812 milhões do PND e US$ 28,682 milhões da privatização das telecomunicações.

2

. Para uma formulação um pouco diversa das dificuldades enfrentadas pelas reformas econômicas, que enfatiza o obstáculo criado pela incerteza quanto aos resultados da reforma para cada indivíduo, ver Rodrik (1996).

3

. O mesmo ponto de vista é defendido por Torre (1997).

4

. "Contudo, um Executivo forte não é substituto confiável para o apoio partidário organizado que pode proporcionar coesão legislativa e sustentação eleitoral para a política seguida pelo governo. A construção dessas coalizões pode ser erodida se Executivos fortes e insulados carecerem de incentivo para negociar aceitação mais ampla de suas agendas de reforma. Particularmente onde os partidos são fracos e as maiorias legislativas instáveis, os Executivos correm o risco crescente do isolamento e da dificuldade de sustentar a reforma" (Haggard e Kauffman, 1995:165, tradução da autora). Na mesma direção, apontam os trabalhos pioneiros de Torre que enfatizam a centralização e o insulamento decisórios como conseqüências das situações de crise profunda e como condições para inaugurar e dar curso a uma agenda ampla de reformas de mercado. Em trabalho mais recente (Torre, 1997), essa interpretação se mantém de forma mais matizada e muito próxima à de Haggard e Kauffman.

5

. Waterbury, por exemplo, afirma que a adoção de políticas de reforma orientadas para o mercado "é menos função da vitória sobre coalizões de veto, do que da crise econômica que desarma os defensores do

status quo e desvenda à população em geral as agruras resultantes de reformas específicas. Essa combinação de interesses privilegiados – que arruína vizinhos para preservar benefícios específicos – com pessoas desprivilegiadas consumidas pelo desafio cotidiano da sobrevivência proporciona aos líderes da fase dois das reformas uma oportunidade para forçar a mudança mesmo na ausência de apoio político organizado" (1993:158, tradução da autora). Sola (1993), por sua vez, chama a atenção para o processo de aprendizagem que a crise suscita com relação aos custos crescentes da manutenção do

status quo.

6

. Sallum Filho e Kugelmas (1993:294) argumentam que "Mesmo nesse caso, a capacidade de liderança autônoma foi rapidamente erodida. Os esforços de Collor para reviver a Presidência imperial foram barrados pelos obstáculos criados por dois outros poderes republicanos". Uma opinião diferente, que sublinha a importância da autonomia presidencial para o início do processo de reformas, na administração Collor, pode ser encontrada em Torre (1994).

7

. Dizer que o Executivo carece de autonomia não é o mesmo que sustentar que ele carece de recursos de poder. Como se verá mais adiante, a Presidência, no Brasil, detém recursos de poder significativos e constitucionalmente assegurados.

8

. Em trabalho anterior, tratei de discutir os fatores que condicionaram as reformas econômicas no Brasil (Almeida, 1997). Ver, também, Sola (1993:235-279).

9

. Stark e Bruszt (1998), analisando a experiência do Leste da Europa, chegaram a conclusões semelhantes. Przeworski (1995) distingue quatro estilos possíveis de fazer reforma, que se diferenciam pelo grau em que o Executivo impõe seus objetivos e métodos: o decretismo, o "mandatismo", o parlamentarismo e a concertação. Apesar de considerar o último mais compatível com o jogo democrático, em texto anterior reconheceu que o primeiro tem sido o mais freqüente (Przeworski, 1995).

10

. "Jogadores com poder de veto são atores individuais ou coletivos cuja concordância (por regra de maioria, no caso de atores coletivos) é necessária para a mudança do

status quo" (Tsebelis, 1995).

11

. Tsebelis considera dois tipos de jogadores com poder de veto: os institucionais, cujos número e competências estão definidos na Constituição e variam de acordo com o sistema de governo; e os partidários. O número, a coesão interna e a congruência entre diferentes jogadores com poder de veto são decisivos para a mudança das políticas públicas. Ela torna-se mais difícil quando aumenta o número de jogadores e quando sua congruência e coesão internas diminuem. Interessada em aferir a capacidade de influência dos grupos de interesse sobre a mudança de políticas, Immergut (1995) considera as instituições políticas como estruturas particulares com diferentes pontos de veto, nas quais sindicatos e outros interesses organizados podem influir para bloquear ou promover reformas. O número e a localização dos pontos de veto dependem de regras constitucionais, do sistema de partidos e das regras eleitorais. Nos dois modelos, as instituições não são variáveis explicativas auto-suficientes. A distribuição de preferências, no modelo de Tsebelis, é relevante para determinar o grau de coesão dos jogadores com poder de veto institucionais ou partidários. O mesmo vale para Immergut, que enfatiza a importância dos resultados eleitorais na mudança da posição e importância dos pontos de veto.

12

. Na verdade, os jogadores são os atores que detêm o poder formal de decisão nesses órgãos: o presidente e os legisladores da Câmara e do Senado.

13

. O setor produtivo estatal inclui dois tipos de firmas: (a)

empresas públicas, nas quais o governo detém 100% das ações; (b)

empresas de economia mista, em que o governo detém pelo menos 51% das ações com direito a voto. O crescimento da participação direta do Estado na provisão de bens e serviços públicos ocorreu sob as duas formas, embora a segunda tendesse a predominar.

14

. Para uma visão resumida e abrangente desse processo, ver Suzigan (1988; 1976); Malan e Bonelli (1983).

15

. Média aritmética.

16

. Entre 1966 e 1979

, aqui se incluem apenas as grandes empresas federais de aço, mineração, petroquímica, telecomunicações, eletricidade e transporte ferroviário.

17

. As regras básicas que regeram as empresas públicas e as de economia mista foram estabelecidas pelo Decreto nº 200, de fevereiro de 1967, que instituiu a reforma administrativa.

18

. A Secretaria de Controle das Empresas Estatais – Sest tinha as seguintes atribuições: (a) definir o orçamento global de despesas; (b) estabelecer teto para as despesas com petróleo e seus derivados; (c) estabelecer teto para a tomada de empréstimos em moeda nacional e estrangeira; (d) estabelecer teto para despesas com importações.

19

. Durante o governo militar, o Conselho Nacional de Política Salarial – CNPS tinha a atribuição de definir os reajustes salariais do setor produtivo estatal. Com a redemocratização, foi substituído pelo Conselho Interministerial de Salários do Setor Estatal – CISE.

20

. Para uma boa descrição desse processo no setor petrolífero, ver o interessante estudo sobre a Petrobras realizado por Alveal (1993:143-208).

21

. Decreto nº 86.215, de 15 de julho de 1981.

22

. Para uma boa análise da campanha empresarial, ver Cruz (1984).

23

. Decreto nº 91.991, de 28 de novembro de 1985.

24

. MP nº 26, de janeiro de 1989. Refletindo mais as convicções do ministro da Fazenda e de sua equipe do que uma decisão de governo, a Medida foi rejeitada pelo Congresso, com 350 votos contrários, 77 favoráveis e nenhuma abstenção. Os líderes do Partido da Frente Liberal – PFL e do PMDB recomendaram enfaticamente a rejeição.

25

. Para uma apreciação desse primeiro período, ver Schneider (1990).

26

. A lei foi regulamentada pelo Decreto nº 99.463, de 16 de agosto de 1990.

27

. Decreto nº 99.464, de 16 de agosto de 1990.

28

. Lei nº 8.250, de 24 de outubro de 1991.

29

. As moedas de privatização permitidas eram Debêntures da Siderbras – SIBR, Certificados de Privatização – CP, Obrigações do Fundo Nacional de Desenvolvimento – OFND, Créditos Vencidos Renegociados Securitizados – DISEC, Títulos da Dívida Agrária – TDA, Títulos da Dívida Externa – DIVEX, Letras Hipotecárias da Caixa Econômica Federal – CEF, Notas do Tesouro Nacional série M (NTN-M).

30

. Uma boa descrição da fase inicial das privatizações e das mudanças introduzidas no governo Collor é feita por Pinheiro e Giambiagi (1992) e Velasco Jr. (1997a ).

31

. Velasco Jr. (1997b) considera o governo Cardoso um ponto de virada na política de privatização que se teria transformado em parte de um projeto mais amplo de reforma do Estado.

32

. Esses assuntos dizem respeito à organização das Forças Armadas bem como a qualquer legislação referente a impostos, orçamento, administração pública, regras para o serviço público, instituição e mudanças nas atribuições dos ministérios e de outras organizações da administração pública.

33

. Devo essa observação a Fabiano Santos.

34

. O único caso em que o Congresso se pronunciou, já sob a nova Constituição, foi quando da apreciação e rejeição da Medida Provisória nº 26 (Pinheiro e Giambiagi, 1992:263).

35

. Lei nº 9.491/97.

36

. A preferência pela privatização no Congresso tem um padrão de distribuição muito consistente e ideologicamente coerente: vai diminuindo da direita para a esquerda no leque partidário. Ainda assim, o apoio, entre 1990 e 1993, à privatização de siderúrgicas, empresas químicas, petroquímicas, de fertilizantes e de navegação de cabotagem foi maior que o apoio dado para o caso dos portos, das empresas de telecomunicações e de eletricidade. Este, por sua vez, foi maior do que o apoio dado à privatização relativa à mineração de ferro e petróleo (Almeida e Moya, 1997).

37

. Dado da pesquisa para dissertação de mestrado de Wagner Pralon Mancuso.

38

. Houve três Ações Diretas de Inconstitucionalidade (Adin) e oito outros tipos de recursos contra o PND.

39

. A expressão "consenso estatista" é empregada em sentido amplo, como aprovação do papel ativo do governo no processo econômico. Como Bielchowsky (1988) mostrou, havia um amplo leque de posições diferentes, correspondentes a grupos e organizações que aceitavam a idéia do desenvolvimento conduzido pelo Estado, apenas divergindo em relação à intensidade, às formas e aos meios da intervenção estatal.

40

. Para uma discussão do assunto ver Cruz (1984).

41

. A íntima relação entre funcionários de governo e/ou administradores das empresas públicas e interesses privados foi ressaltada pelo conceito de "anéis burocráticos" (Cardoso, 1975). A idéia de que os dirigentes das estatais perseguiam suas próprias metas, o que requeria a expansão dessas empresas, constituiu o núcleo do argumento sobre a existência de uma tecnoburocracia das empresas de propriedade do Estado, ou uma "burguesia estatal". Ver Martins (1977), para a segunda posição.

42

. Sobre os programas de fundação dos partidos brasileiros, ver Kinzo (1993).

43

. Para um relato das reações empresariais e trabalhistas aos programas de estabilização, ver Almeida (1996) e Diniz (1988).

44

. A deterioração do desempenho das empresas estatais foi objeto de extenso debate. Os críticos da privatização ressaltavam: (a) as políticas governamentais que estimularam as estatais a tomar empréstimos nos mercados internacionais nos anos 70; (b) os controles estabelecidos depois de 1979; e (c) a subordinação das empresas aos objetivos macroeconômicos de curto prazo. Ainda assim, houve quem reconhecesse o efeito negativo das nomeações políticas e das demandas salariais exacerbadas (Castro, 1993).

45

. Os grupos de elite técnica encarregados das políticas econômicas foram substituídos oito vezes entre 1979 e 1994, seis das quais no regime democrático. As diferenças de origens institucionais e de formação acadêmica eram significativas. Ainda assim, todos compartilhavam da crença em um governo ativo, pelo menos no que se refere à maior parte dos anos 80. Sobre o papel das organizações internacionais e do aprendizado para a disseminação da idéia de privatizar, ver Ikenberry (1990).

46

. Pinheiro e Giambiagi (1992) revelam que os investimentos nas estatais federais vinham caindo sistematicamente desde 1987. Mostram também que, embora o setor produtivo estatal não fosse o maior responsável pelo desequilíbrio financeiro do setor público, sua transferência ao setor privado poderia ter impacto não desprezível, ainda que modesto, na redução do déficit público.

47

. Os obstáculos burocráticos à gestão das empresas estatais foram mencionados nas nossas entrevistas de pesquisa com ex-dirigentes e um ex-ministro dos Transportes e um membro atual da Câmara dos Deputados (entrevistas de pesquisa nº 1, 2 e 4).

48

. A privatização foi introduzida nos acordos entre o Brasil e o FMI em 1998, mas nunca chegou a ser uma forte condição para a concessão de empréstimos. Ainda assim, um ex-ministro da Economia considera sua freqüente participação em seminários e encontros internacionais promovidos por organismos internacionais um fator bastante importante para a mudança de suas idéias sobre privatização e sobre outras reformas orientadas para o mercado (entrevista de pesquisa nº 7). A esse respeito, ver Chade (1997).

49. Trata-se, para Bresser Pereira (1993), de "abordagem da crise fiscal".

ABSTRACT

Negotiating Reform: The Privatization of Public Companies in Brazil

Brazil’s experience in the privatization of public companies belies explanations to the effect that the success of market-oriented economic reforms depends on the existence of an Executive branch endowed with the autonomy to conceive and impose strategies of change opposed by vested interests. The article contends that privatization has moved forward in Brazil despite the clear absence of an autonomous Executive, through a negotiated process of change that is part of an institutional context which multiplies both points of veto and actors holding veto power. As a consequence, success depends upon the interplay of pro- and anti-privatization interests, within institutional constraints, as well as upon relevant actors’ dominant ideas concerning the public sector’s role and scope.

Keywords: economic reform; public companies; privatization

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  09 Fev 2000
• Data do Fascículo
  1999

Histórico

• Recebido
  Mar 1999