Combater a pobreza estimulando a freqüência escolar: o estudo de caso do Programa Bolsa-Escola do Recife

Lutter contre la pauvreté en faisant remonter la fréquentation scolaire: l’étude du cas du Programme Bourse-École à Recife

Fighting poverty by encouraging school attendance: a case study of the Scholarship Program in Recife

Resumos

The purpose of this article is to present the initial results of an impact study on a scholarship program implemented since 1997 in Recife, capital of the State of Pernambuco in Northeast Brazil. The scholarship program is designed to guarantee a minimum income for poor families by providing a monetary stipend that is contingent on school attendance by the family’s children in the 7-14-year age bracket, in basic education (8 years of schooling). In addition to reducing poverty in the short term by increasing per capita family income and focusing social expenditures in the most under-served segments of the population, the scholarship program has proven to be an effective tool in combating repetition in school, the main factor in Brazil’s high drop-out rates. The program also helps families and schools mobilize to increase schooling levels among children and has a positive impact by reducing the schooling gap.

poverty; scholarship program; income transfer; social policy

pauvreté; Programme Bourse-École; déplacement de revenu; politique sociale

poverty; scholarship program; income transfer; social policy

Combater a Pobreza Estimulando a Freqüência Escolar: O Estudo de Caso do Programa Bolsa-Escola do Recife^*

Lena Lavinas

Maria Ligia de Oliveira Barbosa

BRASIL: A NOVIDADE DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA ÀS FAMÍLIAS POBRES

A segunda metade dos anos 90 no Brasil traz novidades relevantes em matéria de política social. Com o fortalecimento do processo de democratização do país, notadamente através das eleições para os governos municipais, estaduais e federal, e com a descentralização federativa adotada em 1988 pela nova Constituição cidadã, propiciando maior autonomia político-administrativa e fiscal para as instâncias subnacionais, o debate acerca das desigualdades sociais do país ganha fôlego novo e também um novo quadro institucional.

A idéia de que além da insuficiência de renda, a pobreza é derivada do déficit agudo na provisão de serviços públicos essenciais como saúde, educação, habitação e saneamento básico coloca em questão as formas tradicionais de fazer política social. O lema de que o país gasta razoavelmente com o social (19% do PIB), mas gasta mal, e de que os recursos públicos não chegam à parcela mais carente da população levam à adoção de experiências inovadoras especialmente nas administrações locais progressistas. Surge, assim, o orçamento participativo em algumas prefeituras de esquerda¹, onde através da concertação entre entidades da sociedade civil e governo se busca aumentar o controle social na alocação de parcela crescente dos recursos públicos; multiplicam-se os programas de segurança alimentar centrados na venda subsidiada de alimentos para os grupos de risco e na intervenção regulatória de preços; e programas de garantia de renda mínima à população carente são adotados como forma de aliviar a pobreza e tentar reduzir a desigualdade.

A idéia de se prover uma renda mínima à parcela pobre da população é introduzida no Brasil na década de 70, mas só nos 90 torna-se verdadeiramente elemento importante do debate nacional sobre o combate às desigualdades, quando o senador Eduardo Suplicy, do Partido dos Trabalhadores ¾ PT, apresenta projeto de lei visando à adoção de um programa de garantia de renda mínima para todos os brasileiros adultos (mais de 25 anos), com renda familiar per capita mensal inferior a R$ 240,00 (US$ 141)². Sua proposta é que se atribua um benefício mensal equivalente a 30% da diferença entre a renda do indivíduo carente e o valor acima, instituído como uma espécie de linha de pobreza nacional.

A esta tese é contraposta outra modalidade de transferência de renda monetária, dirigida não aos indivíduos pobres, mas às famílias pobres com filhos em idade escolar. Esta iniciativa, que cabe ao economista José Márcio Camargo, propõe a concessão de um benefício mensal no valor de um salário mínimo a toda família, sem limite de renda, que tenha seus filhos matriculados no ensino público fundamental. O argumento em favor dessa modalidade focalizada de transferência de renda monetária se apóia na compreensão de que o fator com maior poder explicativo na reprodução do ciclo vicioso da pobreza é a pouca escolaridade. De fato, o atraso escolar é ainda elevado no Brasil, embora declinante: segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios ¾ PNAD³ -1998, um jovem de 14 anos que deveria ter concluído o ensino fundamental (oito anos de escolaridade), acumulou 2,94 anos de atraso. A população adulta brasileira (mais de 25 anos) detém, em média, 5,6 anos de escolaridade e somente a capital da República, Brasília, registra em 1998, desempenho satisfatório no que tange à conclusão do ensino fundamental: em média, seus habitantes alcançaram oito anos de estudo, concluindo o primeiro grau.

Evidentemente, se tomarmos apenas a franja mais pobre da população, os indicadores mostram-se dramáticos, situando-se muito abaixo⁴ da média brasileira, revelando graves desvantagens acumuladas. A título de exemplo, vale citar o caso de Recife ¾ nosso estudo de caso no âmbito deste artigo ¾ , onde as crianças com 14 anos de idade vivendo em famílias cuja renda per capita é inferior a meio salário mínimo (R$ 60,00 ou, à época, US$ 37) registravam, em 1997, atraso escolar de 4,3 anos e aquelas de famílias com renda menor que 1/3 do salário mínimo, cinco anos (Lavinas e Barbosa, 2000).

Esse formato de programa de garantia de renda mínima, assemelhado a um salário-família condicionado à freqüência escolar, tal qual uma bolsa de estudos, foi inicialmente implementado com sucesso na gestão do governador Cristóvam Buarque⁵, no Distrito Federal, a partir de 1994. Ao final de seu governo, em 1998, o Programa Bolsa-Escola chegou a contemplar 26 mil famílias, cerca de 80%⁶ do público-alvo potencial calculado com base na linha de pobreza de meio salário mínimo per capita (US$ 38). Pela primeira vez, um programa social alcançava escala e cobertura capazes de gerar impacto efetivo junto à população carente e desprezada pelas políticas públicas. O benefício mensal no valor de um salário mínimo (R$ 130,00 ou US$ 76) ¾ transferência direta de renda monetária e de valor elevado para os padrões da política assistencial brasileira, tradicionalmente assentada na distribuição de alimentos in natura e "proteção" clientelista ¾ permitiu retirar da pobreza aguda mais de 10 mil famílias, contribuiu para focalizar o gasto social em ações de combate à pobreza (ver Lavinas, 1998), ampliando seu impacto redistributivo ¾ o gasto per capita passou entre 1995-97 de R$ 113,00 (US$ 78) para R$ 279,00 (US$ 168), enquanto o gasto social geral se manteve em torno a R$ 450,00 (US$ 281) ¾ , reduziu a zero a taxa de evasão escolar entre os alunos bolsistas bem como jogou sua taxa de repetência para níveis inferiores à média da capital da República. Tudo isto, comprometendo menos de 1% da receita orçamentária anual do Distrito Federal.

Diante de resultados efetivos e custos baixos, e na ausência de trade-offs perversos que costumam afetar negativamente a eficácia de grande parte dos programas sociais, o Programa Bolsa-Escola do D.F. passou literalmente a fazer escola no país. Atualmente, uma boa centena de municípios⁷ replica esse modelo descentralizado, sem atentar, infelizmente, para aspectos importantes do seu desenho e forma de execução e monitoramento. Na sua grande maioria, esses programas atendem a uma pequena fração da demanda, gerando iniqüidades junto à população pobre; adotam um valor irrisório de benefício ¾ quando não substituem o benefício monetário por alimentos, fornecimento de gás de cozinha ou outro tipo de doação in natura ¾ , de impacto quase nulo na redução da pobreza de curto prazo; não garantem continuidade pois se comprometem a manter o benefício apenas por um ou dois anos, posto que não há metas definidas a serem alcançadas, nem coordenação do ponto de vista da política social como um todo. Isto, evidentemente, compromete a eficácia do instrumento e deixa entrever que dificilmente se poderá superar a situação de pobreza que aflige a população desassistida. A quase totalidade das leis municipais ou estaduais de adoção de Programas Bolsa-Escola não tem por objetivo levar à conclusão do ensino fundamental, mas tão-somente "retirar crianças da rua", o que reforça o caráter assistencial desses programas em detrimento do seu impacto redistributivo. Há cidades onde se pratica o turnover dos pobres em função das restrições orçamentárias: uns são contemplados por um ano, cedendo lugar ao final desse prazo a outras famílias. Assim, uns passam a ganhar enquanto outros voltam a perder, em um jogo de soma zero, onde tudo é temporário, menos a miséria.

Às vésperas das eleições para a Presidência da República em 1998, o Ministério da Educação também lançou um programa de garantia de renda mínima, focalizado geograficamente: os municípios com renda e receita tributária per capita inferior à média do seu estado poderiam integrar uma parceria com o governo federal, que financiaria metade dos custos de um Programa Bolsa-Escola, novamente vinculando o recebimento do benefício à freqüência obrigatória à escola. Em dezembro de 1999, segundo fontes ministeriais, 504 mil famílias em 1/5 dos municípios brasileiros em sua maioria situados em áreas rurais recebem um benefício mensal cujo valor varia, mas é estimado em média em R$ 37,00 (US$ 20). Mais de um milhão de crianças estariam participando do Programa. Ignora-se, no entanto, como ele atua na redução da pobreza e na valorização do ensino e no melhor desempenho educacional dos bolsistas. Até a presente data, o governo federal não procedeu a nenhuma avaliação conseqüente dos resultados do Programa, além de enfrentar dificuldades orçamentárias e operacionais para estender sua cobertura nacionalmente, o que está previsto para 2003.

Ainda por iniciativa do governo federal, o Bolsa-Escola tem-se tornado instrumento importante no combate ao trabalho infantil precoce nas carvoarias, zonas de corte da cana, colheita do sisal e outras atividades que comprometem o desenvolvimento físico-social das crianças. No âmbito do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil ¾ PETI⁸, passou-se a atribuir um benefício mensal às famílias cujas crianças estavam envolvidas em atividades penosas e de alto risco, de forma a substituir a pouca, mas tão indispensável, complementação de renda que elas proporcionam com seu trabalho. Esse valor era equivalente a R$ 50,00 (US$ 27) até abril de 2000, quando o governo julgou tratar-se de cifra elevada para as áreas rurais, cortando-a pela metade: atualmente o benefício situa-se em R$ 25,00 (US$ 13), o que significa reduzir drasticamente o potencial de diminuição da indigência no curto prazo, cujos índices são alarmantes nas áreas rurais do Brasil.

Mais grave, no entanto, é o uso clientelista que vem sendo dado a programas de transferência de renda em algumas cidades, colocando em risco uma modalidade de atuação no combate à pobreza cujos impactos positivos se mostraram efetivos, como no caso do Distrito Federal⁹. É o caso do Rio de Janeiro, onde o governo do estado desenvolve simultaneamente dois tipos de programa de renda mínima. Um deles, de caráter experimental, coordenado pela Secretaria Estadual de Educação, atende a um número pequeno de crianças (mil) em duas favelas da cidade. Paralelamente, o governo do estado, contrariando princípios seculares de cidadania, repassa a igrejas evangélicas o "cheque cidadão", que funciona como um food stamp: trata-se de um cheque no valor de R$ 100,00 (US$ 70) que pode ser trocado por alimentos ou outros bens em lojas cadastradas na rede de fornecedores do governo. As igrejas evangélicas, por sua vez, selecionam entre seus "fiéis" aqueles que podem beneficiar-se desse "dom" do estado, com base em critérios religiosos, morais, comportamentais, desfigurando por completo um programa que já deu provas de sua eficiência e eficácia como forma de combate à pobreza e de renovação do acervo pálido e desgastado da política social brasileira.

Diante de tantas descaracterizações de uma modalidade de programa social cuja novidade e efetividade pareciam superar suas debilidades, nada mais oportuno do que retomar com o rigor e a profundidade necessários à avaliação de um Programa Bolsa-Escola, destacando seu potencial inovador diante da pobreza das formas tradicionais de política social. Assim, no âmbito deste artigo, tentaremos apontar os elementos positivos, bem como os limites, encontrados no Programa Bolsa-Escola da prefeitura do Recife, onde os índices de pobreza se situam entre os mais elevados do país.

Cabe assinalar, de antemão, que a escolha do Recife decorreu das condições de rigor, seriedade e transparência que presidiram a formulação, implementação e execução do Programa Bolsa-Escola municipal, sem o que teria sido impossível proceder a esta avaliação, com a metodologia adotada. A maioria das experiências similares em curso não dispõe de uma metodologia prévia que permita uma avaliação rigorosa dos seus resultados.

O PROGRAMA BOLSA-ESCOLA DO RECIFE

Desenho do Programa

O Programa Bolsa-Escola em Recife¹⁰ foi criado através da Lei 16.302, de 23/5/1997, e regulamentado pelo Decreto 17.665/97. O órgão gestor é a Secretaria de Educação que atua por intermédio de uma comissão executiva ¾ formada por representantes das Secretarias de Educação, da Saúde, de Políticas Sociais, de Finanças e da Coordenadoria da Criança e do Adolescente ¾ e de comissões locais criadas em cada uma das regiões administrativas. Este programa se inspirou na experiência bem-sucedida do Programa Bolsa-Escola do Distrito Federal.

Estabeleceu-se a concessão de um auxílio financeiro às famílias em condições de carência material e precária situação sociofamiliar que se obrigassem a matricular e manter na escola crianças entre 7 e 14 anos. O programa definiu como público-alvo famílias com renda familiar per capita mensal inferior a 1/3 do salário mínimo (R$ 40,00 ou US$ 24 à época de sua criação) e com crianças na faixa etária de escolaridade obrigatória (ensino fundamental: 7-14 anos). É também necessário que a família seja domiciliada na cidade por no mínimo cinco anos.

Além destes critérios, é dada prioridade a famílias com crianças que estejam fora da escola porque precisam trabalhar, ou para aquelas cujas crianças estejam desnutridas, sob medida de proteção social ou, ainda, estejam sendo atendidas por programas socioeducativos. Do mesmo modo, dá-se preferência a famílias com maior número de dependentes, idosos ou pessoas portadoras de deficiências, que sejam, portanto, incapazes de prover o próprio sustento. Famílias monoparentais femininas também têm prioridade na seleção, dada a imensa vulnerabilidade e desalento em que se encontram.

Como contrapartida, além da freqüência obrigatória à escola, os pais ou responsável desempregados, mas não incapacitados de exercer atividades profissionais, devem comprovar inscrição em curso profissionalizante e/ou programa de emprego. Quando selecionadas, as famílias obrigam-se a fazer uma declaração de responsabilidade na qual o chefe da família se compromete a dar uma correta destinação ao benefício recebido.

Até maio de 2000, eram atendidas pelo programa 1.604 famílias. Há dois valores de benefício, em função do número de filhos. Transfere-se 1/2 salário mínimo para famílias com apenas um filho em idade escolar e um salário mínimo¹¹ para famílias com dois ou mais filhos matriculados e freqüentando a escola. O benefício tem duração de um ano, podendo ser renovado por mais um após uma reavaliação da situação socioeconômica da família beneficiária. Até o presente momento, no entanto, o prazo de permanência tem sido automaticamente prorrogado, sem prejuízo de nenhuma família. O pagamento da bolsa só é suspenso, de fato, caso um ou mais filhos apresente freqüência mensal à escola inferior a 90%. Se a freqüência for normalizada, o pagamento é restabelecido¹². O pagamento é sempre feito nominalmente à mãe, seja nas famílias monoparentais femininas, seja nas famílias nucleares, como forma de assegurar uma alocação mais eficiente do recurso.

Os recursos empenhados no Programa têm origem no orçamento municipal. O gasto anual com o benefício é estimado em cerca de R$ 1,7 milhão anuais ou US$ 933 mil em 1999. Isto representa tão-somente 0,3% do orçamento municipal executado. Não há teto orçamentário estipulado por lei para gastos com o Programa, praxe¹³ na maioria das prefeituras (onde tal limite é a forma de evitar o aumento exponencial do gasto social municipal diante de uma demanda potencial muito elevada).

Grau de Cobertura do Programa

Observadas as características gerais do desenho do Programa, passamos a estudar a demanda potencial, utilizando-nos, sobretudo, dos dados da PNAD-1997. Pretendemos, assim, estimar o número de famílias pobres do Recife que poderiam constituir, naquele ano, o universo possível de beneficiários do Programa.

O Gráfico 1 destaca as famílias que estão nos quatro primeiros décimos da distribuição de renda naquele município, ordenadas segundo a renda familiar per capita mensal. Dentre os 40% mais pobres, a renda máxima registrada é de R$ 100,00 (US$ 61).

Constata-se que, em Recife, há um grande número de famílias com renda familiar per capita inferior à linha de meio salário mínimo ¾ 27,2% do total de famílias no município ou, em números absolutos, quase 100 mil famílias (Tabela 1). A escolha da linha de R$ 60,00 ou US$ 37 justifica-se pelo fato de este valor corresponder ao custo médio nacional de aquisição de 2.200 kcal/dia mensais(Lavinas et alii, 2000)em 1997. Portanto, o universo de 100 mil famílias delineado com base na linha de R$ 60,00 cobre, na verdade, a população indigente da capital, cujo déficit de renda de tão acentuado as coloca em situação de risco alimentar. Dentre as famílias que se encontram abaixo dessa linha, distinguimos dois subconjuntos: todas as famílias pobres e aquelas com filhos na faixa etária de 7 a 14 anos, uma vez que o Programa Bolsa-Escola se destina exclusivamente a famílias com dependentes em idade escolar obrigatória (pela Tabela 1, observa-se que seu número cai para 46 mil famílias). Assim, se fôssemos contabilizar como clientela potencial do Programa as famílias consideradas indigentes com base em uma linha específica de pobreza, teríamos uma demanda potencial de 100 mil famílias, demanda esta reduzida para 46 mil no caso de um benefício em forma de bolsa de estudo. Mais da metade (54%) das famílias carentes com crianças em idade pré-escolar ou constituídas unicamente por adultos foi discriminada negativamente, não podendo habilitar-se a participar do programa.

Essa sobrefocalização, porém, é ainda mais restrita e excludente, uma vez que a habilitação ao Programa, por lei, se limita a famílias com renda familiar per capita inferior a R$ 40,00 ou US$ 24. Se não considerarmos o critério de presença de crianças em idade escolar, há em Recife 64.754 famílias abaixo dessa linha de pobreza. Mas se aplicarmos os critérios do Programa, limitando o benefício somente a famílias com dependentes em idade escolar apenas 8,8 mil famílias poderiam habilitar-se.

Resumidamente, podemos afirmar que a sobreposição de critérios de focalização acaba por anular o desenho inicial do Programa, afetando grandemente sua cobertura. Como vimos nos exercícios praticados, o público potencial reduz-se de quase 100 mil famílias em Recife para cerca de 8,8 mil. Portanto, a exclusão é mais abrangente que a cobertura oferecida, pois apenas 9% das famílias indigentes poderiam habilitar-se ao Programa, respeitando seus critérios de seleção e, destas, na verdade, menos de 2% foram até maio de 2000 verdadeiramente contempladas (ver Tabela 2).

Características das Famílias Beneficiárias

Para fazer uma caracterização do perfil social das famílias atendidas pelo Bolsa-Escola do Recife, utilizamo-nos do cadastro realizado na fase inicial de implementação do Programa que visava identificar e selecionar seu público-alvo. Este cadastro, gerido pela Secretaria de Educação, reúne informações sobre as condições de vida e renda de 1.600 famílias¹⁴ hoje atendidas pelo Programa Bolsa-Escola. Tais informações foram coletadas na fase anterior à sua integração ao Programa (tempo 0¹⁵).

A primeira constatação a ser feita tendo por base essa amostra¹⁶ é que a quase totalidade dos requerentes é do sexo feminino (93%), o que é uma decorrência do fato de as mães das crianças bolsistas serem, pela regra, as responsáveis familiares que devem solicitar vinculação ao Programa e a quem se destina diretamente o benefício.

A Tabela 3 apresenta uma síntese das características das famílias que se tornaram beneficiárias do Programa no momento (tempo 0) imediatamente anterior a serem contempladas com o benefício. Como esperado, entre a parcela mais carente da população, é elevado o percentual de famílias monoparentais femininas (41%), sobretudo se comparado à média brasileira (em torno de 24%, como se pode verificar nos dados da PNAD-1997). Este quadro pode ser explicado pelo fato de as famílias que têm à frente uma única mulher estarem mais propensas à situação de extrema pobreza, principalmente por dependerem de uma única fonte de renda, quase sempre instável e insuficiente, e pelo fato de serem as mulheres altamente discriminadas no mercado de trabalho brasileiro.

As famílias beneficiadas são constituídas, em média, de cinco membros. A renda familiar per capita média mensal foi estimada em R$ 17,00 ou US$ 9¹⁷, nível extremamente baixo, muito aquém do mínimo vital. Vale lembrar que a renda é um dos principais critérios de seleção do Programa, sendo habilitadas a receber o benefício somente as famílias cuja renda familiar per capita é inferior a 1/3 do salário mínimo. Tomando como referência o ano de 1997, quando 1/3 do salário mínimo correspondia a R$ 40,00 (US$ 24 aproximadamente), notamos que é pequeno (5%) o percentual de famílias beneficiadas cuja renda é superior a essa linha local de pobreza. Constatamos, assim, que o critério de renda estabelecido pelo Programa é amplamente atendido, uma vez que a focalização alcança as camadas extremamente pobres da população que sofrem grau agudo de privação. No entanto, se a focalização atende prioritariamente aos que vivem miseravelmente, está longe de atender a todos nessa mesma situação.

Quanto ao grau de escolaridade, é predominante o número de mães que nem chegaram a cursar a primeira série do primeiro grau (17% são analfabetas e 42% consideram-se apenas alfabetizadas). Não deixa de ser surpreendente constatar que praticamente nenhuma mãe conseguiu concluir o primeiro grau.

O acesso à infra-estrutura básica mostra-se menos deficiente do que se poderia imaginar, tratando-se de parcela tão pobre da população. A única exceção fica por conta do acesso à rede de esgoto, cuja provisão só é garantida a 65% das famílias. Em contrapartida, o percentual de famílias que declarou ter água encanada no domicílio foi de 87% e luz elétrica, 95%. Percentuais elevados de acesso à água e à luz podem ser explicados por Recife ser uma região metropolitana e haver, principalmente no caso de luz elétrica, ligações clandestinas e desmembramentos de relógios para casas diferentes, o que torna "gratuito" ou mais barato este serviço.

A posse de bens duráveis por parte das famílias pode contribuir igualmente para estimar o índice de carência. O item mais citado em matéria de bens duráveis de consumo foi fogão a gás (90%), seguido por liquidificador (60%), geladeira (praticamente 60%) e TV a cores (52%). Vale notar que carro e outros bens patrimoniais não aparecem por ocasião do processo de seleção das famílias para inserção no Programa.

As Tabelas 4 e 5 mostram a situação ocupacional das mães e dos pais dos bolsistas no mercado de trabalho. O percentual de mães ativas é de 40%, sendo que apenas 8% trabalham em atividades formalizadas. Como se observa na Tabela 4, as mães inativas são em grande maioria donas de casa. A taxa de desemprego das mães mostra-se altíssima (46%), atingindo percentual maior do que o dobro do desemprego registrado para os cônjuges ou os pais (20%). Este perfil mostra quão difícil é para essas mulheres ter um emprego ou mesmo uma ocupação, inclusive informal. O direito ao trabalho lhes é praticamente negado.

De acordo com a Tabela 5, quase 70% dos cônjuges (ou pais) são ativos, muito embora apenas uma parcela muito pequena (16%) esteja no mercado formal de trabalho. O percentual de cônjuges inativos é baixo (6%), enquanto a taxa de desemprego observada para esse grupo quase integralmente masculino é de 20%, igualmente alta.

A leitura das duas tabelas em conjunto sugere que as oportunidades de acesso ao mercado de trabalho por parte das famílias beneficiadas, sobretudo a um emprego formal, são extremamente reduzidas.

Quantos e quem são as crianças e adolescentes que vivem nessas famílias? São em número de 4.813, somando-se todas as faixas etárias. Para apresentá-los, vamos por ora nos limitar a um indicador, de modo a fornecer pelo menos um traço básico de como são afetados pela extrema precariedade em que vivem. Esse indicador diz respeito ao atraso escolar e pode ser visualizado na distribuição das 2.990¹⁸ crianças em idade escolar ao longo das oito séries que constituem o ensino fundamental.

O Gráfico 2 mostra a distribuição das crianças pertencentes às famílias-alvo do Programa, segundo a série em que estão matriculadas. Na faixa de 7 a 10 anos de idade, há uma tendência à adequação idade-série: mesmo apresentando algum atraso, diminui o número de crianças na 1ª série e aumenta gradativamente nas séries seguintes. A partir de 11 anos, a situação se agrava pois vai se reduzindo o percentual de alunos na série "correta": assim, apenas 10% das crianças com 11 anos estão na 5ª série, 7% das de 12 na 6ª, até chegar nos 3% das de 14 anos na 8ª série. O quadro é dramático, mesmo se somarmos as crianças na série imediatamente anterior:

11 anos ¾ 31% na 4ª e 5ª séries

12 anos ¾ 27% na 5ª e 6ª séries

13 anos ¾ 13% na 6ª e 7ª séries

14 anos ¾ 11% na 7ª e 8ª séries

Estes números revelam como a escola vai progressivamente provocando a exclusão social: as crianças pobres vão sendo retardadas através da intensificação do atraso escolar e, mais tarde, provavelmente, abandonam a escola. Esse indicador mostra a gravidade do problema no que tange à escolaridade das crianças oriundas de famílias que vivem em situação de grave privação. Como indica o Gráfico 2, apenas parcela ínfima dos jovens de 14 e 15 anos concluiu o ensino fundamental, isto é, 3% e 2%, respectivamente.

Como se pode verificar, o quadro de miséria da população-alvo do Programa é crítico, o que sugere quão difícil será revertê-lo de forma definitiva. Sabemos, a priori, que um programa com esse desenho não tem chances reais de vencer os limites impostos pela lógica de reprodução da pobreza. Cabe, no entanto, estimar seus impactos. Dois deles nos interessam prioritariamente: qual o efeito da Bolsa na mobilização das famílias e da escola em prol da escolarização das crianças? Qual a incidência da Bolsa na redução do grau de pobreza dessas famílias?

OS IMPACTOS EDUCACIONAIS E SOCIAIS: PRIMEIRAS EVIDÊNCIAS

Critérios para a Focalização Geográfica e Seleção dos Alunos

A avaliação dos impactos educacionais do Programa Bolsa-Escola da Prefeitura da Cidade do Recife é feita em três eixos principais de análise: no plano das famílias, examinando em que medida a participação no Programa altera a relação do grupo familiar com a escola; no âmbito do desempenho objetivo, quando se examina o possível diferencial de aprendizado favorável aos alunos que fazem parte do Bolsa-Escola; na esfera da escola, onde se examina qual o tipo de contribuição que esta instituição pode dar para um programa com os objetivos do Bolsa-Escola. Para isto, são analisadas as condições institucionais de implementação do Programa e a natureza das relações que se estabelecem entre a direção do mesmo, o sistema escolar e as crianças participantes.

Podemos iniciar a análise das condições institucionais pela discussão do que podemos chamar, na falta de termo melhor, da questão da "escola como um valor" na definição do Programa. Como outras propostas políticas semelhantes, o Bolsa-Escola do Recife é orientado por uma concepção de cidadania que inclui a escola como um direito fundamental. E, mais que isso, incorporando conhecimentos produzidos na área, procura assegurar, mais que o acesso¹⁹, a permanência das crianças na escola. A associação entre o recebimento do pagamento e a freqüência à escola é, por si só, um avanço que deve ser reconhecido.

É importante notar também que um dos elementos que foram usados para justificar a necessidade do Programa foi a informação sobre as elevadíssimas taxas de repetência e evasão nas redes escolares públicas do Recife, fato bastante comum entre as camadas mais pobres da população brasileira, já constatado nos estudos pioneiros de Sérgio Costa Ribeiro e Rubem Klein sobre os fluxos escolares. Assim, o principal objetivo do Programa é "propiciar a admissão e permanência, na escola municipal, de crianças de 7 a 14 anos de idade, oriundas de famílias em condições de carência material e precária situação social e familiar" (Prefeitura da Cidade do Recife, 1999:4).

Os índices de repetência e evasão foram utilizados como critério para definir a Região Político-Administrativa ¾ RPA 1 como área a partir da qual se iniciaria a implantação do Programa Bolsa-Escola em Recife, em setembro de 1997. Nesta RPA, verificavam-se, até 1997, os maiores índices de repetência e evasão da capital pernambucana. Os dados da Tabela 6 oferecem um panorama geral dessas taxas bem como sua evolução nos anos anteriores ao início do Programa.

Como se pode verificar, há uma tendência (leve) à redução da evasão e uma outra, esta bem mais acentuada, à intensificação da repetência. São tendências comuns ao sistema municipal de ensino no Recife. No entanto, merecem ser destacadas porque podemos encontrar nos dados de 1998 uma pequena mudança que poderia ser vista como um primeiro resultado positivo da implantação do Bolsa-Escola a partir da RPA1: esta perdeu seu lugar de campeã dos indicadores de baixo desempenho escolar. Em 1998, embora permaneça a tendência de redução da evasão, reverte-se aquela relativa à repetência. Em todas as RPAs há uma diminuição nas taxas de reprovação. O indicador que pode significar um impacto diferencial do Programa Bolsa-Escola no plano escolar é que a redução da taxa de repetência na RPA1 foi mais significativa que nas outras regiões administrativas, assumindo o segundo lugar no ranking dos piores desempenhos. No que diz respeito à evasão, a RPA1 passou a ser a terceira colocada (Tabela 7).

Evidentemente, a mudança de tendência das taxas de repetência não pode ser atribuída tão-somente ao Bolsa-Escola, sendo, com muita probabilidade, resultado de políticas específicas desenvolvidas na rede municipal, como vem acontecendo em outros estados e municípios brasileiros. Mas o fato de a situação da RPA escolhida como foco inicial do Programa ter se alterado de forma mais expressiva pode ser um indicador dos efeitos positivos desse Programa. Para a confirmação deste fato como uma tendência deveríamos examinar os números relativos a 1999 que, no entanto, não foram ainda disponibilizados pela Secretaria de Educação. Mais importante que esses indicadores de tendência do sistema de ensino, que podem incluir uma diversidade muito ampla de fatores causais, será a análise do desempenho dos alunos, pois permitirá controlar as variáveis classicamente associadas ao desempenho escolar e, assim, avaliar de maneira mais precisa os impactos efetivos do Bolsa-Escola no plano propriamente educativo.

A escolha de critérios escolares para a focalização geográfica do Programa mantém-se em processo de expansão, com a priorização das RPAs 2, 5 e, finalmente, 4, que apresentavam piores indicadores (ver Tabela 7) escolares do que a RP1, exatamente nesta ordem.

Se considerarmos o conhecimento disponível sobre as taxas de evasão e repetência – que permite associar os níveis elevados desses indicadores com situações mais precárias do ponto de vista socioeconômico ¾ , deve-se assinalar o acerto da escolha desse índice como fator de decisão. Escolhendo áreas urbanas com maiores proporções de alunos repetentes ou evadidos, os responsáveis pelo Bolsa-Escola delimitaram provavelmente os espaços socialmente mais carentes. Isto poderá ser comprovado com os estudos sobre o índice de desenvolvimento humano que vêm sendo elaborados na Secretaria de Planejamento da Prefeitura.

Podemos dizer também que esse procedimento coloca a escola como instituição central na implementação do Programa. No entanto, surge aqui um problema relativamente importante: apesar dessa centralidade, o desempenho escolar é um critério apenas legitimador da política. Isto é, os maus resultados dos alunos justificam a concessão da bolsa²⁰, mas não se exige nenhum tipo de acompanhamento do aprendizado das crianças a partir do momento em que se tornam bolsistas. Mesmo que o desempenho não se transformasse em critério para a manutenção da Bolsa ¾ e concordamos com esse princípio, uma vez que as técnicas de avaliação do aprendizado ainda são objeto de muitas dúvidas ¾ é possível imaginar que uma verificação mais estrita dos padrões de desempenho tivesse resultados positivos tanto da parte dos alunos quanto dos professores, e da escola como um todo. E este tipo de trabalho poderia significar uma efetiva centralidade da escola no Programa. O monitoramento do desempenho dos bolsistas não deve ter papel coercitivo nem sancionador, mas servir para acompanhar a qualidade da oferta do serviço que está sendo dado a crianças que devem beneficiar-se de um atendimento preferencial que lhes permita recuperar o atraso acumulado.

Outro ponto importante nesse eixo analítico seria a relação entre o Programa e as escolas. A lei que cria o Bolsa-Escola estabelece que o Programa visa facilitar o acesso e a permanência das crianças e adolescentes carentes na escola. Já o folheto explicativo elaborado pela Prefeitura se refere à manutenção desses estudantes na rede municipal de ensino. A quase totalidade dos alunos bolsistas encontra-se nesta rede, sendo poucos os casos de alunos ¾ em séries mais adiantadas ¾ na rede estadual. Pode-se explicar isto por uma certa divisão de trabalho entre as duas redes, a ser verificada na distribuição de matrículas.

A própria lei estabelece também que a Secretaria Municipal de Educação definirá as normas para a rede municipal, especialmente no que diz respeito à apuração de freqüência dos alunos. Ao corpo docente e à direção de cada escola caberá "estimular a permanência dos alunos na sala de aula para manter o vínculo do aluno com o processo educativo."

Dentro da rede municipal, o primeiro critério de seleção foi, entretanto, conforme mencionado, o conjunto de indicadores escolares. Não ficam definidos, a partir daí, os critérios institucionais para que uma escola ou outra passe a ser incluída no Programa. Aparentemente, toda a rede municipal estaria habilitada e/ou constrangida a participar. Mas na expansão do Programa e mesmo no seu início, não se estabeleceram critérios institucionais ¾ como o tamanho da escola, as taxas de repetência, a disponibilidade de um serviço de orientação educacional etc. ¾ que permitissem assinalar a direção do trabalho. Ainda assim, podemos fazer um quadro das escolas participantes do Programa, inferindo talvez alguns desses critérios a partir das características das escolas.

Cabe esclarecer que, para a realização da avaliação educacional, fizemos uma amostra com treze das 23 escolas participantes do Programa. Trata-se de uma amostra intencional, que permitiu representar as propostas dos dirigentes do Programa bem como o conjunto de situações sociais relativamente diversas do público dessas escolas. Assim, as informações que apresentamos no Quadro 1 foram recolhidas nos questionários²¹ respondidos por diretores e professores dessas treze escolas da amostra.

Das escolas da amostra pode-se obter informações suplementares para caracterizar a natureza da relação estabelecida entre estas instituições e a coordenação do Programa, e, por outro lado, deduzir a visão das primeiras sobre os alunos do Bolsa-Escola. Deve-se destacar que domina uma perspectiva positiva por parte da direção das escolas e dos professores. O Programa Bolsa-Escola é visto por ambos como um apoio, na medida em que incentiva a permanência dos alunos na sala de aula, aumenta a participação dos pais e o interesse pela escola, conscientiza a família da necessidade da mesma, melhora o comportamento das crianças e pode representar uma ajuda financeira.

No Quadro 2, sintetizamos as respostas apresentadas pelas diretoras a respeito das dificuldades encontradas pela escola na implementação do Programa. Deve-se esclarecer que todas as diretoras afirmaram que os problemas não são relacionados especificamente ao Bolsa-Escola, mas dizem respeito à situação enfrentada quotidianamente por essas profissionais²².

Uma resposta destaca-se das demais: a falta de interesse dos alunos foi a opção mencionada mais vezes. Em seguida aparecem os baixos salários dos professores e a baixa participação dos pais. É interessante notar que questões propriamente pedagógicas surgem muito pouco como fatores que possam dificultar a implementação do Bolsa-Escola: a falta de assistência pedagógica da Secretaria e a distância entre as definições dos parâmetros curriculares nacionais e a realidade dos estudantes são citadas apenas em três casos. Deve-se destacar que foi especificamente perguntado se a falta de qualificação ou de conhecimento de métodos apropriados pelos professores poderia criar problemas para um programa como o Bolsa-Escola e a resposta ¾ unânime ¾ foi não.

Esse padrão de respostas ¾ falta ainda tratar do caso dos professores ¾ sugere uma perspectiva que já foi dominante entre os analistas da educação, mas que começa a perder espaço: a de que os problemas nessa área sempre encontram explicação nos fatores sociais, estando a escola incapacitada ou impossibilitada de qualquer intervenção frutífera no funcionamento da vida social, seja por ter funções apenas reprodutivas, seja por ser absolutamente incompetente (ou quase). Esta visão aparece tanto quando se estabelece a falta de interesse dos alunos como problema mais relevante quanto ao se excluir a dimensão didático/pedagógica do foco de atenção dos problemas escolares. Ou seja, sob este ângulo se afirma sempre que os problemas da escola são sociais e nada têm de propriamente escolares. Esta interpretação, no entanto, não parece ser compartilhada pelos professores, ou, pelo menos, por alguns deles. Argüidos sobre as mudanças em seu trabalho causadas pela introdução dos alunos bolsistas, vinte dentre 26 professores responderam que houve um incremento da participação dos alunos em sala de aula. Por mais que isto possa corresponder, digamos, à resposta esperada (ou mesmo "politicamente correta"), deve-se mencionar que outras respostas além desta tornam evidente que os problemas metodológicos são colocados em pauta no trabalho didático quando essas crianças entram em sala. Os professores mencionam a exigência de um trabalho mais coletivo entre eles mesmos, a reorganização dos tempos de ensino, mudanças na forma de avaliação dos alunos e na orientação pedagógica adotada. E se os professores têm também uma percepção positiva do Programa ¾ que quase unanimemente consideram válido ¾ , não deixam de notar que ele implica maior complexidade de suas tarefas e maiores exigências de trabalho.

Seria importante ressaltar que se as diretoras percebem o avanço nas condições sociais de escolarização propiciado pelo Bolsa-Escola ¾ visto pelo aumento do interesse na escola gerado pelo Programa ¾ , os professores destacam os resultados positivos em termos pedagógicos, ou seja, há uma tendência forte entre eles de perceber a melhoria do desempenho escolar dos bolsistas como um ganho substantivo proporcionado pelo Programa.

As diferenças de pontos de vista entre diretoras e professores aqui apresentadas não visam destacar conflitos ¾ na verdade, são duas perspectivas que tendem a ser complementares e ambas são resultantes de diferentes formas de inserção no trabalho escolar. Mas elas estão aqui porque vale insistir sobre um ponto que diz respeito à concepção do Bolsa-Escola e aos vínculos entre cidadania e escola. Em um certo sentido, professores e diretores concordam que o Bolsa-Escola oferece a possibilidade de reduzir, ou mesmo eliminar, o atraso escolar existente entre os alunos mais pobres. A opinião dos professores alerta-nos sobre uma dimensão que é, provavelmente, o elemento organizador fundamental das modernas políticas sociais, a saber, a possibilidade de reduzir as desigualdades sociais, no caso em pauta, através da escolaridade. E por que a opinião dos professores faz esse alerta? Porque coloca em discussão o efeito que as práticas pedagógicas podem ter sobre públicos diversos de alunos.

Uma grande mudança nas perspectivas de análise da educação, ocorrida nos anos 90, foi o deslocamento das relações de causalidade. Se as condições socioeconômicas e culturais das famílias permanecem tendo influência considerável sobre o desempenho escolar, ficou comprovada igualmente a existência do que os franceses chamam "efeito estabelecimento" (Cousin, 1998). Com esse novo foco de pesquisa, é possível demonstrar que a qualidade das escolas tem efeitos importantes sobre o desempenho dos alunos. Apesar da obviedade desta afirmação, deve-se ir ao seu corolário: nas boas escolas, o desempenho dos alunos mais pobres fica próximo daquele dos seus colegas menos desfavorecidos socialmente (Barbosa, 2000). Ou seja, os modos de funcionamento das escolas podem ¾ ou não ¾ permitir que se reduzam os efeitos negativos da situação socioeconômica das famílias, fazendo com que a socialização escolar supra, pelo menos em parte, as deficiências da família, e garanta a todos os estudantes a possibilidade de ser contemporâneo do seu tempo (como quer Pierre Bourdieu, 1987), ou ser verdadeiramente um agente social (Archer, 1996), ou, ainda, cidadão.

Esta é a razão mais forte da insistência sobre a necessidade de um acompanhamento bastante próximo do trabalho realizado nas escolas, com todas as crianças, sobretudo as bolsistas. Este pode traduzir-se em uma intensificação da assistência pedagógica dada pela Secretaria de Educação, aumento de especialistas disponíveis e ampliação do treinamento dos professores. São todos investimentos propriamente escolares que permitiriam aumentar o grau de efetividade de algumas políticas de combate às desigualdades sociais.

Análises acerca do impacto do Programa no desempenho escolar das crianças bolsistas, do efeito "estabelecimento" na redução do diferencial acumulado de desempenho entre alunos bolsistas e não-bolsistas e outras estimativas de impacto serão objeto das próximas etapas da pesquisa em curso, uma vez que o trabalho de campo ainda não foi concluído.

Impacto na Redução da Pobreza

Antes de estimar o impacto da transferência de renda na redução da pobreza das famílias beneficiárias do Programa Bolsa-Escola do Recife, vale relembrar que um dos critérios de habilitação é apresentar renda familiar per capita inferior a 1/3 do salário mínimo vigente (R$ 45,00 ou US$ 24 em abril de 2000). Por outro lado, a Prefeitura do Recife estipulou dois valores diferenciados de benefícios, em função do número de dependentes. Para aquelas famílias com um dependente apenas, o benefício corresponde a meio salário mínimo (R$ 68,00 ou US$ 37), enquanto para as demais, com mais de um filho e/ou dependente, o benefício eleva-se para um salário mínimo (R$ 136,00 ou US$ 73).

Para medir o impacto propriamente dito do benefício na redução da pobreza, construímos, com base no cadastro mencionado, a distribuição das famílias segundo a renda familiar per capita antes e depois da imputação do benefício. Conforme se observa no Gráfico 3, antes de receber o benefício a quase totalidade das famílias apresentava renda per capita inferior a 1/3 do salário mínimo²³ (curva vermelha), apenas 5% situando-se acima deste valor. Após imputação do benefício (curva azul), a distribuição das famílias muda, mas o impacto na redução da pobreza mostra-se bem menor do que se poderia esperar, apesar de a renda per capita média dessas famílias ter-se multiplicado duas vezes e meia, passando de R$ 17,00 (ou US$ 9) para R$ 43,75 (ou US$ 23). É verdade que o aumento na renda familiar per capita leva, na média, as famílias beneficiárias para o nível da linha de pobreza adotada localmente (R$ 40,00 ou US$ 24). Ainda assim, constata-se que, após a transferência do benefício, 40% das famílias mantêm-se abaixo do patamar mínimo instituído como linha de indigência do Recife.

Com relação à linha correspondente ao valor de meio salário mínimo (R$ 60,00 ou US$ 36), observamos que somente 20% das famílias conseguem ultrapassá-la depois de receber o benefício, muito embora transpareça uma redução significativa da distância entre a renda destas famílias e esta linha (a intensidade da pobreza diminui).

A conclusão que não se pode evitar é que o benefício, cujo valor é, do ponto de vista relativo, elevado (meio ou um salário mínimo nacional), considerando-se o nível de renda extremamente baixo dessas famílias, não é suficiente o bastante, entretanto, para dirimir o grau de indigência a que está submetido o público-alvo do Programa do Recife. Praticamente, metade das 1.600 famílias continua vivendo em situação de miséria. Isto levanta a questão não apenas do valor do benefício necessário para que uma política de transferência de renda seja verdadeiramente eficaz no combate à pobreza e à exclusão social, como determina que seja investigado o conjunto das demais transferências sociais, feitas através da provisão de serviços básicos a essa população, para estimar em que medida contribuem ou não para aliviar esse quadro de absoluta insegurança socioeconômica. Provavelmente, se o valor do benefício fosse único para todas as famílias beneficiárias, equivalente ao salário mínimo (R$ 136,00 ou US$ 73), o impacto positivo seria bem maior. Por outro lado, aumentar o benefício para um valor acima do salário mínimo nacional pode engendrar distorções no mercado de trabalho que seriam prejudiciais no médio e longo prazos. Da mesma maneira, esse valor sugere que qualquer melhoria no desempenho escolar dos bolsistas dificilmente será efeito direto do impacto da transferência monetária, uma vez que as condições materiais de vida dessas famílias se modificam, mas ainda muito aquém de um padrão básico de dignidade. Melhorias existem e não são marginais. O desafio, entretanto, está em conjugar graus tão acentuados de privação social com a escassez relativa de recursos públicos.

BREVES CONCLUSÕES

O presente artigo apresenta os resultados preliminares da pesquisa em andamento para avaliação do impacto do Programa Bolsa-Escola do Recife. Não há dúvida de que a possibilidade de avaliar um programa social em profundidade constitui-se, por si só, uma novidade ¾ e das mais promissoras ¾ em um país onde transparência e monitoramento das políticas públicas são práticas ainda excepcionais e não a regra. O governo municipal do Recife tem, assim, o grande mérito de colocar em debate, sem restrições e com coragem, o desafio de fazer política social focalizada no combate à pobreza de curto prazo e intergeracional, em uma cidade onde a incidência da pobreza é elevada (cerca de 30% da população), bem como acentuada sua intensidade (Lavinas, 1999). Esses dois parâmetros aumentam evidentemente a probabilidade de se ter cobertura insuficiente do público-alvo e redução aquém do esperado do gap de pobreza. Nem por isso o impacto do Programa pode ser minimizado.

De fato, há duas evidências empíricas neste trabalho: 1) existe um déficit significativo de cobertura, pois apenas um número diminuto de famílias em situação de extrema carência é beneficiado pelo Programa (menos de 2%), o que mostra oportunidades de acesso desiguais entre pobres a programas sociais de maior eficácia; e 2) não se verifica a superação da condição de indigência para a grande maioria das famílias beneficiadas.

Entretanto, observa-se que houve uma focalização adequada, uma vez que as famílias beneficiárias foram selecionadas dentre as que vivem em situação de extrema pobreza e privação, bem como os bolsistas são aquelas crianças que registram níveis inferiores de desempenho escolar. Logo, pode-se afirmar que apesar das sérias restrições de cobertura, aqueles que são contemplados pela bolsa-escola são, sem sombra de dúvida, os mais necessitados dentre os grupos sociais excluídos.

A partir da compreensão do significado de tal política é importante enfatizar a dimensão educacional do Programa. Percebida por muito tempo como um mero instrumento de reprodução social, a Escola atualmente é vista como um fator crucial na luta contra as desigualdades sociais. Desta perspectiva, podemos acrescentar que as professoras e diretoras do Recife avaliam que o Bolsa-Escola aumentou a participação e o interesse dos pais na escolarização de seus filhos ¾ este também seria um indicador do sucesso do Programa. A literatura sociológica demonstra claramente que o envolvimento dos pais no processo educacional seria uma das mais importantes condições do bom desempenho escolar. Não se pretende negar a influência de fatores sociais e econômicos. É bastante disseminada a idéia de que a pobreza está associada à menor escolaridade. Isto pode ser visto, por exemplo, na idade mais elevada que as crianças mais pobres apresentam em uma série específica ou nos seus fracos desempenhos escolares. No caso da nossa amostra, encontramos uma menina de 15 anos que obteve apenas 2,5 pontos (de um total de 10) em uma prova preparada para crianças de terceira série (cuja idade ideal seria 9 anos). O fato de os alunos bolsistas terem um desempenho inferior ao de seus colegas confirma o que foi dito acima e atesta o acerto da focalização do Bolsa-Escola, que teria incluído exatamente a população com maior carência, social e escolar.

Além disso, os dados nos mostram também que algumas escolas possuem melhores métodos para lidar com crianças oriundas de meios muito pobres. Não foi possível ainda investigar as condições sociais que fazem diferença, mas já temos alguma evidência disso: em algumas escolas, os estudantes bolsistas se saíram melhor que seus colegas. O espectro das possibilidades institucionais é muito amplo, abrangendo desde o treinamento dos professores até as formas de gerenciamento das escolas. Este é um ponto que deve ser tratado com muita atenção no caso das políticas distributivas: a escola precisa ser objeto de mais atenção. Isto porque não é qualquer escola que faz a diferença. Só algumas conseguem realmente melhorar, de forma expressiva, o desempenho de crianças socialmente desfavorecidas, reduzindo o hiato de aprendizado decorrente do background socioeconômico das famílias.

Entretanto, a garantia de rendimento permanece como o primeiro passo para a superação da pobreza. É importante enfatizar que se as escolas podem reduzir no médio e longo prazos o impacto das condições sociais dos alunos mais pobres sobre o seu desempenho educacional, elas só podem ser vistas como parte ¾ essencial, mas não suficiente ¾ de um esforço mais amplo de combate à pobreza. Nesse sentido é que se pode afirmar a relevância da garantia do rendimento, base primeira para se assegurar, inclusive, a possibilidade de permanência e aproveitamento adequados da experiência escolar.

(Recebido para publicação em agosto de 2000)

NOTAS:

2. Para conversão dos valores em US$, os valores em reais correntes foram atualizados até dezembro de 1999, segundo o INPC-IBGE, e depois divididos pela média da taxa de câmbio desse mesmo mês (1,8420). Este procedimento foi utilizado para todos os valores em R$ mencionados neste artigo.

3. A PNAD é realizada anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ¾ IBGE, junto a 20 mil domicílios (amostra nacional).

13. Via de regra 1% ou, no máximo, 2% da receita orçamentária.

14. Embora o número de famílias beneficiárias esteja em torno de 1.600, só foi possível trabalhar com um subuniverso de 1.515 famílias devido a dificuldades operacionais do banco de dados.

16. Ver nota 20.

17. Foram excluídas desta média 75 famílias que apresentaram renda familiar per capita superior à linha de R$ 40,00. Supomos assim um erro de cerca de 5% na seleção das famílias, valor que nos parece bastante aceitável.

18. Optamos por incluir também as crianças com 15 anos para captar aquelas que completaram esta idade no ano do cadastramento de suas respectivas famílias. Logo, o total de 2.990 crianças cobre aquelas na faixa etária 7-16 anos, membros das famílias beneficiárias.

20. Do ponto de vista da justiça social, é fácil atestar a correção da proposta. No interior da escola as coisas são um pouco mais complicadas: há o caso de professores que consideram este um critério tremendamente injusto por "premiar" os maus alunos.

21. Entrevistamos em treze das 23 escolas onde o Programa Bolsa-Escola é atuante, diretoras e as professoras da terceira série do ensino fundamental.

(1) As dificuldades são as mesmas que já enfrentava?

(2) Insuficiência de especialistas na escola?

(3) Deficiência de material didático?

(4) Baixa remuneração dos professores?

(5) Baixa qualificação dos professores (formação e treinamento)?

(6) Pouca motivação dos professores?

(7) Pouca participação dos pais?

(8) Dificuldade na relação entre os professores?

(9) Excessiva rotatividade dos professores?

(10) Falta de interesse dos alunos pelo estudo?

(11) Pouca assiduidade dos alunos?

(12) Parâmetros Curriculares Nacionais desligados da vivência dos alunos?

(13) Falta de assistência pedagógica da Secretaria Municipal?

(14) Falta de conhecimento, por parte dos professores, de métodos pedagógicos mais adequados?

(15) Dificuldades na relação com o Colegiado ou Conselho?

(16) Outros. Especificar: ________________________.

RÉSUMÉ

Lutter contre la Pauvreté en Faisant Remonter la Fréquentation Scolaire: L’Étude du Cas du Programme Bourse-École à Recife

Cet article a pour but de présenter les premiers bilans d’évaluation du Programme Bourse-École à Recife, mis en place dans cette capitale du Nordeste brésilien depuis 1997. Les modalités de ce Programme garantissent un revenu minimum aux familles pauvres, par le versement d’une allocation dont la contrepartie est l’obligation pour leurs enfants de 7 à 14 ans de fréquenter l’école d’enseignement de base. Ce Programme Bourse-École non seulement réduit dans l’immédiat la pauvreté des familles en élevant le revenu par habitant et acheminant les dépenses sociales vers les couches les plus défavorisées de la population, mais aussi se révèle un instrument efficace contre l’échec scolaire, responsable au Brésil du fort abandon scolaire. Il pousse la famille et l’école à s’intéresser à la scolarité des enfants et concourt à la réduction des disparités scolaires.

Mots-clé: pauvreté; Programme Bourse-École; déplacement de revenu; politique sociale

• ARCHER, Margareth. (1996), Culture and Agency: The Place of Agency in Social Theory Cambridge, Cambridge University Press.
• BARBOSA, Maria Ligia de Oliveira. (2000), "Desempenho Escolar e Desigualdades Sociais: Resultados Preliminares de Pesquisa". Preal Debates, nş 6.
• BOURDIEU, Pierre. (1987), A Economia das Trocas Simbólicas Săo Paulo, Editora Perspectiva.
• COUSIN, Olivier. (1998), L Éfficacité des Collčges: Sociologie de lEffet Établissement Paris, PUF.
• LAVINAS, Lena. (1998), "O Barato da Pobreza". Revista Insight/Inteligęncia, ano 1, nş 4, pp. 40-46.
• ___. (1999), Combinando Compensatório e Redistributivo: O Desafio das Políticas Sociais no Brasil. Trabalho apresentado no XXIII Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, MG, 19-23 de outubro.
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*

Esta pesquisa foi financiada conjuntamente pela Organização Internacional do Trabalho ¾ OIT ¾ Brasil e pelo Banco Mundial, e faz parte de um trabalho mais amplo de análise dos impactos dos programas de renda mínima que vêm sendo implementados com sucesso no Brasil. Contou com a valiosa colaboração da equipe técnica responsável pela execução do Programa Bolsa-Escola da cidade do Recife, a quem agradecemos. Daniele Manão e Mariana Bittar, economistas e assistentes de pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ¾ IPEA colaboraram em todas as fases da pesquisa, inclusive na redação deste artigo.

1

. Como Porto Alegre / RS, Santo André / SP e Belo Horizonte / MG.

4

. Vale registrar que o primeiro programa de garantia de renda mínima surge em Campinas/SP, em 1994.

5

. Eleito em 1994 pelo Partido dos Trabalhadores como governador de Brasília.

6

. Esse elevado grau de cobertura se deve ao fato de os critérios de elegibilidade no Programa terem excluído as famílias residentes no D.F. por prazo inferior a cinco anos, de modo a evitar "a importação da pobreza" de municípios limítrofes.

7

. O Brasil soma cerca de 5.800 municípios.

8

. O PETI é um programa coordenado pela Secretaria de Ação Social do governo federal.

9

. Único lugar no país onde houve algum nível de avaliação dos impactos do Programa Bolsa-Escola.

10

. Recife é capital de um dos nove estados que compõem a região Nordeste, que se destaca por liderar o

ranking dos índices de bem-estar mais desfavoráveis do país.

11. O valor do salário mínimo em 1997 (R$ 120,00) corresponde a, aproximadamente, US$ 73 de dezembro de 1999.

12. Contudo, não são feitos pagamentos retroativos referentes ao período em que a criança não compareceu à escola pelo tempo mínimo exigido.

15

. O tempo 0 corresponde ao período entre 1997 e 1999.

19

. No Brasil, o problema de acesso e cobertura da demanda vem sendo satisfatoriamente atendido, notadamente nos anos recentes. Segundo o Ministério da Educação, a taxa de cobertura do ensino fundamental era, em 1999, de 96%.

22

. As respostas foram dadas em relação às seguintes questões: Q17 ¾ Quais são os obstáculos ou dificuldades que esta escola encontraria na área pedagógica para lidar com as crianças do Bolsa-Escola?

23. Utilizamos como referência o valor do salário mínimo de 1997 (R$ 120,00).

ABSTRACT

Fighting Poverty by Encouraging School Attendance: A Case Study of the Scholarship Program in Recife

The purpose of this article is to present the initial results of an impact study on a scholarship program implemented since 1997 in Recife, capital of the State of Pernambuco in Northeast Brazil. The scholarship program is designed to guarantee a minimum income for poor families by providing a monetary stipend that is contingent on school attendance by the family’s children in the 7-14-year age bracket, in basic education (8 years of schooling). In addition to reducing poverty in the short term by increasing per capita family income and focusing social expenditures in the most under-served segments of the population, the scholarship program has proven to be an effective tool in combating repetition in school, the main factor in Brazil’s high drop-out rates. The program also helps families and schools mobilize to increase schooling levels among children and has a positive impact by reducing the schooling gap.

Keywords: poverty; scholarship program; income transfer; social policy

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Fev 2001
• Data do Fascículo
  2000

Histórico

• Recebido
  Ago 2000