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Dados

Print version ISSN 0011-5258On-line version ISSN 1678-4588

Dados vol.43 no.4 Rio de Janeiro  2000

http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52582000000400002 

Escolhas Institucionais e Transição por Transação: Sistemas Políticos de Brasil e Espanha em Perspectiva Comparada*

Fabiano Santos

 

 

INTRODUÇÃO

A vida política do mundo ocidental, no fim da década de 70 e início dos anos 80, foi marcada pela ocorrência quase que simultânea de vários casos de transição de regimes autoritários para regimes representativos e pluripartidários. Argentina, Brasil, Espanha, Grécia e Portugal foram alguns dos casos mais marcantes. Entretanto, várias e importantes distinções caracterizaram os processos de transição experimentados por esses países. Em particular, o ritmo e a presença/ausência de atores ligados ao regime anterior como participantes do processo forneceram diferentes colorações à nova onda de democratização vivida pelo Ocidente. Sob o ponto de vista das semelhanças, vale a pena mencionar os casos de Brasil e Espanha: em ambos, o ritmo cadenciado de mudanças e as permanentes negociações entre os agentes que pressionavam pela abertura política e os líderes do regime autoritário chegaram a sugerir, pelo menos para alguns analistas, a existência de um tipo especial de transição, denominado "transição pela transação" (Share e Mainwaring, 1986).1

Duas décadas se passaram desde o início dessas duas experiências de transição negociada e ainda não temos uma apreciação comparativa a respeito do desempenho dos sistemas políticos democráticos de Brasil e Espanha. Se, em meados dos 80, a desconfiança era de que "A forma pela qual uma democracia é instaurada não determina seu desenvolvimento subseqüente, mas é importante." (idem:230), hoje em dia, podemos ir além. Podemos analisar as principais características dos regimes democráticos brasileiro e espanhol de forma a isolar os efeitos institucionais da transição negociada. Por óbvio, qualquer argumento, a partir do exame de apenas dois casos, será inicial e eminentemente provisório. Não obstante, creio ser possível estabelecer, mediante a análise do desempenho das instituições democráticas desses dois países, uma hipótese de trabalho atinente à relação entre as características do processo de transição pelo qual um país atingiu a democracia e as escolhas institucionais feitas para estruturar o contexto político competitivo.

Tal hipótese, a ser testada em esforço comparativo ulterior, pode ser formulada da seguinte forma: mais do que influenciar o modo pelo qual são escolhidos os elementos constitucionais do regime democrático, vale dizer, os sistemas eleitoral e de governo, uma transição negociada tende a intervir nos elementos procedimentais da pólis, isto é, nas regras que regulam o processo decisório, sendo que tal influência se dá no sentido de favorecer os poderes de agenda do Poder Executivo e amesquinhar a capacidade do Legislativo em participar da formulação de políticas públicas. A rationale da hipótese é a seguinte: quando uma transição política se dá por ruptura, a latitude de escolhas institucionais é maior, pois o processo decisório é interrompido e seus agentes deslocados. Ao contrário, quando a transição é feita segundo uma lógica negociada, se está optando, de maneira mais ou menos implícita, pela governabilidade e pela diminuição dos custos da mudança no curto prazo, por isso, se prefere manter a rotina do processo decisório. Contudo, a manutenção de tal rotina diminui o campo de escolhas institucionais possíveis, especialmente quanto à dimensão procedimental, exatamente a esfera que não tem sua rotina alterada2.

O presente trabalho tem a finalidade de apresentar uma defesa preliminar desta hipótese por intermédio da comparação dos sistemas políticos de Brasil e Espanha. Como foi visto acima, duas dimensões serão examinadas em profundidade:

a) a primeira refere-se ao que chamo de dimensão constitucional. Esta é composta por dois conjuntos de variáveis: as relacionadas aos sistemas eleitorais e partidários de cada um desses países, vale dizer, as regras mediante as quais votos são transformados em cadeiras parlamentares, e as variáveis referentes ao sistema de governo. No primeiro caso, trata-se de averiguar os efeitos do sistema eleitoral sobre a configuração do sistema partidário. Quanto ao segundo, sabe-se que o Brasil se caracteriza pelo sistema presidencialista e a Espanha, pelo sistema parlamentarista. Assim sendo, o intuito é o de verificar se e de que forma o governo em cada um desses países organiza coalizões de apoio no interior do Poder Legislativo;

b) a segunda, denominada de dimensão procedimental do sistema político, trata dos poderes de agenda do governo e da organização interna do Legislativo. O que importa é observar as regras e procedimentos de formulação da agenda parlamentar, os núcleos de elaboração das políticas aprovadas e os agentes de maior influência nesse processo. A questão central gira em torno da capacidade do Poder Executivo de iniciar e influenciar o processo legislativo e a extensão dos direitos parlamentares dos deputados sem postos na burocracia parlamentar e as prerrogativas de poder das comissões permanentes do Poder Legislativo.

A intenção fundamental do estudo é, ao final da análise comparativa, convencer o leitor da importância da hipótese levantada para o estudo comparado das instituições políticas. O texto está organizado da seguinte maneira: a próxima seção tem como objetivo definir as dimensões constitucional e procedimental do sistema político e sua importância para a análise dos modelos de democracia; as seções 3, 4 e 5 comparam as experiências de Brasil e Espanha segundo os critérios sugeridos na seção precedente; a última seção está reservada para os comentários conclusivos.

 

SISTEMA POLÍTICO E MODELOS DE DEMOCRACIA

O exame da literatura, teórica ou comparativa, sobre regimes democráticos revela que o desempenho de sistemas políticos é analisado de acordo com esquemas de classificação unidimensionais. Não é o caso de se promover neste texto um survey exaustivo de tal literatura. Basta lembrar de algumas das obras mais marcantes e indicar qual a minha principal insatisfação no que se refere às propostas de classificação nelas contidas – e essa insatisfação decorre, de fato, de serem os esquemas analíticos utilizados unidimensionais. Tome-se, como exemplo, o trabalho amplamente citado de Lijphart (1984). Neste, o desempenho do regime democrático é medido segundo a capacidade de as suas instituições incorporarem grupos e partidos minoritários ao mundo político. As características fundamentais dos sistemas políticos, quais sejam, sistemas eleitoral, partidário e de governo, regime cameral e sistema administrativo, são avaliadas segundo a maior ou menor proximidade com uma concepção majoritária de democracia. Quanto maior é a concentração do poder político em uma maioria formada a partir das eleições, mais o sistema aproxima-se de um modelo majoritário de organização da pólis. Sistemas que maximizam o peso de minorias na estrutura governamental seriam, ao contrário, caudatários de uma visão definida pelo próprio autor de consociacional, sendo que o argumento de Lijphart é, na verdade, uma defesa da maior capacidade destes, vis-à-vis sistemas majoritários, de consolidar a democracia em países marcados por grande heterogeneidade sociocultural. De toda forma, interessa observar que a variável a ser considerada se refere unicamente ao processo de formação do governo.

Em estudo semelhante, Huber e Powell Jr. (1994) tratam de avaliar diferentes sistemas políticos segundo sua capacidade de satisfazer as preferências do eleitor mediano. A partir de uma classificação do posicionamento dos eleitores em um continuum esquerda/direita, os autores concluem que governos eleitos em sistemas políticos proporcionais, ou consociacionais, expressam de forma mais fidedigna a posição ideológica do eleitor mediano do que governos eleitos em sistemas políticos majoritários. De novo, as variáveis utilizadas para fins de classificação referem-se ao peso dado às minorias no momento de constituição do mundo político. E a avaliação é feita, mais uma vez, segundo a maior ou menor capacidade do sistema de incorporar minorias3.

Vimos dois exemplos de trabalhos que examinam o desempenho de sistemas políticos, buscando classificá-los a partir de variáveis vinculadas ao momento de formação do governo e escolha dos membros dos corpos representativos. Forma alternativa de análise é encontrada nos estudos de Barry (1965) e, mais recentemente, em Tsebelis (1995).

O primeiro autor propõe uma disjuntiva básica para o entendimento do modo pelo qual os sistemas políticos se diferenciam. De um lado, temos a concepção do poder concentrado, em que democracia significa apenas a participação eleitoral no momento da escolha dos governantes. Segundo esta abordagem, não é necessário, muito menos recomendável, que a população intervenha no processo de produção de políticas públicas. A tarefa dos eleitores é relativamente simples: basta decidir se desejam ou não que os partidos no poder permaneçam governando. Esta concepção, por conseguinte, pressupõe um tipo de organização política na qual o poder decisório se encontra circunscrito à influência de poucos atores. A produção legal, elaboração orçamentária e resolução de conflitos são estruturadas mediante mecanismos procedimentais que reduzem os pontos de veto entre a concepção da política pública, sua aprovação e posterior implementação. Uma outra concepção, que pode ser chamada de concepção do poder difuso, se baseia, segundo Barry, no receio de concentrar o poder em mãos de qualquer grupo de atores políticos. Seus defensores propõem um tipo de governo no qual as decisões sempre que possível resultam de um compromisso entre os diversos interesses envolvidos. Razoável grau de informação política é requerido para o entendimento de como decisões e políticas públicas são adotadas. O programa de governo realmente realizado resulta de uma série de barganhas políticas, envolvendo diferentes atores em momentos distintos do tempo. A pólis, por decorrência, é estruturada em torno de arenas institucionais diversas, cada uma possuindo, em alguma medida, poder formal ou real para modificar ou vetar as propostas de legislação.

O objetivo de Tsebelis é estabelecer os fundamentos teóricos para a análise do desempenho dos sistemas políticos, de acordo com o maior ou menor número de agentes capazes de influenciar o processo decisório. Quanto maior for este número, maior será a dificuldade do sistema em promover políticas que alterem o status quo e, portanto, maior a tendência para a emergência de crises de paralisia decisória. O que acabamos de observar é que tanto em Barry (1965) quanto em Tsebelis (1995), a variável dependente é a natureza mais ou menos concentradora de poder durante o processo decisório, ao passo que, nos casos de Lijphart (1984) e Huber e Powell Jr. (1994), o fenômeno a ser explicado é o processo de formação de governo. Por conseguinte, estamos, na verdade, diante de duas dimensões de desempenho dos sistemas políticos, cada qual a exigir exames diferenciados. A seguir, apresento minha proposta de análise bidimensional de sistemas políticos.

A primeira dimensão refere-se aos atributos utilizados por Lijphart, assim como por Huber e Powell Jr., para classificar regimes democráticos, tais como, sistema de governo, sistema eleitoral, regime cameral, organização territorial etc. Sabe-se que esses atributos aumentam ou diminuem o grau de dispersão do poder político, dependendo do maior ou menor volume de freios e contrapesos institucionais existentes na pólis. Assim, por exemplo, um sistema político parlamentarista, unicameral, unitário e com sistema eleitoral majoritário em distritos uninominais possui menos freios e contrapesos do que um sistema presidencialista, bicameral, federativo com voto proporcional em distritos multinominais. Meu argumento, contudo, é que esta face visível do sistema político não é suficiente para definir o grau de concentração ou difusão do poder político. Não é suficiente, ademais, para indicar a concepção de democracia adotada pela comunidade política nacional, pois, para tanto, é necessário também investigar o modo pelo qual se dá o processo decisório.

Uma segunda dimensão de análise surge, então, para dar conta do processo decisório. Este pode também estar concentrado ou difuso, dependendo do número de agentes e núcleos de poder capazes de interferir na formulação e aprovação de propostas de legislação. Releva ressaltar que tal dimensão varia de forma independente do que ocorre na primeira dimensão. Por exemplo, é perfeitamente possível a um país adotar o presidencialismo e o voto proporcional, distribuindo assim o poder político ao separar o Executivo do Legislativo e permitir a pluralidade de partidos no Parlamento e, no entanto, transferir o controle da produção legislativa para um número reduzido de atores, tais como o presidente e lideranças partidárias. Neste caso, não obstante a formação da pólis obedecer a uma lógica de freios e contrapesos, o processo decisório segue a trilha da concepção de poder concentrado.

O exame dos sistemas políticos de Brasil e Espanha será feito a partir do pressuposto de que as duas dimensões acima mencionadas podem e devem ser analisadas separadamente. No que se refere à primeira, chamada de dimensão constitucional, trata-se de averiguar o grau com que as minorias são incorporadas ao processo de formação do governo. Quanto à segunda dimensão, chamada de procedimental, trata-se de averiguar até que ponto essas mesmas minorias são incorporadas ao processo decisório.

 

SISTEMAS ELEITORAIS E SEUS IMPACTOS SOBRE O SISTEMA PARTIDÁRIO

A primeira dimensão constitucional do sistema político a ser analisada refere-se ao sistema eleitoral e seus impactos sobre o formato dos sistemas partidários parlamentares no Brasil e na Espanha. Em ambos, o sistema eleitoral adotado é o mesmo — o proporcional de lista. Contudo, a semelhança termina na concepção básica da representação. O Quadro 1 permite uma comparação dos principais aspectos da lei eleitoral nestes dois países.

 

Quadro 1

Sistemas Eleitorais Comparados Brasil e Espanha

Regras Eleitorais

Brasil

Espanha

Cláusula de Exclusão Atingir a quota no distrito 3% do voto do distrito
Fórmula Eleitoral D’Hondt D’Hondt
Tipo de Lista Aberta Fechada
Magnitude Máxima 8 33
Magnitude Mínima 70 3

Fontes: Nicolau (1999); Gunther, Sani e Shabad (1988).

 

Enquanto no Brasil não existe uma cláusula homogênea de desempenho para que os partidos obtenham acesso ao Parlamento, na Espanha os partidos precisam obter 3% dos votos no distrito, caso contrário são excluídos da distribuição de cadeiras. Vejamos de forma detalhada como funciona a fórmula brasileira de alocação de poder parlamentar: divide-se o total de votos obtidos pelos partidos no distrito mais os votos em branco pelo número de cadeiras em disputa4. Este resultado, chamado de quota Hare, serve de cláusula de exclusão, isto é, os partidos que não a atingem não têm acesso a cadeiras na Câmara dos Deputados. As cadeiras não ocupadas são distribuídas entre os partidos detentores das maiores médias, segundo a chamada fórmula D’Hondt: os votos recebidos pelos partidos são divididos por números em série, 1,2,3,4 etc. Feita a divisão, os partidos detentores dos maiores resultados adquirem as cadeiras restantes.

O entendimento de como funciona a fórmula D’Hondt se torna claro com o exame do sistema eleitoral espanhol: as cadeiras são distribuídas aos partidos com base nas maiores médias, que são obtidas pela divisão do número de votos recebidos pelo partido pelo número de cadeiras em disputa mais um. Pelo fato de, no início da distribuição, nenhuma cadeira ter sido distribuída, o denominador é igual a um, e a maior média é igual ao total de votos recebidos pelo partido. O partido detentor da maior média adquire a primeira cadeira e a distribuição continua até o momento em que não há mais nenhuma cadeira a ser distribuída (Gunther, Sani e Shabad, 1988).

Como se vê, duas diferenças iniciais importantes emergem do Quadro 1: enquanto na Espanha a cláusula de exclusão é homogênea — 3% dos votos no distrito — , no Brasil tal cláusula dependerá da quota Hare vigente em cada distrito a cada eleição. Além disso, no Brasil, a fórmula D’Hondt de maiores médias é utilizada apenas para a distribuição das sobras, ao passo que, na Espanha, esta é utilizada como divisor. Acrescente-se a estas uma fonte adicional de divergência entre os dois países: o fato de a lista espanhola ser fechada e a brasileira aberta. Isto quer dizer que no Brasil os eleitores têm o direito de escolher, além do partido, também os candidatos preferidos, sendo que, ao eleitor espanhol, cabe apenas escolher o partido de sua preferência. A conseqüência mais importante de tal divergência é que as lideranças partidárias na Espanha possuem um importante instrumento de controle sobre o comportamento de sua bancada, o mesmo não valendo para o caso das lideranças partidárias brasileiras. Mais adiante, discutirei de forma detalhada a questão dos efeitos do tipo de lista sobre o comportamento parlamentar dos partidos.

Por último, uma diferença marcante diz respeito aos níveis para a alocação de cadeiras. No Brasil, os distritos eleitorais coincidem com os estados da federação e sua magnitude, isto é, o número de cadeiras a que cada distrito tem direito, é estabelecido de acordo com lei complementar5. Entretanto, a Constituição promulgada em 1988 estabeleceu que nenhum estado deve ter menos de oito e mais de setenta representantes por circunscrição6. Na Espanha, verifica-se também uma coincidência entre províncias e distritos eleitorais. Cada um destes possui um mínimo de dois deputados mais um para cada 144.500 habitantes. Isto significa que, desde as eleições de 1982, a menor província teve direito a três representantes e a maior a 33 deputados.

As diferenças entre os sistemas eleitorais brasileiro e espanhol têm produzido impactos significativos na conformação do sistema partidário parlamentar. Uma primeira dimensão refere-se ao grau de concentração ou dispersão do poder parlamentar dos partidos. Desde Rae (1967), sabe-se que qualquer sistema eleitoral introduz algum grau de distorção entre o número de votos e o número de cadeiras recebidos pelos partidos. Em outras palavras, nenhum sistema é capaz de transformar de forma perfeitamente proporcional o peso eleitoral de uma agremiação em peso parlamentar. Releva ressaltar, entretanto, que leis eleitorais distintas produzem taxas diferenciadas de desproporção — os sistemas majoritários geram efeitos de distorção significativamente maiores do que os sistemas proporcionais. E dentro destes, o grau de distorção dependerá de fatores como tamanho dos distritos e existência de uma cláusula de exclusão7. Tendo em vista analisar de forma comparativa tais efeitos, as Tabelas 1 e 2 apresentam o número de partidos nominais; o número de partidos efetivos; o número de cadeiras e os índices de fracionalização, fracionalização máxima e fragmentação partidária nas Câmaras Baixas de Espanha e Brasil, respectivamente.

 

Tabela 1

Partidos Nominais, Partidos Efetivos, Nº de Cadeiras, Índices de Fracionalização, Fracionalização Máxima e Fragmentação Partidária no Congreso de los Diputados -- Espanha
1982-1993

Anos

PN

PE

NC

FRAC

FRACmax

FRAG

1982

10

2,3

350

0,571

0,903

0,632

1986

14

3,0

350

0,669

0,931

0,718

1993

11

2,7

350

0,628

0,912

0,689

Fonte: http://www.iuperj.br/Portugues/Leex/INDICE.htm

 

 

Tabela 2

Partidos Nominais, Partidos Efetivos, Nº de Cadeiras, Índices de Fracionalização, Fracionalização Máxima e Fragmentação Partidária na Câmara dos Deputados -- Brasil
1982-1998

Anos

PN

PE

NC

FRAC

FRACmax

FRAG

1982

5

2,4

479

0,580

0,800

0,720

1986

12

2,9

487

0,650

0,920

0,710

1990

19

9,0

503

0,900

0,950

0,950

1994

18

8,2

513

0,880

0,950

0,930

1998

18

7,2

513

0,861

0,946

0,910

Fonte: http://www.iuperj.br/Portugues/Leex/INDICE.htm

 

Contar simplesmente o número de partidos representados no Parlamento não é a melhor forma de se examinar o grau de concentração ou dispersão da força dos partidos no Parlamento. Com freqüência, a quantidade observada de partidos não guarda nenhum tipo de relação com o número de partidos que são efetivamente capazes de influenciar o processo parlamentar. Os índices de fragmentação e o de número de partidos efetivos, o primeiro elaborado por Rae (idem) e o segundo por Laakso e Taagepera (1979), buscam exatamente definir o grau de dispersão/concentração do sistema partidário, levando em consideração a força parlamentar das diferentes agremiações8. Aquelas que possuem um número muito reduzido de cadeiras tendem a ser desconsideradas pelos índices, por isso, em ambas as Tabelas o número de partidos é sempre maior do que o número de partidos efetivos.

O que dizem os resultados? Como se pode perceber, o índice de fragmentação, bem como o número de partidos efetivos no Brasil são significativamente maiores do que os verificados na Espanha, em especial a partir das eleições brasileiras de 1990. Os analistas indicam dois fatores como causas da relativa concentração da força parlamentar dos partidos na Espanha: a cláusula de exclusão de 3% nas províncias e o reduzido tamanho dos distritos (Gillespie, 1990; Gunther, Sani e Shabad, 1988; Montero, 1998). No Brasil, a literatura tem apontado, dentre os motivos da alta fragmentação, fatores como a alta magnitude média dos distritos, a permissão para coligações em eleições parlamentares e a ausência de cláusula nacional de desempenho (Lima Junior e Santos, 1991; Nicolau, 1996; Tafner, 1997). Embora a análise das razões da maior ou menor concentração da força parlamentar dos partidos seja relevante, o que importa considerar no momento é que no Brasil a dinâmica parlamentar evolui em torno de cinco a oito partidos, ao passo que na Espanha se observa uma dinâmica essencialmente bipartidária, não fosse a forte presença de partidos regionais. Este quadro é confirmado na leitura das Tabelas 3 e 4.

 

Tabela 3

Número e Percentual de Cadeiras Obtidas pelos Partidos
no Congreso de los Diputados – Espanha
1982-1996

Partidos

1982

1986

1989

1993

1996

Partido Popular (PP)

106

(30,3%)

105

(30,0%)

107

(30,6%)

141

(40,3%)

156

(44,6%)

Partido Socialista Obreiro Espanhol (PSOE)

202

(57,7%)

184

(52,6%)

175

(50,0%)

159

(45,4%)

141

(40,3%)

União do Centro Democrático (UCD)

12

(3,4%)

-

-

-

-

Centro Democrático Social (CDS)

2

(0,6%)

19

(5,4%)

14

(4,0%)

-

-

Esquerda Unida (IU)

4

(1,1%)

7

(2,0%)

17

(4,8%)

18

(5,1%)

21

(6,0%)

Convergência e União (CiU)

12

(3,4%)

18

(5,1%)

18

(5,1%)

17

(4,8%)

16

(4,6%)

Partido Nacionalista Basco (PNV)

8

(2,3%)

6

(1,7%)

5

(1,4%)

5

(1,4%)

5

(1,4%)

Coalizão das Ilhas Canárias (CC)

-

-

0

(0,0%)

4

(1,1%)

4

(1,1%)

Herri Batasuna (HB)

2

(0,6%)

5

(1,4%)

4

(1,1%)

2

(0,6%)

2

(0,6%)

Outros

2

(0,6%)

6

(1,7%)

10

(2,9%)

4

(1,1%)

5

(1,4%)

Total

350

(100%)

350

(100%)

350

(100%)

350

(100%)

350

(100%)

Fonte: Spain (1999).

 

 

Tabela 4

Número e Percentual de Cadeiras Obtidas pelos Principais Partidos na Câmara dos Deputados – Brasil
1982-1994

Partidos

1982

1986

1990

1994

PMDB

200

(41,8%)

260

(53,4%)

108

(21,5%)

107

(20,9%)

PFL

-

118

(24,2%)

83

(16,5%)

89

(17,3%)

PDS

235

(49,1%)

33

(6,8%)

42

(8,3%)

52

(10,1%)

PDT

23

(4,8%)

24

(4,9%)

46

(9,1%)

34

(6,6%)

PTB

13

(2,7%)

17

(3,5%)

38

(7,6%)

31

(6,0%)

PSDB

-

-

38

(7,6%)

62

(12,1%)

PT

8

(1,7%)

16

(3,3%)

35

(7,0%)

49

(9,6%)

Total

479

(100%)

487

(100%)

503

(100%)

513

(100%)

Fonte: Nicolau (1998).

 

Na Espanha, após o resultado das últimas eleições, dois partidos, o PSOE e o PP, passaram a dominar 84,9% das cadeiras. No Brasil, a soma das cadeiras obtidas pelos sete principais partidos alcançou 82,7% da Câmara dos Deputados. De fato, enquanto o sistema político espanhol se estrutura desde o início da redemocratização basicamente em torno de duas forças partidárias, uma de centro-esquerda — o PSOE — e outra de centro-direita — inicialmente a UCD, substituída pelo PP a partir de 1982 (Montero, 1998) — , o sistema político brasileiro experimentou constantes realinhamentos no que concerne à força parlamentar dos partidos. Em 1982, ainda sobrevivia uma lógica bipartidária que progressivamente ia cedendo espaço para uma estrutura política organizada em torno de cinco a sete partidos. Observa-se, ademais, e diferentemente do que ocorre na Espanha, que o centro conservador é predominante no Brasil. A esquerda e a centro-esquerda, a despeito de importantes avanços do PT desde as eleições de 1982, ainda constituem uma força eminentemente minoritária. Na próxima seção, os efeitos do sistema partidário sobre o funcionamento do sistema de governo nos dois países serão objeto de análise.

 

SISTEMAS PARTIDÁRIOS, SISTEMAS DE GOVERNO E RELAÇÕES EXECUTIVO/LEGISLATIVO

A segunda dimensão constitucional a ser analisada refere-se aos sistemas de governo adotados no Brasil e na Espanha, e, neste item, as diferenças não poderiam ser maiores: o sistema de governo brasileiro é republicano presidencialista, e o sistema espanhol, monárquico parlamentarista. Observemos com mais detalhe a mecânica de formação dos governos nestes dois países.

No Brasil, o presidente é eleito diretamente pelo eleitorado e cumpre um mandato fixo de quatro anos com direito a uma reeleição9. Em uma eleição presidencial, caso nenhum candidato alcance 50% + 1 dos votos válidos, uma disputa em segundo turno entre os dois candidatos mais bem votados na primeira rodada decide quem será o chefe de Estado e do governo (ver Brasil, 1988, título IV, cap. 2). Na Espanha, o rei é o chefe de Estado, cuja função é representar o país em suas relações internacionais. Além disso, cabe ao rei, a cada renovação do Congreso de los Diputados e após consulta aos partidos representados no Parlamento, propor um candidato à chefia do governo, o chamado presidente del gobierno. O candidato proposto expõe ao Legislativo seu programa de governo e em seguida solicita a este um voto de confiança. Se a Câmara, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, aprovar o programa proposto, então o rei nomeia tal candidato primeiro-ministro. Caso contrário, nova votação será efetuada 48 horas depois da anterior, e a moção de confiança será considerada aprovada mediante apoio da maioria simples do Congreso (ver Espanha, 1979, títulos II e IV).

Quanto aos mecanismos de substituição do governo, as divergências continuam naturalmente bastante acentuadas. No presidencialismo brasileiro, a substituição do presidente, fora dos prazos eleitorais legalmente estabelecidos, só é possível, salvo em caso de morte ou invalidez, mediante processo de impeachment. Este, para ter início, deve contar com o apoio de dois terços da Câmara dos Deputados. Admitido o início do processo, passa o Senado Federal a ser encarregado de julgar o presidente por crime de responsabilidade. A condenação definitiva do chefe do governo brasileiro depende também do apoio de dois terços dos senadores (ver Brasil, 1988, título IV, caps. I e II, arts. 52, 85 e 86). Na Espanha, a substituição do governo pode ser feita através de uma moção de censura, se proposta com apoio de pelo menos um décimo dos deputados e se aprovada por maioria absoluta destes. Todavia, o tipo de voto de censura adotado na Espanha segue o modelo alemão, chamado de voto construtivo de censura, segundo o qual o Parlamento só poderá aprovar a derrubada de um governo caso exista um candidato a primeiro-ministro apoiado pela maioria absoluta da Casa (ver Espanha, 1979, título III, cap. 1 e título V).

Do ponto de vista da dinâmica do sistema político, é fundamental examinar, em cada caso, o modo pelo qual o governo obtém apoio junto ao Legislativo, tendo em vista aprovar sua agenda de políticas públicas. O Quadro 2 apresenta o tipo de apoio formado nas Câmaras Baixas de Brasil e Espanha aos diversos governos formados nestes países desde a redemocratização10.

 

Quadro 2

Tipo de Apoio Partidário Obtido pelo Governo na Câmara dos Deputados
Brasil (1985-1999) e Espanha (1979-1999)

Tipo de Apoio

Brasil

Espanha

Partido Majoritário

0

2

Coalizão Majoritária Mínima

0

0

Coalizão Majoritária Ampliada

4

0

Partido Minoritário

1

3

Coalizão Minoritária

0

0

Fontes: Amorim Neto (1998); Delgado e Lopez-Nieto (1999).

 

Quando o apoio parlamentar ao governo é dado por apenas um partido e este é majoritário na Casa, então se diz que este apoio é de tipo partido majoritário. Quando uma coalizão de partidos é formada e o abandono de qualquer um destes da coalizão implica a perda da maioria parlamentar pelo governo, então tal apoio é denominado coalizão majoritária mínima. Uma coalizão majoritária ampliada significa que o fato de determinado partido ou determinados partidos abandonarem a coalizão não implica a perda da maioria parlamentar. Uma situação de apoio de tipo partido minoritário pressupõe que o governo não recebeu apoio formal de nenhum outro partido, salvo o próprio, e que este não domina a maioria absoluta das cadeiras. Finalmente, coalizão minoritária, como o próprio nome indica, refere-se aos casos em que o governo formaliza uma estrutura partidária de apoio, mas que, no entanto, não é majoritária no Parlamento11.

A literatura especializada tem identificado como principal mecanismo de montagem de apoio parlamentar ao presidente no Brasil a distribuição de postos ministeriais aos partidos (Abranches, 1988; Amorim Neto, 1994; 1998; Figueiredo e Limongi, 1999; Meneguello, 1998). A importância de se ter acesso a recursos de patronagem de modo a manter ou ampliar sua rede de apoio eleitoral explica a atração exercida pelo controle de cargos no Executivo junto aos diversos líderes partidários. Por outro lado, a alta fragmentação partidária observada no interior do Parlamento diminui a probabilidade de o partido do presidente alcançar sozinho a maioria absoluta na Câmara. Ademais, o fato de as listas partidárias serem abertas retira importante instrumento de controle dos líderes sobre o comportamento de suas bancadas. Conseqüentemente, o governo sofre do problema denominado por Riker (1962) de information effect: ele não conhece o tamanho real de sua base de apoio, porque não pode prever o comportamento em plenário de sua bancada nas votações das matérias de seu interesse. Acrescente-se a isto o fato de a agenda presidencial conter invariavelmente matérias constitucionais a exigir quórum qualificado de apoio. Assim, torna-se fácil entender por que as coalizões organizadas pelos presidentes brasileiros têm sido ampliadas para além da aliança mínima necessária para garantir a maioria absoluta do Legislativo.

No caso espanhol, é importante notar que o sistema eleitoral, que leva à restrição do pluripartidarismo no Parlamento, e a distribuição das preferências do eleitorado, fortemente estruturado em torno de dois grandes blocos, diminuem a fragmentação do sistema partidário parlamentar. Desde a redemocratização, os resultados eleitorais têm apontado para a existência de um grande partido de centro-esquerda, sempre o PSOE, e um grande partido de centro-direita, inicialmente, a UCD e, posteriormente, o PP. Em duas ocasiões, isto é, após as eleições de 1982 e 1986, o PSOE ocupou mais de 50% das cadeiras do Congreso, o que significa que os governos dali surgidos não foram obrigados a recorrer à coalizão de apoio, ou a governar com minoria. O problema analítico interessante de entender é por que, nas ocasiões em que nenhum partido alcançou maioria absoluta de cadeiras, não houve o recurso a governos de coalizão, mas sim a formação de governos de minoria.

É relevante lembrar, inicialmente, que nas três ocasiões em que a Espanha conviveu com governos de minoria, o partido dono da maior pluralidade no Parlamento é convidado pelo rei a formar o governo e articula com partidos regionais, especificamente o PNV e o CiU, o apoio de uma maioria absoluta para o voto de confiança. Entretanto, nenhum desses partidos regionais exige cargos no gabinete em troca de seu apoio. Por quê? Além disso, faz-se necessário investigar por que o PSOE, pela centro-esquerda, em 1993 e a UCD e o PP, pela centro-direita, em 1979 e 1996, respectivamente, não formaram coalizões com os partidos colocados na extremidade do espectro político. Por último, importa verificar por que o governo, uma vez minoritário, não sofre uma moção de censura de um Legislativo majoritariamente oposicionista.

Em primeiro lugar, com relação à adesão dos partidos regionais, a barganha política dá-se em torno de políticas públicas que preservam ou ampliam a autonomia local das províncias basca, no caso do PNV, e catalã, no caso do CiU. Trata-se, portanto, de governos de minoria formados mediante acordos sobre policies (políticas públicas) e não sobre offices (cargos) (Colomer, 1998; Gunther, Sani e Shabad, 1988; Ross, 1996). No que se refere à rejeição pelos partidos extremistas de um entendimento com partidos mais ao centro, a explicação certamente está ligada aos custos eleitorais de fazer parte do governo. Para tais partidos, a perda em votos de seu próprio eleitorado é maior do que a recompensa em termos de influência no governo (Gunther, Sani e Shabad, 1988; Share, 1999; Biezen, 1998)12. Finalmente, a dificuldade de derrubar governos no caso espanhol, certamente, é explicada pelo dispositivo constitucional da moção de censura construtiva, segundo o qual, os partidos que propõem a moção são obrigados a apresentar um gabinete alternativo apoiado pela maioria absoluta do Parlamento (Lijphart, 1999; Strom, 1990).

Importa discutir, nesse contexto, como é possível aos governos de Brasil e Espanha aprovarem seus programas de governo. No caso brasileiro, as dificuldades advêm do fato de as coalizões serem ampliadas, o que implica custos altos de negociação e eventualmente riscos de paralisia decisória. No caso espanhol, é lícito questionar como governos de minoria logram aprovar seus projetos diante de um Parlamento oposicionista em sua maioria. As próximas seções têm o objetivo de responder a tais questões através do exame da dimensão procedimental dos sistemas políticos desses dois países.

 

PODER DE AGENDA DO GOVERNO E ORGANIZAÇÃO LEGISLATIVA

A primeira dimensão procedimental a ser examinada diz respeito aos poderes que o Executivo detém para definir a agenda decisória do Legislativo. O Quadro 3 permite visualizar a extensão de tais poderes no Brasil e na Espanha.

 

Quadro 3

Poderes de Agenda do Executivo
Brasil (1988) e Espanha (1978)

Poder de Agenda

Brasil

Espanha

Poder de Decreto

sim

sim

Pedido de Urgência

sim

não

Poder Orçamentário

sim

sim

Veto Parcial

sim

n/a*

Veto Total

sim

n/a*

Fontes: Brasil (1988); Espanha (1979).
* Não se aplica

 

O poder de agenda do Executivo remete à estrutura institucional que organiza o processo legislativo. Mais especificamente, o que importa é observar as regras e procedimentos de formulação da agenda parlamentar, os núcleos de elaboração das políticas efetivamente aprovadas e os agentes de maior influência nesse processo. A questão central gira em torno da capacidade do Poder Executivo para iniciar e influenciar o processo legislativo, da extensão dos direitos parlamentares dos deputados sem postos na burocracia parlamentar e das prerrogativas de poder das comissões permanentes do Poder Legislativo. O que se pode concluir é que os dois países estudados neste artigo em muito se assemelham no que diz respeito aos poderes de agenda do governo.

Embora tenha recuperado com a redemocratização boa parte de sua capacidade de legislar e interferir no processo decisório, o Congresso brasileiro ainda não foi capaz de reverter a enorme desvantagem em que se encontra relativamente à Presidência e ao seu Ministério. Como o Quadro 3 indica, parte da explicação pode ser encontrada na própria Constituição de 1988. Em seu artigo 62 está previsto que o presidente pode editar decretos com força de lei, as chamadas medidas provisórias, a serem apreciados em trinta dias (Brasil, 1988). Caso o Congresso não se manifeste, a medida tem seu efeito legal anulado. Entretanto, a reedição da medida não é vedada, o que significa que ao evitar o quórum para sua apreciação, e reeditando-a indefinidamente, o governo adquire importante recurso estratégico para tomar decisões sem o apoio explícito do Legislativo13. Na Espanha, o governo também conta com o poder de editar decretos em caso de urgência, mas a ausência do instituto da reedição inibe sua utilização pelo gabinete (Espanha, 1979, art. 86).

O instituto da urgência determina que um projeto deve ser votado em plenário em 45 dias, contados a partir do momento em que foi concedido o regime de tramitação especial. Com isso, os projetos sob o regime de urgência são retirados das comissões no prazo estipulado, quer seus membros tenham se pronunciado a respeito ou não. Isto quer dizer que o Executivo no Brasil é capaz de determinar o ritmo de apreciação de suas propostas no interior do Legislativo (Figueiredo e Limongi, 1999). Na Espanha, embora não conte com o poder formal de solicitar tramitação especial para seus projetos, o processo legislativo no Congreso garante prioridade às proposições governamentais na medida em que estas têm tramitação imediata, isto é, no exato momento em que são introduzidas no Legislativo, ao passo que as propostas originadas dos legisladores são submetidas ao procedimento chamado toma en consideración, de acordo com o qual o Congreso delibera em plenário se aceita a tramitação de tais proposições (Giol et alii, 1990).

Com relação aos poderes orçamentários e tributários, as vantagens do Executivo nos dois países são consideráveis. No Brasil, o presidente conta com o monopólio de iniciativa em matérias dessa natureza. Ademais, o governo pode, no casos em que o Congresso deixa de decidir sobre o orçamento nos prazos para sua aprovação, efetuar gastos à razão de um doze avos do proposto ao mês14. Na Espanha, a elaboração da proposta orçamentária é de responsabilidade do governo. Além disso, qualquer proposição iniciada por legisladores que altere a previsão de receita e despesa só tramita com autorização do Executivo. E, em analogia com o que acontece no Brasil, se o Legislativo não aprova o orçamento nos prazos previstos, está o governo autorizado a efetuar o mesmo plano orçamentário do exercício anterior até o momento em que aquele se pronuncia sobre a nova proposta (Espanha, 1979, art. 134)15.

Pode-se notar que em relação ao poder de veto, a principal arma do Executivo foi consagrada pela atual Constituição: o veto parcial. Este tipo de veto é um instrumento mais eficaz do que o veto total, primeiro, porque impõe aos deputados levar em conta a preferência do Executivo não apenas em relação a proposições legislativas como um todo, mas também em cada artigo e parágrafo de um projeto; segundo, porque concede ao presidente a capacidade de interferir nos acordos intralegislativos de apoio mútuo. A possibilidade de pequenos trechos da legislação serem vetados diminui o valor esperado dos acordos que um deputado promove com seus colegas (Shugart e Carey, 1992)16.

O que concluir da discussão precedente? Basicamente, o que vemos é uma situação de enorme vantagem procedimental em favor do Poder Executivo no Brasil e na Espanha. Em ambos os casos, os governos contam com poderosos instrumentos de intervenção no processo de produção de políticas públicas que lhes permitem decidir, em certas circunstâncias, a despeito das preferências majoritárias do Parlamento. Na maior parte das vezes, o governo pode definir a agenda do Legislativo sem que este conte com mecanismos eficientes de contraposição e barganha. A análise que se segue permitirá uma apreciação do mesmo problema, desta feita sob o prisma da organização legislativa.

A dimensão procedimental é, na verdade, composta por dois conjuntos de variáveis. O primeiro, analisado acima, consiste na capacidade do governo de ditar o ritmo e o conteúdo do processo decisório. O segundo refere-se ao poder do Legislativo, enquanto instituição, de competir com o Executivo na formulação da agenda de políticas públicas. Tal poder está associado ao grau de complexidade interna do corpo legislativo, à sua competência no que tange ao armazenamento e distribuição de informação relevante, e ao poder para oferecer alternativas bem informadas àquelas sugeridas pelo governo. Por sua vez, o desenvolvimento de competência para atuar no processo decisório de maneira bem informada depende da estrutura de incentivos oferecida aos parlamentares. Em determinadas circunstâncias, pode parecer vantajoso para o representante investir recursos na aquisição da expertise requerida para atuar no processo decisório; em condições distintas parecerá mais vantajoso operar exclusivamente junto à sua base eleitoral, sem maiores preocupações quanto a temas de interesse mais geral.

A estrutura de incentivos adequada ao desenvolvimento de expertise é aquela que, através da distribuição de direitos e alocação de recursos parlamentares, assegura ao representante que seu investimento em informação se converterá em influência de fato no processo decisório. A estrutura de incentivos consagrada para o desenvolvimento de expertise legislativa é o sistema de comissões permanentes. Por seu intermédio, os legisladores especializam-se nas matérias pertinentes às comissões das quais fazem parte, estabilizam acordos sobre como encaminhar proposições ao plenário, e ponderam as diversas posições cultivadas pelos grupos sociais afetados pelas decisões (Krehbiel, 1991; Strom, 1998; Weingast e Marshall, 1988). Reforçar o sistema de comissões é, por conseguinte, o caminho institucional mais seguro para que o Legislativo adquira condições de competição com o Executivo durante o processo decisório. A estrutura, os procedimentos e os poderes das comissões permanentes nas Câmaras Baixas de Brasil e Espanha serão objeto da inquirição a seguir.

Um primeiro componente importante das comissões permanentes refere-se à sua estrutura — número, quantidade de membros e se os membros podem participar de mais de uma comissão permanente ao mesmo tempo. É relevante reconhecer em cada variável qual a regra capaz de incentivar o desenvolvimento de expertise em políticas públicas. Por exemplo, o número de comissões é importante porque quanto maior a quantidade de órgãos especializados, maior a diversidade de temas passíveis de receberem adequado tratamento do Legislativo, portanto, maior o número de projetos a serem apreciados simultaneamente (Strom, 1998). O Quadro 4 revela que o número de comissões no Brasil e na Espanha não é especialmente elevado, principalmente se tomarmos como medida de grandeza o número de ministérios nestes dois países: no Brasil, existem 23 ministérios; na Espanha, o último governo de Felipe González contava com dezesseis.

 

Quadro 4

Estrutura das Comissões Permanentes na Câmara dos Deputados
Brasil (1989) e Espanha (1978)

Estrutura das Comissões

Brasil

Espanha

Número de Comissões

16

11

Tamanho das Comissões

não fixado

não fixado

Restrição quanto a Pertencer a mais de uma Comissão

só é possível pertencer a uma comissão permanente

nenhuma

Fontes: Strom (1998); Câmara dos Deputados (1989).

 

Quanto ao tamanho das comissões, sabe-se que quanto menor, maior a probabilidade de monopólio de especialização. Quando a quantidade de participantes não é determinada, o que obviamente deve variar com o tamanho do Parlamento, a questão pode se tornar um issue relevante da agenda política, levando à atuação do governo e dos partidos tendo em vista sua resolução. Tal parece ser o caso tanto no Brasil quanto na Espanha, como indica o Quadro 4. A existência de restrição quanto a pertencer a mais de uma comissão é, certamente, ponto de alta relevância. Quanto menor a carga de atividades do parlamentar, maior tempo disponível para se dedicar às que lhe são atribuídas. Como se vê, ao contrário do caso da Câmara brasileira, o Congreso não impõe qualquer restrição a múltiplas participações. Todavia, a diferença não é tão acentuada: no Brasil, ao deputado é permitido participar de comissões especiais, paralelamente ao trabalho desenvolvido nas permanentes. E como as comissões especiais tratam, na maioria dos casos, de matérias relevantes para o governo, como emendas constitucionais, códigos de lei, ou projetos que digam respeito a mais de duas comissões, conclui-se que tal restrição acaba não prevalecendo também no caso brasileiro (Santos, 1997).

O segundo conjunto de variáveis diz respeito aos procedimentos internos. Sua importância reside em sua capacidade de distribuir direitos parlamentares que assegurem à comissão graus de liberdade vis-à-vis o governo e os partidos majoritários. Quanto maior o espaço cedido à oposição, maior o valor informativo das proposições enviadas pela comissão ao plenário (Strom, 1998). Quatro variáveis serão examinadas: os mecanismos de escolha das presidências das comissões; a alocação de presidências pelos partidos; a existência ou não de relatórios elaborados pela minoria para envio ao plenário; o estágio de deliberação comissional. O Quadro 5 expõe os principais procedimentos adotados nos Legislativos brasileiro e espanhol.

 

Quadro 5

Procedimentos Internos das Comissões Permanentes na Câmara dos Deputados
Brasil (1989) e Espanha (1978)

Procedimentos Internos

Brasil

Espanha

Seleção dos Presidentes

comissão

comissão

Alocação da Presidência pelos Partidos

proporcional

proporcional

Relatório da Minoria

não existe

alta ocorrência, mas a prática não é clara; existem limites para algumas regiões específicas

Estágio de Deliberação da Comissão

antes do estágio de plenário

depois do estágio de plenário

Fontes: Strom (1998); Câmara dos Deputados (1989).

 

A semelhança entre os dois casos está novamente presente. A seleção dos presidentes é feita em ambos pelas próprias comissões, no entanto, tal procedimento é em grande parte meramente formal. Os partidos negociam previamente a indicação dos presidentes entre si e com suas bancadas. Tanto no Brasil quanto na Espanha, a alocação proporcional das presidências pelos partidos preserva o direito da minoria a acumular alguma fonte de poder no interior do Legislativo. No que tange a existência ou não de relatórios de minoria, o Congreso leva vantagem sobre a Câmara brasileira: o plenário espanhol tem o direito de ouvir as ponderações das minorias instaladas nas comissões, enquanto no Brasil só o relatório votado recebe consideração em plenário. A situação inverte-se quanto ao estágio de deliberação. A Câmara possui a nítida vantagem de anteceder o plenário no que concerne à apreciação das matérias sob sua jurisdição, enquanto na Espanha, as proposições alcançam o estágio comissional com mérito já aprovado.

O último conjunto de variáveis versa sobre os poderes das comissões: se estas possuem o direito de iniciar legislação; se têm o direito de reformular livremente as propostas governamentais; se existem mecanismos pelos quais o plenário pode interromper a tramitação de determinada matéria na comissão e enviá-la diretamente ao plenário. O resultado comparativo de Brasil e Espanha aparece no Quadro 6.

 

Quadro 6

Poder das Comissões Permanentes na Câmara dos Deputados
Brasil (1989) e Espanha (1978)

Poder das Comissões

Brasil

Espanha

Iniciativa das Leis direito de iniciar leis direito de consolidar e repartir projetos
Autoridade para Reformular os Projetos de Lei comissões livres para reformular textos do governo comissões livres para reformular textos do governo
Controle dos Prazos de Tramitação o plenário tem direito de retirar os projetos das comissões o plenário tem direito de retirar os projetos das comissões

Fontes: Strom (1998); Câmara dos Deputados (1989).

 

Verifica-se, mais uma vez, enorme semelhança procedimental entre Congreso e Câmara. A única diferença reside no direito das comissões da Câmara de iniciar legislação, o que não acontece no caso espanhol. Quanto à autoridade para reformular projetos governamentais, a garantia é ampla nos dois casos, o que fortalece o sistema de comissões. Contudo, em ambos os países, o plenário é capaz de retirar projetos que por lá tramitam, avocando-os com recurso à urgência.

Como se observou, a dimensão procedimental dos sistemas políticos no Brasil e na Espanha expressa a mesma concepção de democracia: uma concepção concentradora de poder em mãos do governo. Se, no que se refere à dimensão constitucional, notamos importantes divergências — no Brasil, nota-se uma nítida opção pela concepção difusora, ao passo que na Espanha elementos majoritários convivem com traços consociativos — , a mesma distinção não é verificada em relação aos poderes de agenda governamental e estruturação interna do Legislativo. Predominância do Executivo no processo decisório e baixa capacidade dos órgãos representativos em armazenar e distribuir informação são os traços em comum dos sistemas políticos espanhol e brasileiro no que tange à esfera dos procedimentos. O que se pode esperar de tais semelhanças? As Tabelas 5 e 6 oferecem uma primeira pista importante.

 

Tabela 5

Leis Aprovadas, Percentual das Iniciadas pelo Governo e pelo Legislativo por Ano
Brasil 1989-1994*

Ano

Legislação Aprovada

Iniciada pelo Governo (%)

Iniciada pelo Legislativo (%)

1989

279

76,7

13,6

1990

166

86,7

2,4

1991

236

83,4

8,4

1992

221

80,0

9,9

1993

225

81,7

15,1

1994**

132

61,3

34,0

Fonte: Pessanha (1997).

* A soma não perfaz 100% porque a tabela desconsidera a legislação iniciada pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público.
** "Como o orçamento só foi aprovado no final do ano, o número de leis orçamentárias foi mínimo, na medida em que o Executivo dispôs de liberdade total para a execução dos gastos" (Pessanha, 1997:94).

 

 

Tabela 6

Leis Aprovadas, Percentual das Iniciadas pelo Governo e pelo Legislativo por Governo Espanha — 1982-1995

Governo

Legislação Aprovada

Iniciada pelo Governo (%)

Iniciada pelo Legislativo (%)

1982-86

197

92,9

7,1

1986-89

118

91,5

8,5

1989-93

128

85,2

14,8

1993-96

119

84,9

15,1

Fonte: Morlino (1998).

 

Ao contrário do que se passa no âmbito constitucional, em que se verificam diferenças significativas entre os sistemas partidários de Brasil e Espanha, o processo decisório nos dois países apresenta a mesma característica fundamental, isto é, a predominância do governo na produção legal. Vimos, por um lado, que a concepção consociativa de sistema político no Brasil dá origem a um sistema partidário fragmentado e a um sistema de governo baseado em coalizões, enquanto na Espanha, os elementos majoritários de sua Constituição reduzem drasticamente a fragmentação partidária no Parlamento e diminuem os incentivos à formação de coalizões de governo. Por outro lado, acabamos de observar que a mesma concepção de democracia no âmbito procedimental, concepção concentradora de poder, gera a supremacia do governo no processo de produção de políticas públicas. Em média, no Brasil, o governo inicia 78,3% das leis aprovadas no Legislativo, enquanto na Espanha esse percentual é de 88,6. Tal resultado confirma a importância de se analisar, quando do estudo comparado de sistemas políticos, não apenas os macroelementos de configuração do sistema, mas também as regras que regulam o processo decisório, sob o risco de se perder dimensão essencial do exercício da democracia política no mundo contemporâneo.

 

CONCLUSÃO

Como primeiro passo das considerações finais vale a pena lembrar a pergunta inicial do trabalho: de que forma o processo de transição determina o desempenho futuro de um sistema político? Sugeri, então, a seguinte hipótese de trabalho: mais do que influenciar o modo pelo qual são escolhidos os elementos constitucionais do regime democrático, vale dizer, os sistemas eleitoral e de governo, uma transição negociada tende a intervir nos elementos procedimentais da pólis, isto é, nas regras que regulam o processo decisório, sendo que tal influência se dá no sentido de favorecer os poderes de agenda do Poder Executivo e amesquinhar a capacidade do Legislativo em participar da formulação de políticas públicas. De que maneira os casos de Brasil e Espanha servem para uma primeira tentativa de sustentação da hipótese?

Tanto no Brasil quanto na Espanha a transição para o regime democrático ocorreu dentro de limites estabelecidos por agentes políticos que apoiavam o regime autoritário anterior. Embora contendo episódios surpreendentes, em ambos os países a transição não alterou a natureza do processo de produção de políticas públicas. Vale dizer, os regimes autoritários eram caracterizados por alta concentração de poder decisório no Executivo e tal característica do processo decisório permaneceu ao longo do período de redemocratização. A natureza das escolhas procedimentais feitas no Brasil e na Espanha denota a preocupação dos agentes envolvidos com a transição de não retirar do governo a capacidade de definir o conteúdo e o ritmo de aprovação da agenda decisória.

Parece, portanto, que o caráter negociado do processo de transição influenciou de forma conservadora a dimensão procedimental do sistema político e de forma inovadora sua dimensão constitucional. No Brasil, nota-se um contraste evidente entre a opção por um sistema político fragmentado, no qual se multiplicam as arenas de poder, e a escolha de concentrar o poder decisório nas mãos do Executivo. Na Espanha, percebe-se maior equilíbrio entre as duas dimensões, não obstante o fato de o sistema proporcional e a ocorrência sistemática de governos de minoria multiplicarem o peso de grupos minoritários de natureza regional na conformação da pólis. A complexidade do governo brasileiro, certamente, não foi adotada pelos constituintes espanhóis de 1978. Em ambos os casos, todavia, uma certa inércia institucional consagrou a opção pela continuidade da predominância do governo no processo decisório.

Inércia institucional, ou mais tecnicamente, a natureza path dependent da evolução institucional é o que aparentemente explica a semelhança dos dois sistemas no que se refere à dimensão procedimental. Quando uma transição política se dá por ruptura, a latitude de escolhas institucionais é maior, pois o processo decisório é interrompido e seus agentes deslocados. Ao contrário, quando a transição é feita segundo uma lógica negociada, está se optando, de maneira mais ou menos implícita, pela governabilidade e pela diminuição dos custos da mudança no curto prazo, por isso, prefere manter-se a rotina do processo decisório. Contudo, a permanência de tal rotina diminui o campo de escolhas institucionais possíveis, especialmente quanto à dimensão procedimental, exatamente a esfera que não tem sua rotina alterada.

Tanto na Espanha quanto no Brasil, os atores envolvidos com a transição herdaram um processo decisório concentrado17. Alterar sua natureza significaria, em muitos casos, incorrer em custos altíssimos de reversão de decisões passadas, ou em custos altíssimos de coordenação para a escolha de nova estrutura institucional a regular o processo decisório. Em resumo, dada a natureza path dependent das escolhas institucionais e o caráter negociado da transição experimentada no Brasil e na Espanha, observou-se certa divergência no que tange às escolhas constitucionais e semelhanças no que concerne às escolhas procedimentais.

É importante ressaltar o caráter provisório do argumento. É preciso enfatizar que nenhum teste foi feito, nem era este o propósito do trabalho. De toda forma, a aposta é que os processos de transição, de fato, determinam a dinâmica do sistema político democrático e que não avançaremos no entendimento sobre o funcionamento das instituições enquanto não incorporarmos às análises a intervenção de eventos históricos nos momentos de escolha institucional, e enquanto não aprofundarmos a natureza comparativa da investigação empírica. Em ambos os sentidos, o cotejamento entre Brasil e Espanha, mais do que oportuno, é fascinante.

(Recebido para publicação em agosto de 2000)

 

NOTAS:

*Este texto foi originalmente apresentado no Seminário Brasil – Espanha, Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais – IPRI, Rio de Janeiro, 7 de abril de 2000. O formato definitivo do artigo contou com valiosas sugestões de Charles Pessanha. Seu resultado final é de minha inteira responsabilidade.

1. Mais especificamente, transição por transação ocorre quando "[...] o regime autoritário inicia a transição, fixa alguns limites para a mudança política e permanece como uma força eleitoral relativamente importante durante a transição." (Share e Mainwaring, 1986:207). O caso espanhol seria o paradigma de transição negociada, a ponto de merecer a alcunha de "modelo espanhol" (Linz, 1978). Referências ao caso espanhol são recorrentes também em O’Donnell, Schmitter e Whitehead (1986) e nas conclusões "tentativas" de O’Donnell e Schmitter (1986). Para uma análise formal e mais rigorosa das condições em que é possível ocorrer uma transição por transação, ver Colomer (1991).

2. Neste momento, é de fundamental importância distinguir o que entendo por escolhas institucionais de outras definições do mesmo termo. Quando faço referência a escolhas institucionais, limito a análise às regras mediante as quais os governantes são escolhidos – sistemas eleitoral e de governo – e às regras pelas quais se dá o processo decisório – poderes constitucionais do Executivo e organização interna do Legislativo. Com isso, forneço contornos mais precisos ao termo "escolhas institucionais" do que os encontrados, por exemplo, em Przeworski (1992), em que o mesmo termo serve para definir decisões referentes às regras da competição partidária, relações Executivo/Legislativo, assim como o grau de intervenção dos militares na vida política, na existência de punição aos membros do regime autoritário, na indenização aos perseguidos etc. Procurei, assim, eliminar da análise temas que se referem à conjuntura de transição e isolar os efeitos estruturantes de longo prazo da adoção de determinado ritmo de mudança de regime.

3. Powell Jr. (2000) em trabalho mais recente reconhece a importância de analisar-se o desempenho dos sistemas democráticos utilizando duas dimensões: o estágio eleitoral e o estágio decisório. De certa maneira, esta disjuntiva se aproxima da classificação que proponho neste artigo.

4. Nas eleições de 1998, os votos em branco não foram contabilizados para fins de cálculo do quociente eleitoral.

5. Para a legislatura eleita em 1982, vigorou a Emenda Constitucional nº 22. Para as legislaturas eleitas em 1986 e 1990, vigorou a Emenda Constitucional nº 25. As eleições de 1994 e 1998 foram regidas pela Constituição de 1988.

6. Para detalhes de como é feita a distribuição, ver Nicolau (1997); Serra (1997).

7. Sobre o efeito do tamanho do distrito sobre a desproporção, ver Lijphart (1984; 1990); Lima Junior e Santos (1991); Rae (1967).

8. O número de partidos efetivos de Laakso e Taagepera é o inverso do índice de fracionalização de Rae. Este é obtido pela soma do percentual de cadeiras conquistadas pelos partidos elevada ao quadrado. O índice de fracionalização máxima, de Rae e Taylor (1970), é uma medida de dispersão máxima, obtida pela fórmula C(P-1)/P(C-1), onde C é o número de cadeiras e P é o número de partidos representados no Parlamento. O índice de fragmentação, utilizado por Santos (1986), permite comparar os índices de dispersão/concentração em Parlamentos de diferentes tamanhos, e é igual à divisão da fracionalização pela fracionalização máxima possível.

9. A reeleição foi aprovada com a Emenda Constitucional de 1996.

10. O critério para definir o que é a formação de um governo no Brasil é a simples contagem do número de presidentes desde o governo José Sarney, cujo início se dá em 1985. O Brasil foi governado por quatro presidentes desde então, sendo que Fernando Henrique Cardoso inicia seu segundo mandato em 1998. Isto é, o Brasil conta com cinco casos de formação de governo. Destes, apenas um não formalizou apoio dos partidos através de coalizões ampliadas no Parlamento – Fernando Collor, eleito em 1989. É bem verdade que, em 1992, quando já se havia iniciado o processo de investigação sobre indícios de irregularidades em seu governo, Collor tentou articular uma coalizão ampliada de apoio no Congresso. Isto levou Amorim Neto (1998) a definir um segundo governo Collor no qual se verificaria a ocorrência de uma coalizão minoritária. Para simplificar a análise, considero cada período presidencial indicando a ocorrência de apenas um governo. Na Espanha, desde a eleição de Adolfo Suárez, primeiro-ministro em 1979, ocorreram cinco eleições, cada uma dando origem a um novo governo. Por este critério, seis governos foram formados desde a primeira eleição regida pela Constituição de 1978. A soma das ocorrências constantes na 2ª coluna do Quadro 2 é igual a cinco, porque após o pleito de 1989, o PSOE conquistou exatamente 50% das cadeiras, o que me obrigou a eliminar tal ocorrência da Tabela. Para uma discussão mais aprofundada sobre critérios para definir contagem de governos no parlamentarismo, ver Lijphart (1999); Strom (1990).

11. Sobre a classificação dos diferentes tipos de apoio parlamentar ao Executivo, ver Amorim Neto (1998); Lijphart (1999); Strom (1990).

12. Os resultados das últimas eleições comprovaram a desconfiança dos líderes dos partidos de esquerda: pela primeira vez, desde a redemocratização, o PSOE e a IU concorreram unidos. A maioria absoluta das cadeiras conquistadas pelo PP de José María Aznar (183 de 350) está relacionada ao baixo comparecimento dos eleitores de esquerda às urnas, indiferentes, ou até mesmo inconformados, com a coalizão eleitoral.

13. Sobre as implicações do uso da medida provisória para o processo decisório no Brasil, ver Almeida (1998); Amorim Neto e Tafner (1999); Figueiredo e Limongi (1999); Monteiro (1997); Pessanha (1997).

14. Embora não conste da Constituição, tal poder é sistematicamente ratificado pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias (ver Figueiredo e Limongi, 1995).

15. Para uma discussão detalhada do processo orçamentário na Espanha, ver Heywood (1998).

16. Sendo parlamentarista, o governo espanhol não conta com o instituto do poder de veto, embora o governo possa, caso a oposição submeta alguma proposição que contradiga a agenda governamental, impedir sua tramitação, argumentando que pretende introduzir proposta semelhante (Giol et alii, 1990).

17. Note-se que o importante é o caráter concentrado, e em mãos do governo, do processo decisório, e não propriamente se o agente beneficiado pela transferência de poder de agenda é o presidente, em contraposição aos líderes partidários. Esta diferença entre sistemas que fortalecem o presidente versus os que fortalecem os líderes partidários é o ponto de partida do trabalho de Shugart (1998). Talvez pela ênfase na dicotomia presidente versus partido, o autor tenha percebido a enorme divergência entre os casos brasileiro e espanhol que encobre, todavia, o fato básico de serem ambos países que viveram regimes autoritários e que ao optarem por uma transição negociada, escolheram manter a força do Executivo no processo decisório.

 

 

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Glossário:

PDS — Partido Democrático Social

PDT — Partido Democrático Trabalhista

PFL — Partido da Frente Liberal

PMDB — Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PSDB — Partido da Social Democracia Brasileira

PT — Partido dos Trabalhadores

PTB — Partido Trabalhista Brasileiro

 

 

ABSTRACT
Institutional Choices and Transition by Transaction: Political Systems in Brazil and Spain from a Comparative Perspective

The objective of this article is to compare the performance of the political systems in Brazil and Spain. In both countries the redemocratization process occurred by way of negotiation with the leaders of the out-going authoritarian regimes. The hypothesis emerging from these two experiences is that this transition format limited the range of possible institutional choices. An analysis of three fundamental dimensions in these choices, the electoral and party systems in each country, the systems of government that were adopted, and the internal organization of the respective Legislative Branches indicates that the history of transition fostered a concentration of decision-making power in the hands of the Administration and the party leadership. Thus, despite important differences in the Constitutional dimension of the respective political systems, Brazil and Spain shaped similar procedural rules that have led to a huge public policy-making advantage for the Administration.
Keywords:
democratic transition; political institutions; Brazil and Spain

 

RÉSUMÉ
Choix Institutionnels et Transition par Transaction: Comparaison entre les Systèmes Politiques du Brésil et de l’Espagne

Le but de cet article est de comparer le fonctionnement des systèmes politiques du Brésil et de l’Espagne. Dans les deux pays, le processus de redémocratisation se fait par le modèle de la négociation avec les dirigeants du régime autoritaire précédent. L’hypothèse qui apparaît de ces deux expériences soutient que cette forme de transition a limité le champ des choix institutionnels possibles. L’analyse de trois dimensions fondamentales de ces choix, la nature des élections et des partis de chacun des deux pays, les systèmes de gouvernement adoptés, ainsi que l’organisation interne des pouvoirs législatifs, montrent que l’histoire de la transition a stimulé la concentration des pouvoirs de décision entre les mains de l’exécutif et des leaders des partis. Ainsi, malgré leurs différences importantes concernant la dimension constitutionnelle de leur système politique, le Brésil et l’Espagne ont façonné des règles de procédure assez semblables, responsables de l’énorme avantage du gouvernement dans l’élaboration des politiques publiques.
Mots-clé: transition démocratique; institutions politiques; Brésil; Espagne

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