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Dados

Print version ISSN 0011-5258On-line version ISSN 1678-4588

Dados vol.43 no.4 Rio de Janeiro  2000

http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52582000000400003 

Liberalização Política e Democratização na África: Uma Análise Qualitativa*

José Jaime Macuane

 

 

A consagração da democracia como o regime político mais adotado no mundo neste fim de século é inquestionável. Inquestionável também é o alcance da democracia em termos de participação política dos cidadãos e canalização eficiente das suas demandas, comparativamente a outros regimes políticos de que se tem registro na história. Contudo, as condições que levam à implementação, à estabilização e à consolidação da democracia não gozam do mesmo consenso.

Assim, no debate dos fatores que influem no desempenho da democracia, questões de ordem institucional, que se referem aos sistemas de governo ¾ presidencialismo, parlamentarismo, semipresidencialismo, bicameralismo (Shugart e Carey, 1992; Sartori, 1996; Mainwaring e Shugart, 1997a; Linz, 1990) ¾ e aos modelos de democracia ¾ majoritário ou consensual (Lijphart, 1999) ¾ ; questões de ordem econômica ¾ nível de desenvolvimento e desempenho econômicos ¾ ; de ordem histórica ¾ experiências democráticas anteriores (Huntington, 1994) ¾ e de ordem social ¾ níveis de educação e participação política (Putnam, 1993) ¾ são arroladas na tentativa de se encontrar uma explicação plausível.

Esse esforço foi mais estimulado com os processos de democratização ocorridos na última metade do presente século, o que foi chamado por Huntington (1994) de democratização da terceira onda1. A entrada, ou pelo menos o ensaio da entrada, de alguns países do Terceiro Mundo (América Latina, África e Ásia) e dos países egressos do bloco soviético no rol dos países democráticos, contribuiu para o enriquecimento dos estudos sobre a democracia, uma vez que se abriram possibilidades de comparação de países com realidades políticas, sociais, históricas e econômicas diferentes. É no âmbito dessa proposta comparativa, da contribuição para o debate sobre a democratização, que este trabalho se enquadra.

Porém, o trabalho será específico no seu objeto e modesto no seu escopo. Tenho como objetivo discutir a literatura sobre democratização, transpondo o debate ao continente africano. Por conseguinte, a análise irá se deter sobre trinta países africanos que empreenderam reformas políticas e/ou constitucionais direcionadas à democratização dos respectivos sistemas políticos. Dado o tempo reduzido desde o desencadeamento desses processos de democratização (a maioria ocorreu no início dos anos 90), não há condições para se analisar a consolidação da democracia. Por essa razão, optei por eleger como variável dependente o grau de estabilidade dos sistemas políticos a serem analisados e o sucesso nos processos de democratização.

Este artigo se encontra organizado da seguinte maneira: na primeira parte, faço uma breve retrospectiva histórica e contextual da África, da qual derivo as questões que nortearão este trabalho. Na segunda, discuto as principais questões teóricas sobre a democratização levantadas pela literatura internacional em geral, e pela africana em particular, e defino conceitualmente a variável dependente e as variáveis operacionais, além de selecionar os casos a serem analisados. Na terceira parte, testo empiricamente as principais hipóteses levantadas pela literatura para avaliar o seu poder explicativo dentro do contexto africano. Finalmente, apresento os resultados e procedo a uma breve discussão sobre os mesmos, secundada pelas considerações finais.

 

A ÁFRICA VISTA RETROSPECTIVAMENTE

Os contornos fronteiriços da maior parte dos países africanos atuais datam de pouco mais de um século, mais precisamente entre 1884 e 1885, quando foi realizada a Conferência de Berlim. Esta teve como objetivo resolver as diferenças existentes entre as potências européias colonizadoras (sendo as principais Grã-Bretanha, França, Portugal e Alemanha), no que toca à ocupação de territórios africanos e ao estabelecimento de zonas de controle e exploração econômica para cada uma delas. Um dos conflitos históricos mais aludidos é o que envolvia o ambicioso projeto do colonizador britânico Cecil Rhodes de ligar, por linha férrea, a cidade do Cabo (no extremo sul da África) à cidade egípcia do Cairo (no norte da África), projeto que esbarrava no não menos ambicioso projeto português de constituir um território que começaria em Moçambique (na costa oriental da África) e terminaria em Angola (na costa ocidental da África), o chamado mapa cor-de-rosa2.

Diferenças desse tipo, a grande diversidade (e às vezes rivalidade) étnica, bem como as unidades políticas africanas (Estados e Impérios) então existentes, influenciaram no processo de ocupação e colonização dos diversos territórios africanos, inclusive retardando-o. O que a Conferência de Berlim se propôs a fazer foi uma delimitação artificial do território de cada potência colonizadora, muitas vezes sem se ater a questões de natureza prática, como as das fronteiras étnicas ou das unidades políticas africanas até então existentes. No caso das fronteiras étnicas, a existência de uma entidade de dominação comum, no caso a potência colonizadora, facilitou até certo ponto uma convivência que em condições normais se revelaria insustentável. Essa convivência, muitas vezes baseada na união contra o colonizador comum, foi um dos alicerces para a formação de alguns movimentos nacionalistas, que empreenderam as lutas de libertação que conduziram à conquista da independência de vários países africanos.

Quando os processos de descolonização e de independência dos países africanos começaram em finais dos anos 50, algumas dessas questões relativas à convivência voltaram à ribalta, cujos contornos ainda testemunhamos hoje em episódios aterradores, como os dos mútuos massacres entre os tutsis e os hutus.

Episódios de lavagem étnica à parte, os processos das independências africanas não produziram os efeitos que seriam esperados, tanto do ponto de vista político como econômico. O processo que foi inaugurado com a independência da então colônia britânica da Costa do Ouro (atual Gana), em 1957, foi intensificado com a conquista da independência, nos anos 60, das ex-colônias francesas e britânicas. Portugal, pioneiro nos descobrimentos do Novo Mundo e na colonização, mas retardatário no processo de descolonização, só cedeu à vontade de autodeterminação das suas colônias nos anos 70, sendo que nos casos de Moçambique e Angola, após sangrentas lutas de libertação nacional. O processo completou-se com a independência dos países sob o domínio dos regimes racistas brancos da Rodésia do Sul (atual Zimbábue) e da Namíbia (sob o domínio da África do Sul do apartheid), em 1980 e 1990, respectivamente.

Voltando aos efeitos, a independência de alguns países africanos, fora a autodeterminação e salvo algumas exceções, não contribuiu muito para a melhoria da situação do Continente, seja em termos políticos, seja em termos socioeconômicos. No âmbito político, assistiu-se a uma tendência à instalação de regimes monopartidários de inspiração marxista-leninista, o que muitas vezes significou o banimento e a repressão de qualquer forma de contestação aos regimes instalados ou manifestação de pluralismo político; como exemplo, temos os casos de Angola e Moçambique. Assistiu-se ainda ao surgimento de regimes autoritários de inspiração direitista, como o do auto-intitulado imperador Bokassa, da atual República Centro-Africana, e o de Mobutu Sese Seko, no Zaire3, atual Congo Democrático. Por outro lado, guerras civis e Golpes de Estado passaram a fazer parte da rotina de muitos países, contribuindo assim para a criação de um ambiente social e econômico crítico.

No âmbito social, fluxos maciços de refugiados, dada a instabilidade interna de muitos países, as epidemias e a fraca capacidade dos Estados para responder a estes problemas, relegaram a África à periferia das periferias mundiais4. Como reflexo desse quadro crônico de instabilidade, seu desempenho econômico tem sido progressivamente descendente. Só para se ter uma idéia, em 1950 a África representava mais de 3% das exportações mundiais; em 1990 este número era de apenas 1,1%. Em 1980, era destino de 3,1% das exportações mundiais, e em 1995 de apenas 1,5%. De 1980 a 1995 as importações mundiais da África tiveram uma queda de 3,7% para 1,4% (dados da ONU apud Castells, 1998:110).

A crônica crise africana gerou uma indústria acadêmica, a dos chamados "afropessimistas", que segundo Ihonvbere (1997b) se dedica à compilação de todas as desgraças da África, e caso soluções sejam encontradas para as mesmas, muitos acadêmicos correm o risco de perder os seus empregos ou de ficar sem idéias.

Mas o Continente não apresenta apenas desgraças. Nos anos 80, alguns países empreenderam reformas econômicas patrocinadas pelo FMI e pelo Banco Mundial e o que se pode verificar, em que pese o fato de na maioria dos casos os resultados serem pífios, é que alguns sucessos despontam, indicando que pode haver alguma solução para o Continente. Como exemplo, temos os casos de Uganda e Moçambique (Macuane, 1996). Também, merecida menção é a da volta do convívio da África do Sul com outros países do mundo, após longas décadas de sanções econômicas e isolamento político, o que sem dúvida será um estímulo ao desenvolvimento da África de modo geral, e da África Austral de modo particular.

No âmbito político, o fim da Guerra Fria e a queda do Muro de Berlim, aliados a fatores internos dos países, desencadearam processos de reformas políticas que em muitos casos culminaram com a realização das primeiras eleições multipartidárias da história de vários países, e significaram o fim de guerras civis e a tentativa de canalização de demandas e conflitos políticos pela via institucional. Doravante, irei me dedicar a este aspecto.

Democratização e Estabilidade Política em Trinta Países Africanos

As experiências mais recentes de democratização da África são ricas em exemplos heterogêneos. Assistiu-se, por exemplo, a países que saíram de guerras civis sangrentas e regimes monopartidários, como Angola e Moçambique, tentando resolver as suas diferenças via arranjos institucionais democráticos, com resultados completamente opostos.

O movimento guerrilheiro UNITA** não aceitou os resultados das primeiras eleições gerais e multipartidárias da história do país, em 1992, que foram ganhas pelo partido no poder, o MPLA. Por essa razão, Angola retornou à guerra civil e, acredita-se, com mais intensidade e com diferenças ainda maiores entre os principais opositores ¾ o governo do MPLA e o movimento guerrilheiro UNITA. Por sua vez, Moçambique, após um sinuoso e delicado processo de paz, conseguiu realizar as primeiras eleições gerais em 1994, que foram ganhas pelo partido no poder (a Frelimo), e aceitas pelo ex-movimento guerrilheiro Renamo que assumiu o papel de principal força da oposição.

A República do Congo decidiu enveredar também pelo caminho da democracia e realizou as suas primeiras eleições gerais e multipartidárias em 1992, quando o então ocupante da presidência Denis Sassou Nguesso e seu partido perderam as eleições para Pascal Lissouba. A situação complicou-se quando, em campanha para as eleições presidenciais de 1997, Nguesso escapou de um atentado, alegadamente orquestrado por Lissouba. A troca de acusações entre os dois e seus seguidores terminou em uma guerra civil que culminou com o derrube do governo de Lissouba e a entrada triunfal de Nguesso na capital do país, completamente destruída, em outubro de 1997.

Cabo Verde e São Tomé e Príncipe, que vinham de uma longa história de monopartidarismo, realizaram as suas primeiras eleições multipartidárias em 1991, ocasião em que os representantes da situação foram derrotados. Atualmente, ambos possuem sistemas políticos relativamente estáveis, tendo realizado pacificamente outras eleições gerais.

Dados esses exemplo, o que é que influi no grau de estabilidade das recentes democracias africanas e nas chances de sucesso dos processos de democratização? Antes de tentar responder a esta questão, cabe refletir sobre algumas questões levantadas pela literatura sobre a dinâmica dos sistemas políticos democráticos em geral, e sobre os processos de democratização em particular.

 

SISTEMAS POLÍTICOS, INSTITUIÇÕES, DEMOCRACIA E DEMOCRATIZAÇÃO: UM BREVE DEBATE TEÓRICO

Os mecanismos que permitem o estabelecimento e funcionamento eficiente dos sistemas políticos democráticos têm sido uma das maiores preocupações da ciência política. Assim, a escolha das instituições que permitem alcançar resultados ótimos, bem como a tentativa de identificar as condições que favorecem o bom funcionamento dos sistemas políticos, impulsionaram estudos de várias correntes teóricas.

Nesse âmbito, o debate sobre que sistema de governo ¾ presidencialismo ou parlamentarismo ¾ é mais eficiente na resolução das diversas questões que se apresentam à democracia, estimulou acirrados debates teóricos. Um dos principais eixos de reflexão sobre essa questão é a crítica ao presidencialismo, que tem como um dos seus maiores representantes Juan Linz (Linz, 1987; Shugart e Carey, 1992; Sartori, 1996). Para Linz, o presidencialismo é pernicioso para a estabilidade política por causa do seu caráter de soma zero (quem ganha leva tudo); da possibilidade de o presidente governar sem o apoio da sua coalizão, chegando a exercer um poder que não condiz com a limitada pluralidade que o elegeu; da sua rigidez temporal (mesmo que o governo seja medíocre é difícil substituí-lo); da polarização das eleições presidenciais, uma vez que a aposta é muito alta; do medo de descontinuidade, em função do mandato fixo, que leva a um certo sentimento de urgência que contribui para a tensão e ineficácia política. Um outro aspecto levantado pela literatura é que o presidencialismo engendra uma legitimidade democrática dual, uma vez que o Legislativo e o Executivo apresentam diferentes processos de eleição (Shugart e Carey, 1992).

Por outro lado, o parlamentarismo, segundo Linz, seria superior ao presidencialismo, porque: permite a representação de outros partidos e grupos que não os vencedores; os perdedores podem fazer parte da coalizão vencedora, dependendo das alianças políticas; pode-se retirar o governo, caso tenha perdido o apoio da sua coalizão, sem que haja uma crise institucional e o horizonte do chefe de governo é maior, desde que a sua coalizão vença as eleições subseqüentes.

Outro debate que ocorre paralelamente ao dos sistemas de governo é o da escolha de sistemas eleitorais. A principal questão é que tipo de fórmula eleitoral ¾ majoritária/pluralista ou proporcional ¾ promove uma melhor representação das diversas tendências existentes na sociedade e permite a formação de governos estáveis. Portanto, a questão da representação versus governabilidade é o ponto central dessa discussão.

Uma das principais constatações da literatura, porém não livre de controvérsias, é a de que os sistemas eleitorais majoritários e de pluralidade tendem a punir pequenos partidos e a favorecer os grandes ¾ restringindo o acesso de pequenos partidos ao Legislativo e acabando por provocar uma grande desproporcionalidade na relação entre votos obtidos e assentos parlamentares alocados. Por sua vez, os sistemas eleitorais proporcionais tendem a se aproximar mais da proporcionalidade entre votos e assentos parlamentares, e permitem a representação de vários partidos no Legislativo. Em termos de estabilidade governamental, as fórmulas majoritárias são apontadas como produtoras de maiorias legislativas que permitem a sustentabilidade das decisões do governo. Inversamente, as fórmulas proporcionais, por contribuírem significativamente para a representação de muitos partidos, tornam eventualmente mais difícil a consecução de maiorias legislativas que possam sustentar o governo (Sartori, 1976; 1996; Rae, 1967; Taagepera e Shugart, 1989). Porém, as fórmulas eleitorais majoritárias, dado o seu caráter de soma zero, são vistas como inadequadas para as sociedades pluralistas, com fortes clivagens étnicas, religiosas, raciais, ideológicas e regionais, uma vez que restringem o acesso ao sistema político de certos grupos sociais, o que pode levar a tensões no sistema político.

Lijphart (1999) chega a propor a representação proporcional e o bicameralismo para as sociedades pluralistas como uma forma de resolução do problema da representação, combinado ao da estabilidade governamental. As razões da opção pela representação proporcional são as apontadas acima. Quanto ao bicameralismo, a sua adoção destina-se à representação das minorias. Para que a opção pelo bicameralismo seja um diferencial em termos de representação e poder de decisão, Lijphart argumenta que a Câmara Alta deve não só ser eleita de maneira diferente da Câmara Baixa, como ter um poder formal e real, tal como o da Câmara Baixa. Contudo, para que o arranjo bicameral seja forte, não bastam os poderes formais concorrentes, é necessário que a Câmara Alta tenha também legitimidade democrática, que é conferida pela eleição direta dos seus membros.

Tsebelis (1995), ao analisar os diferentes sistemas políticos de acordo com a sua capacidade de produzir mudanças nas políticas, parte do conceito de veto players para identificar quais os sistemas políticos possuem maior capacidade de promover mudanças no status quo. Os veto players, segundo o autor, são atores individuais e coletivos cujo acordo é requerido para a mudança do status quo; eles podem ser institucionais (a Presidência, o Legislativo) e partidários (principalmente no parlamentarismo). Tsebelis chega então à conclusão de que quanto maior for o número de veto players no sistema político, menor será a capacidade deste mesmo sistema de produzir mudanças no status quo, uma vez que será necessário o consentimento de muitos atores para a tomada de decisões. Desse modo, isso poderá levar à instabilidade do sistema político.

A combinação de diversos elementos institucionais também pode produzir resultados diversos. Nesta linha de pensamento, Mainwaring (1993) defende a tese de que a combinação do presidencialismo e do multipartidarismo é adversa a uma democracia estável. Isto ocorre porque a existência de muitos partidos complica a formação de coalizões, o que pode acarretar conseqüências deletérias para a democracia. Contudo, Mainwaring e Shugart (1997b), partindo da crítica aos argumentos de Linz contra o presidencialismo, argumentam que este pode funcionar bem com leis eleitorais que inibem o multipartidarismo, embora se deva evitar a adoção de leis eleitorais extremamente draconianas, que possam excluir determinados grupos, prejudicando assim a legitimidade do sistema democrático. Ademais, os autores argumentam que a mudança para o parlamentarismo poderá não garantir a governabilidade se os partidos existentes não forem disciplinados.

Lijphart (1991), transpondo essa discussão para o contexto das novas democracias e para os processos de democratização na África, Ásia, América Latina e Europa do Leste (principalmente em sociedades pluralistas), chega à conclusão de que a combinação de parlamentarismo e representação proporcional é a que apresenta perspectivas de melhores resultados. No caso das sociedades divididas, Lijphart argumenta que a convivência pacífica entre os diversos grupos requer conciliação e compromisso, o que implica a maior inclusão possível dos representantes desses grupos no processo decisório. Essa divisão de poder é mais provável nos sistemas parlamentaristas e de representação proporcional do que em sistemas presidencialistas e de pluralidade.

Para O’Donnell e Schmitter (1988), uma das questões que se apresentam no processo de democratização, principalmente na fase eleitoral, é que fórmula eleitoral escolher: se aquela que premia o partido vencedor (pluralista ou majoritária), ou a que leva em conta a proporção de votos de cada partido. A principal questão subjacente a este dilema é o que privilegiar: a produção de maiorias operacionais ou a produção de uma representação mais fiel a todos os partidos. Ademais, em uma observação que os autores reconhecem que pode ser vista como paradoxal e até imoral, eles afirmam que nas eleições fundadoras (que devem ser justas, livres, transparentes e concorridas) se aqueles partidos que têm um compromisso com o regime cessante forem alijados do processo decisório, o comprometimento dos poderosos do Antigo Regime com a democracia pode sofrer um sério revés5.

Ainda na mesma linha, mas dentro do contexto africano, e contrapondo-se às inferências de O’Donnell e Schmitter (idem), Ihonvbere (1997a) defende a tese de que a democracia terá poucas chances de sucesso caso os representantes do regime autoritário continuem no poder. Segundo o autor, nessas condições há grandes chances de o hipotético processo de democratização ser apenas uma forma de manutenção dos representantes do regime autoritário no poder, a partir de uma abertura cosmética que possa esvaziar os argumentos das forças que questionam o Antigo Regime. Como exemplo, Gros (1998) cita o caso de Gana, no qual aponta a insistente presença do presidente Jerry Rawlings no poder como empecilho à consolidação da democracia naquele país6.

Ainda no âmbito da combinação entre os sistemas de governo e os sistemas eleitorais, Bohrer II (1997), desagregando as novas democracias parlamentaristas de acordo com o sistema eleitoral que usam (pluralista ou proporcional) e com o seu desvio da proporcionalidade, chega à conclusão de que sistemas menos proporcionais tendem a sobreviver mais do que aqueles que apresentam resultados mais proporcionais. Power e Gasiorowski (1997) questionam se a escolha institucional é fundamental para a sobrevivência das novas democracias. A conclusão a que chegam, com base na análise de 56 transições democráticas no Terceiro Mundo, é a de que a escolha do tipo constitucional, presidencialismo ou parlamentarismo, não é fundamental ao sucesso da democracia nos casos estudados. Também chegam à conclusão de que no contexto do Terceiro Mundo a combinação de multipartidarismo e presidencialismo não prejudica a consolidação democrática, e nem o parlamentarismo mostra alguma superioridade óbvia na sustentação de regimes democráticos competitivos.

No contexto da democratização da África, Reynolds (1995) mostra, com evidências das democracias emergentes na África Austral, que nas sociedades pluralistas a combinação de sistemas de representação proporcional e sistemas de governo parlamentaristas tem melhor desempenho que os arranjos que combinam sistemas de governo presidencialistas e sistemas pluralistas. O argumento defendido por Reynolds, que aliás não é novo, é que as eleições pluralistas exacerbam polarizações étnicas e regionais por causa do seu aspecto de soma zero. Por outro lado, o sistema de representação proporcional exerce pressões sobre os partidos para que sejam mais inclusivos, uma vez que a produção de maiorias dependerá da votação em diferentes regiões. Como os grupos étnicos tendem a se localizar em regiões específicas, as maiorias serão o reflexo da diversidade étnica. Ademais, nos sistemas presidencialistas africanos, ainda segundo o autor, os presidentes tendem a ser pressionados pelas diferentes etnias e interesses regionais diversos, e podem ter incentivos para oferecer privilégios aos seus grupos étnicos e regionais, como forma de garantir a reeleição através de uma maioria simples e pluralidade de votos.

A corroborar as inferências de Reynolds, Posner (1995) mostra que no Maláui o fator regional nas eleições presidenciais foi crucial e permitiu a vitória do presidente Muluzi com a esmagadora maioria de votos do sul do país, que responde por 50% do eleitorado e de onde o candidato eleito é natural.

Para demonstrar que o debate sobre essas questões ainda é inconclusivo, Vengroff (1994) mostra que na escolha de um sistema eleitoral para a Assembléia Nacional do Mali prevaleceram questões de estabilidade a curto prazo. Assim, embora a maioria dos atores políticos fosse favorável à representação proporcional, o temor de que a mesma não produzisse uma maioria parlamentar em um momento político crucial ao país estimulou a adoção de um sistema eleitoral majoritário e de distritos plurinominais. A rationale inerente a essa decisão é que esse tipo de sistema eleitoral obriga os partidos a trazer para dentro deles os diversos interesses étnicos e regionais. Como a eleição ocorre em círculos eleitorais etnicamente heterogêneos, o resultado será o equilíbrio na distribuição dos assentos parlamentares entre os diversos grupos aliado à formação de maiorias parlamentares que garantem a estabilidade do governo.

Paralelamente ao debate sobre a escolha das variáveis institucionais, a reflexão sobre que condições determinam o sucesso do processo de democratização e a consolidação da democracia é uma outra vertente importante dentro da literatura que estuda os processos de democratização. Huntington (1994) enumera alguns aspectos que podem influir na consolidação das democracias da terceira onda, como experiências longas e recentes com a democracia, um certo grau de desenvolvimento econômico, o domínio da influência de causas internas (como os elementos históricos, socioeconômicos, políticos e institucionais existentes em cada país) em comparação às externas (como os processos de contágio, de pressão das agendas internacionais) no processo de democratização7. Para Huntington, as perspectivas de sucesso das democracias são exíguas em países com fraco desenvolvimento econômico como a África. Nas suas palavras, "os obstáculos no desenvolvimento econômico são obstáculos à expansão democrática" (idem:302) e "Muitas sociedades pobres permanecerão não democráticas pelo tempo em que permanecerem pobres" (idem:306)8.

Para Bratton e Van de Walle (1997) a herança institucional dos países africanos é que influenciará as transições para a democracia. Os autores partem do princípio de que nos países africanos predomina o neopatrimonialismo e suas instituições, cujas características são: presidencialismo com predominância de figuras individuais centrais (os big men), clientelismo, uso de recursos políticos para legitimação política e às vezes sistemas de partido único do tipo plebiscitário ou competitivo e/ou oligarquias militares9. Segundo Bratton e Van de Walle, a democratização tem mais chances de sucesso em sistemas com uma certa experiência de competição política. Embora alguns regimes neopatrimoniais ocasionalmente encorajassem rituais de participação das massas, raras vezes permitiram a competição política, principalmente entre os partidos. Na visão dos autores, a intolerância à competição é um dos maiores fracassos desses regimes e a razão pela qual as transições para a democracia, partindo desses sistemas, têm poucas chances de sucesso. Por essa razão, a transição tem chances de ser mais bem-sucedida se partir de qualquer tipo de regime que não o neopatrimonial, predominante na África.

Portanto, as conclusões de Bratton e Van de Walle, assim como as de Huntington, indicam que os legados histórico e institucional da África não são propícios à democracia. Ainda na mesma linha, a existência de partidos políticos fracos; a existência de um campo político restrito, em que a agenda dos incumbentes e da oposição é muito semelhante; a ausência de uma sociedade civil articulada; a predominância da violência política, da fraca classe trabalhadora e do fraco capitalismo existentes; a falta de uma tradição de associativismo heterogênea e flexível; a falta de uma cultura política com tradição de alguma abertura, pluralismo, tolerância e compromisso; a natureza dos Estados africanos, com fraca capacidade de integração e acomodação dos diversos interesses e identidades nacionais; a existência de uma classe política não hegemônica (Fatton Jr., 1998)10, cuja dominação expressa mais o uso direto da violência do que a sua liderança moral, intelectual e material, são condições apontadas pela literatura como empecilhos ao sucesso da democratização na África (Ake, 1991; Brumberg, 1991; Tvedten, 1993; Monga, 1997; Joseph, 1997; 1998; Fatton Jr., 1998; Gyimah-Boadi, 1998; Mengisteab e Daddieh, 1999; Mengisteab, 1999).

Em clara contraposição às prescrições da literatura sobre os elementos que condicionam as chances de sucesso da democracia, Santos (1998:232) argumenta que "o processo democrático resulta de uma combinatória de fatores, nenhum deles suficiente em um só país, nem necessário em todos, combinatória, portanto, que pode variar de país para país"11.

Avaliação da Literatura

Até que ponto essas reflexões teóricas dão conta do problema que pretendo analisar? Para tentar responder a esta questão, em vez de tentar encontrar as incongruências lógicas nos argumentos apresentados, vou transformar as principais questões levantadas pela literatura em hipóteses e confrontá-las preliminarmente com os dados empíricos, de modo a avaliar o seu poder explicativo. Isto é, em vez de fazer uma crítica dedutiva à literatura, farei uma crítica indutiva, o que significa que da confrontação com a realidade dos trinta casos verei até que ponto a literatura se adequa ou não à análise do objeto de estudo. Mas antes de enveredar por esse empreendimento, uma definição conceitual da variável dependente é crucial.

A estabilidade dentro do contexto dos sistemas políticos africanos em transição

Quando é que se pode considerar um processo de democratização bem-sucedido?

Em um primeiro relance sobre a situação política da África, fica claro que não seria adequado se falar de assuntos como consolidação democrática, assim como de outros temas que possam remeter à idéia de que o que está sendo analisado é um sistema já com um relativo grau de implantação. A fluidez com que alguns países passaram de situações de democratização para situações de conflito, como os exemplos acima descritos ilustram, justifica e torna essa cautela necessária. Por essa razão, minha proposta é a elaboração de uma variável que possa dar conta da estabilidade política e do sucesso do processo de democratização, que agregaria elementos como introdução e manutenção de um sistema de competição multipartidária; adesão às eleições realizadas sob os auspícios dos arranjos democráticos; conjuntura política e social atual (se há guerra, paz, tensões).

No caso da adesão às eleições, tomei como parâmetro a existência ou não de boicote dos partidos de oposição às mesmas. Poder-se-á argumentar que este indicador não dá conta do problema da adesão, uma vez que poderá ocorrer o boicote desses partidos, mas haver uma grande participação das massas. Por outro lado, poderá haver um boicote de partidos da oposição contrários à democratização. A minha justificação é que nenhum indicador é livre de lacunas, e também vários estudiosos dos processos de democratização já constataram a existência de controvérsias quanto à magnitude da participação.

Por exemplo, Santos (idem) sugere o acréscimo de um terceiro elemento no modelo bidimensional (poliarquia) de Dahl (1971), que compreende apenas participação e competição política. Para o autor, os sistemas políticos, além da institucionalização (a competição regular, dentro de regras aceitas por todos) e da participação, associam um terceiro elemento: o da elegibilidade ou controle. Este último tem a ver com os requisitos necessários para a participação dos cidadãos no processo político, tanto como eleitores quanto como candidatos, que podem diferir consoante ao país. Na perspectiva que aqui adoto, ao sugerir a adesão às eleições como indicador do sucesso na democratização, pressuponho que os mecanismos de controle devem ser definidos de tal forma que não inviabilizem a realização de eleições justas, o que poderá conduzir à não-adesão daqueles atores políticos cujas chances de participação efetiva e de vitória se reduzirão por conta desses mecanismos.

Quanto à existência de guerra, paz ou tensões, a polêmica é menor. Temos, por exemplo, o caso da Irlanda do Norte que, apesar da violência política, é apontada como uma democracia. Já o tipo de conflito que existe na África é predominantemente uma reação a regimes autoritários ou uma tentativa de resolução extra-institucional de questões que as instituições existentes não conseguem resolver. Portanto, pressuponho que um processo de democratização bem-sucedido criará mecanismos institucionais de resolução de conflitos aceitos pelos atores políticos relevantes, o que diminuirá a recorrência a outros meios alheios ao regime democrático.

Portanto, a definição da democracia que adoto é mínima, e consiste no trinômio participação, competição e elegibilidade. No que concerne especificamente à minha variável dependente, o sucesso da democratização, também adoto uma definição mínima: o sucesso é definido pela transição de um regime autoritário, sem competição política, para outro em que existe competição política e participação; os critérios de elegibilidade e participação não são excessivamente restritivos12; há um acordo a respeito das regras do jogo por parte dos principais atores (conseqüentemente, os mesmos aderem ao jogo) e a interação dos atores políticos não leva à ruptura institucional, o que em casos extremos pode redundar em guerra ou Golpe de Estado. Vale repisar que não é objetivo deste trabalho discutir a consolidação do regime democrático em si, uma vez que o reduzido espaço de tempo (cinco a dez anos) durante o qual esses países enveredaram pela democracia não torna esse tipo de análise seguro.

Com base nesses indicadores, posso atribuir graus diferenciados de estabilidade a cada país e encontrar formas de qualificar cada caso, quando houver alguma dificuldade no uso irrestrito dos critérios de classificação adequados. Por razões metodológicas que explicitarei adiante, a variável que avaliará o sucesso do processo de democratização ou estabilização política será dicotômica, isto é, avaliarei apenas se houve ou não sucesso.

A seleção dos casos e a definição das variáveis operacionais

Selecionei trinta países que empreenderam reformas políticas nos últimos anos, mais precisamente no final dos anos 80 e início da década de 90. Os processos de democratização foram diversos. Por exemplo, no caso dos países francófonos (Benin, Chad, Congo, Gabão, Mali, Níger e Togo) assistiu-se ao fenômeno das chamadas Conferências Nacionais, nas quais o regime vigente abriu espaço para a participação de vários grupos (exteriores ao regime) no processo de elaboração de uma nova Constituição e na discussão do processo de democratização em si (Widner, 1994; Bratton e Van de Walle, 1997). Em outros países, principalmente os anglófonos, o processo foi mais fechado, com o regime vigente a comandar sozinho o processo de transição. O grau de reformas também variou entre os diversos países. Por exemplo, na Argélia as reformas políticas envolveram também mudanças constitucionais profundas, como a redefinição dos poderes do Executivo e a introdução do bicameralismo. Em outros casos, como no Maláui, as reformas políticas significaram, essencialmente, a liberalização política, o que implicou apenas a supressão dos artigos da Constituição que faziam alusão à existência exclusiva de um partido, e nos artigos relacionados a sistemas políticos que só permitem a atividade de um partido: invariavelmente o partido no governo13.

A seleção envolveu diversos países africanos, colonizados por diferentes países, cuja independência ocorreu em períodos distintos, com escolhas institucionais variadas. O denominador comum a todos esses países é a realização de eleições em que, em princípio, todos tinham o direito de participar. Considerei principalmente o período entre 1990 e o início de 1999. Em alguns casos, como os da Guiné-Bissau, da Costa do Marfim, do Níger e de Serra Leoa, recorri a fatos mais recentes para avaliar o desempenho dos seus processos de democratização. É necessário realçar que nos quatro exemplos acima o processo sofreu crises ou foi interrompido. No caso específico da Guiné, após um levante militar em 1998, que levou à guerra civil, o processo foi retomado, tendo sido realizadas eleições gerais em novembro de 1999, concluídas em janeiro de 2000. O candidato da oposição, Koumba Yalá, venceu as eleições, pondo fim ao longo governo do PAIGC, que durava desde a proclamação da independência do país em 1975. Como ainda não existem dados para avaliar essa nova fase da Guiné-Bissau, considero apenas o período que se estende até 1999.

Essa amostra é razoavelmente representativa, uma vez que abarca mais da metade dos países do Continente (a África tem um pouco mais de cinqüenta países), e uma parte considerável dos que empreenderam reformas políticas nestes últimos anos.

As variáveis operacionais

Sistematizei as informações referentes aos países de acordo com os seus principais fatos políticos, e codifiquei as informações de forma dicotômica (as freqüências de cada variável estão no Quadro 1). As variáveis que foram escolhidas de acordo com as prescrições da literatura podem ser agregadas em dois grupos, sendo que um deles se divide em dois.

I - A variável dependente: TRDBS é a variável que indica se a transição para a democratização foi bem-sucedida ou não. Como disse acima, esta variável foi construída com base em dois indicadores: se há guerra, paz ou tensões, e se houve adesão às eleições pós-arranjo democrático. No caso do último indicador, prefiro não ser muito restritivo. Por exemplo, Gana realizou, até 1997, duas eleições gerais ¾ legislativas e presidenciais. Nas legislativas de 1992 houve boicote, mas nas outras houve adesão. Com base nesse critério considerei que houve adesão às eleições, apesar de em uma delas ter havido um boicote. Burquina Faso é outro exemplo, foram realizadas três eleições até 1997: duas legislativas, em 1992 e 1997, e uma para o Executivo, em 1990. Porém, nas eleições de 1990 e 1992 houve boicote, mas houve adesão nas de 1997. Considerei a última eleição como um indicador de que os atores políticos aceitaram as regras do jogo. A Zâmbia realizou eleições gerais em 1992 que foram tidas como livres e justas, e tiveram uma grande adesão. Contudo, nas eleições de 1996 a oposição alegou que houve irregularidades, e os protestos contra o governo eleito cresceram nesse interregno, chegando a ser declarado o Estado de Emergência. Classifiquei a Zâmbia como sucesso de democratização, pelo fato de as primeiras eleições terem sido limpas e pelo fato de ter havido uma substituição do incumbente do regime anterior. Não chegou a ser necessário recorrer a mecanismos extra-institucionais na resolução de demandas políticas na Zâmbia. E em termos de participação e competição política, a situação atual difere radicalmente dos tempos em que apenas um partido detinha o monopólio do poder e condicionava a participação política. Há, evidentemente, um caminho ainda a se percorrer para que a democracia se consolide nesse país, mas não se pode dizer que tenha ocorrido uma reversão para um regime autoritário.

II - As variáveis independentes (este grupo se subdivide em dois):

1. As variáveis históricas ¾ este grupo inclui as variáveis referentes à história do país: SPPI e EPAGINC. No caso do sistema partidário predominante na fase posterior à independência, considerei como sistemas de partido único aquilo que Bratton e Van de Walle (1997:77-82) chamam de oligarquias militares. A rationale subjacente a essa classificação é a de que as oligarquias militares também concentram poder em um grupo específico como, por exemplo, uma Junta que passa a decidir os destinos do país e é responsável pela gestão dos negócios de Estado. Neste aspecto, as oligarquias militares assemelham-se aos sistemas de partido único tendo em vista o monopólio do poder do Estado. Os países que os autores apontaram como oligarquias militares em 1989, que estão na minha amostra, são Burquina Faso, Chad, Gana, Guiné-Conacri, Lesoto e Mauritânia. Também é importante ressaltar que os mesmos países não foram oligarquias militares ininterruptamente. Por exemplo, Burquina Faso teve uma breve experiência de multipartidarismo no final dos anos 70. Porém, o movimento pendular predominante nos sistemas políticos africanos é entre sistemas partidários de partido único, com maior ou menor grau de participação e/ou competição, e os governos militares. Por essa razão, a classificação desses países como monopartidários não afeta a análise.

2. As variáveis institucionais ¾ o nome é sugestivo, elas são as variáveis relacionadas às instituições, nomeadamente: ARBIC (se o arranjo existente inclui bicameralismo); SGA (qual o Sistema de Governo Atual?); APML (se existe algum partido com maioria legislativa que apóia o governo); SISTEL (qual o sistema eleitoral usado?). Neste grupo, as variáveis SGA e SISTEL merecem alguns comentários.

 

Quadro 1

Freqüências das Variáveis

 

Variáveis

Número de Casos

Total

Transição Democrática – TRDBS

malsucedida = 0

17

30

bem-sucedida = 1

13

Governo com Maioria Legislativa – APML

sem maioria = 0

8

30

com maioria = 1

22

Existe Arranjo Bicameral

não existe = 0

21

30

existe = 1

9

Eleições Fundadoras Ganhas pelo Incumbente – EPAGINC

não = 0

12

30

sim = 1

18

Sistema de Governo Atual – SGA

parlamentarismo/semi-presidencialismo = 0

16

30

presidencialismo = 1

14

Sistema Eleitoral

majoritário = 0

16

30

proporcional = 1

14

Sistema Partidário Pós-Independência – SPPI

monopartidarismo = 0

25

30

multipartidarismo = 1

5

Fontes: Banks e Muller (1998); Nicolau (1999); Nohlen et alii (1999); http://www.woyaa.com; http://www.agora.it/elections

 

Por exemplo, na classificação dicotômica divido os países em presidencialistas e não presidencialistas. No caso dos países não presidencialistas, apenas dois são parlamentaristas: Lesoto e África do Sul; os outros são semipresidencialistas. O problema com essa variável é duplo. O primeiro aspecto do problema é que os sistemas semipresidencialistas, assim como os presidencialistas, podem variar em termos de poder de agenda do Executivo vis-à-vis o Legislativo, dependendo da divisão dos poderes constitucionais entre os dois. Desse modo, condições como poder de veto, condições para o seu derrube, monopólio de certo tipo de legislação e outros elementos, contribuem para essa assimetria ¾ para uma discussão destes aspectos, ver Shugart e Carey (1992). Em minha classificação, não levo em conta essas nuanças e suponho, com um certo risco, que os sistemas presidencialistas transferem uma gama considerável de poderes ao Executivo.

O segundo aspecto do problema tem a ver com a classificação dos sistemas parlamentarista e semipresidencialista como uma mesma categoria. Na verdade, em termos gerais isso não será problemático para o trabalho, mas no caso específico da combinação de sistemas eleitorais e sistemas de governo poderão surgir algumas ressalvas. Por exemplo, a literatura sugere que a combinação entre representação proporcional e parlamentarismo é benéfica à democracia. Contudo, pouco diz sobre as relações do sistema eleitoral com o semipresidencialismo. Como lidar então com essa questão?

Na verdade, o semipresidencialismo, visto sob a ótica do debate dos sistemas de governo e seus efeitos, está muito próximo do parlamentarismo. Isto é, os governos, na maioria dos sistemas semipresidencialistas, precisam de maiorias parlamentares para a sua sobrevivência14. Desse modo, os mecanismos de produção de maiorias e o número de partidos existentes no Parlamento, no caso o sistema eleitoral, afetarão os sistemas semipresidencialistas de modo parecido ao parlamentarismo, o que resolve o problema da classificação. Na classificação dos sistemas eleitorais, os sistemas mistos (Seychelles e Guiné-Conacri) receberam o mesmo valor (1) dos sistemas proporcionais. O raciocínio subjacente a esta classificação é o de que os sistemas mistos, por combinarem as virtudes da representação proporcional e das representações majoritária e pluralista, tendem a ser mais proporcionais que as formas puras majoritária e pluralista. Neste ponto, é necessário deixar bem claro que nem sempre os sistemas mistos são irrepreensivelmente proporcionais, mas que são menos desproporcionais que os sistemas majoritário e pluralista (ver Blais e Massicotte, 1996).

Escolhi essas variáveis institucionais por uma razão muito simples: o papel dos arranjos institucionais (ARBIC, SGA, SISTEL), a experiência anterior de competição política (SPPI), a questão de quem vence as eleições fundadoras (EPAGINC) e o papel das coalizões de apoio ao governo (APML) são questões levadas em conta pela literatura que aborda problemas inerentes ao sistema democrático, bem como o seu desempenho e operacionalidade. Portanto, desse modo, espero contribuir para o debate, refletindo sobre essas questões no contexto africano.

A classificação dos países segundo as variáveis dicotômicas

Classifiquei os países de acordo com as variáveis dicotômicas, de modo a ganhar em uniformização e a reduzir ao máximo as variáveis essenciais com as quais irei lidar. Contudo, o critério, por ser muito restritivo, muitas vezes pode deixar de fora algumas informações importantes. Este é um trade-off que aceito, uma vez que a maior parte das variáveis se presta melhor a classificações dicotômicas do que a outras.

Com essas ressalvas em mente, falta testar a validade das hipóteses levantadas pela literatura.

 

O TESTE DAS HIPÓTESES TEÓRICAS

Para o teste das hipóteses teóricas, optei por me ater aos dados empíricos recolhidos e deles inferir os presumíveis mecanismos causais que podem ligar as variáveis independente e dependente.

De acordo com a literatura, é possível distinguir três perspectivas teóricas baseadas nas variáveis históricas e institucionais:

a) o primeiro grupo é constituído pelos autores que apontam certos arranjos institucionais como sendo os mais favoráveis à estabilidade política. Eles incluem nas prescrições deste grupo as combinações entre os sistemas de governo e eleitorais, a existência (ou não) do bicameralismo e a existência de uma base parlamentar de apoio ao governo. Alguns dos autores associados a essa visão são Lijphart, Reynolds, Tsebelis, Linz, O’Donnell, Schmitter e Vengroff.

Nesta literatura, pegando de empréstimo as definições de Lijphart (1999), a discussão gira em torno da superioridade de cada um dos dois modelos de democracia apontados pelo autor. De um lado, teríamos o modelo de democracia consensual, que combina parlamentarismo, representação proporcional e bicameralismo, prescrito às sociedades pluralistas, como as de muitos países africanos, por ser mais inclusivo e, conseqüentemente, dar conta da pluralidade existente. De outro, o modelo majoritário que, por definição, combina o presidencialismo e o sistema eleitoral majoritário ou de pluralidade, apontado como mais eficiente em termos de tomada de decisão, uma vez que os atores necessários à tomada de decisões são e este é um arranjo que produz maiorias com mais facilidade. Aliás, a questão da existência de maiorias de apoio ao governo é outro aspecto levantado pela literatura, sendo que se a coalizão majoritária tiver menos partidos, maior será a facilidade de tomada de decisões (por existirem poucos veto points) e, conseqüentemente, maiores as chances de haver governabilidade.

b) O segundo grupo é o que aponta fatores históricos como determinantes nas chances de haver uma democratização bem-sucedida. Nesta abordagem, experiências anteriores com a democracia, e a continuação (ou não) dos incumbentes no poder, após as eleições fundadoras, são elementos importantes na explicação do desfecho do processo de democratização. Bratton e Van de Walle, Huntington, O’Donnell, Schmitter, Ihonvbere são alguns dos autores dessa visão. Nesta literatura, a saída dos representantes do regime autoritário, e conseqüentemente o rodízio no poder, que aliás é um aspecto inerente à definição da democracia, é apontada pela maioria dos autores como sendo fundamental para o sucesso da democracia. Por outro lado, experiências anteriores de competição política são tidas como favorecendo as chances de sucesso na democratização.

c) A visão de que o sucesso da democracia depende da combinação de fatores históricos e institucionais de forma diferenciada. Santos e Huntington são defensores desta tese.

Vejamos o que os dados sugerem a respeito dessas questões.

Fiz uma regressão logística, tendo como variável dependente o desfecho do processo de democratização (sucesso = 1 e fracasso = 0), incluindo como variáveis independentes do modelo os fatores apontados pela literatura como influenciando na estabilidade política e nas perspectivas de sucesso da democratização. Os dados estão na Tabela 1.

 

Tabela 1

Fatores Institucionais e Históricos que Influem na Estabilidade
Política e na Transição Democrática

Variável Independente

Coeficiente*

Nível de Significância

Constante

0,1557 (1,1972)

0,8965

APML

1,1118 (1,1512)

0,3299

ARBIC

-0,5517 (1,0673)

0,6052

EPAGINC

-1,8730 (1,1264)

0,0964**

SGA

0,1457 (0,9253)

0,8749

SISTEL

0,1855 (0,8643)

0,8301

SPPI

-0,7236 (1,12118)

0,5504

Qui-quadrado

4,331***

0,6320

Nº de Observações

30

 

Fontes: Banks e Muller (1998); Nicolau (1999); Nohlen et alii (1999); http://www.woyaa.com; http://www.agora.it/elections.
*Erro-padrão entre parênteses.
**Significante ao nível de 0,10.
*** 6 graus de liberdade.

 

Como se pode verificar, quase todos os coeficientes das variáveis não são significativos. A exceção vale apenas para a variável EPAGINC, que é significante apenas ao nível de 10% e o sinal negativo do seu coeficiente indica que as chances de sucesso na democratização estão ligeiramente relacionadas à saída do incumbente do poder, após a realização das eleições fundadoras.

Quanto às outras variáveis, apenas a APML (maioria de apoio ao governo) apresenta um coeficiente significativamente maior que zero e com sinal positivo, confirmando as expectativas da literatura ¾ de que as maiorias de apoio ao governo são importantes ¾ , apesar de não ser significativo. As variáveis ARBIC, SGA e SISTEL têm coeficientes mais próximos a zero, sendo que os seus sinais sugerem resultados que não fazem eco às prescrições da literatura. Por exemplo, se nos fixarmos nos modelos de democracia, o que se constata é que os resultados não endossam a superioridade de nenhum dos dois modelos (consensual ou majoritário). No que concerne aos elementos da configuração institucional que caracterizam cada um dos modelos, os dados indicam que o arranjo que explicaria o sucesso da democratização combina presidencialismo e representação proporcional e não possui um Legislativo bicameral. Portanto, essa configuração vai ao encontro das principais tendências da literatura. Por último, temos o coeficiente do histórico de competição política (SPPI) que, além de não ser significativamente maior que zero, possui um sinal negativo, indicando que a experiência anterior de competição política não interfere nas perspectivas da democratização, resultado este contrário às prescrições da literatura. Provavelmente, o fato de poucos países da nossa amostra terem tido uma experiência de democracia influiu nesse resultado.

Vista a regressão de forma global, o qui-quadrado do modelo não permite rejeitar a hipótese nula de não-relação entre as variáveis, uma vez que os resultados obtidos não dão indícios de que as variáveis apontadas pela literatura são adequadas para a explicação do desfecho dos processos de democratização.

Esta análise, além de tudo, apresenta problemas metodológicos, que estão relacionados ao reduzido número de casos pesquisados, o que torna as conclusões preliminares a que cheguei frágeis. Na metodologia quantitativa usada ¾ regressão logística ¾ , o número de casos está muito aquém do mínimo de cinqüenta casos por parâmetro recomendado pela literatura especializada (Aldrich e Nelson, 1984).

Por esta razão, optei pela adoção do método booliano, um tipo de análise qualitativa que se revela mais adequado aos nossos objetivos, uma vez que disponho de muitas variáveis e poucos casos (Ragin, 1987; 1994; Luoma e Reinikainen, 1994; Hanneman, 1994; Winston, 1996). Para uma melhor compreensão do método, uma breve explicação revela-se oportuna.

O método booliano

A vantagem deste método é que, por ser um tipo de análise qualitativa, ele permite explorar ao máximo as variáveis independentes existentes, podendo fornecer várias soluções provenientes da combinação entre as mesmas. Portanto, a minha maior preocupação não é com a generalização em si, mas com os diversos e complexos mecanismos que estão por trás do desfecho dos processos de democratização.

Primeiro são selecionados os casos, a variável dependente e as variáveis independentes, que posteriormente serão dicotomizadas. Quando há presença do elemento que a variável indica, se atribui 1; quando há ausência, 0. No caso do presente estudo, nem todas as variáveis independentes são dicotomizadas em termos de ausência e presença. No que concerne à variável relativa ao sistema de governo ¾ SGA ¾ 1 (um) representa presidencialismo e 0 (zero) parlamentarismo ou semipresidencialismo. O mesmo ocorre com o sistema eleitoral (SISTEL), onde 1 (um) representa o sistema proporcional ou misto e 0 (zero) o sistema majoritário ou pluralista. Com base nesses dados, constrói-se uma "tabela da verdade", na qual se caracteriza cada caso de acordo com a presença e ausência de cada uma das variáveis.

Em seguida, busca-se encontrar a relação que uma conjugação de variáveis independentes tem com a variável dependente nos diversos casos estudados. Para obter-se uma solução mais parcimoniosa, leva-se a cabo um processo de simplificação, até se encontrar as combinações mais reduzidas possíveis, os chamados primeiros implicantes.

Como afirmei anteriormente, a vantagem do método é que ele fornece várias soluções, o que permite avaliar e visualizar as nuanças que cada variável independente, combinada a outras, imprime nos diversos casos. Ademais, permite apreender a possível multidimensionalidade do processo, uma vez que é possível detectar os múltiplos efeitos que a combinação de certas variáveis pode ter, podendo tanto produzir sucesso como fracasso nos processos de democratização. Isto é, com o método booliano é possível detectar as contradições, em termos de resultados da variável dependente, que a combinação de certas variáveis independentes produz.

Outra vantagem é o fato de todos esses passos poderem ser executados por um software (o QCA), o que reduz a probabilidade de erro na conjugação das variáveis e sua simplificação.

Na visualização dos resultados, as variáveis em letras maiúsculas são aquelas cujo código é 1=presença e as que estão em letras minúsculas são aquelas cujo código é 0=ausência. No caso das soluções que apresentarei adiante, cada linha significa que quando aquelas variáveis se reúnem pode ocorrer sucesso ou fracasso no processo de democratização. O sinal (+) significa que quando as variáveis se associam de outro modo, elas podem produzir o mesmo resultado na variável dependente.

Por exemplo, suponhamos uma situação em que um determinado resultado (R) é função das variáveis A, B e C: AbC + aBC. Interpretando este resultado, podemos dizer que R ocorre quando existe A e não existe B e existe C ou quando não existe A e existe B e existe C.

Os grupos de países, segundo a democratização, estão no Quadro 2.

 

Quadro 2

Classificação dos Países segundo a Combinação das Variáveis e o Resultado da Democratização

Sucessos – 6 países

Fracassos – 10 países

Contradições – 14 países

África do Sul, Madagascar, Maláui, Mali, Zâmbia, Benin

Mauritânia, Gâmbia, Argélia, Lesoto, Guiné- Bissau (1998/1999), Níger, Serra Leoa, República Centro Africana, Congo, Togo

Sucessos – 7

Fracassos – 7

Burquina Faso, Gabão, Gana, Moçambique, Cabo Verde, São Tomé e Príncipe, Seychelles

Burundi, Guiné Equatorial, Guiné- Conacri, Costa do Marfim, Djibuti, Chad, Quênia

 

Configurações de casos bem-sucedidos: (3)

SPPI epaginc sga SISTEL ARBIC (África do Sul e Madagascar)+

sppi epaginc SGA sistel arbic (Maláui, Mali e Zâmbia)+

sppi epaginc SGA arbic apml (Benin, Maláui e Mali)

Configurações de casos não bem-sucedidos: (8)

sppi EPAGINC SGA sistel ARBIC APML (Mauritânia)+

SPPI EPAGINC SGA sistel arbic APML (Gâmbia)+

sppi EPAGINC SGA SISTEL ARBIC apml (Argélia)+

SPPI epaginc sga sistel ARBIC APML (Lesoto)+

sppi EPAGINC sga SISTEL arbic APML (Guiné-Bissau e Níger)+

SPPI epaginc SGA SISTEL arbic apml (Serra Leoa)+

sppi epaginc sga sistel ARBIC apml (República Centro Africana e Congo)+

sppi EPAGINC sga sistel arbic apml (Togo)

Configurações que geram desfechos contraditórios: (3)

sppi EPAGINC SGA arbic APML (Angola, Moçambique, Guiné Equatorial, Guiné-Conacri, Quênia e Gana)+

sppi EPAGINC sga sistel APML (Costa do Marfim, Djibuti, Burquina Faso, Chad e Gabão)+

sppi epaginc sga SISTEL arbic APML (Burundi, Cabo Verde, São Tomé e Seychelles)

Como os resultados sugerem, as variáveis explicativas apontadas pela literatura têm um impacto distinto, variando de acordo com o contexto. Tivemos quatorze combinações de variáveis, sendo que três produziram resultados contraditórios e abarcaram quatorze países, quase a metade da amostra.

Para explicar o sucesso da democratização, tivemos três combinações abarcando seis casos. No âmbito daquilo que classifico de variáveis históricas, o único fator comum às três combinações é a perda das eleições fundadoras pelo incumbente (epaginc). O que confirma, aliás, o resultado da regressão. No que concerne a experiências anteriores de competição política (SPPI), apenas dois casos tiveram experiência de multipartidarismo, sendo que restrito, Madagascar e África do Sul. Neste último, a experiência de competição política deu-se durante o tempo do apartheid, com restrições à participação da maioria negra. No que toca a Madagascar, que teve experiência de multipartidarismo após a independência em 1960, foram introduzidas algumas restrições à competição política na Constituição de 197515, segundo a qual os partidos só deviam competir dentro de uma frente única: a FNDR. Esta exigência foi retirada através de um decreto que se tornou efetivo em março de 1990.

Relativamente às variáveis institucionais, temos uma configuração que combina parlamentarismo/semipresidencialismo (sga) e representação proporcional (SISTEL) e que engloba apenas dois casos. No entanto, os arranjos institucionais que têm presidencialismo (SGA) abarcam quatro casos, sendo que três países também adotaram um sistema eleitoral majoritário/pluralista (sistel). O arranjo bicameral (ARBIC) e a inexistência de maioria parlamentar que apóia o governo (apml) estão cada um em uma combinação ¾ o primeiro item está presente em dois casos e o segundo em três. Como podemos ver, embora haja uma ligeira vantagem no número de casos que combina presidencialismo e sistema eleitoral majoritário, ela não é significativa. Portanto, não se pode concluir que esse tipo de arranjo garante a estabilidade política e favorece o sucesso da democratização, como sugerem Mainwaring e Shugart. Isto se deve ao fato de no grupo das configurações que envolvem fracasso na democratização (que veremos a seguir) termos uma configuração semelhante que engloba dois casos. Portanto, a diferença numérica entre os casos dos dois grupos não é significativa, a ponto de proclamar a superioridade do arranjo majoritário. O mesmo pode-se dizer dos arranjos bicamerais, apontados por Lijphart como adequados a sociedades pluralistas, como as dos países africanos. Como veremos adiante, esses arranjos estão presentes na metade (cinco) dos países abarcados pelas configurações relacionadas ao insucesso da transição democrática.

Nos fracassos dos processos de democratização, temos ao todo dez casos e oito configurações, sendo que em cinco o incumbente ganhou as eleições fundadoras (seis casos), e nas três configurações remanescentes o incumbente não continuou no poder após a realização das eleições fundadoras (quatro casos). O histórico de competição está em três combinações que compreendem três casos. Gâmbia é o caso mais interessante nesse item, uma vez que foi um dos poucos países africanos que adotou o multipartidarismo após a sua independência em 1965. Em 1994, um Golpe de Estado depôs o presidente Dawda Jawara, que foi substituído por Yahya Jammeh. Seguiu-se um período de transição que culminou com a elaboração de uma nova Constituição, aprovada por referendo popular, em março de 1996. Em setembro, foram realizadas eleições presidenciais, nas quais Jammeh saiu vencedor, e o seu partido venceu as eleições legislativas de janeiro de 1997. A despeito dessa aparente democratização, alguns partidos foram banidos pelo regime, e foi emitido um decreto proibindo todos os cidadãos que ocuparam altos cargos entre 1965 e 1994 (ano do Golpe de Estado) de concorrerem a cargos nacionais.

Na parte institucional temos quatro combinações com presidencialismo (quatro países) e quatro com parlamentarismo/semipresidencialismo (seis países). O sistema eleitoral majoritário/pluralista aparece em cinco combinações (seis casos), e o de representação proporcional em três (quatro casos). As combinações de parlamentarismo e sistema eleitoral majoritário englobam quatro casos; a do parlamentarismo com representação proporcional, a do presidencialismo e representação proporcional ou sistema majoritário foram adotadas em dois países cada. O arranjo bicameral e a maioria de apoio ao governo estiveram em quatro configurações cada, sendo que as duas variáveis estiveram presentes em cinco países cada. Isso pode ser um indício de que a hipótese de Tsebelis, de que o bicameralismo pode aumentar o número de veto players, é parcialmente correta.

Também tivemos três configurações contraditórias, englobando quatorze casos. Em todas, os países não têm um histórico de competição política e os governos conseguiram a maioria parlamentar. Em duas configurações o incumbente ganhou as eleições fundadoras. Em cinco casos o sistema de governo é presidencialista; a combinação de semipresidencialismo e representação proporcional está em quatro casos, e nos restantes cinco países o arranjo conjuga o parlamentarismo/semipresidencialismo e o sistema eleitoral majoritário.

A primeira configuração apresenta cinco países: dois sucessos e três insucessos. A segunda é composta por cinco países: dois sucessos e três fracassos. E a terceira abarca quatro países; três sucessos e um fracasso. Portanto, esses arranjos acabaram produzindo resultados contraditórios, podendo redundar em fracasso ou levar ao sucesso.

Como é possível depreender dos resultados da análise, com a (relativa) exceção da saída do incumbente do poder, nenhum outro fator explica substantiva e uniformemente o desfecho dos processos de democratização. As prescrições da literatura, quer no âmbito histórico de experiências anteriores de competição política ou a continuação no poder dos representantes do Antigo Regime, quer nos arranjos institucionais que garantem a representatividade e governabilidade, não são satisfatórias. A empiria acaba mostrando que o impacto dos fatores institucionais (históricos e políticos) não é unidirecional e muito menos uniforme. Ademais, no que concerne aos arranjos institucionais, que têm merecido um vasto debate teórico da ciência política, as prescrições da literatura revelaram-se insatisfatórias, pelo menos no contexto dos processos de democratização na África.

Por outro lado, comparando os coeficientes da regressão logística aos resultados do método booliano, nota-se que as variáveis SGA e SISTEL (relativas aos sistemas de governo e eleitoral), que estão entre as mais discutidas pela literatura e cujos coeficientes estão mais próximos a zero, foram as que tiveram, também, menos poder explicativo nos resultados. Por exemplo, a combinação entre parlamentarismo/semipresidencialismo e representação proporcional gerou dois casos tanto de fracasso como de sucesso e quatro contraditórios. O mesmo parlamentarismo/semipresidencialismo, combinado a um sistema eleitoral majoritário, gerou quatro fracassos e cinco contradições. No caso da variável ARBIC (Legislativo bicameral), também se confirmou o resultado da regressão, uma vez que, como foi visto acima, há indícios de que o bicameralismo não contribui positivamente para o sucesso da democracia. Porém, a vantagem do método booliano reside no fato de o mesmo ter lançado luz sobre as possíveis contradições que podem existir na combinação entre as variáveis, e também na possibilidade de se chegar a conclusões sólidas com base em poucos casos (que mesmo assim são representativos do universo estudado), algo que não seria possível com o uso do método estatístico.

Em suma, tomando como base as hipóteses genéricas da literatura, os dados não corroboram nem a superioridade dos arranjos consensuais nem dos arranjos majoritários, uma vez que não existe uma tendência forte que nos indique a existência de uma influência clara e positiva de qualquer tipo desses arranjos no sucesso da democratização. Isto é, nem a combinação do presidencialismo com o sistema eleitoral majoritário (ou proporcional), nem a combinação do parlamentarismo com a representação proporcional e/ou um Legislativo bicameral mostraram alguma superioridade.

Nem os arranjos consensuais nem os majoritários provaram alguma superioridade na sua influência nos processos de democratização. Apenas algumas variáveis (EPAGINC e ARBIC), e de forma às vezes isolada e aleatória, tiveram um impacto unidirecional na democratização.

 

DISCUSSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao optar por um tipo de análise qualitativa quis evitar as generalizações, que muitas vezes deixam de fora alguns aspectos que podem influir na explicação de certos resultados. Também optei por um método que pudesse combinar as diversas variáveis, em vez de analisar separadamente o impacto de cada uma. Por essa razão, ganhou-se em complexidade, uma vez que se acabou tendo muitos resultados possíveis para o sucesso ou fracasso da democratização, e perdeu-se em generalização. Contudo, o uso do método booliano permitiu-nos ver que os mesmos fatores podem ser a base do sucesso na democratização em um caso, e combinados a outros podem estar por trás do insucesso em outros casos. Daí aqueles casos que se enquadram nas configurações que geram resultados contraditórios, que respondem por quase metade (quatorze casos) da amostra.

Aliás, um aspecto digno de nota nos casos estudados é a aparente tensão existente entre a governabilidade e a representação, tema caro à ciência política contemporânea. As variáveis relativas à representação ¾ como o sistema eleitoral e a existência (ou não) de arranjo bicameral ¾ contribuem para a criação de condições específicas de governabilidade, seja influindo na formação de maiorias de sustentação ao governo, seja garantindo a representação do maior número possível de tendências existentes na sociedade. Contudo, o seu efeito, em termos de sucesso no processo de democratização, nem sempre é uniforme, havendo casos em que arranjos altamente excludentes foram mais bem-sucedidos no processo do que os mais inclusivos. Refiro-me especificamente àqueles casos em que a combinação de presidencialismo e sistemas majoritários não prejudicou o processo de democratização, enquanto arranjos não presidencialistas, com representação proporcional e até bicameralismo, não garantiram o sucesso da democratização, garantindo a estabilidade política.

À primeira vista, essas situações podem mostrar que a tensão entre a governabilidade e a representação pode manifestar-se em trade-offs, que implicam a opção entre arranjos que garantem, com uma relativa facilidade, maiorias de sustentação ao governo, e arranjos que sejam mais representativos. Contudo, como demonstram os casos da Guiné Equatorial, da Guiné-Conacri e do Níger, mesmo arranjos que combinaram um sistema eleitoral proporcional (de princípio mais representativo) e nos quais o governo teve uma base de sustentação no Legislativo, podem não ser bem-sucedidos, mesmo tentando evitar esse trade-off. Questões como a permanência no poder do incumbente do regime anterior após as eleições fundadoras, podem criar barreiras ao acesso de novos grupos às instâncias decisoras, e isso pode conduzir a um clima de instabilidade que inviabiliza a governabilidade.

Ao fazer esta análise não pretendi ser exaustivo, principalmente no que concerne aos fatores que são apontados pela literatura como sendo relevantes para a explicação dos processos de democratização. Restringi-me apenas às questões históricas e institucionais, e deixei de fora outras tantas como a influência dos fatores e atores externos e o nível de desenvolvimento econômico. Estes aspectos também têm sido determinantes na onda africana de democratização, uma vez que muitos países empreenderam reformas econômicas patrocinadas pelo FMI e pelo Banco Mundial. Contudo, apesar dos esforços de diversos governos no sentido de tirar os seus países da pobreza, os resultados econômicos até aqui têm sido pífios. Por muito tempo, um dos maiores desafios das jovens democracias africanas será garantir a estabilidade dos seus sistemas políticos em meio a um contexto de fraco desenvolvimento econômico, a partir da criação de mecanismos que possam garantir a resolução e canalização de demandas por meios pacíficos, duradouros e estáveis.

Na 35ª Cimeira da OUA, realizada em 1999 na cidade de Argel (na Argélia), representantes de vários países africanos adotaram a "Declaração de Argel", que entre outras coisas estipula que nenhum governo que nasça de Golpe de Estado será reconhecido na África, e os líderes golpistas devem ser banidos e isolados da comunidade internacional. Este posicionamento dos líderes africanos é uma prova clara de que a democracia na África deixa de ser apenas uma agenda de um punhado de países para ser uma agenda continental.

Em desdobramentos mais recentes, a Costa do Marfim realizou eleições presidenciais em outubro de 2000, nas quais concorreram o general Robert Guei, que ascendeu ao poder via um Golpe de Estado em dezembro de 1999, e o desafiante Laurent Gbagbo. Quando os primeiros resultados começaram a indicar a vitória do oponente, o general Guei dissolveu a instituição responsável pela contagem dos votos, e só mais tarde foram divulgados os resultados que sintomaticamente lhe davam a vitória. Após o anúncio dos resultados eleitorais, seguiram-se violentos protestos populares, denunciando a fraude e exigindo a retirada de Guei do poder, o que se consumou pouco tempo depois.

Este último exemplo mostra também que a democracia começa a ser uma reivindicação não só dos líderes, mas também dos cidadãos de alguns países africanos, o que pode ser interpretado como o prenúncio da chegada de novos ventos que poderão insuflar novas idéias e configurações nos sistemas políticos da África.

(Recebido para publicação em março de 2000)
(Versão definitiva em outubro de 2000)

 

NOTAS:

* Este artigo é uma versão modificada do primeiro capítulo de minha Tese de Doutorado defendida no IUPERJ, em dezembro de 2000. Gostaria de agradecer ao IUPERJ por criar as condições, mediante a aquisição da bibliografia pertinente, para a realização de minha pesquisa de tese; aos professores Fabiano Santos e Octavio Amorim Neto pelos comentários às versões iniciais do artigo; à Giovana Linhares do Laboratório de Estudos Experimentais – LEEX; ao professor Charles Pessanha e aos pareceristas anônimos de Dados por suas críticas, comentários e sugestões. A responsabilidade pelo aqui exposto é inteiramente do autor.

** Para esta e outras siglas, ver glossário no final do artigo.

1 Huntington (1994) indica como marco do início da terceira onda de democratização a Revolução dos Cravos, em Portugal, que começou com o Golpe de Estado de 25 de abril de 1974.

2 A julgar pelos contornos fronteiriços atuais não é difícil ver quem ganhou. Os países de colonização portuguesa ocupam de fato os extremos opostos da costa africana e a parte central foi toda de colonização britânica.

3 O regime de Mobutu por várias vezes serviu de exemplo, em trabalhos acadêmicos, para ilustrar a natureza de um Estado predador. Só para termos uma idéia, Mobutu, para fazer propaganda do seu recém-criado regime, não poupou dinheiro do seu já empobrecido país e desembolsou alguns milhões de dólares para sediar a glamourosa e memorável luta de boxe entre Muhammad Ali e George Foreman, no início dos anos 70, referente ao título mundial de boxe de pesos-pesados. Pouco antes da morte de Mobutu, tudo indica que o regime já tinha perdido muito do seu glamour, tanto que a denominação mais corrente do regime era cleptocracia, dado os altos níveis de corrupção que o caracterizavam. Duvido muito da cientificidade desta última denominação e suspeito ser obra de um analista com aguçado senso de humor.

4 Para uma abordagem mais detalhada do processo de marginalização da África, ver Castells (1998); Callaghy (1994); Ihonvbere (1997b).

5 Obviamente o peso desse aspecto dependerá do tipo de transição democrática que tiver ocorrido. Se tiver sido uma ruptura com o regime autoritário, isso não fará muita diferença. Contudo, se a transição tiver sido negociada entre a oposição e o regime autoritário, ou se este último tiver promovido reformas de dentro, este aspecto será crucial.

6 Em dezembro de 2000 foram realizadas eleições gerais em Gana, nas quais o então vice-presidente e candidato do presidente cessante Jerry Rawlings à Presidência, John Evans Atta Mills, perdeu para o desafiante John Agyekum Kufuor. O partido de Rawlings aceitou os resultados. Isso pode ser o prenúncio de que a democracia em Gana começa a consolidar-se.

7 Para um aprofundamento das variáveis externas no processo de democratização, ver Whitehead (1996).

8 Uma discussão sobre a relação entre desenvolvimento econômico e democracia pode ser encontrada em Przeworski e Limongi (1997). Com base no estudo de 224 regimes (101 democráticos e 123 autoritários), os autores chegam à conclusão de que as democracias estabelecidas em países de renda alta têm mais chances de subsistir do que as democracias implantadas em países de renda mais baixa.

9Segundo Bratton e Van de Walle (1997), o sistema plebiscitário de partido único é aquele em que o regime neopatrimonial restringe a competição mas encoraja a participação política. A participação das massas é um ritual simbólico para endossar o governo da elite no poder. O sistema competitivo de partido único é aquele em que a participação também é encorajada e há uma certa competição intrapartidária, e os eleitores eventualmente podem votar contra alguns candidatos apoiados pelo regime e a decisão ser acatada. Nas oligarquias militares as eleições são raras ou inexistentes. As decisões são tomadas por um líder, coadjuvado por uma Junta e, eventualmente, por civis tecnocratas.

10O conceito de hegemonia é usado aqui no sentido gramsciano. Ou seja, é entendido como o consentimento espontâneo dado pelas massas à direção imposta na vida social pelos grupos dominantes fundamentais.

11 Neste artigo, Santos reitera que as suas conclusões coincidem parcialmente com as de Huntington (1994), no que concerne à multiplicidade das causas que influenciam o processo democrático.

12A única restrição, recorrendo ao critério de Santos (1998), seria a idade mínima de 18 anos.

13 O Maláui também introduziu o bicameralismo nas reformas constitucionais de 1995, mas este só deveria entrar em vigor em 1999.

14Além do livro de Shugart e Carey (1992), as discussões sobre o semipresidencialismo podem ser encontradas em Huber (1996); Strom e Amorim Neto (1999). Para Huber, o semipresidencialismo (no caso, o francês) é um parlamentarismo racionalizado, porque o governo deve ter o apoio de uma maioria parlamentar, mas também existe uma gama de mecanismos institucionais que garante a tomada de decisões pelo Executivo, mesmo quando este não tem o apoio da maioria legislativa. Nesse sentido, o semipresidencialismo seria mais próximo ao parlamentarismo, só que com a vantagem de ter uma menor propensão à paralisia decisória. Por sua vez, Strom e Amorim Neto, partindo da análise de alguns sistemas semipresidencialistas da Europa, chegam à conclusão de que o semipresidencialismo, devido aos poderes presidenciais de nomeação e estabelecimento de agenda, pode levar à não-cooperação com os partidos parlamentares, o que pode acarretar um conflito entre os Poderes e uma paralisia decisória.

15 Um governo militar instalou-se em 1972.

 

 

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GLOSSÁRIO:

APML – Algum Partido (do governo) com Maioria Legislativa

ARBIC – Existência de Arranjo Bicameral

EPAGINC – Eleições Pós-Arranjo Democrático Ganhas pelo Incumbente

FNDR – Frente Nacional para a Defesa da Revolução Socialista de Madagascar

Frelimo – Frente de Libertação de Moçambique

MPLA – Movimento Popular de Libertação de Angola

OUA – Organização da Unidade Africana

PAIGC – Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo Verde

Renamo – Resistência Nacional de Moçambique

SGA – Sistema de Governo Atual

SISTEL – Sistema Eleitoral

SPPI – Sistema Partidário Pós-Independência (histórico de competição política)

TRDBS – Transição Democrática Bem-Sucedida

UNITA – União Nacional para a Independência Total de Angola

 

 

ABSTRACT
Political Liberalization and Democratization in African Countries: A Qualitative Analysis

In the literature analyzing democratization processes, a central discussion is that institutional arrangements and historical aspects have an influence on the chances of success. The main prescriptions in the literature point to certain arrangements, such as the combination of either Parlamentarianism, proportional representation, and bicameralism or that of Presidentialism and majority representation, as favoring the democratization process. Using the Boolean method, the article tests these hypotheses in the African context and reaches the conclusion that the main prescriptions in the literature are inadequate for analyzing democratization in Africa.
Keywords: Democratization; Africa; institutional arrangements

 

RÉSUMÉ
Libéralisation Politique et Démocratisation dans des Pays Africains: Une Analyse Qualitative

Dans la littérature qui analyse les processus de démocratisation, on relève l’importance de la discussion sur la nature des compromis institutionnels et des aspects historiques qui peuvent influencer leurs chances de succès. Les principales suggestions de cette littérature montrent certains compromis – la combinaison du parlementarisme avec la représentation proportionnelle et le système à deux Chambres, ou celle du présidentialisme avec la représentation majoritaire, par exemple – comme favorisant la démocratisation. À l’aide de la méthode booléenne, l’article cherche à appliquer ces hypothèses au contexte africain, et conclut que les principales suggestions de la littérature ne sont pas appropriées à l’analyse du phénomène de démocratisation en Afrique.
Mots-clé: démocratisation; Afrique; compromis institutionnels

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