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Revista Brasileira de Política Internacional

Print version ISSN 0034-7329

Rev. bras. polít. int. vol.41 no.2 Brasília July/Dec. 1998

http://dx.doi.org/10.1590/S0034-73291998000200003 

ROTAS DE INTERESSE

 

A OMC – Organização Mundial do Comércio e as negociações sobre comércio, meio ambiente e padrões sociais

 

 

Vera Thorstensen

Assessora econômica da Missão do Brasil em Genebra. As idéias e argumentos presentes neste artigo são de responsabilidade pessoal da autora, não refletindo posições ou políticas do Ministério da Relações Exteriores ou do Governo brasileiro

 

 


RESUMO

Este artigo é a continuação do trabalho da autora sobre os novos temas em discussão na OMC. No momento em que o MERCOSUL se posiciona para mais uma rodada de negociações multilaterais no âmbito da OMC, além das negociações já iniciadas com a CE dentro do acordo inter-regional e com o NAFTA dentro do ALCA, dois dos novos temas do comércio internacional se revestem de grande interesse: meio ambiente e padrões trabalhistas. O artigo analisa como tais temas evoluíram no cenário internacional desde a Carta de Havana, passando pela UNCTAD, OCDE, e OIT, para, finalmente, chegarem à OMC. O objetivo do artigo é dar elementos para a discussão desses temas nas negociações futuras do MERCOSUL.

Palavras-chave: OMC. Comércio. Meio ambiente. Padrões trabalhistas. Negociações multilaterais.


ABSTRACT

This is the second part of the author's article dealing with WTO's new themes. MERCOSUL is positioning itself to start negotiations in several fronts: inside WTO in the next round of multilateral negotiations, with the EU in a inter-regional agreement and with NAFTA inside the FTAA. Two themes are relevant to these negotiations: environment and labor standards. This article analyses the evolution of these themes in the international context from the Havana Charter, through UNCTAD, OECD and ILO to arrive in the WTO. The objective of this article is to give some elements for the discussion of these two themes in Mercosul's future negotiations.

Key-words: WTO. Trade. Environment. Labor standards. Multilateral negotiations.


 

 

1 – Introdução

1.1 – O comércio internacional

O comércio internacional vem desempenhando um papel cada vez mais importante na economia mundial. A atestar tal importância estão os dados dos fluxos de comércio da década dos 90 que vêm crescendo a uma taxa média de 7% em valor, enquanto a taxa média de crescimento do produto industrial para o mesmo período é de apenas 3%.

O valor do comércio mundial de bens atingiu em 1997 a cifra de cerca de US$ 5,5 trilhões, com taxa de crescimento de 3% em relação a 1996. O valor do comércio de serviços em 1997 cresceu 2% em relação a 1996 e atingiu a cifra de cerca de US$ 1,3 trilhões (OMC, 1998). Na área de investimentos, o fluxo de investimentos estrangeiros diretos em 1996 atingiu a cifra de US$ 350 bilhões e o estoque de investimentos estrangeiros diretos foi estimado em US$ 3,2 trilhões (UNCTAD, 1997).

Desses totais, os países desenvolvidos são responsáveis por cerca de 66% das exportações mundiais e 65% do fluxo dos investimentos diretos. Papel de destaque deve ser dado às empresas transnacionais que, em 1996, foram responsáveis por um total de vendas de US$ 6,4 trilhões, incluindo as áreas de bens e serviços e, mais ainda, foram responsáveis por cerca de 60% das exportações mundiais (UNCTAD 1997).

Diante do quadro acima apresentado, fica evidente que o cenário atual é marcado por uma densa rede de comércio e investimento, que evoluiu de forma a determinar os contornos do atual cenário internacional.

A mais importante conseqüência desse novo cenário é o fim das fronteiras entre políticas domésticas e políticas externas, principalmente a de comércio externo. Tal fato exige que o comércio de bens e serviços e o investimento passem a ser coordenados em níveis multilaterais e que as regras de conduta dos parceiros comerciais passem a ser controladas e arbitradas também em nível internacional.

1.2 – A OMC – Organização Mundial do Comércio

Dentro do contexto internacional, a OMC, criada em janeiro de 1995, é a coluna mestra do novo sistema internacional do comércio. A OMC engloba o GATT, o Acordo Geral de Tarifas e de Comércio, concluído em 1947, os resultados das sete negociações multilaterais de liberalização de comércio realizadas desde então, e todos os acordos negociados na Rodada Uruguai, concluída em 1994.

O Acordo que estabelece a OMC determinou os objetivos da nova organização. Os termos negociados foram os seguintes: "As Partes reconhecem que as suas relações na área do comércio e das atividades econômicas devem ser conduzidas com vistas à melhoria dos padrões de vida, assegurando o pleno emprego e um crescimento amplo e estável do volume de renda real e demanda efetiva, e expandindo a produção e o comércio de bens e serviços, ao mesmo tempo que permitindo o uso ótimo dos recursos naturais de acordo com os objetivos do desenvolvimento sustentável, procurando proteger e preservar o ambiente e reforçar os meios de fazê-lo, de maneira consistente com as suas necessidades nos diversos níveis de desenvolvimento econômico" (GATT 1994).

Ponto básico para a consecução desses objetivos é a liberalização do comércio de bens e, agora, de serviços, principalmente através do desmantelamento das barreiras impostas nas fronteiras ao comércio entre os países.

A OMC tem basicamente quatro funções (GATT 1994): 1 – facilitar a implantação, a administração, a operação e os objetivos dos acordos da Rodada Uruguai, que incluem: setores diversos como agricultura, produtos industriais e serviços; regras de comércio como valoração, licenças, regras de origem, antidumping, subsídios e salvaguardas, barreiras técnicas, e empresas estatais; supervisão dos acordos regionais e sua compatibilidade com as regras do GATT; propriedade intelectual; e novos temas como meio ambiente, investimento e concorrência; 2 – constituir um foro para as negociações das relações comerciais entre os estados membros, com objetivo de criar ou modificar acordos multilaterais de comércio; 3 – administrar o Entendimento (Understanding) sobre Regras e Procedimentos relativos às Soluções de Controvérsias, isto é, administrar o "tribunal" da OMC; 4 – administrar o Mecanismo de Revisão de Políticas Comerciais (Trade Policy Review Mechanism) que realiza revisões periódicas das Políticas de Comércio Externo de todos os membros da OMC, acompanhando a evolução das políticas e apontando os temas que estão em desacordo com as regras negociadas.

Com tais objetivos e funções, o sistema multilateral de comércio vem se consolidando nos últimos anos, através da OMC, que conta atualmente com 132 membros e cerca de 30 membros em processo de acessão. As atividades vêm se desenvolvendo dentro de 4 conselhos, cerca de 35 comitês, além dos grupos de acessão de novos membros.

1.3 – Dos objetivos de liberalização do comércio aos objetivos de competição internacional

Os objetivos da OMC/GATT, ao longo das cinco décadas da sua história, sempre enfatizaram a liberalização do comércio através do estabelecimento e aplicação de regras para a remoção de barreiras nas fronteiras. No entanto, tais objetivos vêm sendo questionados diante do novo contexto mundial. Atualmente, as políticas nacionais estão sendo cada vez mais influenciadas pelos acontecimentos internacionais, as empresas transnacionais estão desempenhando papel cada vez mais importante no comércio, e a estratégia da globalização está, agora, ditando as regras de investimento e de avanços tecnológicos.

Diante desse contexto, surgem novas discussões sobre o papel que a OMC deve desempenhar, e quais novos objetivos deve perseguir. Tais discussões já abrangem uma abordagem mais ampla para a OMC, não só de liberalização do comércio, via o exame dos instrumentos de política comercial, mas de uma nova análise que incluiria os instrumentos das diversas políticas econômicas e seus impactos sobre a competição internacional, além do modo de operação dos mercados (Feketekuty, Rogowsky, 1996).

Dentre as razões apontadas para a necessidade de uma nova abordagem estão os métodos de produção dirigidos à globalização e ao consumidor, que acabaram com a distinção entre as estratégias de comércio e de investimentos. Antes, comércio e investimento eram considerados atividades alternativas para se penetrar no mercado externo. Agora, na era da globalização, as empresas tratam comércio e investimento como atividades complementares. Cada vez se torna mais difícil implantar regras sobre a troca de bens que envolvam origens nacionais distintas. Na área de serviços, temas como comércio, investimento e movimento dos provedores são pontos básicos das negociações sobre liberalização.

No contexto da globalização, a identidade nacional dos produtos e das empresas que os fornecem fica cada vez mais difícil de ser identificada. Como conseqüência, as novas regras para o comércio internacional devem enfocar o impacto de todas as políticas econômicas sobre o funcionamento dos mercados globais, sujeitas às exigências econômicas de melhor eficiência, e sujeitas às exigências políticas de tratamento justo por parte dos governos aos interesses de outros países. Tratamento não discriminatório para produtos e para empresas, sejam nacionais ou estrangeiros, passou a ser um dos grandes temas do momento atual.

O processo de globalização tem resultado em um aprofundamento da especialização internacional e na interpenetração das economias nacionais. Isto significa que os interesses econômicos das nações passaram a se interpenetrar, de modo a tornar sem significado a tradicional distinção entre instrumentos de política econômica doméstica e instrumentos de política econômica internacional. Assim, toda medida que tenha impacto na decisão de produção de bens ou serviços de uma empresa globalizada se tornou tema de interesse para o governo de outros países e para a comunidade internacional, tanto do lado do produtor quanto do lado do consumidor.

Diante dessas considerações é que se tem advogado uma nova postura para o comércio internacional, até agora sob uma abordagem de simples liberalização das fronteiras, para uma abordagem mais ampla, orientada para a competição internacional. As razões defendidas são de que tal abordagem enfocaria mais diretamente os impactos das medidas sobre o funcionamento eficiente dos mercados globais, bem como passaria a incluir um conjunto mais amplo de instrumentos de políticas que afetassem a competição internacional. Com a nova abordagem, toda a argumentação de defesa da liberalização do comércio internacional permanece válida, mas é ampliada.

Com o fortalecimento do processo de globalização, todo o sistema multilateral do comércio deveria passar por profundas modificações, caso uma nova abordagem orientada para a competição internacional se impusesse ao processo de liberalização do comércio internacional. Os objetivos do sistema multilateral de promover a eficiência econômica e o crescimento econômico, agora deveriam também incluir políticas e instrumentos que permitissem maior competição internacional entre as empresas, de modo a garantir uma alocação de recursos economicamente eficiente, tanto em termos estáticos quanto dinâmicos. Tais objetivos passariam a exigir acesso equivalente a insumos e consumidores, e tratamento equivalente sob a regulamentação doméstica, não importando a origem da empresa.

Nesse novo cenário, as novas negociações multilaterais de comércio teriam, necessariamente, que incluir novos temas como: políticas e medidas que discriminassem entre empresas com base na nacionalidade dos detentores do capital; leis e medidas que impedissem ou distorcessem desnecessariamente a operação das forças do mercado, ou limitassem a entrada e saída das empresas; e políticas e medidas essenciais para o funcionamento eficiente do mercado global. Cada governo nacional manteria o seus direitos de estabelecer e atingir seus objetivos sociais nas áreas da saúde, segurança, igualdade social e ambiente (Feketekuty, Rogowsky, 1996).

Dentro dessa nova abordagem, as futuras negociações internacionais continuariam o processo de desmantelamento das barreiras já identificadas como tarifas, quotas, barreiras técnicas, subsídios, dumping, práticas das empresas estatais, barreiras no comércio de serviços e de padrões de propriedade intelectual. Mas novos temas seriam incluídos, como: medidas que afetam os investimentos, práticas comerciais restritivas ou medidas que distorcem a concorrência, medidas ambientais que afetam o comércio, e padrões trabalhistas, dentre outros. A razão seria de que qualquer prática discriminatória em qualquer dessas políticas poderia afetar os objetivos estabelecidos de se assegurar a competição global.

Diante do novo contexto internacional de globalização do sistema produtivo e de prestação de serviços, que tem dado sustentação ao crescimento dos fluxos de comércio e de investimentos, é importante ter em mente a ampliação do papel do pilar central de todo o sistema multilateral do comércio que é a OMC.

A OMC já iniciou a discussão sobre diversos dos novos temas que vêm afetando o comércio internacional, com a criação de novos comitês ou grupos de trabalho para analisar seus impactos e discutir a necessidade de se ampliar as atividades da OMC com a negociação de novos acordos sobre o comércio. Dentre eles, investimentos, concorrência e meio ambiente. Paralelamente, vem seguindo as discussões sobre o tema padrões trabalhistas na OIT – Organização Internacional do Trabalho – e refletindo sobre as conseqüências de também incluí-lo no âmbito da OMC.

As atividades de todos esses comitês e grupos de trabalho se revestem de maior importância ainda diante das pressões políticas e econômicas de se iniciar mais uma rodada multilateral de negociações, ou de forma restrita aos temas já previstos na Rodada Uruguai, e que incluiriam agricultura, serviços e propriedade intelectual, ou, de forma mais ampla, agregando todas as áreas relacionadas ao comércio, dentro de uma nova rodada, a já mencionada Rodada do Milênio.

1.4 – Objetivos do presente artigo

Os objetivos do presente artigo são o de analisar dois dos novos temas do comércio internacional: comércio e meio ambiente, e comércio e padrões trabalhistas. Examinar, ainda, algumas implicações desses temas para o relacionamento do MERCOSUL com dois de seus mais importantes parceiros, a CE e o NAFTA, diante do processo de integração econômico mais amplo que se está estabelecendo entre o MERCOSUL e o NAFTA dentro da ALCA e entre o MERCOSUL e a CE dentro do Acordo Inter-regional.

Tais temas foram abordados de forma a evidenciar suas evoluções dentro do sistema multilateral, desde o marco histórico na Carta de Havana de 1948. As discussões desses temas dentro de algumas organizações multilaterais são examinadas, para se chegar a atual discussão dentro da OMC. Devido a sua importância política, os dois temas já foram incluídos em acordos de integração regional, como na CE e no NAFTA, antecipando-se às ações da própria OMC. Sendo assim, essas experiências também foram mencionadas.

A meta aqui visada é a de dar uma abordagem bastante ampla de como os novos temas evoluíram, como estão sendo tratados em diferentes foros internacionais, e como vêm sendo discutidos dentro da OMC, para então se concluir da necessidade, ou não, da inclusão de tais temas em novos acordos comerciais.

Diante desse quadro, os atores dos atuais processos de integração do MERCOSUL com o NAFTA e com a CE poderão ter uma visão mais ampla de como os novos temas estão sendo discutidos nos diversos foros internacionais, bem como dentro da própria OMC. Finalmente, esses atores poderão ter uma idéia mais clara da oportunidade, ou não, de incluir tais temas nas futuras negociações que envolvem o MERCOSUL.

 

2 – Comércio internacional e meio ambiente

2.1 – Meio ambiente e política de comércio externo

O debate que vem surgindo sobre comércio e meio ambiente envolve o conflito entre duas políticas com objetivos distintos, a do comércio externo e a de meio ambiente. A Política de Comércio Externo objetiva a liberalização do comércio internacional, enquanto que a Política de Meio Ambiente defende a preservação do ambiente em termos físicos, a saúde e a segurança humana, a proteção ao consumidor e o tratamento dado aos animais.

As discussões sobre meio ambiente se ampliaram durante a Conferência do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992. A conferência consagrou o conceito de desenvolvimento sustentável, que se tornou o conceito básico de todas as futuras negociações internacionais sobre meio ambiente. Tal conceito implica a introdução de considerações de ordem ambiental no processo de decisão econômica com vistas ao desenvolvimento, através do uso racional dos recursos naturais, de forma a evitar comprometer o capital ecológico do planeta. Os trabalhos da conferência incluíram questões sobre: atmosfera, qualidade do ar e da água, destruição da camada de ozônio, mudança do clima, oceanos, lagos, uso e proteção do solo, espaço exterior, diversidade dos recursos biológicos, ecosistemas, poluição, controle de substâncias tóxicas, administração de dejetos e do lixo, e proteção das espécies, dentre alguns dos mais importantes temas (Conferência das Nações Unidas, 1992).

A preocupação com o tema tem levado à multiplicação de acordos e entendimentos de vários tipos e de âmbitos diversos, com a conclusão de acordos bilaterais, regionais, plurilaterais e multilaterais. Algumas estimativas chegam a calcular em cerca de 150 o número de acordos que envolvem diretamente o meio ambiente.

Uma importante dimensão do problema ambiental é seu impacto transfronteiriço, o que permite que medidas tomadas em um país tenham reflexos em outros países. Nesse contexto é que se vem levantando toda uma discussão sobre política de comércio externo e meio ambiente. O debate tem se centrando em duas grandes correntes: uma dos ambientalistas e outra dos defensores do livre comércio. Muitas vezes, tal discussão toma colorações do conflito entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento, na medida em que os primeiros querem impor seus padrões de proteção ambiental sobre os segundos, e estes consideram tal atitude como protecionista (Shaw, Hanson,1996).

Em síntese, medidas de política comercial podem ser tomadas com objetivos ambientais. Dentre os exemplos mais relevantes temos (Hudec, 1997):

— medidas que visam impor compromissos ambientais negociados internacionalmente, como a proibição de comercialização de produtos de espécies em extinção;

— medidas que visam persuadir outros governos a alterarem seus comportamentos ambientais, impedindo a importação de produtos considerados poluentes, ou produzidos através de processos considerados poluentes;

— medidas para proteger a indústria doméstica, impedindo a importação de produtos produzidos com padrões ambientais menos exigentes, o que afetaria a competitividade dos produtos domésticos;

— medidas que visam dissuadir a importação de certos produtos que são considerados ameaçadores ao ambiente, como no caso da importação para reciclagem de dejectos perigosos;

— medidas comerciais, de padronização de produtos ou de métodos produtivos, e de investimentos com objetivos ambientais específicos, e que procuram impedir a relocalização de indústrias nos membros com leis ambientais menos exigentes, como os existentes em diversos acordos regionais como a CE e o NAFTA.

Dos cerca de 150 acordos internacionais de carácter ambiental, foram identificados 19 que contêm medidas comerciais, e mais 5 acordos bilaterais negociados pelos EUA também com medidas comerciais (Hudec, 1997). Os exemplos mais citados incluem: Convenção sobre Comércio Internacional de Espécies em Extinção da Fauna e da Flora Silvestre (CITES), Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Afetam a Camada de Ozônio, e Convenção da Basiléia sobre o Controle do Movimento Transfronteiriço de Dejetos Perigosos.

2.2 – A questão da diversidade ou harmonização das leis ambientais

Com o crescimento das pressões políticas para que os governos tomem medidas mais fortes em defesa do meio ambiente, é certo que a área do comércio será cada vez mais afetada. A discussão que então se impõe é se as políticas ambientais dos diversos países devem ser harmonizadas. De um lado, a harmonização satisfaz aos ambientalistas ao garantir, pelo menos, a negociação de objetivos e padrões comuns, e, por outro, nivela o quadro de competitividade entre os países, impedido o surgimento de "paraísos de poluição" (SELA, 1992).

Mas a questão da harmonização envolve vários problemas, uma vez que a capacidade de absorver poluição difere de país para país, impedindo o desenvolvimento de níveis comuns de medidas antipoluição. Ainda, os diversos níveis de desenvolvimento dos países implicam diversos níveis da qualidade de ambiente desejada, e avaliações diferentes para seus recursos naturais.

Outra dimensão do problema sobre comércio e meio ambiente tem a ver com a percepção dos diferentes países a respeito da questão do acesso a mercados e a questão da competitividade. No caso do acesso a mercados, os defensores do livre comércio estão preocupados com o desenvolvimento de padrões ambientais para produtos e como tais padrões podem servir como barreiras ao comércio. Já os ambientalistas estão preocupados com os compromissos de abertura de mercados e de como eles podem ser utilizadas de modo a impedir o desenvolvimento de novos padrões ambientais. No caso da competitividade, teme-se que diferenças inapropriadas nos níveis de exigências ambientais, especialmente nos padrões que regulam os métodos de produção, possam criar distorções na concorrência e dar incentivos para a relocalização industrial (Esty e Geradin, 1997).

Uma forma de se examinar a questão da harmonização dos padrões ambientais é abordá-la de forma flexível. Assim, a harmonização pode ser analisada dentro de um espectro que vai desde a harmonização total, com a uniformidade de padrões, a fases intermediárias, com o estabelecimento de padrões máximos ou a definição de padrões essenciais, ou se chegar apenas a fase de padrões mínimos ou padronização segmentada por setores, ou, ainda, a de estabelecimento apenas de convergência dos padrões.

2.3 – A CE e a Política de Meio Ambiente

O Tratado de Roma de 1957 que criou a CEE não menciona o tema meio ambiente. Entretanto, a CE desenvolveu um conjunto de regras sobre o tema a partir do início dos anos 70, que chegou a cerca de 300 diretivas e regulamentos, abarcando todas as áreas da proteção ambiental (Douma, Jacobs, 1997).

O tema ambiente é introduzido formalmente no Tratado sobre a União Européia de 1992, onde a Comunidade Européia passa a ter como missão, através da criação de um mercado comum e de uma união econômica monetária, promover o desenvolvimento sustentável das atividades econômicas (...) , e um nível alto de proteção e melhoria da qualidade do ambiente (Artigo 2).

A Política sobre Meio Ambiente é introduzida nos Artigos 174, 175 e 176 (ex-130 R, S e T). Assim, os objetivos da Comunidade são de: preservação, proteção e melhoria da qualidade do ambiente, proteção à saúde humana, utilização prudente e racional dos recursos naturais, e promoção de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais, no plano internacional. A política da Comunidade visa um nível de proteção elevado, tendo em conta a diversidade das diferentes regiões da Comunidade. Deve ser baseada nos princípios da precaução e da ação preventiva, da correção na fonte dos danos causados, e do poluidor pagador. As exigências de proteção ambiental devem ser integradas na definição e aplicação das demais políticas comunitárias.

O problema da harmonização se impõe à Comunidade porque pelo Artigo 95 (ex-100.4) relativo ao Mercado Interno, este permite que os Estados membros apliquem medidas mais restritivas que as comunitárias, quando for necessário para atender as necessidade de proteção da vida humana, animal e vegetal, e as relativas à proteção do ambiente. Ainda, pelo Artigo 176 (ex-130 T), as medidas de proteção adotadas não impedem que cada Estado membro mantenha ou introduza medidas de proteção mais elevadas, que devem ser compatíveis com o Tratado e notificadas à Comissão. Tal harmonização é construída a partir dos chamados Programas de Ação Ambiental.

Papel importante na área ambiental é desempenhado pela Corte de Justiça, através de suas decisões judiciais (judicial bounding), onde a Corte interpreta os tratados e exerce um papel regulador na discrição dos Estados membros quanto a proteção ambiental, impedindo medidas de carácter protecionista, e que distorcem o comércio.

Assim, com relação às questões de comércio e ambiente, a CE utiliza dois caminhos diversos. Por um lado, harmonização e, por outro, a interpretação da Corte de Justiça (Douma, Jacobs, 1997).

Em termos de comércio com países terceiros, a CE introduziu uma cláusula ambiental no seu SGP – Sistema Geral de Preferências –, que concede tratamento preferencial aos países menos desenvolvidos. Assim, a partir de janeiro de 1998, foi prevista a concessão de preferências aduaneiras extras à importação de países que forneçam produtos cujas características e os métodos de produção tenham sido internacionalmente acordados, especialmente se para se ajustar às normas estabelecidas pela Organização Internacional de Madeiras Tropicais relativas à gestão de florestas tropicais.

2.4 – O NAFTA e a política de meio ambiente

No início das negociações, o NAFTA seria criado como um tratado apenas comercial. No entanto, com o crescimento das pressões ambientais, o texto do acordo do NAFTA de 1992 acabou incluindo o tema meio ambiente, ao permitir várias exceções à liberalização do comércio para acomodar medidas de proteção ambiental.

O Preâmbulo do acordo coloca o objetivo da liberalização comercial no contexto do desenvolvimento sustentável, afirmando que o desenvolvimento do comércio mundial deve acontecer de maneira consistente com a proteção e conservação ambiental. No Artigo 1114, as partes reconhecem que é inapropriado encorajar o investimento através do enfraquecimento de medidas relativas a saúde, segurança e ambiente. No Artigo 104, no caso de uma inconsistência dos dispositivos do Acordo com relação a um certo número de Acordos Multilaterais Ambientais, estes terão precedência sobre o NAFTA. Nos Capítulos 7B e 9, referentes a medidas sanitárias e fitossanitárias e medidas sobre padrões, cada parte tem o direito de estabelecer seus próprios níveis de proteção e de aplicá-los sob certas condições.

As instituições do NAFTA não são supranacionais e não podem criar legislação própria. Assim, cada parte do acordo deve adotar sua legislação interna e regras para dar efeito aos compromissos assumidos. Disputas sobre medidas ambientais são levadas ao mecanismo de solução de controvérsias previsto no acordo.

Pressionados por grupos ambientalistas e pela opinião pública, e visando a aprovação do Congresso, um acordo lateral sobre ambiente foi acrescentado ao NAFTA, em 1993, o North American Agreemnent on Environment Cooperation – NAAEC. Tal acordo estabelece como objetivos a proteção e a melhoria do ambiente no território das partes, com maior cooperação para conservar, proteger e melhorar o ambiente e, assim, evitar as distorções do comércio e o estabelecimento de novas barreiras (Artigo I). O acordo inclui cláusulas de compromisso de educação sobre ambiente, estudos de impacto ambiental, e a promoção de instrumentos econômicos de regulação ambiental (Artigo II). Cada parte do acordo deve garantir que suas leis e regulamentos estabeleçam níveis mais altos de proteção ao ambiente, e o contínuo aperfeiçoamento dessas leis, mas cada parte tem o direito de estabelecer seus níveis próprios de proteção ambiental (Artigo III). Cada parte deve fazer cumprir efetivamente suas leis e regulamentos através de ações de governo apropriadas, incluindo o uso de licenças e permissões especiais (Artigo V). No caso de conflito, qualquer pessoa interessada pode requerer das autoridades de uma das partes a investigação de uma possível violação das leis domésticas (Artigo VI). No caso de um padrão persistente de não cumprimento de uma lei ambiental por alguma das partes, o acordo prevê um mecanismo de solução de controvérsias. Se o painel de peritos conclui pelo não cumprimento, as partes devem concordar com um plano de ação mutuamente satisfatório. Se não for possível um acordo, ou se o plano não for cumprido, o painel determina então uma multa ou autoriza a suspensão das concessões comerciais obtidas no NAFTA.

O NAAEC estabelece quatro instituições para a cooperação sobre o ambiente: a Comissão sobre Ambiente que inclui o Conselho de Ministros, o Secretariado e o Comitê Assessor.

Assim, com relação a questões do meio ambiente, o NAFTA reflete o nível de interesse das partes no tema, onde cada país mantém o controle sobre as legislações nacionais. O objetivo a ser atingido é o de cooperação.

2.5 – O GATT/OMC e as disposições relacionadas ao meio ambiente

Medidas comerciais com fins ambientais têm sido abordadas dentro do GATT através de três áreas diversas (GATT,1994):

— princípios da não discriminação e de tratamento nacional, que impõem condições sobre a imposição de medidas ambientais. Assim, pelo Artigo I, um país não pode aplicar medidas comerciais de forma discriminatória contra outros países. Um país importador não tem permissão para aplicar um tipo de padrão ambiental para um país e um outro tipo diferente para outro país. Pelo Artigo III, toda vez que medidas ambientais forem impostas a produtos importados, elas não podem ser mais exigentes que as aplicadas aos produtos domésticos;

— exceções gerais dentro do Artigo XX, que determina quando as regras gerais do GATT podem deixar de ser aplicadas, impedindo, assim, a importação de outro país, de modo a garantir a adoção de medidas: – necessárias para a proteção da vida ou saúde de homens, animais e vegetais (XX.b), – conservação de recursos naturais exauríveis, desde que tais medidas sejam estabelecidas em conjunto com restrições a produção ou consumo doméstico (XX.g). Tais medidas, no entanto, não podem ser aplicadas de maneira a constituir uma forma de discriminação arbitrária ou injustificada entre países onde existam as mesmas condições, ou uma restrição disfarçada sobre o comércio internacional. O artigo permite, assim, a imposição de restrições comerciais de forma unilateral quando estiverem em causa certas medidas de política ambiental. O ponto mais controvertido do artigo é a sua abrangência extraterritorial, e toda a questão dos métodos de produção que podem ter efeitos além da fronteira do país produtor;

— barreiras técnicas ao comércio, através do Acordo sobre Barreiras Técnicas e o Acordo sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias, onde estão estabelecidos uma série de regras que impedem que padrões técnicos sejam transformados em barreiras comerciais. O GATT aceita a adoção de padrões que sejam estabelecidos em nível internacional, e a adoção de padrões mais elevados precisam ser justificados.

O GATT e, agora, a OMC têm estado presentes na área de meio ambiente através do Mecanismo de Solução de Controvérsias, onde são estabelecidos painéis para analisar a compatibilidade de medidas comerciais relacionadas ao ambiente com as regras do GATT. Desde 1980, cerca de 10 painéis foram estabelecidos, envolvendo EUA, Canadá, Tailândia, Venezuela e Brasil, e analisado regras que incluíam os seguintes produtos: vários tipos de peixes, crustáceos, tartarugas e golfinhos, taxas sobre petróleo, automóveis e cigarros, e padrões sobre gasolina.

2.6 – O Comitê de Comércio e Meio Ambiente da OMC

O tema Comércio e Meio Ambiente foi introduzido no GATT em 1992 através das discussões e recomendações do Grupo sobre Medidas Ambientais e Comércio Internacional, e do Subcomitê sobre Comércio e Meio Ambiente subordinado ao Comitê Preparatório da OMC.

O Comitê de Comércio e Meio Ambiente foi estabelecido pelo Conselho Geral da OMC em janeiro de 1995. O Comitê teve seu mandato e termos de referência determinados na Decisão Ministerial de Marraqueche de abril de 1994, e teve seu trabalho e suas recomendações avaliados pela Conferência Ministerial de Cingapura.

A participação nas reuniões do Comitê está aberta para todos os membros da OMC e para observadores governamentais e de organizações intergovernamentais quando convidados. Os trabalhos foram desenvolvidos em torno dos itens listados no mandato do Comitê.

Os termos de referência do Comitê foram estabelecidos na Decisão Ministerial sobre Comércio e Meio Ambiente de Marraqueche, que se baseou no preâmbulo do acordo de criação da OMC, e que determinava que "as relações entre os membros na área do comércio e atividades econômicas devem ser conduzidas com vistas à melhoria dos padrões de vida, ...ao mesmo tempo que permitindo o uso ótimo dos recursos naturais, de acordo com os objetivos do desenvolvimento sustentável, procurando proteger e preservar o ambiente e reforçar os meios de fazê-lo, de maneira consistente com as suas necessidades nos diversos níveis de desenvolvimento econômico (GATT,1994).

Ainda, a Decisão reafirmou o desejo de coordenar as políticas no campo do comércio e meio ambiente, sem exceder a competência do sistema multilateral do comércio, a qual é limitada a políticas comerciais e aos aspectos relacionados ao comércio das políticas ambientais que possam resultar em efeitos significativos ao comércio. Os termos de referência incluíam ainda (Ministerial Decision on Trade and Environment, 1994):

- identificar as relações entre as medidas comerciais e medidas ambientais, de forma a promover o desenvolvimento sustentável;

- fazer recomendações apropriadas caso sejam requeridas modificações nos dispositivos do sistema multilateral de comércio, e que sejam compatíveis com a natureza do sistema de ser aberto, equitativo e não discriminatório. Em particular, levar em consideração as necessidades de regras para fortalecer a interação positiva entre o comércio e as medidas ambientais para a promoção do desenvolvimento sustentável, em especial as necessidades dos países em desenvolvimento. Evitar medidas comerciais protecionistas e favorecer a adesão à disciplina multilateral efetiva para garantir respostas do sistema multilateral do comércio aos objetivos ambientais estabelecidos na Agenda 21, Princípio 12, da Declaração do Rio de 1992. Finalmente, realizar o monitoramento de medidas comerciais usadas com fins ambientais, de medidas ambientais que tenham impacto significativo no comércio, e a implantação efetiva das disciplinas multilaterais com a finalidade de controlar tais medidas ambientais.

O Comitê vem considerando os seguintes 10 itens (Report of the Committe on Trade and Environment, 1996):

— Item 1 – Relações entre os dispositivos do sistema multilateral de comércio e as medidas comerciais com fins ambientais, incluindo aquelas existentes nos acordos ambientais multilaterais.

— Item 2 – Relações entre políticas ambientais relevantes para o comércio e medidas ambientais com efeitos comerciais significativos e os dispositivos do sistema multilateral de comércio.

— Item 3 – Relações entre os dispositivos do sistema multilateral de comércio como: impostos e taxas com fins ambientais; requisitos para fins ambientais relacionados aos produtos, incluindo padrões e regulamentos técnicos, embalagem, rotulagem e reciclagem.

— Item 4 – Dispositivos do sistema multilateral de comércio com relação à transparência das medidas comerciais usadas com fins ambientais, e medidas ambientais e requisitos com efeito significativo no comércio.

— Item 5 – Relações entre os mecanismos de solução de controvérsias no sistema multilateral de comércio e aqueles encontrados nos acordos multilaterais sobre ambiente.

— Item 6 – Efeitos de medidas ambientais sobre o acesso a mercados, especialmente em relação aos países em desenvolvimento, e sobre os benefícios ambientais advindos com a remoção das restrições e distorções ao comércio.

— Item 7 – Exportação de bens proibidos domesticamente.

— Item 8 – Dispositivos do Acordo sobre Direitos da Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio relativos ao meio ambiente, incluindo biodiversidade.

— Item 9 – Programa de trabalho para as relações entre comércio de serviços e meio ambiente.

— Item 10 – Termos dos arranjos para as relações com organizações intergovernamentais e não governamentais.

O Comitê vem considerando os 10 itens e, após dois anos de trabalhos, elaborou um relatório de conclusões e recomendações que foi apresentado à Conferência Ministerial em Cingapura em 1996 (Report of the Committee on Trade and Environment, 1996).

As discussões demonstram a natureza ampla e complexa dos itens cobertos no programa de trabalho, os quais refletem o interesse da OMC em construir uma relação construtiva entre o comércio e as preocupações ambientais. Ainda, que o sistema multilateral de comércio tem a capacidade de integrar as considerações ambientais e fortalecer sua contribuição para a promoção do desenvolvimento sustentável sem enfraquecer seu carácter aberto, equitativo e não discriminatório.

As discussões do Comitê foram guiadas pela consideração de que a competência do sistema multilateral de comércio é limitada a políticas comerciais, e aos aspectos relacionados ao comércio das políticas ambientais, que podem causar impacto significativo no comércio. Para atingir os objetivos dos membros da OMC nas áreas de comércio, meio ambiente e desenvolvimento sustentável, o trabalho requer uma abordagem coordenada que se baseia na especialização interdiciplinar, com destaque para o papel de coordenação de políticas entre os funcionários de cada membro.

Os governos dos membros da OMC, segundo o relatório, estão comprometidos a não introduzir restrições ao comércio ou medidas compensatórias que sejam incompatíveis com as regras da OMC, ou protecionistas, de modo a compensar qualquer efeito adverso econômico ou competitivo na aplicação de políticas ambientais. Do mesmo modo, os governos têm o direito de estabelecer seus padrões nacionais sobre o ambiente, de acordo com as suas condições, necessidades e prioridades ambientais e de desenvolvimento, e seria inapropriado relaxar os padrões nacionais existentes de forma a promover o seu comércio.

As discussões do Comitê continuam, mas nenhum consenso tem sido conseguido sobre a forma como o tema deve ser integrado à OMC. Os debates, no entanto, têm apontado que algumas soluções poderiam ser viáveis, como por exemplo, incluir o item sobre rotulagem ecológica dentro das regras do Acordo de Barreiras Técnicas. Ainda, incluir o item sobre o controle de cláusulas comerciais dentro dos acordos ambientais ou como uma derrogação (waiver) às regras do GATT/OMC, dentro do Artigo IX do Acordo sobre a Criação da OMC, ou como exceção geral, acrescentando o tema meio ambiente, junto com outras áreas de exceção como saúde humana e segurança, dentro do Artigo XX.

Apesar dos escassos resultados, a própria criação do Comitê pela Conferência Ministerial de Cingapura representa um importante fato, já que institucionalizou o tema dentro da OMC.

2.7 – Implicações para as relações do MERCOSUL com a CE e com o NAFTA

O tema comércio e meio ambiente ainda está em uma fase inicial dentro do MERCOSUL, com a aprovação das Diretrizes Básicas em Matéria de Política Ambiental (Resolução 10/94).

No entanto, o Brasil já tem experiência de como suas exportações para os EUA e a CE podem ser afetadas quando a proteção ambiental entra em cena, como nos casos de exportações de lagostas e camarões pescados sem redes de proteção a tartarugas, gasolina produzida fora das especificações sobre antipoluentes, ou ainda, papel produzido fora dos critérios exigidos pelo selo ambiental.

Novamente, a participação dos membros do MERCOSUL nos diversos foros que discutem comércio e meio ambiente é essencial, não só para que se apreenda o que está sendo discutido, mas, também, para que a participação de representantes dos países membros impeçam que sejam adotadas regras que defendam exclusivamente os interesses dos países mais desenvolvidos e com condições ambientais diferentes, o que poderá acarretar a exclusão de nossos produtos desses mercados.

As pressões políticas e econômicas de grupos de interesse certamente farão do tema meio ambiente um ponto sensível nas negociações do MERCOSUL com a CE e com o NAFTA, o que implica uma análise mais aprofundada dos impactos da introdução de medidas ambientais nas relações comerciais e de investimento, dentro desses processos de integração. Uma das questões em pauta é a relocalização de empresas para os países com padrões ambientais menos exigentes.

Paralelamente, as discussões sobre meio ambiente dentro da OMC permitem que se fortaleça um foro adequado para a análise de outro tema de igual relevância, qual seja, a transformação de medidas ambientais em medidas protecionistas, um limiar de difícil definição e de extrema sensibilidade política. É também a OMC o foro adequado onde a discussão sobre a manutenção da diversidade de padrões ou a harmonização de padrões ambientais deve ter lugar, permitindo a negociação de padrões mínimos de proteção ambiental e um programa ambicioso de cooperação técnica entre países desenvolvidos e em desenvolvimento.

A questão que então se coloca é a da necessidade de se introduzir ou não a cláusula ambiental nos acordos regionais do MERCOSUL com a CE e com o NAFTA, cláusula que vá além da simples cooperação e troca de experências, em quais termos e sob que condições. As opções que se apresentam são de negociar regras sobre comércio apenas dentro dos acordo internacional sobre meio ambiente, ou, então, no âmbito da OMC, ou ainda, paralelamente dentro desses vários foros.

 

3 – Comércio Internacional e Padrões Trabalhistas

3.1 – A questão dos padrões trabalhistas no comércio internacional

O tema conhecido como padrões trabalhistas, ou cláusula social, e sua relação com o comércio internacional têm se convertido em um ponto polêmico nos últimos anos. Existe no cenário mundial uma pressão crescente para a introdução de alguns pontos básicos dos direitos dos trabalhadores nos acordos de comércio internacional, como no NAFTA e no SGP – Sistema Geral de Preferências dos EUA e da CE.

O tema é controvertido porque envolve dois pontos de vista antagônicos (Leary,V., 1997). De um lado, "os contra", que se opõem à inclusão dos padrões trabalhistas no comércio, argumentam que, com base na Teoria Econômica, a introdução no comércio internacional de temas não relacionados ao comércio iria afetar a liberalização e, assim, a promoção da riqueza, uma vez que as exportações seriam afetadas, o que impactaria negativamente no desenvolvimento econômico. Em síntese, o tema padrões trabalhistas seria uma forma de proteção por parte dos países desenvolvidos às importação dos países em desenvolvimento. Os principais atores dessa posição são os governos dos países em desenvolvimento, economistas que defendem o livre comércio e as empresas dos países desenvolvidos.

De outro lado, "os a favor", que defendem a idéia de que as exportações de bens produzidos em más condições de trabalho é uma forma de competição desleal de comércio. Em síntese, a defesa dos direitos dos trabalhadores é uma reação contra as más condições de certos países, e a preocupação de que, de alguma forma, tais condições iriam afetar os ganhos conquistados pelos países desenvolvidos. Os principais atores dessa posição são o governo dos EUA, alguns membros da CE, organizações trabalhistas e ativistas de Direitos Humanos.

De modo geral, políticos e economistas estão conscientes de que as condições dos trabalhadores são o resultado do nível de renda do país. No entanto, são importante fator nos termos de troca dos países menos desenvolvidos, e no acesso aos mercados de seus produtos de exportação. Daí a interface do tema na política mundial de comércio.

O tema padrões trabalhistas não é um tema novo. Na verdade, tem mais de 150 anos e data da Revolução Industrial, e sempre se enquadrou na discussão de se manter as vantagens competitivas dos países. Nessa fase, a questão era de se melhorar as condições de trabalho. Agora, a questão é a de se manter as condições já conquistadas.

3.2 – A Carta de Havana e os padrões trabalhistas

O tema condições de trabalho e comércio constava da Carta de Havana assinada em 1948, que pretendia criar a OIC – Organização Internacional de Comércio. O objetivo da Carta era enquadrar o comércio internacional dentro de um amplo contexto, e não tomá-lo isoladamente. A Carta negociou temas que incluíam emprego e atividade econômica, desenvolvimento econômico e reconstrução, práticas comerciais restritivas, acordos sobre commodities, investimento, e padrões trabalhistas (Havana Charter, Final Act, 1948).

No seu Artigo 7, intitulado Padrões Justos de Trabalho, membros reconheciam que medidas relativas ao emprego deveriam levar em consideração os direitos dos trabalhadores dentro de declarações intergovernamentais, convenções e acordos. Membros reconheciam que todos os países têm interesse comum na realização e manutenção de padrões justos de trabalho relacionados à produtividade, e, assim, na melhoria de salários e condições de trabalho, tanto quanto a produtividade o permitir. Membros reconheciam que condições injustas de trabalho, particularmente na produção para a exportação, criariam dificuldades no comércio internacional, e, assim, cada membro deveria tomar qualquer ação que se fizesse apropriada e factível para eliminar tais condições, dentro de seu território. Estava ainda previsto cooperação entre a nova organização e a OIC sobre esse tema.

3.3 – A OIT e a dimensão social da liberalização do comércio

O grande marco na luta por melhores condições de trabalho foi a criação da Organização Internacional de Trabalho – OIT – em 1919. A OIT é uma organização tripartite, formada por governos, empregadores e trabalhadores, e baseia suas atividades na negociação de convenções sobre o trabalho através de conferências mundiais. Dispõe de mecanismos de controle para supervisionar a implantação de tais convenções dentro de seus membros. No entanto, não existe mecanismo de sanção, como na OMC, uma vez que se baseia na pressão política internacional contra os membros que desrespeitam as convenções aprovadas. O principal órgão da OIT é o Conselho de Administração, composto de 56 membros, sendo 28 de governos (10 permanentes), 14 de trabalhadores e 14 de empregadores.

Até o momento, a OIT já aprovou 175 convenções sobre as condições do trabalho e seus membros estão em diferentes fases de ratificação de tais convenções por seus corpos legislativos.

O tema padrões trabalhistas e comércio internacional não foi incluído na OIT, até o momento, por haver desacordo entre as três partes envolvidas. Uma das questão básicas é que os direitos dos trabalhadores são problemas entre empresas e trabalhadores, e devem constar de acordos para o estabelecimento de princípios comuns. Por outro lado, a liberalização do comércio contribui para o desenvolvimento econômico, conseqüentemente para a melhoria dos padrões de trabalho e para o aumento do emprego. O dilema da OIT é de como defender a equalização dos custos sociais entre seus membros, e o grande problema, no caso do comércio internacional, seria de como aplicar sanções aos membros que violassem tais princípios, uma vez que a organização está baseada na cooperação entre seus membros e não na coerção.

Reagindo às pressões que se iam acumulando e à existência de acordos internacionais que incluíam a padrões trabalhistas como o NAFTA e os SGP dos EUA e CE, bem como ao início das discussões na OMC, a OIT começou também a discutir o tema em 1994. Foi criado um Grupo de Trabalho sobre as Dimensões Sociais da Liberalização do Comércio Internacional aberto aos 56 membros do Conselho de Administração.

A OIT empreendeu uma série de ações visando a aprovação dos direitos considerados fundamentais por todos os membros da organização, e que estão incluídos em suas convenções. São eles: liberdade de associação e direito de negociações coletivas, proibição de trabalho forçado, remuneração igual para homens e mulheres, não discriminação no emprego, e proibição de trabalho infantil. Para tanto, a OIT lançou uma campanha de promoção desses 5 direitos básicos, e realizou um levantamento entre seus membros sobre a situação de ratificação das convenções pertinentes, com o objetivo de definir os problemas existentes e dar apoio técnico ou jurídico aos membros que necessitarem.

Finalmente, a OIT está negociando a aprovação de uma "Declaração Solene", onde os membros da OIT reconheceriam esses 5 direitos básico, enquadrando-os dentro dos Direitos Humanos, e com mecanismo de acompanhamento através de relatórios e exame por grupos de peritos.

3.4 – A CE e a política social

O debate sobre Política Social na CE pode ser sintetizado por duas correntes: a dos pessimistas e a dos otimistas. Os pessimistas sempre insistiram nos perigos da liberalização do comércio na presença de diferenças das condições sociais entre os Estados membros, considerando tais diferenças injustas, o que levaria à necessidade de harmonização social, de modo a prevenir o dumping social. Os otimistas vêem as diferenças sociais como conseqüência das diferenças das condições econômicas, o que levaria o mercado comum a reduzi-las, conduzindo à harmonização das condições sociais (Sapir,1996).

O Tratado de Roma que criou a, então, CEE contém vários dispositivos relativos à harmonização das políticas sociais, com o objetivo de diminuir as disparidades do mercado de trabalho dos diversos Estados membros, e estabelecer condições de concorrência dentro da Comunidade.

O Artigo 96 (ex-101) estabelece a aproximação das leis necessária para equalizar as condições de concorrência. Mas sua aplicação deve estar sujeita a várias condições cumulativas: deve haver uma diferença entre as regras nacionais; esta diferença deve estar distorcendo as condições de concorrência; e a distorção deve ser suficientemente severa de modo que tenha de ser eliminada. O procedimento a ser adotado é a Comissão consultar os Estados membros e negociar um acordo para eliminar a distorção. Na ausência de um acordo, medidas apropriadas são adotadas pelo Conselho de Ministros. O Artigo se aplica a todas as medidas nacionais que distorçam a concorrência dentro do mercado comum, aí incluída a política social.

Os Artigos 136 a 145 (ex-117 a 122) definem os objetivos da CE na área social. Os Estados membros concordam com a necessidade de promover melhores condições de trabalho e um melhor padrão de vida para os trabalhadores, de modo a tornar possível sua harmonização. Tal harmonização é realizada pelo funcionamento do mercado comum e através da aproximação das legislações nacionais. Algumas áreas são destacadas do Tratado: igualdade de pagamentos, férias remuneradas, e não discriminação entre homens e mulheres.

Com o agravamento da crise social na década dos 70, uma série de diretivas foi adotada com o objetivo de pressionar pela harmonização das políticas sociais. Com a necessidade de se dar um novo impulso à Comunidade, em 1986, foi lançado o programa do Mercado Único, que cria um espaço econômico único na Comunidade, o que fez surgir novas pressões para o estabelecimento paralelo de um espaço social.

Assim, o Artigo 138 (ex-118 A) determina que os Estados membros devem estabelecer como seus objetivos a harmonização das condições nas áreas da saúde e segurança do trabalho, através de diretivas do Conselho, que devem determinar os requisitos mínimos para sua gradual implementação. O Artigo 139 (ex-118 B) introduz a noção de diálogo social, solicitando à Comissão para desenvolver um diálogo entre a administração e o trabalho, em nível europeu, e que conduza ao estabelecimento de um acordo na área social. A introdução do tema através de iniciativas dos Estados membros, no entanto, demonstrava a falta de consenso entre eles, o que levou alguns Estados a resistir à harmonização desejada em nível europeu.

Novo esforço da Comissão conduziu à adoção pelos Estados membros, em 1989, da Carta da Comunidade sobre os Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, da qual não participou o Reino Unido. A Carta Social é uma declaração solene, e não tem conseqüências legais, mas representa um quadro de referência para princípios que estabelecem direitos básicos. Ainda, a Carta determina que a Comissão deve submeter iniciativas para a adoção de medidas específicas, e um programa de ação com cerca de 50 medidas.

Durante as negociações do Tratado de Maastricht, que criou a União Européia e que foi assinado em 1992, a Comissão tentou incorporar uma parte social ao novo tratado, de modo a reforçar a dimensão social da nova união. Por objeção do Reino Unido, o texto foi removido do tratado e incorporado em um protocolo e um acordo anexados ao tratado, que também excluem o Reino Unido. O Acordo sobre Política Social declara que a Comunidade e seus Estados membros devem ter como objetivos a promoção do emprego, a melhoria das condições de vida e de trabalho, a proteção social, o diálogo entre administração e o trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos, e o combate à exclusão social. A Comunidade deve apoiar e complementar as atividades dos Estados membros no campo social, incluindo saúde e segurança do trabalho, condições de trabalho, informação e consulta aos trabalhadores, e igualdade entre homens e mulheres. O Conselho é, assim, autorizado a adotar, através de diretivas, os requisitos mínimos para a sua gradual implementação (Artigos 1-3, Agreement on Social Policy).

Em síntese (Sapir, 1996), a CE vem passando por um lento processo de evolução em sua área social. Apesar do Tratado de Roma estabelecer a igualdade de pagamento, ele não obriga a harmonização das políticas sociais de forma distinta ou anterior ao processo de liberalização dentro do mercado comum. Mas mudanças ocorreram, pressionadas pelo alargamento da CE, pelos custos de mão-de-obra diferentes, por altos níveis de desemprego e pela estagnação dos níveis salariais.

Os avanços da CE na área social evidenciam um importante progresso em termos de adoção de princípios básicos sobre condições de trabalho, mas também uma clara resistência a qualquer processo de harmonização dessas condições. No entanto, a CE vem apoiando o desenvolvimento social, através de medidas redistributivas como os fundos estruturais para regiões menos desenvolvidas e a noção de coesão econômica e social, que dá a base legal para se reduzir as disparidades entre as regiões.

Com relação ao comércio internacional e ao tema padrões trabalhistas, a CE vem adotando uma política social através do seu SGP – Sistema Geral de Preferências – que concede acesso preferencial nas importações dos países em desenvolvimento (Reg. 3281/94 e Reg.1256/96). A participação no programa está condicionada à concessão da preferência a um certo número de exigências de ordem social. Algumas práticas como exploração social, dentre elas, trabalho escravo ou de prisão, se utilizadas na produção de produtos exportáveis, implicam a remoção dessa preferência.

Por outro lado, inaugurando uma prática de não só punir como também recompensar, a CE está desenvolvendo um programa para encorajar avanços sociais nos países em desenvolvimento. Assim, a partir de janeiro de 1998, se um país demonstrar a conformidade das suas práticas trabalhistas com determinadas convenções da OIT, tal país será recompensado com preferências adicionais, além das preferências básicas, de modo a recuperar os custos mais elevados, ocasionados pelas novas regulamentações na produção de determinados bens exportados. Dentre as convenções em pauta, a do direito de organização de associações de trabalhadores, negociação coletiva, e idade mínima para o trabalho de crianças.

3.5 – O NAFTA e a política social

O tema direitos sociais e comércio internacional tem uma longa tradição nos EUA. Em 1890, os EUA proibiram a importação de bens produzidos em prisões, e, em 1930, a legislação foi ampliada para trabalho forçado. Historicamente, os EUA vêm condicionando programas de comércio preferencial e de ajuda econômica ao reconhecimento de padrões trabalhistas internacionalmente reconhecidos. Dentre eles, o SGP (1984), a Caribbean Basin Initiative (1983) e a OPIC – Overseas Private Investment Corporation. O objetivo é o de melhorar as condições dos trabalhadores em países que não reconhecem os direitos básicos e, assim, combater o dumping social.

As condições dos trabalhadores em outros países também é objeto do "US Trade and Competitiveness Act" de 1988, que classifica a recusa, por parte de um país, a certos direitos dos trabalhadores, como uma prática de comércio "não razoável". Tal prática pode acarretar medidas retaliatórias, como tarifas punitivas ou restrições quantitativas, se a prática não for eliminada através de negociações, e se o comércio dos EUA estiver sendo por ela prejudicado. As condições básicas incluem: direito de associação, organização e dissídio, proibição de trabalho forçado ou compulsório, idade mínima para crianças, e padrões mínimos.

O SGP dos EUA fornece tratamento de importação com tarifa nula a produtos de países em desenvolvimento enquadrados no programa. O Presidente dos EUA pode designar um país como não beneficiário, se tal país não possuir ou não estiver tomando medidas que reconheçam os direitos dos trabalhadores. Dentre eles: direito de associação, de organização e dissídio coletivo, proibição de trabalho forçado ou compulsório, idade mínima para crianças, e condições aceitáveis de trabalho com salário mínimo, horas de trabalho, e saúde e segurança de trabalho. Existem regras para a denúncia e a investigação sobre o país, e um Comitê sobre Direitos dos Trabalhadores. Desde 1990, vários países permanecem em exame, dentre eles, República Dominicana, Guatemala, Maldívias, Paquistão, Tailândia, e Indonésia.

Desde 1993, existe uma lei em discussão no Congresso denominada "Child Labor Deterrence Act" que proíbe a importação de qualquer produto feito em parte ou integralmente por crianças com menos de 15 anos, empregadas na indústria ou em minas.

Com a negociação do NAFTA em 1992, um grande debate se iniciou nos EUA e no Canadá pela inclusão no acordo de cláusulas sobre meio ambiente e padrões trabalhistas. Para assegurar a sua aprovação pelo Congresso dos EUA, dois acordos suplementares foram negociados em 1993. A questão em causa, na área social, eram as vantagens competitivas que seriam dadas às empresas mexicanas, que possuíam custos mais baixos de mão-de-obra e legislação trabalhista menos exigente que a dos demais parceiros. Ainda, que tais diferenças iriam criar incentivo para a relocalização de empresas americanas no México.

O principal objetivo do NAALC – North American Agreement on Labor Cooperation – é a melhoria, em cada parte do acordo, das condições de trabalho e padrões de vida, além da promoção do cumprimento e efetiva aplicação por cada parte de suas legislações trabalhistas. Assim, a ênfase é na aplicação das leis de cada país e não a aplicação de padrões trabalhistas internacionais, que são considerados apenas como princípios de referência.

O acordo estabelece um procedimento de solução de controvérsias com relação a aplicação das leis trabalhistas de cada país. Os padrões trabalhistas incluídos nesse procedimento são: segurança e saúde, salário mínimo, trabalho infantil, e padrões técnicos de trabalho. Não estão incluídas: liberdade de associação, direito de dissídio coletivo, e direito de greve.

As investigações são realizadas por um Comitê de Especialistas, e suas conclusões podem ser avaliadas por um Painel Arbitral. Se ficar comprovado um padrão persistente de erro (persistent pattern of failure) e o país não implementar as recomendações dos especialistas, uma multa pode ser determinada, e utilizada pela parte denunciante para melhorar a aplicação das leis trabalhistas em seu país. Se a multa não for paga, a parte prejudicada pode suspender os benefícios tarifários com o aumento de direitos aduaneiros. Casos já levados a exame incluem várias transnacionais que se instalaram no México, e a questão diz respeito ao direito de livre associação, o que não é reconhecido no México se a associação não estiver dentro do partido político dominante.

O Acordo também estabelece uma Comissão Trilateral sobre Cooperação do Trabalho para promover atividades relacionadas aos temas trabalhistas, através de seminários, pesquisa e assistência técnica. A Comissão é composta de um Conselho Ministerial, um Secretariado e um escritório administrativo em cada país.

3.6 – O GATT/OMC e o tema padrões trabalhistas

O tema padrões trabalhistas voltou à discussão durante a Rodada de Tóquio, sem sucesso, trazido pelos nórdicos. Novamente, foi levado à Rodada Uruguai com o apoio dos EUA e de alguns membros da CE. O tema foi bloqueado pelos países em desenvolvimento, que argumentavam que a padrões trabalhistas eram uma forma de protecionismo, já que iriam erodir a vantagem comparativa dos seus custos de trabalho. Ainda, que a melhor forma de proteger os trabalhadores seria a liberalização do comércio e o desenvolvimento.

Durante a Conferência Ministerial de Marraqueche em abril de 1994, que aprovou os resultados da Rodada Uruguai, os EUA e a França voltaram à carga, pressionados por associações de trabalhadores e organizações não governamentais. O tema foi incluído apenas nos Comentários Finais do Presidente do Comitê de Negociações de Comércio que propõem o exame das relações entre comércio e vários outros temas, inclusive padrões trabalhistas. Dentre eles concorrência, financiamentos, investimento, política monetária, dívida externa e pobreza.

Na Conferência Ministerial de Cingapura, em dezembro de 1996, a primeira após a criação da OMC, durante os trabalhos preparatórios, EUA e Noruega apresentaram papéis defendendo a inclusão do tema padrões trabalhistas dentro da OMC, através da observação, por parte dos seus membros, de alguns princípios trabalhistas básicos. No entanto, o tema foi bloqueado pelos países em desenvolvimento, que conseguiram a aprovação de uma declaração específica, onde se devolvia a responsabilidade de seu tratamento para a OIT.

O tema foi incluído na Declaração Final da Conferência com os seguintes termos: "Nós Ministros, renovamos nosso compromisso para o cumprimento de padrões trabalhistas básicos internacionalmente reconhecidos. A OIT é o órgão competente para estabelecer e lidar com tais padrões, e afirmamos nosso apoio pelo seu trabalho em promove-los. Acreditamos que o crescimento econômico e o desenvolvimento suportados pelo aumento do comércio e a sua liberalização contribuem para a promoção desses padrões. Rejeitamos o uso de padrões trabalhistas com fins protecionistas, e concordamos que a vantagem comparativa dos países, não deve, de maneira alguma, ser colocada em questão. A OMC e a OIT continuarão a sua colaboração mútua" (Singapore Ministerial Declaration, 1996).

Apesar dos constantes bloqueios por parte dos países em desenvolvimento à introdução da padrões trabalhistas na OMC, já existem várias propostas de como o tema poderia ser incluído nas regras da OMC. Dentre as várias propostas citadas, a ausência de padrões trabalhistas básicos poderia ser considerada como (ILO, GB.261,WP/SLD1, 1994):

antidumping – dentro do Artigo VI do GATT 1994 – como uma forma de introduzir o produto em um membro, com preços abaixo do valor normal, e, assim, de forma considerada desleal;

— anti-subsídio – dentro do Artigo VI e XVI do GATT 1994 – como uma forma de subsídio do governo, ao permitir condições trabalhistas em níveis muito baixos;

— exceção às regras gerais – dentro do Artigo XX do GATT 1994 – como uma exceção às regras gerais de restrição às importações, a ser incluída nos casos já previstos de: proteção à vida humana, animal ou vegetal, segurança, trabalho de presidiários, e conservação de recursos exauríveis;

— anulação ou prejuízo de benefícios – dentro do Artigo XXIII do GATT 1994 – sob a alegação de que os benefícios derivados de uma negociação estão sendo anulados ou prejudicados.

Alguns autores defendem o Artigo XXIII porque ele é um mecanismo multilateral dentro da OMC, que exige um processo de solução de controvérsias, com consultas entre as partes e consultas dentro da OMC. Incluiria, assim, uma investigação, uma recomendação e, se for o caso, uma retaliação autorizada pela OMC. Como a OMC, dentro do espírito do Artigo XXIII, deve consultar outras instituições, a participação da OIT no processo estaria assegurada. Como a OIT tem procedimentos para a determinação de violação de obrigações via a Comissão de Inquérito e Grupo de Peritos, seria apoiado nesse trabalho que o processo dentro da OMC poderia ser baseado.

A grande questão que se coloca diante de toda a discussão de se introduzir, ou não, o tema padrões trabalhistas dentro da OMC poderia ser resumida em dois pontos. Primeiro, seria o de avaliar os custos e benefícios de se sobrecarregar todo o sistema de solução de controvérsias da OMC e transformá-lo em um tribunal de cunho mais político e social do que comercial. Não se pode desprezar o grau de complexidade já introduzido na OMC com a negociação de acordos sobre propriedade intelectual e serviços, além de outros acordos em negociação como investimentos, concorrência e compras governamentais. Segundo, seria analisar as vantagens de se transformar a OMC na "guardiã" de temas não diretamente relacionados ao comércio, como meio ambiente e padrões trabalhistas.

Uma outra alternativa, que tem sido fortemente considerada, é dar mais força política à própria OIT, que já vem desenvolvendo um longo trabalho nessa área, e que é a única organização internacional tripartite, com a presença de governos, empresários e trabalhadores. A grande questão é como dar "os dentes do GATT" à OIT, isto é, a capacidade de se abrir um processo, onde partes em conflito são ouvidas por um painel de especialistas, e a parte ganhadora pode retaliar comercialmente a parte perdedora, se essa não adequar as suas práticas comerciais às recomendações do painel.

Uma forma a ser analisada seria dar ampla divulgação aos resultados das investigações realizadas pela OIT, e, assim, dar elementos ao consumidor para exercer seu direito de soberania, neste caso, boicotar produtos exportados e que sejam produzidos por condições trabalhistas consideradas injustas.

O tema está longe de estar esgotado, e novas iniciativas já estão previstas para os próximos encontros ministeriais da OMC.

3.7 – Implicações para as relações do MERCOSUL com a CE e com o NAFTA

Padrões trabalhistas são, dentro dos chamados novos temas, uma das áreas mais sensíveis em termos de suas relações com o comércio, não só porque se refere a seres humanos, mas porque inclui julgamento de padrões morais, quando se analisa os casos de trabalho infantil e trabalho forçado.

A discussão sobre o tema padrões trabalhistas, também como meio ambiente, estão apenas em fase inicial no MERCOSUL, dentro do Subgrupo de Trabalho, Emprego e Seguridade Social (DEC 11/91), e dentro do Foro Consultivo Econômico e Social, o que torna o acompanhamento dos debates sobre essa questão em outros foros um elemento essencial para se compreender suas implicações na área comercial.

O tema dumping social tem uma longa história, e o Brasil tem sentido seus efeitos na área comercial, efeitos relacionados às suas exportações de açúcar, sisal e calçados, onde pressões contra o trabalho infantil se fazem sentir de forma cada vez mais fortes.

Pressões sociais e políticas estão transformando a inclusão desse tema em ponto dos mais sensíveis dentro das negociações do MERCOSUL com a CE e com o NAFTA, o que torna o seguimento da experiência dos demais acordos de integração já existentes cada vez mais importante. Existem várias opções em pauta, desde a simples cooperação entre autoridades da área, como definida no NAFTA, até o processo de harmonização como dentro da CE. Uma solução dentro desse espectro também pode ser encontrada.

No âmbito multilateral, as negociações se aceleram na OIT para a adoção de uma declaração solene sobre os padrões trabalhistas considerados fundamentais. O acompanhamento de tais negociações é importante, porque elas se dão de forma paralela às discussões dentro da OMC, que não tem, como no caso de meio ambiente, um comitê que coordene as discussões. Quanto menos ambiciosos forem os resultados dos trabalhos da OIT, maiores serão as pressões para que o tema seja discutido dentro da OMC. Com o aumento do desemprego na Europa e a pressão de exportações derivadas das desvalorizações cambiais dos países asiáticos, as pressões políticas e sociais aumentarão para que sejam estabelecidas medidas protecionistas. A defesa dos direitos fundamentais dos trabalhadores se tornará, sem dúvida, um tema de alta sensibilidade, o que transformará a OMC em foro privilegiado para discutir as questões que afetem o comércio.

A questão que então se coloca é a da necessidade de se introduzir ou não a cláusula sobre padrões trabalhistas nos acordos regionais do MERCOSUL com a CE e com o NAFTA, em quais termos e sob que condições. As opções que se apresentam são de negociar regras sobre padrões trabalhistas em termos multilaterais, ou no âmbito da OIT, ou no âmbito da OMC, ou ainda, nos dois foros simultaneamente.

 

4 – Conclusões

Os membros do MERCOSUL, no momento atual, têm a sua frente um grande desafio, qual seja, o de definir suas posições diante do importante jogo internacional que consiste na abertura simultânea de várias frentes de negociação política e econômica, e posicionar o MERCOSUL como parceiro comercial com peso específico, dentro de um contexto internacional extremamente complexo. Tal complexidade é derivada do jogo atual que se desenrola simultaneamente em diversas frentes envolvendo parceiros diferentes, e em diversos níveis, seja de âmbito regional, inter-regional, plurilateral ou multilateral.

O primeiro desafio é o de definir estratégias internas diante do contexto internacional atual. De um lado, existem pressões para que as economias nacionais se adaptem às novas estratégias de globalização e de abertura de seus mercados, o que exige pronta resposta das empresas fornecedoras de bens e serviços e dos governos reguladores das atividades econômicas. Por outro lado, a desaceleração econômica de vários países faz ressurgir o problema do desemprego estrutural e da deflação, que aliado à crise financeira e de desvalorização cambial em outros países, faz renascer o problema da invasão de importações a preços reduzidos, do impacto dessas importações sobre a indústria doméstica, e a conseqüente exacerbação das pressões por medidas protecionistas.

Na atuação do MERCOSUL como parceiro do jogo internacional, o quadro está montado para que se inicie uma partida simultânea em diferentes níveis. Em um primeiro nível, o MERCOSUL enfrenta o desafio de continuar ou não o processo de integração, passando de uma união aduaneira para um verdadeiro mercado comum, com todas as implicações da harmonização de políticas econômicas e da perda de liberdade de tomar decisões individuais. Ainda, enfrenta a questão do aprofundamento em paralelo à questão do alargamento com outros países da América do Sul.

Em um segundo nível, o MERCOSUL se defronta com o desafio de entrar em negociações sobre processos de integração econômica com dois dos seus mais fortes parceiros internacionais, a CE e o NAFTA, enfrentando todas as implicações das vantagens de acesso a importantes mercados, contrapostas aos custos de adequar suas economias a uma concorrência mais acirrada.

Em um terceiro nível, o MERCOSUL enfrenta o desafio de coordenar posições e estar presente nos diversos foros internacionais da área econômica, que incluem a OMC, Banco Mundial, FMI, OCDE, OIT e UNCTAD. Na área do comércio internacional, a ação se concentra atualmente na OMC e na OCDE, onde Brasil e Argentina são observadores, e agora também na OIT.

Dentro da OMC, o desafio não é menor, e a maior pressão é derivada da necessidade de se adequar a qualidade das respostas às diversas solicitações criadas pelas atividades normais da organização, o que envolve o trabalho de representantes dos diversos ministérios encarregados das áreas econômicas dos governos, bem como representantes das associações empresariais, uma vez que estão em jogo temas de alto grau de complexidade e de exigência técnica.

No contexto internacional e, principalmente, com o processo de globalização das economias, a OMC vem sofrendo forte pressão para se adequar às exigências do mundo atual, o que se consubstancia no desafio de enfrentar uma nova negociação multilateral, no limiar do ano 2000, seja ela em áreas definidas como agricultura, serviços e propriedade intelectual, seja ela em maior dimensão, englobando todos os temas tradicionais, além dos novos temas, que, certamente, serão incluídos nas negociações. Ainda, o contexto internacional está exigindo toda uma discussão sobre os objetivos da OMC, até agora baseados no aumento dos níveis de riqueza através da liberalização do comércio, para a necessidade de se ampliar tais objetivos, passando a baseá-los no aumento dos níveis de riqueza através da liberdade para a competição internacional, o que acarretaria a ampliação das atividades da OMC para incluir regras de concorrência, investimentos, meio ambiente e padrões trabalhistas.

Diante do quadro de abertura de futuras negociações é que cresce a importância de se analisar os impactos dos novos temas sobre o comércio do MERCOSUL com seus parceiros internacionais, em todos os níveis onde ocorre o jogo comercial, isto é, dentro do MERCOSUL, diante de eventuais acordos regionais de integração com a CE ou com o NAFTA, e dentro das organizações que negociam acordos internacionais sobre esses temas como OMC, OCDE e OIT.

O grande desafio a enfrentar é o da decisão de como atuar nas diversas frentes de negociação, se de forma simultânea, abrindo negociações regionais, inter-regionais e multilaterais, e usando avanços e recuos em uma frente como tática para obter vantagens em outra frente, ou, então, optar pela abertura de frentes de negociação de forma seqüencial, enfrentando as negociações multilaterais, e adiando as negociações regionais para o futuro.

Qualquer que seja a opção adotada, os novos temas do comércio internacional estarão presentes, o que implica a necessidade do MERCOSUL se aprofundar sobre eles: comércio e meio ambiente e comércio e padrões trabalhistas. Os dois temas em questão pressupõem um mesmo debate, qual seja, dentro do contexto atual, da necessidade de se manter a diversidade dos padrões e regras, respeitando os diferentes níveis de desenvolvimento dos países, ou de se partir para um processo de harmonização desses padrões e regras, respeitando padrões mínimos aceitáveis por todos, e um processo de convergência a mais longo prazo. O problema a ser enfrentado, é que a disparidade de tais padrões e regras pode criar sérias barreiras ao comércio, ou ainda, pode ser usada como forma disfarçada de proteção.

Uma das questões centrais na discussão desses temas é a necessidade de se dispor de um mecanismo de solução de controvérsias, com força política para determinar sanções contra as infrações às regras negociadas, o que existe na OMC, mas não existe na OIT, e que poderá não existir em uma futura Organização Mundial do Ambiente.

Um importante ponto a destacar, no caso dos futuros acordos de integração do MERCOSUL, é o tratamento díspar que esses temas estão tendo nas negociações do MERCOSUL com a CE e com o NAFTA.

A avaliação que se pode fazer no momento atual é que os temas meio ambiente e padrões trabalhistas já chegaram aos foros internacionais com força política para criar sérios problemas, se não devidamente equacionados. No caso dos padrões trabalhistas, a existência de uma organização internacional como a OIT consegue canalizar as pressões, e realizar um trabalho importante de supervisão e controle dos avanços conseguidos. Neste caso, o papel da OMC deve ser o de acompanhar a evolução do tema de forma que ele não se converta em barreiras ao comércio. Ainda, a OMC pode ter papel de destaque como foro no processo de solução de controvérsias sobre questões que envolvam comércio e padrões trabalhistas, uma vez que, como se diz em linguagem corrente, a OIT não tem os dentes da OMC. Atividade de destaque será a de acompanhar o desenrolar das experiências sobre cooperação dentro da manutenção da diversidade como no caso do NAFTA, ou a harmonização das regras sobre padrões trabalhistas como no caso da CE.

Já no caso do meio ambiente, a não existência de uma organização que reuna os mais de 150 acordos sobre meio ambiente, principalmente os com cláusulas comerciais, certamente oferece maiores problemas. A experiência está madura para se pensar seriamente na criação de uma organização mundial sobre meio ambiente para congregar, coordenar e supervisionar a implantação dessa multiplicidade de acordos. Novamente, caberia à OMC, em colaboração com a nova organização, trabalhar para que as regras ambientais não se convertam em barreiras comerciais, bem como servir de foro para a solução de controvérsias originadas nos casos de interseção de comércio e meio ambiente. Novamente aqui, a OMC forneceria "os dentes" para a nova organização. Trabalho importante será, também, o de acompanhar as experiências sobre a cooperação dentro do respeito à diversidade ou aquela de harmonização das regras sobre o meio ambiente que ocorrem nos acordos regionais.

Algumas derradeiras questões em aberto dizem respeito, tanto nas negociações regionais quanto nas multilaterais, a se o interesse dos países desenvolvidos em incluir novos temas poderá ser adequadamente compensado por outros temas de interesse dos países em desenvolvimento como o de melhor acesso a mercados, através de redução de picos tarifários, redução das escalonagens tarifárias, além de maior acesso a produtos tradicionais como alimentos e têxteis.

Em síntese, os desafios não são poucos. Resta saber se os membros do MERCOSUL terão condições de enfrentá-los, e saber colocar o MERCOSUL em posição de destaque na frente dessas negociações, ou optar pela posição de mero observador, deixando que esse jogo internacional seja conduzido por outros parceiros mais audaciosos.

 

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Maio 1998