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Revista Brasileira de Política Internacional

Print version ISSN 0034-7329On-line version ISSN 1983-3121

Rev. bras. polít. int. vol.41 no.2 Brasília July/Dec. 1998

http://dx.doi.org/10.1590/S0034-73291998000200005 

PRIMEIRA INSTÂNCIA

 

Transnacionalização das práticas sindicais: quadro teórico-analítico

 

 

Yves ChaloultI; Dorval BrunelleII

IProfessor do Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília e pesquisador do CNPq
IIProfessor do Departamento de Sociologia da Université du Quebec à Montreal, Canadá

 

 


RESUMO

A integração econômica, a nível regional e global, estimula a redefinição e reorientação das antigas práticas dos atores sociais, em particular dos sindicatos. Embora os Estados, as organizações internacionais e as empresas transnacionais sejam os principais pilares da integração econômica, outras forças sociais participam do processo de maneira nova e original. O artigo apresenta um quadro teórico que ajuda a entender e analisar as iniciativas dessas forças sociais. Depois de discutir brevemente as contribuições de Leslie Sklair e Douglass C. North a respeito desse assunto, os autores abordam dois pontos: o primeiro é o novo quadro institucional após a segunda guerra mundial, assim como as antigas práticas; o segundo é o contexto atual da globalização e a maneira como esse contexto influencia a transnacionalização das práticas sindicais. Essa abordagem histórica e teórica é ilustrada via a discussão das iniciativas sindicais na América do Norte e do Sul, no bojo de três processos de integração: o Mercosul, o Nafta e a Alca.

Palavras-chave: Práticas Sindicais. Transnacionalização. Globalização.


ABSTRACT

Economic integration, at both global and regional levels, calls for the redefinition and the reorientation of past practices on the part of social actors in general, and on the part of the trade union movement in particular. If States, international organizations and transnational corporations represent the main vectors of economic integration, other social forces do make themselves heard in new and original ways. The paper sets up a theoretical framework in order to understand and analyze these initiatives. After having briefly reviewed contributions by Leslie Sklair and Douglass C. North on this matter, the authors turn towards two issues: first, the international framework set up after World War II and past practices, second, the present terms of globalization as they affect the transnationalization of trade unions practices. This historical and theoretical presentation is illustrated with references to trade unions initiatives within the Americas, both in the North and in the South, as they have evolved in the wake of NAFTA, MERCOSUR and the FTAA.

Key-words: Trade union practices. Transnationalization. Globalization.


 

 

1. O problema

As novas práticas de atores sociais, suas formas e conteúdos, assim como suas modalidades de execução, tornaram-se, há pouco, uma questão central no contexto daquilo que se designa como mundialização ou, melhor dizendo, globalização das economias e sociedades. A fim de captar a natureza dos novos questionamentos que surgem à nossa volta, podemos, para simplificar, e partindo de um ponto de vista histórico, pretender que as práticas coletivas e organizacionais desenvolveram-se, essencialmente, no interior de um perímetro demarcado pelo Estado-nação.

Adiantar uma tal afirmação significa reconhecer ao Estado duas prerrogativas centrais: 1) a de reconhecer e sancionar, ou tão-só tolerar, um conjunto de práticas coletivas ou organizacionais em seu território; 2) a de reservar para si a exclusividade das práticas inter ou transnacionais ou, ao menos, exigir que o exercício de tais práticas por parte de atores seja submetido a restrições ou a formalidades específicas. Nesse sentido, haveria na análise e interpretação das práticas dos atores um subentendido em virtude do qual a separação entre os níveis nacional e internacional seria ao mesmo tempo fundamental e determinante.

A idéia de que o conjunto das práticas internacionais seria unicamente da competência do Estado, embora fortemente enraizada no espírito de certos teóricos, não é uma idéia correta por, pelo menos, três razões. Primeiro porque as fronteiras são, na grande maioria dos casos, muito mais permeáveis na realidade do que o são teoricamente. Segundo porque a fiscalização estatal sobre o deslocamento das pessoas, o fluxo de mercadorias e de serviços não significa que o Estado disponha de um controle total sobre os atos praticados por seus próprios cidadãos ou pelos estrangeiros em todos esses deslocamentos. A terceira razão, de longe a mais determinante, é que a semelhança entre os níveis nacional e internacional de intervenção dos atores já foi postulada de maneira muito mais forte, conforme veremos adiante.

Por ora, examinaremos alguns trabalhos relativos às questões que nos interessam.

 

2. O pensamento de Leslie Sklair e Douglass North

A análise em termos de sistema-mundo de Leslie Sklair (1991) oferece um ponto de vista interessante, embora um pouco limitado, como veremos, para estudar as práticas de atores no contexto atual.

Para Sklair, os sociólogos trabalharam menos acerca do sistema social em seu conjunto do que acerca de domínios específicos de pesquisas. Ora, a idéia de partir da noção de sistema global tem uma validade empírica que, além do mais, demonstra ser indispensável para analisar um número cada vez maior de fenômenos. Na teoria das relações internacionais, particularmente, tem-se apenas a escolha entre a sociedade-mundo e o estudo das relações internacionais, mas esta escolha implica abordagens diferentes. Por sua vez, os estudos a partir dos Estados não nos permitem compreender a sociedade-mundo (é o modelo das "bolas de bilhar" que impera). Seria, então, necessário substituir a imagem geográfica dos Estados por aquela dos sistemas. Entretanto, a sociedade-mundo estaria em transição entre uma etapa em que compreendia apenas Estados e uma outra em que compreenderia apenas sistemas.

Podemos, desde já, criticar este tipo de procedimento que dá pouca atenção à globalização do capital, à luta de classes, à ideologia, e que entretém uma certa confusão entre a sociedade e o sistema, tanto no plano descritivo quanto no conceitual, ao atribuir mais importância às comunicações que ao poder.

Keohane e Nye (1973), segundo Sklair, influenciados por Raymond Aron e seu conceito de "relações transnacionais", trabalharam a partir da idéia de "sociedade transnacional" e interessaram-se, sobretudo, pela interação entre os governos e a sociedade transnacional, assim como pelas coalizões transnacionais entre subunidades de governos. Este procedimento também foi retomado por Mansbach e Vasquez (1981). Porém, tanto em um como em outro caso, trata-se menos de uma teoria que de uma injunção cujo efeito é o de levar em conta papéis e lugares das entidades não-governamentais no estudo das relações internacionais. Trata-se, portanto, de abordagens ecléticas.

A abordagem marxista não considera o Estado como o ator mais importante, já que concentra sua atenção sobre o sistema global capitalista onde os atores dominantes são as classes capitalistas que detêm o poder no âmbito dos Estados mais poderosos. Todavia, na prática, as abordagens marxistas não são menos centradas no Estado, State-centered, como demonstra, claramente, o debate acerca da autonomia relativa do Estado.

Se as três abordagens enfocadas – sob o ponto de vista do Estado, das relações transnacionais e do neomarxismo – são interessantes, não permitem, por outro lado, levar em conta as especificidades das novas práticas dos atores. Para chegar a esse fim, é preciso partir de uma abordagem em termos de sistema global fundamentada nas práticas transnacionais. Convém distinguir três níveis de práticas transnacionais, de acordo com o seu desenvolvimento no âmbito da economia, da política ou, ainda, naquele da cultura e da ideologia. Cada nível de prática encontra-se, então, caracterizado ou assumido por uma instituição maior ou dominante: as práticas econômicas transnacionais pelas corporações transnacionais, as práticas políticas pela classe capitalista transnacional e as práticas cultural-ideológicas pela ideologia do consumismo.

A vantagem principal dessa abordagem é que ela permite, por um lado, escapar à centralização provocada pelo Estado e, por outro, destacar o fato de que o sistema global é marcado por uma grande assimetria, uma vez que os bens econômicos, políticos e cultural-ideológicos mais importantes em circulação no espaço mundial são apropriados e controlados por pequenos grupos em um número reduzido de países. A referida concepção leva a reconhecer um estatuto preeminente à classe capitalista transnacional enquanto classe cujos interesses, tanto individuais quanto nacionais, são defendidos, de forma melhor, pela promoção de um capitalismo global. Esta classe ocupa o centro do sistema (core) e defende antes as práticas transnacionais do que as práticas domésticas. Entretanto, sua hegemonia sobre o sistema global é constantemente questionada, de modo que este sistema é marcado pela maior instabilidade.

Há, pelo menos, três teorias das práticas transnacionais: o imperialismo, a modernização ou neo-evolucionismo e o neomarxismo. Estas teorias têm em comum a limitação de serem demasiado deterministas. Por exemplo, a teoria da dependência de certos neomarxistas, como Andre Gunder Frank (1969), não pode explicar a emergência econômica de países outrora subdesenvolvidos.

O mesmo acontece com a abordagem de Wallerstein (1974), em cuja escola do sistema-mundo foi obrigado a produzir a noção de semiperiferia, um conceito ad hoc, para dar conta da industrialização de países não-hegemônicos. Ora, um dos fenômenos interessantes é o da emergência das multinacionais do Hemisfério Sul enquanto atores significativos dentro da ordem atual. Nestes casos, certos estudos demonstraram que o papel das multinacionais nos países do Sul repousava sobre uma tríplice aliança entre o país anfitrião, as corporações transnacionais e os componentes de uma burguesia nacional que estavam mais voltados para o exterior, o que alguns qualificaram de "burguesia compradore", e outros de "burguesia empresarial".

A noção de classe capitalista transnacional é próxima daquela de burguesia empresarial, mas restam duas diferenças. A primeira é que a burguesia empresarial representa o interesse da nação, enquanto a classe capitalista transnacional, pelo contrário, está articulada ao sistema capitalista global: opera pelo intermédio das práticas transnacionais das firmas multinacionais e visa a consolidar sua hegemonia sobre o segundo e terceiro mundos. A segunda diferença é que a classe capitalista transnacional é levada a defender as empresas multinacionais em detrimento do desenvolvimento da nação e a propugnar pela tese da interdependência crescente com relação ao sistema global, derivando daí suas exigências de ajustamentos a serem impostos à classe trabalhadora e às outras classes subordinadas.

Douglass North (1990) formula um quadro teórico original que deveria permitir um estudo mais objetivo do comportamento dos atores sociais. Seguindo o exemplo dos teóricos da escolha racional, North investiga o comportamento real e não o hipotético. Assim, considera, ao mesmo tempo, a racionalidade e as incitações a agir, porém inscreve estas decisões em um conjunto de regras, ou seja, nas instituições. Nestas condições, torna-se possível elucidar qual é a lógica que anima ou guia a ação dos diferentes atores sociais, bem como separar os comportamentos que produzem efeitos benéficos de outros que não produzem, como é o caso das decisões econômicas que favorecem o desenvolvimento em um contexto e o subdesenvolvimento em outro (Mizrahi, 1994: 387).

Ademais, a teoria de North possibilita estudar de maneira concisa e coerente os diferentes sistemas sociais, uma vez que nos permite precisar as regras do jogo, identificar os atores, seus interesses e sua ideologia em cada caso, resultando disso que o pesquisador pode estudar e comparar as relações entre a sociedade civil e o Estado, a economia e a política, e também de um país para outro. Enfim, sua teoria repousa sobre uma abordagem contratualista das instituições.

Apesar de suas inúmeras vantagens, sobretudo no que diz respeito à origem da formação das instituições, a teoria de North resulta incapaz de fornecer explicações satisfatórias acerca da formação de coalizões por parte dos diferentes atores sociais (Mizrahi, 1994: 389).

 

3. Breve contexto histórico

Como o principal defeito das abordagens analisadas, segundo nos parece, reside essencialmente no fato de que elas subestimam o lugar e a importância do contexto da ação social, vamos efetuar a seguir uma breve contextualização histórica. Com efeito, a fim de elucidar a lógica do sistema no interior da qual os atores inscrevem hoje seus comportamentos e ações, mostra-se indispensável voltar, nem que seja de modo sucinto, à ordem do pós-guerra. Isto permitirá compreender o alcance e os limites das ações desempenhadas pelos atores sociais, uma vez que seremos capazes de compreender até que ponto suas abordagens e estratégias são tributárias dessa lógica de conjunto e do peso de sua história.

Não é de hoje que foram pensadas e formuladas as relações entre o progresso econômico e a justiça social na ordem internacional. Se, atualmente, ressurge em certos contextos a questão de se saber como certos atores, o movimento sindical no caso, podem ou devem reagir frente aos novos desafios da integração em escala continental ou hemisférica, o menos que se pode fazer é ainda procurar saber como e por que os termos destes questionamentos são tais como são e por que as respostas fornecidas anteriormente às mesmas preocupações conduziram estes atores ao ponto onde estão no momento.

A construção ou, segundo o caso, a reconstrução das economias nacionais no pós-guerra foi realizada com base na consideração de três grandes preocupações-princípios: a estabilidade, a justiça e o bem-estar – preocupações cujo estatuto tornar-se-á a tal ponto universal que sua aplicação será estendida ao plano mundial. Posto isso, cumpre efetuar dois breves esclarecimentos. O primeiro diz respeito à coesão entre os princípios, que rapidamente se colocaram como elementos estreitamente interligados e indispensáveis à edificação de uma economia equilibrada e de uma sociedade justa, na medida em que era forçoso constatar que fora precisamente a falta de reconhecimento de um ou outro destes princípios, ou até mesmo a ausência dos três, que havia precipitado as sociedades dos anos 20 e 30 na desintegração interior e no caos que desembocariam na Segunda Guerra. O segundo esclarecimento trata da espantosa homologia entre os dois níveis, nacional e internacional, de intervenção e de enquadramento normativo, homologia que era fundamentada na convicção de que a manutenção interna do equilíbrio econômico e social era uma condição essencial à busca, não somente da ordem e da paz, mas também da justiça e do bem-estar no plano internacional.

A este respeito, convém insistir sobre alguns pontos, em particular sobre o papel e o lugar da Declaração da Filadélfia, da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Proclamada a 10 de maio de 1944, ela iria reafirmar quatro princípios centrais e, sobretudo, constituir um importante e significativo precedente com relação ao desafio da promoção da justiça social no mundo. Se acrescentarmos a suas proposições, subscritas na época por mais de quarenta Estados, a extremamente importante e significativa sanção do tripartismo, teremos não somente uma idéia da preocupação com a coerência que animava os arquitetos desta ordem, mas sobretudo da profundidade dos engajamentos subscritos, uma vez que a sanção do tripartismo viria confirmar a vontade de instaurar a concertação entre os três maiores atores sociais em nível mundial como estratégia determinante em vista da promoção da liberdade e do bem-estar. Há, então, com relação aos princípios e engajamentos, uma homologia muito forte entre a promoção dos princípios no âmbito internacional e a reconversão ou, conforme o caso, reconstrução das economias nacionais sob a égide do Estado, com a colaboração, a participação ou a consulta de dois outros atores sociais, o patronato e o sindicato. Entretanto, urge acrescentar que o recurso ao tripartismo concernia em primeiro lugar à OIT e que o restante do sistema das Nações Unidas operava, apenas, na base da representação dos Estados.

Apesar desse limite evidente, não seria possível minimizar a importância das formas e conteúdos dessa delimitação entre os níveis nacional e internacional que encontramos no contexto do pós-guerra, uma vez que é ele quem autoriza ou quem determina, de certo modo, o campo, ao mesmo tempo teórico e prático, no interior do qual os atores sociais engajarão em seguida suas ações nos dois níveis, concomitantemente. Nesse sentido, podemos ver em que medida o contexto estabelecido favorece a internacionalização das práticas de certos atores, dos Estados certamente, mas também as do patronato, que será bastante consultado, seja de modo formal, seja de modo informal, enquanto este mesmo contexto limita ou canaliza a internacionalização das práticas sindicais.

No espírito dos arquitetos da ordem do pós-guerra, o livre comércio e a sanção da cláusula da nação mais favorecida, entre outros, eram apenas meios visando fins ambiciosos: quando se tratava de manter um equilíbrio nas trocas econômicas entre os parceiros, objetivava-se evitar os desequilíbrios das balanças de pagamentos, desequilíbrios que, por seu turno, comprometeriam a busca de um maior bem-estar econômico e social, bem como o reconhecimento dos direitos fundamentais e a instauração de uma sociedade justa. Nesse caso, a institucionalização de um regime econômico de livre comércio era apenas um meio visando fins políticos e sociais, e é nesse sentido, ao mesmo tempo amplo e difuso, aliás, que nos parece totalmente legítimo qualificar esta ordem de "providencialista". Obviamente, a falha, se é que existe alguma, originava-se no fato de que esta ordem repousava em um pilar central, o Estado nacional, do qual não se podia suspeitar que falharia a tal ponto no respeito ao espírito e aos termos dos engajamentos subscritos no âmbito dessas tribunas internacionais.

Há, portanto, algo de enganador na fórmula, freqüentemente retomada, segundo a qual a ordem internacional operaria à sombra das idéias de Adam Smith, enquanto a economia nacional operaria sob o império das teses de Keynes. O inverso estaria mais próximo da realidade, até porque o próprio Keynes desempenhou um papel preponderante na instauração das grandes instituições econômicas internacionais, e porque as idéias de Adam Smith prevaleceram em certos contextos nacionais, particularmente nos Estados Unidos, a despeito da influência do providencialismo no nível internacional. Assim, a inversão é tão mais reveladora quando os negociadores norte-americanos da Carta de Havana de 1948 – que pretendia criar uma Organização Internacional do Comércio (OIC)1 – aceitaram incluir o princípio da perseguição do pleno emprego no preâmbulo da Carta, enquanto o Congresso dos Estados Unidos haveria de recusar dar seu aval ao documento assinado pelos seus plenipotenciários, propondo em seu lugar a promulgação de um Job Bill, sem grande alcance prático.

Porém, é o terceiro pilar, o bem-estar, que nos interessa mais particularmente e é sobre ele que iremos nos deter agora. Com efeito, neste domínio específico que representa a busca de um maior bem-estar material, os pensadores da ordem econômica mundial concertaram-se para estabelecer uma distinção liminar e central entre os níveis internacional e nacional da intervenção. Assim, na busca de uma prosperidade ao mesmo tempo nacional e mundial, a intervenção compreende duas dimensões: o bem-estar, que é um desafio interno ou nacional, e, em menor escala, a busca da justiça social, representando desafios externos ou internacionais. Estes desafios continuaram através da criação do Gatt e da natimorta OIC, no que tange à liberalização dos mercados de mercadorias, e através da reintegração ao esquema de conjunto da OIT, criada ao término da Primeira Guerra Mundial, em 1919, no que concerne à justiça social.

É, aliás, extremamente revelador evidenciar essa homologia, tal como prevalece e tal como foi institucionalizada no âmbito internacional, entre uma eliminação ordenada e negociada das barreiras para a circulação das mercadorias, a interdição do dumping e a defesa da cláusula da nação mais favorecida no que tange às trocas de mercadorias que pertencem de direito a uma organização, enquanto a ameaça de dumping social no plano mundial pertence de direito à outra organização. Obviamente, esta divisão das competências corresponde à visão que se tem quando da dissociação entre esses dois mercados, o de mercadorias e o do trabalho.

Em virtude desse enfoque, trata-se, por um lado, de internacionalizar a circulação das mercadorias, enquanto, por outro lado, confia-se ao Estado a responsabilidade de proteger seu mercado nacional de mão-de-obra. Assim, o dispositivo previsto no plano internacional, ou seja, a promoção da justiça social, não visa, como é o caso em matéria comercial, a diminuir as barreiras tarifárias ou outras, mas antes a admitir normas sociais mínimas no plano mundial. Aliás, e contrariamente ao que aconteceu no contexto do Gatt, os Estados membros da OIT dispõem de toda a liberdade de atuação para instaurar ou implantar como melhor lhes parecer os princípios e as normas por eles subscritas no contexto desta organização.

A explicação clássica que se fornece para estas dissociações e divisões de competências entre os dois níveis remete ao entendimento de que a questão social seria essencialmente uma questão que diria respeito ao Estado-nação, sendo portanto um desafio interno. Foi por essa simples razão que, em matéria social, os Estados conservariam todas as suas prerrogativas, não consentindo em delegar a uma instância internacional qualquer competência nessas áreas, exceto contra certos efeitos do dumping social exercido por parceiros cujos critérios de bem-estar no âmbito nacional poderiam ser bem diferentes dos seus.

Ora, qualquer que seja a lógica do contexto, a mais importante restrição que podemos fazer acerca dessa operacionalização é a de que, longe de seguirem um caminho para a promoção da justiça social e da redistribuição, os parceiros da ordem do pós-guerra apostaram muito mais na estabilidade. E, enquanto o tripartismo ainda figurava como importante no papel, tornava-se cada vez menos importante de fato.

 

4. A transnacionalização das práticas e a globalização

Levando-se em conta o que acabamos de sublinhar, quando se busca precisar o sentido e a significação do fenômeno atual da transnacionalização das práticas de atores, não se trata de pretender que os atores não tivessem, outrora, laços ou ligações com outros atores em outros países, mas antes de afirmar que os atores sociais assumem doravante novas práticas que se inscrevem no esquema geral da globalização. Esta inscrição significa ao menos duas coisas: 1) que os atores podem se engajar em novas alianças no plano nacional a respeito do fenômeno da globalização, e 2) em novas práticas ou estabelecer novas alianças no exterior, em torno de ou em ligação com a globalização.

Assim, os atores econômicos, quer se trate de empresas ou de sindicatos, estão desde sempre, ou quase, engajados nas práticas nos dois níveis, interno e externo. O que muda, na verdade, sob o modelo geral da globalização, não é tanto o fenômeno da transnacionalização das práticas de uns e de outros enquanto tal, mas antes o conteúdo das práticas da transnacionalização, que responde, daqui para a frente, às novas exigências e obrigações levantadas pela instauração de um projeto de economia dita "global". Toda a dificuldade e toda a originalidade, aliás, de um estudo consagrado a esse fenômeno da transnacionalização residem precisamente na percepção do que há de novo e de inédito nas práticas transnacionais, desde que elas se inscrevam no contexto geral da globalização, com relação, ou em oposição, às práticas anteriores que se inscreviam antes no modelo geral da mundialização. É necessário, pois, precisar o sentido e o conteúdo de ambos os termos antes de seguir adiante.

Acabamos de ver que não seria apropriado querer estudar as práticas da transnacionalização colocando uma estanquidade qualquer entre as práticas nacionais e as práticas internacionais, sobretudo se este procedimento nos levasse a considerar a transnacionalização das práticas um fenômeno recente ou novo. Ora, se afirmarmos que a transnacionalização é um fenômeno antigo, a única maneira de estabelecer diferenças significativas e reveladoras entre as práticas consiste em inscrevê-las em um contexto geral de interpretação e de operacionalização. É, portanto, o próprio contexto que deveria permitir tornar inteligível aquilo que há de novo ou de inédito nas práticas coletivas ou organizacionais no momento atual, com relação às práticas que prevaleciam anteriormente.

A fim de delimitar e diferenciar estes contextos, estabeleceremos uma forte distinção entre a mundialização e a globalização, distinção que vamos explorar agora em seus aspectos mais gerais.

Segundo nosso ponto de vista, a mundialização foi um processo articulado com um projeto de construção de uma pluralidade de economias nacionais divididas ou recortadas segundo o número de Estados. O Estado representou nada mais, nada menos que a essência do projeto de mundialização. Isso posto, a globalização representaria um verdadeiro projeto alternativo, com relação ao projeto de mundialização, na medida em que marcaria o forte retorno de uma abordagem, senão anti-estatal, pelo menos largamente receosa com relação ao Estado e a suas veleidades de intervenção na economia. É, aliás, nesse sentido, que a globalização faz apelo sobretudo às empresas multinacionais enquanto vetores privilegiados da integração econômica na escala mundial.

A passagem da mundialização à globalização pode ser interpretada, em uma primeira etapa, como uma verdadeira permuta entre os papéis destinados respectivamente ao Estado-nação e à empresa transnacional na edificação de uma economia-mundo. Enquanto era a edificação da economia nacional que estava no centro das preocupações do Estado, hoje é o desdobramento das áreas de produção e seu posicionamento nos mercados estrangeiros que estão no centro das estratégias das empresas transnacionais. É por isso que a passagem da mundialização à globalização pode também ser interpretada, em uma segunda etapa, como uma revisão mais ampla da economia política dos Estados, que agem doravante de modo a favorecer a transnacionalização das firmas e empresas situadas em seu território.

Os avanços tecnológicos verificados nas telecomunicações e na informática contribuíram para impulsionar a globalização, ao permitirem-lhe uma multiplicidade de processos interativos em termos de sinergia, coalizões, alianças e redes entre as empresas transnacionais. Estas formulam diretrizes em um universo sistêmico de decisões, refletindo uma interação seletiva e excludente em que a presença dos Estados fica muito limitada. Ademais, se enfocarmos a dimensão financeira, vamos concluir que, em um mercado inter-relacionado e mundial de capitais e serviços, esse tipo de globalização escapa ao controle dos Estados e de seus bancos, como também das instituições financeiras internacionais e multilaterais (Dreifuss, 1996: 160-161). Sinal disso foi a crise dos anos 1997/98, especialmente no Sudeste Asiático, na Rússia e na América Latina.

A passagem da mundialização à globalização produziu efeitos igualmente inéditos tanto sobre as normas aplicadas e sancionadas no âmbito nacional, quanto sobre os comportamentos e iniciativas dos atores coletivos e das organizações.

Com relação às normas, a intervenção regular e constante dos poderes públicos na economia e na sociedade teve um efeito determinante sobre a ordem social. As intervenções acumuladas contribuíram para o desenvolvimento, ao lado de um espaço privado de acumulação de capital e de espaços privados do consumo de bens e serviços, de um verdadeiro espaço público cada vez mais organizado e estruturado em torno do reconhecimento, da defesa e da proteção de toda uma variedade de direitos coletivos. Pode-se, então, dizer do projeto de mundialização que ele instituía um território nacional relativamente homogêneo no plano normativo.

Esta homogeneidade repousava sobre uma forte demarcação liminar entre dois espaços: um privado de valorização e acumulação de capital que fazia parte da iniciativa privada e era essencialmente gerenciado por agentes privados operando sob a égide do direito privado, e um espaço público de gestão, de redistribuição e alocação públicas de bens e serviços que fazia parte dos poderes públicos nos planos central, infra-estatal ou local e que operava sob a égide do direito público. O Estado tinha, assim, o mandato e a responsabilidade de manter essa demarcação entre as ordens privada e pública, ou seja, de arbitrar entre as pretensões respectivas dos direitos individuais e dos direitos coletivos, estendendo, ao mesmo tempo, o número e os níveis de suas implicações ao espaço público.

Ora, tal arbitragem revelou-se insustentável no decorrer do processo. O acúmulo das intervenções públicas, se contribuiu para estender e intensificar a produção e a distribuição nacional ou estatal dos bens e serviços públicos e, até certo ponto em todo caso, para universalizar a distribuição dos bens e serviços públicos, não conseguiu, entretanto, favorecer e assegurar uma complementaridade durável entre uma produção e uma distribuição "nacionais" dos bens e serviços oriundos dos setores privados da economia. Em outros termos, se o Estado e suas instituições enquanto mantenedores e administradores de um espaço público de produção e redistribuição puderam e souberam, sempre até certo ponto, fazer valer uma justiça social relativa, o mesmo não acontecia dentro de um espaço privado cuja lógica de crescimento e de desenvolvimento levava-o, antes, a transnacionalizar suas práticas, suas estratégias e suas áreas de produção. Disso resulta que, finalmente, seus compromissos são cada vez menos estatais ou nacionais, aliás, até mesmo menos internacionais, mas, na verdade, "globais".

Ou seja, estas práticas funcionam e operam em relativa autonomia com relação à divisão clássica entre o nacional e o internacional, apostando antes no estabelecimento de ligações laterais diretas de um setor privado a outro situado em um terceiro país. Assim, a mundialização pôde favorecer uma integração relativa e uma certa complementaridade entre os espaços público e privado de produção e distribuição. Estas estavam, essencialmente, nas mãos do Estado, este construtor do elo entre a economia e a sociedade nacionais. Porém, o projeto da mundialização não pôde ser mantido e, há pouco, vem sendo confrontado com a emergência de um projeto alternativo que tende cada vez mais a minar suas bases e fundamentos.

É por isso que, em primeira análise, o projeto da globalização figura antes de tudo como um projeto de contorno de certas formas clássicas de regulação por parte do Estado e dos poderes públicos em todos os níveis, quer sejam centrais, infra-estatais ou locais, na medida em que o que é questionado, nessa ocasião, nada mais é que a legitimidade e pertinência de uma produção e de uma distribuição coletivas ou públicas de certos bens e serviços utilizados por estes poderes públicos. Entretanto, este questionamento reflete, no fundo, a derrota da arbitragem anterior entre direitos coletivos e direitos individuais ou privados2.

Isso é confirmado pelo fato de que a globalização inicia um duplo movimento acerca da defesa e da promoção dos direitos: assistimos, de um lado, a uma verdadeira transnacionalização dos espaços privados de produção, enquanto assistimos, de outro, à manutenção, quando não é a redução, do espaço público e de seus direitos coletivos. Este duplo movimento tem por efeito conduzir a uma transnacionalização dos direitos privados, enquanto os direitos coletivos continuam hoje e sempre amarrados aos poderes e às prerrogativas do Estado-nação.

O que esta dupla restrição vem a induzir agora em todo e qualquer Estado é, de certo modo, uma forma de "desamarragem", ou melhor, retomando a expressão de Polanyi (1944), um desencaixamento entre a economia nacional e a sociedade, em virtude do qual a economia opera cada vez mais sob o império de normas efetivamente transnacionais ou multilaterais, enquanto as sociedades nacionais encontram-se, de certo modo, cada vez mais subordinadas às normas impostas pelo Estado e seus poderes públicos que estão, por sua vez, às voltas com os desafios da transnacionalização de seus setores privados de produção. Sob esse ângulo de análise e de interpretação, a globalização repousaria sobre dois processos: sobre uma extensão dos direitos privados que permite a abertura de novos espaços de produção e sobre uma redefinição dos direitos coletivos que deveria então permitir ajustar espaços públicos que são sempre suscetíveis de entrar em colisão com os primeiros.

O desvio que efetuamos com relação ao efeito da globalização sobre a relação entre normas públicas e privadas deveria encontrar toda a sua utilidade por ocasião da interpretação das principais transformações induzidas no âmbito das práticas de atores. Enquanto prevalecer o contexto da mundialização, quer dizer, enquanto o projeto de construção ou, segundo o caso, de reconstrução da economia e da sociedade nacionais continuar prioritário diante dos atores econômicos e sociais, poderemos compreender que as práticas dos atores e de suas organizações são essencialmente engajadas no interior de um espaço nacional onde as dimensões privadas e públicas dos desafios estão intimamente ligadas e interligadas. Nesse caso, trata-se de um espaço cujos componentes são definidos tanto pelas restrições do mercado e exigências da produção capitalista, quanto pelo Estado e os poderes públicos.

Assim, sob a égide da mundialização, o conjunto das práticas nas quais patrões e sindicatos estão engajados reciprocamente jamais são práticas estritamente privadas no sentido pleno do termo; são sempre e, em toda parte, práticas que interpelam uma certa ordem pública enquanto contexto geral mais ou menos restritivo. Assim é que, por ocasião de toda a negociação entre esses parceiros, subsiste um certo modus operandi que apela nem que seja para a manutenção de um equilíbrio mínimo entre as dimensões privadas e públicas das normas que prevalecem em um certo contexto político e social.

Por isso, podemos afirmar que, sob a égide da mundialização, a ordem pública está sempre envolvida com as negociações entre parceiros privados, nem que seja a título de terceiro ausente, no sentido de que estes parceiros integram em seu comportamento um conjunto de normas públicas ou coletivas que são definidas e impostas pelo Estado e pelos poderes públicos. Aliás, o próprio Estado e os poderes públicos em muitos casos mereceram esta dimensão dos desafios, interpelando as partes patronais e sindicais para que se juntassem a eles em colaborações ou em cooperações de natureza tripartite. A esse respeito, o tripartismo aparece, ao mesmo tempo, como institucionalização da convergência entre esses três atores "universais" ou hegemônicos no interior do perímetro do Estado, e como um valor forte próprio a uma forma de democratismo inerente à mundialização.

Além disso, tomados agora separadamente, e enquanto travam relações com outros parceiros patronais ou sindicais em outros países, patrões e sindicatos agem dentro de prerrogativas que lhes são de direito enquanto sujeitos privados. Esta transnacionalização das práticas era totalmente legítima naquele momento, como ainda o é hoje, sob a égide da globalização.

É, portanto, menos a transnacionalização das práticas, enquanto processo de extensão fora de fronteiras nacionais e estatais, que é afetada em primeiro lugar pela globalização, porém muito mais a transformação do quadro no qual se inscreve a relação entre estes dois atores centrais que são os patrões e os sindicatos no âmbito nacional e estatal. Seria, então, a transformação dos termos e dos desafios das negociações coletivas no plano interno que caracterizaria melhor a globalização e não a transnacionalização enquanto tal, no sentido de que as mudanças que intervêm no exterior seriam tributárias de transformações ocorridas no âmbito interno. Por sua vez, esta transformação remeteria a um certo reposicionamento da parte do Estado e dos poderes públicos que conduziria a uma redefinição das fronteiras entre os espaços normativos público e privado.

Isso posto, uma mudança de tal amplitude não pode deixar de surtir efeitos coletivos e sociais para além dos atores econômicos que são os patrões e os sindicatos. Ao contrário, interpela o conjunto dos atores, suas organizações e entidades que estão colocadas na posição de dever negociar nada menos que um outro pacto político e social e isso em dois níveis concorrentemente: no plano vertical, em suas relações com o Estado e os poderes públicos, e, no plano horizontal, em suas relações recíprocas. Assim, a globalização marcaria efetivamente o fim do tripartismo, como era compreendido e praticado anteriormente, e abriria o caminho para novas parcerias.

 

5. Práticas na América do Norte e na América do Sul

Historicamente, no interior do espaço da América do Norte, as práticas sindicais foram engajadas em três planos: 1) no plano nacional próprio a cada país, a sua cultura e suas instituições democráticas; 2) no internacional, dentro de organizações regionais, como a Organização Regional Interamericana dos Trabalhadores (Orit), ou internacionais, como a OIT ou ainda a Confederação Internacional dos Sindicatos Livres (CISL), com sede em Bruxelas e à qual a Orit está filiada; 3) e em um terceiro plano que cobre todas as outras formas de intervenções intermediárias. Esse último plano, até mesmo por causa da grande influência da economia americana sobre a economia canadense e por causa, conseqüentemente, da influência exercida pelos sindicatos dos Estados Unidos no movimento sindical canadense, remete a todo um conjunto de práticas transnacionais particulares, de natureza essencialmente bilateral, que puderam ser desenvolvidas ao longo da história dos dois países.

No caso do México, a ação sindical no plano intermediário não teve a mesma forma, nem os mesmos conteúdos, uma vez que se desenvolveu muito mais relacionando-se com os outros países da América Latina do que com seus dois vizinhos do Norte. Assim, as práticas sindicais inscreviam-se no quadro dos grandes processos de desenvolvimento econômico implantados no pós-guerra, processos que atribuíam, às vezes, uma grande importância à consulta aos parceiros sociais em um e outro planos. Entretanto, este fato está mudando rapidamente, uma vez que assistimos cada vez mais, por parte das organizações sindicais americanas, em particular da AFL-CIO, à instauração de uma estratégia de organizações sindicais para além das fronteiras, em parceria com organizações sindicais mexicanas (Armbruster, 1995).

No Canadá, aliás, em seguida à implantação do Estado providência, assistimos à instauração de uma certa forma de tripartismo em virtude do qual o Estado consultava o patronato e os sindicatos ao definir as grandes linhas da política econômica em nível nacional. O mesmo tipo de tripartismo era encontrado às vezes em nível provincial, notadamente em Quebec, Ontário, Manitoba e Colúmbia Britânica (Brunelle e Deblock, 1989).

Nos Estados Unidos, o tripartismo jamais foi institucionalizado e a cooperação sindical não toma as mesmas vias porque as práticas da ação sindical são mais politizadas, por um lado, e porque caminham sobretudo através das malhas do Partido Democrático, por outro lado.

Entretanto, é interessante sublinhar, nos três casos, que tanto os sindicatos mexicanos quanto os americanos e canadenses estiveram ativamente implicados no tripartismo instaurado em nível internacional pela OIT. Esse tripartismo representou um papel importante sobretudo no caso do México e, em menor escala, naquele do Canadá, uma vez que estes países assinaram um importante número de acordos e protocolos visando a reconhecer e a proteger uma série de direitos sindicais e de direitos sociais.

No que diz respeito à América do Sul, constatamos que, a partir dos anos 30 e 40, o Estado faz algumas concessões aos trabalhadores através de uma nova legislação trabalhista e do fomento à formação de um movimento sindical atrelado ao poder central. É o caso dos regimes Vargas no Brasil e Peron na Argentina. Os avanços são alcançados de forma paternalista.

Durante os anos 60, 70 e até meados de 80, vários regimes autoritários se sucedem no poder na América do Sul, dificultando a formação e consolidação do movimento sindical. Com a redemocratização na região, durante os anos 80, observamos uma revitalização do movimento sindical e o surgimento do chamado "novo sindicalismo", mais independente do Estado e mais inovador. Devido a essa nova realidade, o tripartismo foi fortalecido e vários acordos e protocolos foram assinados entre Estados, empresários e sindicatos.

A onda neoliberalista vivida na década de 90 veio, entretanto, dificultar esse novo diálogo. Caracterizadas pela liberalização dos fluxos de comércio e de capitais, pela abertura abrupta da economia e por uma expressiva reforma do Estado, as políticas neoliberais adotadas pela maioria dos governos da região mudaram drasticamente a relação de forças. De um lado, favorecem uma enorme concentração de poder e riqueza nas mãos das grandes empresas transnacionais, o que contribui para diminuir o já débil poder de intervenção do Estado, de outro, provocam um significativo desemprego e pressionam pelo rebaixamento dos direitos sociais e trabalhistas. Assim, conquistas históricas dos trabalhadores vêm sendo podadas através de leis ordinárias, de medidas provisórias ou da reforma das Constituições de vários países.

A divisão ideológica entre as grandes centrais sindicais existentes em cada país é outro fator que tem contribuído para acentuar o debilitamento dos sindicatos. Muitas continuam atreladas ao Estado, enquanto outras, muitas vezes mais novas, trilham um caminho próprio. O movimento sindical vê-se, assim, enfraquecido face ao modelo econômico com o qual tem de conviver e face aos empresários e ao Estado.

Com referência à dimensão regional, podemos afirmar que os Estados sul-americanos almejam uma integração econômica desde longa data. Já em 1960 era criada a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (Alalc), que, no entanto, deu poucos resultados. O passo decisivo mesmo foi dado a partir de 1985, com o início do processo de integração entre Argentina e Brasil e, sobretudo, em 1991, com a criação do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Os Estados da região, especialmente os do Cone Sul, assinaram tratados e dezenas de acordos bi ou trilaterais, intimamente vinculados ao processo de globalização em curso.

O movimento sindical não tardou a constatar que a crise e as mudanças não podem ser enfrentadas somente com os instrumentos tradicionais do sindicalismo, isto é, com soluções negociadas setorialmente ou com intervenções nacionais macroinstitucionais. Em outras palavras, as práticas sindicais não podem continuar a ser exercidas apenas nos limites nacionais, nem os interlocutores devem ser unicamente os governos e os empresários em nível nacional. Os novos desafios que se impõem são no sentido de pensar e atuar como uma classe trabalhadora regional, construir uma estratégia comum e estabelecer novos parâmetros de relações com o Estado e com os empresários, os quais são, doravante, integrados e subordinados a decisões supranacionais (Zylberstajn, 1996: 7).

No que concerne aos países do Mercosul, a criação, em 1986, da Coordenadoria de Centrais Sindicais do Cone Sul (CCSCS), formada por Centrais dos quatro países do Mercosul, do Chile e da Bolívia, parece responder afirmativamente a essa questão. Ela veio constituir um fórum unitário e pluralista, pouco comum no movimento sindical da América do Sul, historicamente marcado por divisões.

Desde a sua criação até o fim de 1991, a CCSCS, inspirada por uma postura sindical de confronto, adotou uma atitude defensiva e de desconfiança perante a integração no Cone Sul. Todavia, ao constatarem naquele ano que o Mercosul era uma realidade irreversível e que afetaria a vida dos trabalhadores, as Centrais decidiram participar do processo em curso, marcando presença e sugerindo a criação de um Subgrupo de Trabalho (SGT) tripartite, no qual os representantes dos trabalhadores pudessem negociar com os empresários e o Estado, discutindo e aprofundando juntos temas relacionados aos interesses do trabalho e do capital. Além de participarem desse SGT, hoje denominado "Relações Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social", as Centrais participam também de um espaço quadripartite denominado Foro Consultivo Econômico-Social (FCES), criado em 1994. Esse foro, além de Estados, empresários e trabalhadores, congrega representantes de associações de consumidores e organizações não-governamentais, vindo atender assim à necessidade, acima referida, de entrada em cena de novos atores sociais.

As centrais sindicais tomaram, dessa maneira, uma atitude propositiva e não meramente reativa, que contribui para diminuir o déficit democrático do Mercosul e legitimar o processo em curso. Embora o aprofundamento da integração crie conflitos dentro do movimento sindical, considerando que suas conseqüências são diferentes para os países, classes e setores econômicos, essa nova postura foi um importante passo à frente. Sem falar no avanço político que representa, resultou na defesa de uma estratégia trabalhista que privilegiou a elaboração de uma Carta de Direitos Fundamentais do Mercosul e a ratificação pelos quatro países do Bloco de um pacote das convenções mais importantes da OIT. Ainda com relação à estratégia trabalhista, as Centrais, em particular a Central Única dos Trabalhadores (CUT), propugnam pelo estabelecimento de fundos e mecanismos de apoio ao emprego, à qualificação profissional e à real proteção aos desempregados (Vigevani, 1998: 118), para diminuir os efeitos negativos do modelo neoliberal.

Em que pese os avanços conquistados, os sindicatos ainda ficaram a reboque do Estado. Por não disporem de instrumentos de barganha em relação aos Estados do Mercosul, não conseguiram lograr, sobretudo no SGT tripartite, vários dos objetivos propostos, tanto na sua estratégia de conquista de espaços como nas reivindicações trabalhistas. Um aspecto da estratégia, visando ter influência no processo de integração, enfocava as contradições entre os setores mais direcionados para o mercado interno e os grupos diretamente vinculados ao mercado internacional e às empresas transnacionais. Embora estas últimas empresas apoiassem medidas protecionistas para a indústria automobilística, em geral defendiam uma rápida abertura da economia do Cone Sul (Vigevani, 1998: 115-116 e 137), posição que prevalece até hoje e que tem contribuído para acentuar o desemprego na região, fragilizando ainda mais o movimento sindical.

Olhando-se de uma perspectiva continental, cabe notar uma progressiva transnacionalização das práticas sindicais, na medida em que Centrais de um Bloco apóiam iniciativas e reivindicações de outro Bloco. Por exemplo, durante a reunião dos Presidentes dos países do Mercosul, do Chile e da Bolívia, ocorrida em Fortaleza, em dezembro de 1996, a principal central sindical dos EUA, AFL-CIO, assim como a Orit, enviaram representantes para apoiar as oito centrais sul-americanas que se estavam posicionando no que se convencionou chamar de "dia internacional de luta pelos direitos dos trabalhadores do Mercosul" (Chaloult e Brunelle, 1997). Durante a terceira reunião dos ministros do Comércio da Área de Livre Comércio das Américas (Alca) em Belo Horizonte, em maio de 1997, e durante a segunda reunião de Cúpula dos 34 Chefes de Estado das Américas e do Caribe, em abril de 1998, em Santiago, Chile, representantes do movimento sindical do continente inteiro dialogaram intensamente e chegaram a posições unificadas sobre vários temas.

Durante este último evento, realizou-se uma Cúpula dos Povos das Américas, congregando vários atores do processo de integração, reunidos em nove foros. Além de representantes sindicais, dela participaram parlamentares, ambientalistas, pequenos agricultores, indígenas, especialistas em educação e em direitos humanos, etc. Esse acontecimento ilustra que novos atores se integram ao processo de integração continental e que novas parcerias estão em gestação no bojo processo de globalização aqui analisado.

Paralelamente, os Estados do Mercosul têm buscado o apoio dos empresários, dos sindicatos e de vários outros atores da Sociedade Civil na tentativa de diminuir o ritmo do processo de integração junto à Alca e de legitimar a sua posição de cautela frente aos exíguos prazos defendidos por alguns Estados, especialmente o norte-americano, na implementação desse megabloco.

Entretanto, a posição dos Estados sul-americanos nos vários processos de integração em curso no continente continua frágil devido, entre outros motivos, à crise econômica e social que atravessam. A situação é tal que suscita algumas indagações. Não estará o mercado se sobrepondo ao Estado na condução do processo de integração em curso? Até que ponto as empresas transnacionais continuarão a ampliar seu espaço na região?

 

6. Conclusão

Há pelo menos uma década, a economia internacional conhece importantes transformações. Assistimos à definição de uma nova economia política neoliberal cuja implementação, entre outras conseqüências, alterou consideravelmente os parâmetros anteriores do crescimento e do desenvolvimento econômico, sobretudo nos planos nacional e regional.

No âmbito nacional, os Estados foram levados a rever as modalidades de suas intervenções na economia, revisão que, por sua vez, acarretou, ali onde ela existia, uma transformação nos processos de consulta dos parceiros sociais e, por conseguinte, dos sindicatos.

Paralelamente, o recurso cada vez mais sistemático à consolidação de espaços econômicos regionais mediante inúmeros acordos bilaterais, trilaterais ou sub-regionais de livre comércio, especialmente na América Latina, não deixou de mobilizar os grandes atores sociais e, evidentemente, o movimento sindical.

Diante das transformações em curso sob a égide da nova economia política, é de se esperar que as futuras análises e pesquisas tendo por objeto a transnacionalização das práticas sindicais levem em consideração pelo menos dois aspectos cruciais da questão. O primeiro e, sem dúvida, o mais determinante é a compreensão do ponto de vista dos próprios sindicatos face a esta nova economia política da regionalização e da integração. O segundo refere-se ao aprofundamento do conteúdo das novas práticas, levando em conta a emergência de novas parcerias e o papel fundamental do processo de globalização.

 

Notas

1 Considerando que a histórica Conferência de Bretton Woods de 1944, que deu origem a duas instituições financeiras – o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Bird) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) –, não criara uma instituição para tratar do comércio, em 1947, representantes de 23 países, incluindo os Estados Unidos, se reuniram em Genebra e assinaram, em outubro, o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (Gatt). O Acordo previa regras de política comercial que deveriam ser administradas por uma Organização Internacional de Comércio (OIC). Em seguida, uma conferência foi convocada, em Havana, para tratar dos aspectos institucionais de um novo sistema multilateral de comércio, resultando na Carta de Havana, assinada em março de 1948, instituindo a OIC. Embora 53 países houvessem aderido à Carta, apenas dois a ratificaram e, assim, a OIC nasceu morta (Almeida, 1993: 30-37).

2 Juntamo-nos aqui, sem entretanto integrarmo-nos completamente, ao curso das reflexões de Jaime Marques Pereira (1996: 214), que destaca a atual incompatibilidade, na era da globalização, na manutenção "de uma complementaridade funcional entre a organização jurídica da sociedade através de um seguro obrigatório e universal dos riscos sociais completando os princípios de direito civil e uma produção de massa sustentada pela concentração de capital favorecendo economias de escala".

O desacordo em tela recai menos sobre o diagnóstico, segundo fizemos nestas linhas, que sobre o remédio a aplicar. Este, no pensamento de Marques Pereira (1996: 214), repousaria sobre uma "reautonomização da economia..., em termos de uma institucionalidade econômica de coordenações privadas, ou eventualmente públicas mas a nível local, situadas fora da esfera do Estado central porque este já não seria capaz de assumir as regulações econômicas coletivas" .

Ora, veríamos tal alternativa não tanto como uma solução, mas como um paliativo, precisamente porque, por definição, nem o espaço local nem coletividades agindo localmente poderiam fazer valer e, sobretudo, sancionar verdadeiros direitos sociais. Direitos negociados localmente permanecerão sempre direitos locais, a menos que, e esta reserva é determinante, os atores consintam em aplicar, em nível local, normas universais. Veremos mais adiante o centralismo desta reivindicação, do ponto de vista de certos atores sociais, para minimizar as exigências e restrições da globalização.

 

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Novembro 1998

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