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Revista Brasileira de Política Internacional

Print version ISSN 0034-7329

Rev. bras. polít. int. vol.43 no.2 Brasília July/Dec. 2000

http://dx.doi.org/10.1590/S0034-73292000000200001 

ROTAS DE INTERESSE

 

Sob o signo neoliberal: as relações internacionais da América Latina

 

 

Amado Luiz Cervo

Professor titular de História das Relações Internacionais da Universidade de Brasília

 

 


RESUMO

As relações internacionais da América Latina são vistas sob o ângulo da transição da diplomacia do desenvolvimento para a diplomacia neoliberal. Os estudos de relações internacionais, particularmente no Brasil e na Argentina, fundamentam a interpretação do autor sobre benefícios e malogros do paradigma neoliberal, visto como uma opção ideológica. A noção de Estado logístico é sugerida como alternativa estratégica ao Estado normal.

Palavras-chave: América Latina: relações internacionais, neoliberalismo.


ABSTRACT

In this article, international relations in Latin America are analysed through the viewpoint of the transition from a diplomacy of development to a neoliberal model. Studies in International Relations as a discipline, especially those carried out in Brazil and Argentina, are the basis for the author's interpretation about benefits and failures of the neoliberal paradigm, understood as an ideological option. The author forwards the notion of Logistic State as a strategic alternative to the Normal State.

Key-words: Latin América: international relations, neoliberalism.


 

 

O abandono do paradigma de relações internacionais do Estado desenvolvimentista a favor do paradigma neoliberal teve seu impulso inicial, em países de menor porte da América Latina, nos meados da década de 1980 e concluiu-se por volta de 1990, com a chegada ao poder dos presidentes Carlos Salinas de Gortari no México, Carlos Saúl Menem na Argentina, Carlos Andrés Péres na Venezuela, Alberto Fujimori no Peru e Fernando Collor de Melo no Brasil. Desse modo, as experiências neoliberais estender-se-iam sobre o subcontinente como um todo durante a última década do século XX.

Embora a América Latina tenha demonstrado a maior coerência dentre todas as regiões do mundo na adoção do consenso neoliberal, não houve uniformidade na intensidade e nos ritmos das reformas internas requeridas pela nova forma de inserção internacional. A modernização foi concebida pelos dirigentes como abertura do mercado de bens e de valores e privatização das empresas públicas, como sugeria o centro hegemônico do capitalismo, mas os países avançaram por esta via com certo descompasso: Chile e Argentina são exemplos de adaptações rápidas e radicais, Venezuela e Brasil exemplos de hesitações políticas e tropeços operacionais, enquanto o México se afastava da América do Sul e encaminhava com senso prático sua vinculação ao bloco da América do Norte, o NAFTA. No ano 2000, reviravoltas eleitorais haviam afastado do poder os próceres do neoliberalismo no México, no Uruguai, no Chile, na Venezuela e na Argentina. Com a vitória de governos de oposição, cujas campanhas políticas se haviam assentado na crítica ao neoliberalismo, a opinião pública deu provas de que estava avaliando negativamente a década de consenso das experiências neoliberais.

 

A transição do Estado desenvolvimentista para o Estado normal

Com o término da Guerra Fria e o fim da bipolaridade, estabeleceu-se um consenso, em esfera planetária, que a literatura definiu ora com os termos de globalização, ora de nova interdependência, ora de neoliberalismo. O mundo parecia uniformizar-se nos aspectos tanto ideológico, quanto político, econômico e estratégico.

O consenso neoliberal global postulava a implementação dos seguintes parâmetros de conduta por parte dos governos de todo o mundo: democracia, direitos humanos, liberalismo econômico, cláusula social, proteção ambiental e responsabilidade estratégica solidária tendo em vista a promoção de tais valores. Como este consenso representava o triunfo do centro capitalista – basicamente Estados Unidos, Europa Ocidental e Japão – sobre as experiências socialistas e terceiro-mundistas, parecia ter que prevalecer. Assim entenderam os dirigentes latino-americanos dos anos noventa, que o abraçaram de corpo e alma, quase sempre de forma acrítica, diante de uma opinião pública dominada por pressões da imprensa, cuja informação vinha impregnada com os novos princípios.

Os dirigentes argentinos à época dos dois mandatos de Menem (1989-1999) cunharam com felicidade a expressão Estado normal para designar a adaptação ante o novo paradigma. Desde o início do Governo de Menem, a Argentina via-se como o país normal que aspirou ser. Tal opção comportava padrões concretos de comportamento:não só não abrir confronto político, ideológico e de segurança com os Estados Unidos e seus aliados, mas apoiá-los e, quiçá, segui-los em quaisquer iniciativas. Ser normal significava, no caso argentino, romper com os princípios da autodeterminação e da não intervenção, tão caros à tradição diplomática latino-americana, como também com os princípios do direito internacional de que a ONU é guardiã, em favor de uma ordem regulada por relações de força. Significava, ademais, sujeitar a estrutura econômica interna e os padrões de inserção econômica internacional aos dogmas do chamado Consenso de Washington. Em conseqüência desse giro para a normalidade, a Argentina exibiu nos anos noventa uma política exterior pragmática e clara em seus princípios e objetivos, diferente da brasileira, feita de hesitações conceituais e estratégicas1.

Ser normal converteu-se, contudo, no desideratum de todos os países da América Latina, exceto Cuba, que se apressavam em agradar à matriz do novo sistema internacional, os Estados Unidos, porque com eles os vínculos eram os mais fortes e cada um desses países trabalhava com a hipótese de poder tirar os melhores proveitos dessa subserviência. Assim, a transição do Estado desenvolvimentista para o Estado normal significou nos anos noventa, na América Latina, a adoção de um processo de modernização concebido pelo centro em substituição à formulação da inteligência local, consubstanciada no tradicional pensamento da CEPAL.

Com efeito, o acervo de idéias estruturalistas cepalino, ancorado nos conceitos de centro-periferia, deterioração dos termos de troca, indústria, mercado interno, expansão do emprego e da renda, que inspirou a política dos países latino-americanos em sua estratégia de superação do atraso histórico, foi despachado para o arquivo histórico pelos dirigentes neoliberais. Em seu lugar, introduziu-se a visão de um mundo harmônico, global, que compreendia a valorização do individualismo e da iniciativa privada, o mercado mundial e a transferência dos ativos nacionais para as empresas oligopólicas globais em nome da elevação da produtividade. Em poucos anos, a América Latina avançou no caminho da desconstrução do núcleo central robusto de sua economia, erguido em sessenta anos de esforços nacionais. Consumou, desse modo, a transição paradigmática das políticas exteriores, quer em sua formulação nacional quer na dos blocos regionais que o processo de integração criava. Mesmo a concepção da segurança transitou do âmbito nacional ou regional para o global, aceitando-se como naturais as intervenções eventualmente empreendidas, sob a égide da OTAN e não mais da ONU, com a finalidade de salvaguardar a nova ordem.

As margens de manobra da política internacional da América Latina, que o paradigma desenvolvimentista implementara durante sessenta anos e que denominara de terceira posição ou política externa independente, foram consideradas nos anos noventa inadequadas para os tempos da globalização. O Estado normal não admitia o conceito de margens de manobra e introduzia, em seu lugar, os conceitos de consentimento diante das matrizes e de padronização de condutas em matéria de macropolíticas internas e externas. Às críticas de indivíduos e grupos intelectuais e das correntes da opinião política de oposição aos regimes neoliberais, os dirigentes respondiam sem hesitar que não havia outra opção para a América Latina.

Os condicionamentos externos que se encontram na origem da mudança paradigmática das relações internacionais da América Latina coincidiram com fenômenos internos, que também explicam a transição. Com efeito, os anos oitenta assistiram à queda do desempenho e à exaustão do modelo desenvolvimentista. O fim da era das ditaduras e a restauração da democracia engendraram crises políticas. O endividamento externo agravou-se e a instabilidade monetária, com surtos de hiperinflação, exacerbava os descontentamentos sociais. A superproteção às empresas locais conduzira à baixa produtividade sistêmica da economia. Os neoliberais extraíram desses malogros argumentos com que seduzir a opinião eleitoral nas campanhas presidenciais. A eles se somaram dirigentes por vezes eleitos com outro discurso político, mas que também faziam referência ao malogro do ciclo desenvolvimentista para justificar a mudança de estratégia. O consenso cobriu o subcontinente.

Houve uma modificação importante no processo decisório responsável pelos novos desígnios das políticas exteriores. Em quase toda parte, os dirigentes latino-americanos dos anos noventa substituíram grupos tradicionais que mantiveram a coerência do poder por décadas. As novas autoridades vinham das margens da vida política, embora utilizando partidos tradicionais, como no México e na Argentina, ou de fora de tais partidos, como no Brasil. O certo é que os grupos de Gortari no México, Menem na Argentina, Collor no Brasil, Fujimori no Peru, Pinochet no Chile e outros substituíram as elites dirigentes tradicionais por recém-chegados ao poder. Estes, com certa naturalidade e muita desenvoltura, implementaram a nova visão de mundo, desvinculada de objetivos, valores, idéias e compromissos políticos relacionados à herança histórica. O descompromisso dos governos neoliberais com a nação produziu efeitos também sobre a ética política. Denúncias de corrupção atingiram-nos, como se realizassem experiências similares sobre este terreno .

Outra leitura dos interesses nacionais deu forma ao processo decisório dos governos neoliberais. As chancelarias foram em boa medida silenciadas, como guardiãs que eram do patrimônio político da filosofia desenvolvimentista. Sua esfera de ação foi confinada à diplomacia ornamental, os novos temas da moda, como a governança global, o meio ambiente, os direitos humanos e as intervenções humanitárias. A política internacional pesada, isto é, as relações econômicas internacionais dos países como comércio, finanças, vinculações empresariais ou transferências de ativos privatizados, passou para o comando dos Ministérios econômicos, ocupados por jovens que em sua maioria haviam feito pós-graduação em Universidades norte-americanas ou haviam servido como técnicos de agências tais como o FMI e o Banco Mundial. A imprensa denunciava amiúde a petulância com que estas autoridades aplicavam sem senso prático poucas teorias assimiladas no centro do capitalismo e formuladas precisamente para servirem de inspiração à periferia. Altas taxas de juro para manter a estabilidade monetária, contenção do crescimento econômico para combater a inflação, privatização e transferência de empresas públicas ao controle estrangeiro para aumentar a competitividade tornaram-se parâmetros de políticas públicas na América Latina.

As idéias expostas nesse parágrafo espelham uma situação homogênea da América Latina nos anos noventa. Elas apresentam sobretudo um interesse didático. Como se verá no próximo parágrafo, as experiências foram bem diversas, uns países avançando mais e outros menos no caminho neoliberal. Dois países de grande dimensão da América do Sul realizaram experiências nos extremos: a Argentina, uma experiência liberal radical e o Brasil, uma experiência mista, situada em algum ponto entre o paradigma desenvolvimentista e o neoliberal.

 

Orientações externas dos regimes neoliberais

As tendências dos estudos de relações internacionais na América Latina comprovaram certa perplexidade dos autores, postos diante do desafio de explicar e avaliar a transição paradigmática do modelo desenvolvimentista para o neoliberal, bem como os primeiros resultados deste último2. Um modo de introduzir este tema dos paradigmas de política exterior consiste em comparar os estudos de relações internacionais na América Latina e aprofundar as linhas de produção acadêmica do Brasil e da Argentina nos anos noventa. Estes dois países vincularam-se estreitamente desde o Tratado de Assunção de 1991 que criou o Mercosul. Brasileiros e argentinos estão desde então considerando com maior atenção o que se faz do outro lado do Rio da Prata.

A bibliografia recente acerca das relações interamericanas e da projeção mundial da América Latina não apresenta um padrão de interpretação unívoco. Há grandes divergências de interpretação acerca dos resultados do ciclo desenvolvimentista, que se estende de 1930 a 1986-89. Em alguns países, a irrupção do liberalismo do fim do século afetou a reflexão intelectual e aconselhou o revisionismo histórico. Em outros, a inteligência nacional manteve o espírito crítico tanto para o estudo do ciclo desenvolvimentista quanto para o do ciclo liberal que o sucedeu. O pluralismo das correntes de interpretação não desapareceu em nenhum país. Surgiram, contudo, na historiografia e na ciência política aplicadas às relações internacionais no Brasil e na Argentina, nos anos noventa, linhagens que exemplificam aquela perplexidade dos pesquisadores postos diante de dois desafios: por um lado, avaliar, sob pressão das mudanças do fim do século, um passado de sessenta anos; por outro, desvendar o grau de acerto dos parâmetros da nova inserção internacional ou então lançar dúvidas sobre sua compatibilidade com os interesses da região.

Grande número de especialistas argentinos congregou-se em verdadeira comunidade epistêmica, composta de acadêmicos, diplomatas e burocratas, por vezes a mesma pessoa. Dedicaram-se a uma implacável condenação do passado de sessenta anos. Além de consertar o conhecimento, tiveram os epistêmicos por fim influir sobre a opinião pública, o pensamento político e o processo decisório em matéria de política interna e externa durante os dois mandatos do Presidente Carlos Saúl Menem, entre 1989 e 1999. Seu objetivo era o de imprimir a racionalidade decorrente do neoliberalismo à nova organização nacional e à nova inserção internacional do fim do século. As publicações do grupo estiveram a cargo sobretudo do Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales e do Grupo Editor Latinoamericano. Os epistêmicos almejaram, em vão, nos anos noventa, produzir o consenso nacional.

Podemos separar os analistas argentinos de relações internacionais dos anos noventa em três grupos: a) os revisionistas de direita, conduzidos por Carlos Escudé, Andrés Cisneros e Felipe de la Balze; b) uma corrente revisionista de centro juntou-se a eles, sem contudo sacrificar a autonomia mental à ideologia neoliberal; citamos entre os centristas os nomes de Roberto Bouzas, Mónica Hirst, Juan Archibaldo Lanús, Rubén M. Perina e Roberto Russell; c) menos expressiva em volume de textos publicados, mas não em profundidade de análise, uma corrente de interpretação crítica sobreviveu à comoção intelectual do fundamentalismo liberal e expressou-se nos anos noventa com os nomes de Raúl Bernal-Meza, Aldo Ferrer, Alfredo Bruno Bologna, José Paradiso, Silvia Ruth Jalabe, Víktor Sukup e Mario Rapoport, entre outros3.

Qual o mais importante resultado epistemológico das novas correntes argentinas de estudo das relações internacionais? Feito o balanço dessa literatura, é difícil negar que irrompeu e projetou-se sobre o meio intelectual da Argentina dos anos noventa um pensamento com pretensão hegemônica que construiu a teoria da decadência nacional engendrada pelo isolamento internacional do país, durante a fase que se estende entre 1930-43 e 1983-89. E que reivindicou, como terapia para todos os males, desesperadamente, o neoliberalismo dos anos noventa. Em outras palavras, o grupo epistêmico argentino substituiu nos anos noventa pela teoria da decadência a teoria latino-americana da dependência formulada pelos marxistas dos anos sessenta em reação ao pensamento da CEPAL.

A mudança sem confusão quanto aos conceitos ou decisões a tomar que se observou no plano da política interna verificou-se também no plano da política exterior durante o primeiro mandato de Menem. Um pensamento presumivelmente realista – realista, segundo os escritos de Carlos Escudé – alimentou a nova orientação e provocou um giro dramático da política exterior com o fim de eliminar os efeitos autodestrutivos das tendências confrontacionistas com grandes potências ocidentais que haviam acompanhado a política exterior desde os anos trinta do século XX. A política exterior ajustou-se, em nome desse presumível realismo, à condição de país periférico. Seus fundamentos doutrinais foram explicitados em três princípios, expostos amplamente nos textos de Escudé:

A) Um país periférico, dependente, pobre e estrategicamente irrelevante para as grandes potências, deve eliminar suas confrontações políticas com o exterior e lutar apenas por assuntos materiais que afetem o bem-estar do povo. Deve conformar seus objetivos externos com os da potência hegemônica na área tendo em vista obter algum ganho econômico em troca da aceitação da liderança.

B) A política exterior do país periférico deriva do cálculo entre custos e benefícios materiais, como ainda do cálculo de risco de custos eventuais. O desafio político à grande potência pode não comportar custos imediatos, mas a longo prazo sempre se revela autodestrutivo.

C) A autonomia da política exterior há de refletir a capacidade real de confrontação do Estado, mas, sobretudo, orientar-se pelos custos relativos dessa confrontação. Ela não corresponde à liberdade de ação, mas à possibilidade de eliminar perdas e promover ganhos nas relações exteriores do país.

Formulados no momento em que a ordem internacional transitava da bipolaridade à globalização, esses princípios de realismo periférico inspiraram as formulações reativas do governo argentino diante da nova visão de mundo dos Estados Unidos.

O cientista político Felipe A. M. de la Balze identificou cinco domínios de ação da nova política exterior argentina de realismo periférico, também chamada de política exterior de reincorporação ao Primeiro Mundo pelos dois Ministros de relações exteriores de Menem, Domingo Felipe Cavallo e Guido Di Tella. Esses domínios de ação serão expostos e avaliados a seguir, porquanto servem de parâmetro para qualificar, de modo geral, a política exterior dos Estados neoliberais da América Latina, cujos dirigentes também afirmaram no início de seus mandatos que pretendiam, por essa via, incorporar seus países ao Primeiro Mundo.

1) Reinserir a economia argentina na economia mundial. O propósito apostava na premissa de que o processo de globalização da economia mundial manteria sua tendência ascendente no futuro e partia da convicção de que a abertura econômica induz o progresso tecnológico. Esse domínio de ação estabeleceu como meta alcançar a fronteira tecnológica dos países do Primeiro Mundo no espaço de uma geração. Contudo, visto com espírito crítico, esse parâmetro decisório surpreende o observador, já que não leva em conta o fato de que a desnacionalização da economia interrompe a geração e a apropriação de tecnologia pelo sistema produtivo nacional e acentua a desigualdade estrutural. No fundo, por trás dessa linha de conduta dissolve-se o conceito de sistema produtivo nacional, a indicar a ruptura filosófica com o passado. Daí a ênfase no mais relevante dentre os objetivos econômicos da política exterior, o de aumentar o fluxo de investimentos externos no país com o intuito de provocar a modernização da estrutura produtiva local. No entender de Cavallo, havia-se difundido na cultura política argentina a convicção de que o desenvolvimento era uma espécie de dívida caritativa das nações avançadas para com os pobres. Porém, ao fazer esta crítica, aliás com pouco fundamento, à experiência do passado, não percebia o Ministro argentino que sua própria estratégia mantinha o desenvolvimento, da mesma forma, como uma responsabilidade alheia, cuja indução era posta a cargo da nova política exterior. O segundo objetivo econômico relevante da Argentina consistia na busca de meios para reinserir o país no comércio internacional. A abertura da economia à competição internacional e a atuação junto aos órgãos reguladores multilaterais, aos blocos regionais e aos países emergentes da Ásia foram meios selecionados para realizar tal objetivo. As condições internas para tornar exeqüíveis os dois objetivos da política econômica externa foram as reformas estruturais e a estabilidade monetária. Fechou-se, desse modo, o círculo da política econômica externa e interna.

2) Estabelecer relação especial com os Estados Unidos. O propósito reconhece o triunfo dos Estados Unidos sobre a União Soviética ao termo da Guerra Fria. Assenta na convicção de que o mundo se encaminha a longo prazo para um futuro multipolar, com distribuição relativamente eqüitativa do poder, do prestígio e da riqueza, mantendo, porém, a médio prazo, a preeminência dos Estados Unidos nesses aspectos. Essa linha de força da política exterior de Menem não esconde o caráter corretivo relativamente ao passado de confrontação, embora ela se assemelhe a formulações de política exterior de períodos anteriores, sobretudo de governos militares. A posição de excepcionalidade dos Estados Unidos no mundo sugere à Argentina que estabeleça com esse país uma relação especial capaz de produzir os seguintes efeitos: modernização das Forças Armadas, apoio para superação de questões estratégicas regionais (Malvinas, corrida armamentista, estabilidade democrática, eventuais desastres ecológicos), influência argentina sobre o processo decisório norte-americano em política exterior, acesso especial das exportações argentinas ao mercado dos Estados Unidos e do NAFTA e captação de uma parcela importante dos investimentos norte-americanos no exterior. A nova relação pressupõe a conformação dos valores que condicionam as visões dos dois países quanto à organização interna e às relações internacionais, conformação essa que também foi eleita como objetivo ou condição a criar pelos dirigentes do Governo de Menem. Admite-se entre as partes apenas aquele tipo de confrontação normal em matéria econômica, que os Estados Unidos enfrentam com seus aliados europeus. Em sua formulação geopolítica, a relação especial não recusa a intenção de a Argentina vir a tornar-se mão forte dos Estados Unidos, quando a expansão de seus interesses (de um ou de outro) requeira medidas de coerção regional. Tal recuperação da tradicional empáfia argentina assenta-se na presunção segundo a qual o país foi posto, em conseqüência da ruptura dos anos noventa com o passado, em situação de superioridade sobre qualquer outro da América Latina para implementar uma política de influência em Washington, ao ponto de haver-se tornado indispensável à tomada de decisão das autoridades norte-americanas com respeito aos países latino-americanos. O objetivo de longo prazo, afirma Balze, "es llegar a una situación en la cual los Estados Unidos encuentrem natural pedir nuestra opinión en los temas claves de su política latinoamericana y se sientan incómodos de ignorarla". Nesse sentido, a singularidade do caráter da aproximação entre a Argentina e os Estados Unidos era sua feição propriamente ideológica, distinta da feição política chilena, operacional mexicana e contextualizada na política brasileira de múltiplas parcerias estratégicas.

3) Aprofundar a integração econômica e a cooperação política com o Brasil. O terceiro parâmetro da política exterior de Menem não constitui propriamente um fim em si, segundo Balze, mas, sim, o meio indispensável de se chegar, depois de décadas de tentativas mal sucedidas, a uma genuína estratégia de cooperação e integração latino-americana. Seu pressuposto consiste na substituição da geopolítica pela integração nas relações sub-regionais, particularmente entre os países do Cone Sul. Com efeito, o grupo de Menem esperava daquela influência em Washington solução prévia para a dimensão geopolítica de sua política exterior. Assim, por coerência, essa dimensão podia ser afastada das relações entre parceiros sub-regionais. Entretanto, como adiante se verá, a geopolítica corria o risco de ser reintroduzida na área por efeito involuntário ou maquiavélico, precisamente em razão daquele papel que a Argentina presumia exercer na esteira de suas relações especiais com os Estados Unidos. Por enquanto – no cálculo dos dirigentes menemistas – uma relação de tipo especial com o Brasil modificaria o jogo de duas maneiras: primeiro, ao contrabalançar aquela que se buscava com os Estados Unidos e, segundo, ao relançar a relação cooperativa com os vizinhos da América do Sul e com as grandes potências, por modo a romper com a política de isolamento em que o país vivera mergulhado no passado.

4) Criar uma zona de paz no Cone Sul da América. A garantia de paz para a Argentina seria fornecida pelo fortalecimento da segurança decorrente da criação da zona de paz em sua área de influência, o sul do continente. Para tanto, o entendimento com a Inglaterra e a cooperação militar, primeiro com o Brasil e depois com o Chile, seriam os passos da estratégia de confiança a alcançar. Esse objetivo vem associado ao anterior, de promover a integração econômica e política latino-americana a partir do Mercosul. Contudo, a realização da política externa de segurança nacional aparece como uma variável dependente de dois outros fatores: por um lado, da obtenção de tratamento especial por parte dos Estados Unidos mediante acesso à condição de membro especial da OTAN ou, quiçá, a própria admissão à organização e, por outro, da desconstrução das seguranças nacionais. Em outros termos, a zona de paz seria efetiva quando os meios de segurança dos países do Cone Sul fossem desmontados em favor do controle externo por parte do aliado especial ou da OTAN, que auscultariam a Argentina antes de tomar decisões relativas à América do Sul e, quiçá, lhe fornecessem modernos meios de ação externa.

5) Desenvolver uma política de prestígio internacional. A política de prestígio recupera a tradição principista do passado, particularmente o estilo diplomático de Juan Domingo Perón, conferindo-lhe a legitimidade de que carecia, por vir desde Menem estribada nos princípios universais da diplomacia do Primeiro Mundo. Após reverter a opinião argentina aos novos valores – liberalismo econômico, integração, democracia, direitos humanos, meio ambiente, combate ao narcotráfico, ao terrorismo e às ditaduras – o Estado dispôs-se a conduzir de forma ostensiva a política de prestígio como tática voltada à epifania da nova política exterior da nação. Para realizar tal empenho, o momento e o gesto espetacular foram escolhidos como oportunidades da sorte. Aos olhos do observador externo, essa lógica não levou em conta o realismo. Com efeito, a História está repleta de exemplos dessa conduta malograda de algumas nações que carecem de poder. Apesar disso os dirigentes argentinos não hesitaram em recorrer a uma política de prestígio feita de gestos grandiloqüentes, consoante velhas táticas do peronismo.

A comunidade epistêmica argentina que procedeu ao revisionismo histórico, à fundamentação doutrinal e ao desenho estratégico da nova política exterior, nos moldes dos cinco pilares acima descritos, apresentou surpreendente coerência, além de convergir para a convicção de que esse era o caminho da reincorporação do país ao Primeiro Mundo. Esses analistas das relações internacionais do país, que por vezes coincidem com seus protagonistas, pretendiam, na prática, fechar o ciclo da decadência nacional resultante da política exterior do isolamento implementada no segundo tempo da história argentina, entre 1930-45 e 1983-89, e contribuir para empurrar o país ao terceiro tempo, o da prosperidade.

Nas palavras de Raúl Bernal-Meza, os epistêmicos certamente produziram o suporte ideológico-conceitual e cognitivo que o modelo neoliberal requeria, mas outro grupo intelectual e acadêmico da Argentina contrapôs sistematicamente, por meio da cátedra, da investigação e das publicações, uma oposição crítica a esta comunidade epistêmica. Seus membros mais conhecidos foram Atilio Borón, Mario Rapoport, Aldo Ferrer e o próprio Bernal-Meza. Estiveram a postos desde os primeiros momentos. Prenunciaram os erros estratégicos da opção neoliberal e não necessitaram aguardar os resultados negativos para o país, provocados pela década menemista em termos de indicadores econômicos e sociais, para expor suas interpretações.

No Brasil, as linhas de análise das relações internacionais do país não se dispersaram nos anos noventa como na Argentina. Há muito, por sinal, as teorias da dependência estavam em descrédito nos meios acadêmicos brasileiros. Não se construiu no Brasil uma teoria da decadência e tampouco se escreveu contra o isolamento nacional do passado. Pelo contrário, os historiadores refletiram, de modo geral, uma interpretação valorativa dos sessenta anos que precederam o Governo neoliberal de Fernando Collor de Melo. Promoveram uma espécie de apologia do modelo de política exterior cujo vetor era o desenvolvimento nacional. Esta visão positiva do passado, em contraposição à visão argentina da decadência, foi hegemônica no Brasil. Ela se reflete nas obras mais relevantes publicadas nos anos noventa por eminentes scholars como José Augusto Guilhon de Albuquerque, Moniz Bandeira, Paulo Roberto de Almeida, Clodoaldo Bueno, José Flávio Sombra Saraiva e Paulo Gilberto Fagundes Vizentini, entre os quais este autor e outros mais podem ser incluídos. Nada de comparável à numerosa literatura revisionista e ideologizada da Argentina existe no Brasil. Nada de comparável ao confronto de correntes de interpretação das relações internacionais. Como se a base étnica e cultural da nação, multiracial e pluralista, fosse capaz de engendrar consensos nacionais.

Os resultados desiguais do modelo de desenvolvimento, adotado com maior racionalidade e continuidade no Brasil do que na Argentina e em outros países da América Latina, entre 1930 e 1989, explicam por certo a reação dos intelectuais e essas divergências de avaliação da experiência do passado em ambos os países.

Essa observação nos sugere a questão do ambiente em que se produz o conhecimento das relações internacionais do Brasil nos anos noventa.

Em nenhum país da América Latina foi tão difícil a transição do paradigma de política exterior do Estado desenvolvimentista para o paradigma do Estado neoliberal como no Brasil. A mudança que ocorreu no Chile, no México e na Argentina não se verificou no Brasil de forma abrupta como naqueles países. O Presidente Fernando Collor de Melo ensaiou em 1990 uma ruptura ao estilo desses outros países, mas Itamar Franco, que o substituiu em 1992, pisou no freio das inovações em termos de políticas públicas nacionais e da política exterior. A política exterior de Fernando Henrique Cardoso, em seus dois mandatos entre 1995 e 2002, corresponde a uma prática sem paradigma. Por que tanta indefinição?

Foi difícil ao governo brasileiro adaptar sua agenda externa aos novos temas globais. Aceitou de bom grado a emergência da democracia e dos direitos humanos nas decisões de política internacional, no entanto afastou com repugnância a nova ingerência da aliança ocidental, a OTAN, mesmo quando feita em nome desses valores, mas fora do sistema de decisão coletiva das Nações Unidas. Considerou a irrupção da causa ecológica e da cláusula social sobre o comércio internacional como nova forma de proteção dos países avançados e reagiu no sentido de corrigir distorções. Desconfiou do credo liberal difundido desde Washington – liberalização do mercado interno e dos fluxos financeiros internacionais, internacionalização dos empreendimentos nacionais, particularmente dos serviços – e confrontou-o com o conceito de globalização assimétrica.

Em suma, o Estado brasileiro dos anos noventa hesitou em tornar-se um Estado normal, como fizeram a Argentina, o Chile, o México e outros. Normal, isto é, receptivo, submisso e subserviente aos comandos das estruturas hegemônicas do mundo globalizado. O passado nacional de sessenta anos somente foi avaliado de forma negativa por um grupo de economistas que aprenderam nos programas de pós-graduação dos Estados Unidos o credo neoliberal e estavam dispostos a aplicá-lo quando se tornavam autoridades da República. Estes economistas, e algumas outras autoridades cujo pensamento com eles se conformava, esforçaram-se por difundir a noção de globalização benéfica. Apesar de deter a maior soma de poder em matéria de relações internacionais do país, a esfera das relações econômicas, o grupo não se tornou hegemônico sobre a inteligência nacional do Brasil, como ocorreu em boa medida com o grupo epistêmico da Argentina. A maior parte do meio político, talvez possamos dizer o mesmo do meio diplomático, mas sobretudo o meio acadêmico, avaliou positivamente a estratégia de desenvolvimento brasileiro das últimas décadas e avançou o conceito de globalização assimétrica, que expressa uma interpretação mais nociva que benéfica para a periferia do capitalismo. O próprio Presidente Cardoso, embora ideologicamente simpático à expansão do neoliberalismo, usou o termo em conferências públicas, com o fim de denunciar efeitos contraproducentes da nova ordem internacional

Estes condicionamentos influíram na produção do conhecimento das relações internacionais do Brasil nos anos noventa e certamente continuam influindo. Os estudos de relações internacionais feitos no Brasil não são abundantes comparativamente com outros países até mesmo de menor peso, como a Argentina. Os mais numerosos até o ano 2000 foram, precisamente, os estudos históricos: da política exterior e das relações internacionais do país. Em menor número existem ensaios de politólogos e outros trabalhos no campo da economia, da sociologia e do direito internacionais. A carência fundamental desses estudos no Brasil verifica-se no campo da teoria das relações internacionais, que tanto avançou em muitos países, particularmente nos Estados Unidos.

Outra característica da produção brasileira em relações internacionais é sua distribuição entre diplomatas de carreira e Universidade. Existe ainda uma parceria efetiva entre acadêmicos e diplomatas no campo de estudo das relações internacionais do Brasil e esta colaboração certamente contribuiu para se atingir a maturidade científica, no entender de Paulo Roberto de Almeida4.

Em sentido epistemológico, caberia perguntar se a América Latina desenvolveu uma escola de interpretação das relações internacionais. Se existe um paradigma analítico brasileiro ou argentino, mexicano ou chileno, venezuelano.

A Universidade de Brasília, com seus Departamentos de História e de Relações Internacionais, e o Istituto de Investigaciones de Historia Económica y Social da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade de Buenos Aires reuniram nas últimas décadas grupos precursores de estudos avançados que contribuíram para modernizar a área de estudo das relações internacionais na região. Coincidentemente, a produção desses dois centros colocou invariavelmente sob suspeita a estratégia neoliberal latino-americana. Nessas instituições, os estudos adquiriram o perfil próprio decorrente das visões de mundo que os países da América Latina alimentaram com suas preocupações e seus desígnios externos.

Se existe um paradigma latino-americano de análise das relações internacionais, pode-se dizer que apresenta em sua gênese e evolução dois fundamentos: por um lado, deprimiu o papel da guerra e da segurança, já que este foi, desde a independência e a consolidação dos Estados nacionais, um subcontinente pacífico e não uma zona de pressão; por outro lado, introduziu o primado da luta pelo desenvolvimento nos estudos internacionais, já que o desenvolvimento se tornou o vetor das políticas exteriores nos diversos países, desde os anos trinta ou quarenta do século XX.

Além das histórias gerais das relações internacionais de Brasil e Argentina (Juan Archibaldo Lanús, José Paradiso, Paulo Gilberto Fagundes Vizentini, José Augusto Guilhon Albuquerque, Clodoaldo Bueno, Amado Luiz Cervo), inúmeras obras aprofundaram as relações entre estes países e as grandes potências, Estados Unidos em primeiro lugar, mas também a Inglaterra, a Alemanha, a França e a Itália (Gerson Moura, Moniz Bandeira, Mario Rapoport), entre o Brasil e a África (José Honório Rodrigues, José Flávio Sombra Saraiva), bem como as relações regionais (Paulo Roberto de Almeida, Edmundo Anibal Heredia, Francisco Doratioto, Moniz Bandeira). Não citamos a contribuição de historiadores estrangeiros, muito importante décadas atrás.

Centremos a atenção sobre o paradigma analítico brasileiro, que não se confunde com o latino-americano, mas espelha uma corrente regional de interpretação das relações internacionais. Quando definem as tendências gerais das relações internacionais do Brasil, quando analisam as relações com os parceiros estratégicos, o desempenho diante da grande política internacional ou a atuação junto aos órgãos multilaterais, os analistas brasileiros manifestam preocupações próprias. Concentraram suas análises nas possibilidades econômicas abertas pela expansão do capitalismo e nos mecanismos de sustentação ou superação do atraso histórico. Tiveram de enfrentar o dilema das opções de política exterior, entre o desenvolvimento autônomo, à base de uma economia nacional robusta e auto-sustentada, e o desenvolvimento associado às forças da economia internacional, à base do capital e do empreendimento estrangeiros. Em meio ao mundo bipolar da Guerra Fria e à globalização do fim do século XX, foram vinculadas aos estudos internacionais questões como a legitimidade do desenvolvimento, a desigualdade entre as nações, as relações assimétricas entre as potências avançadas e os países em desenvolvimento, a cooperação internacional, a exploração e a dependência, a transferência de renda, a permanência de estruturas de poder e de riqueza, entre outros ingredientes das experiências de inserção internacional dos países da América Latina. Esse perfil próprio da política exterior do Brasil assenta na identidade de um país heterogêneo em sua base étnica e múltiplo em sua expressão cultural. A conduta histórica de sua diplomacia pautou-se pela cooperação e pela não confrontação, pelo legado feito de respeito ao direito internacional, à autodeterminação dos povos e ao culto da paz. Porém, sua essência, nos sessenta anos que vão de 1930 a 1990, foi a diplomacia para o desenvolvimento.

Ao tentarem introduzir um novo paradigma latino-americano, os autores de vertente neoliberal como as autoridades econômicas do Brasil e os epistêmicos argentinos do fim do século XX afastaram essas questões de fundo de suas categorias de análise. Em seu lugar, firmaram a tese de que a conformação das políticas interna e externa ao consenso neoliberal induz o progresso em todos os aspectos da vida e configura uma ordem internacional sem alternativa. Eliminaram de suas considerações o planejamento estratégico e a idéia de um projeto nacional. Contudo, essas questões de fundo inspiram a corrente crítica acima mencionada, que preexistiu às experiências neoliberais e se manteve viva durante sua vigência. Entendem seus autores, mais realistas e menos ideologizados, que a América Latina, ao termo do ciclo desenvolvimentista, necessitava transitar para outro paradigma de relações internacionais. Entendem ademais que o cânon neoliberal não era a opção estratégica correta para implementar os interesses e o bem-estar dos povos da região.

 

Balanço das relações internacionais do Estado normal e primeiras reações

Poder-se-ia argumentar, com Andrew Hurrell, que a América Latina, particularmente o Brasil, não é uma entidade fechada que interage com o mundo exterior5. Que seus interesses, pelo contrário, são constantemente repensados em razão dessas interações. Dado o alto grau de desigualdade entre as nações, entre o norte e o sul, é natural observar a transferência e a adoção de idéias externas, normas e práticas e a miscigenação de tudo isso com valores e percepções internas. Ao final do século XX, a América Latina não poderia ignorar as novas condições em que se processavam externamente as relações interestatais, a globalização dos mercados e a homogeinização da sociedade internacional. As novas opções dos latino-americanos levaram tais fenômenos em conta, o que pode explicar a irrupção do pensamento neoliberal.

Teriam as duas experiências históricas de inserção internacional da América Latina desde os anos trinta, o desenvolvimentismo e o neoliberalismo, reproduzido o mesmo erro de percepção das interações com o exterior? Como se a causalidade externa induzisse resultados em apenas uma direção? Com efeito, os desenvolvimentistas, especialmente aqueles imbuídos das teorias da dependência, viram as estruturas das relações internacionais entre a América Latina e o Primeiro Mundo como obstáculos no caminho do desenvolvimento. No outro extremo, os neoliberais viram no ajuste das estruturas latino-americanas ao mundo globalizado o caminho da ascensão ao Primeiro Mundo.

A complexidade do real evidencia que uns e outros compartilhavam boa dose de acerto e de erro em suas avaliações. As estruturas da ordem internacional produziram efeitos perniciosos ao esforço de desenvolvimento empreendido pelos países da periferia durante a segunda metade do século XX. Contudo, certas distorções do modelo de Estado desenvolvimentista, já referidas, não haverão de ser tributadas a causalidades externas e constituíram-se em óbices do desenvolvimento. Para engendrar um processo contínuo de elevação de seu status, os países da América Latina necessitavam remover aqueles óbices internos e não apenas render-se à pressão internacional, introduzindo o paradigma do Estado normal.

As interações da América Latina com o mundo exterior, seja qual for a opção estratégica de um determinado período, apelam à constante vigilância de seus governos diante dos esquemas de benefícios e custos envolvidos nas relações internacionais. Autonomistas e associacionistas, desenvolvimentistas e neoliberais podem exibir sua dose de razão, conquanto temperem suas percepções com o indispensável cálculo.

As reações dos meios intelectuais da América Latina diante das experiências neoliberais dos anos noventa foram polêmicas. Prevaleceram no pensamento acadêmico brasileiro um senso crítico dotado de certa repugnância e no pensamento argentino uma adesão acrítica diante da mudança de paradigma de relações internacionais. Já a opinião eleitoral, cuja reação é lenta porém madura, expressou um julgamento severo, ao afastar do poder os agentes da abertura econômica e da alienação sem barganha e ao colocar no governo regimes de centro-esquerda, na transição de um para outro século.

A reação pelo voto evidencia na percepção da opinião popular as insuficiências das políticas exteriores do Estado normal: endividamento para sustentar uma estabilidade monetária baseada na captação pelo Estado de capitais especulativos; venda de empresas públicas para honrar compromissos financeiros crescentes; queda da atividade produtiva interna em razão da queda tarifária; abandono da integração produtiva em favor da integração meramente comercialista; conflitos comerciais intrazonais entre membros dos blocos econômicos, Mercosul e Pacto Andino; desmonte dos sistemas nacionais de segurança; desativação da pesquisa tecnológica transferida para as multinacionais; transferência crescente de renda ao exterior, compensada pela ilusão dos ingressos especulativos; crescimento do desemprego; aumento da massa dos excluídos; crescimento da criminalidade e outras insuficiências.

Os economistas liberais que se apropriaram das decisões internas e externas em matéria de comércio, finanças e propriedade empresarial estavam isolados, mais de uma década depois de iniciado o processo de mudança, na convicção de que a globalização era benéfica. Os próprios neoliberais de bom senso contrapuseram-lhe a noção de globalização assimétrica, ou seja, de benefícios desequilibrados entre as nações. A globalização passou a ser vista como o fenômeno do fim do século XX por meio do qual algumas nações avançadas derramam sua superioridade sobre as nações da periferia, aprofundando e prolongando o desequilíbrio estrutural entre os dois mundos.

Este estudo sobre velhos e novos paradigmas de relações internacionais da América Latina sugere uma conclusão. Ao invés de transitar o Estado desenvolvimentista para o Estado normal, a racionalidade do processo histórico demandava, diante do fenômeno da globalização, um outro desfecho paradigmático. Admitindo-se como inelutável o fim do Estado interventor, a evolução adequada a implementar era do Estado desenvolvimentista para o Estado logístico. Com efeito, todo o avanço no sentido do domínio de tecnologias, da criação de grandes empresas com notável produtividade, do provimento das necessidades do mercado, da expansão do emprego e da renda foi obra do paradigma desenvolvimentista. Ao ostentar tais resultados, robusteceu o poder regional em escala mundial. O modo como os regimes neoliberais reagiram diante da nova interdependência global correspondeu à disposição de desconstruir esse patrimônio. A todos os títulos, correto seria o esforço que tomasse como desafio, no ponto do avanço atingido, a expansão de alguns setores, mediante uma integração produtiva regional em uma primeira fase, sistêmica global em uma segunda fase.

Ao termo do ciclo desenvolvimentista, a América Latina usufruía de condições adequadas para engendrar empreendimentos de envergadura global. Dispunha dos quatro fatores requeridos para uma inserção competitiva no mundo interdependente: grandes empresas, tecnologias próprias, mercado e capitais. A internacionalização da economia latino-americana poderia haver-se iniciado em setores de atividades como siderurgia, aeronáutica, petróleo, comunicações, alimentação e certas indústrias. A região não carecia nem de capital nem de tecnologias externas para tanto, porque deles dispunha em medida suficiente – sabe-se que a América Latina, desde a alta dos juros internacionais de 1981, tornou-se um grande exportador líquido de capitais. Carecia apenas de um Estado logístico que, ao invés de desconstruir e alienar, houvesse preferido avançar por meio de associações, dando suporte à expansão de empreendimentos de origem regional. A opção do regresso neoliberal foi uma opção latino-americana, não uma imposição devida a coerções externas. Se Estados europeus, até mesmo de pequeno porte, como Portugal e Espanha, fizeram opções corretas, que forças haveriam de impedir os dirigentes latino-americanos de proceder da mesma forma? Com um Estado logístico, de comportamento similar aos Estados avançados e tendo como protótipo, precisamente, os Estados Unidos, a inserção da América Latina no mundo globalizado não teria sido desastrosa nem assimétrica.

Além de reverter o processo de desenvolvimento auto-sustentado posto em marcha desde os anos trinta, os liberais do fim do século exibiram uma desmedida segurança em sua estratégia, chamando de saudosistas aqueles que porventura discordassem de suas idéias. De um ponto de vista histórico, contudo, foram os dirigentes do fim do século XX que reproduziram na América Latina o paradigma liberal-conservador do século XIX. Quando o capitalismo exigiu da periferia, durante a primeira metade do século XIX, a política das portas abertas, fê-lo para escoar excedentes industriais, capitais e serviços. Quando impôs a mesma política de portas abertas, ao final do século XX, fê-lo para escoar excedentes de capitais, tecnologias, produtos e empresas. Esses fatores, que sustentam a superioridade do centro, seus níveis de emprego, de renda e de bem-estar, não deveriam ser gerados na periferia, mas absorvidos passivamente, para retroalimentar o centro. O Estado normal, Estado subserviente e sem criatividade, a invenção latino-americana por excelência, consentiu na reprodução do desequilíbrio estrutural do processo de desenvolvimento. Ele repôs a América Latina no caminho de regresso à infância sócio-econômica, como se devesse retomar sua função de exportadora de matérias-primas e produtos agrícolas. Ele fez a ponte entre o primeiro e o terceiro paradigma de relações internacionais, em uma espécie de salto para trás, que eliminou o ciclo intermediário. Quem foram, pois, os saudosistas?

Estabilidade monetária e aumento de produtividade do sistema empresarial são os ganhos atribuídos aos governos neoliberais da América Latina. Desconstrução do núcleo central da economia, endividamento interno e externo, alienação do patrimônio nacional e transferência de renda são seus custos. Em termos prospectivos, os governos neoliberais reintroduziram mais um século de dependência estrutural, o atraso histórico cuja superação ficou mais distante.

O debate paradigmático não se reduz a um divertimento acadêmico. Faz sentido, na medida em que as opções estratégicas de relações internacionais determinam, ao lado do desempenho interno das sociedades, as condições de vida dos povos. Particularmente, no caso do signo liberal prevalecente na América Latina no fim do século XX, evidencia o peso da injunção ideológica sobre o processo decisório dos governos.

 

Notas

1 Certas passagens do texto coincidem com a parte do autor inserida em Samuel Pinheiro GUIMARÃES, Argentina: visões brasileiras, Brasília: Ministério das Relações Exteriores, Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, no prelo.

2 A bibliografia anexa a este texto foi examinada pelo autor com o intuito de fundamentar suas interpretações. Serviram-lhe ao mesmo propósito grande número de artigos publicados pela Revista Brasileira de Política Internacional, entre 1993 e 2000, acerca das relações interamericanas e das relações internacionais da América Latina.

3 Seus textos aparecem, na bibliografia anexa, tanto em obras individuais como em obras coletivas, cujas referências indicam apenas o nome dos organizadores.

4 Ver o livro de Paulo Roberto de ALMEIDA, O estudo das relações internacionais do Brasil, referido na bibliografia.

5 Andrew HURRELL, "Brazil's Foreign Policy and International Relations Theory". Paper apresentado ao Colóquio Brazil's International Relations in the Twentieth Century: History and Theory, Universidade de Oxford, 26 de maio de 2000.

 

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Outubro de 2000