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Revista Brasileira de Política Internacional

versão impressa ISSN 0034-7329versão On-line ISSN 1983-3121

Rev. bras. polít. int. v.47 n.1 Brasília jan./jun. 2004

http://dx.doi.org/10.1590/S0034-73292004000100003 

ROTAS DE INTERESSE

 

Segurança seletiva no pós-Guerra Fria: uma análise da política e dos instrumentos de segurança das Nações Unidas para os países periféricos - o caso africano

 

 

Pio Penna Filho

Professor de História Contemporânea da Universidade Federal de Mato Grosso e Doutor em História das Relações Internacionais pela Universidade de Brasília

 

 


RESUMO

Este artigo traça o perfil da atuação da Organização das Nações Unidas em dois momentos distintos: antes e depois do fim da Guerra Fria. O autor analisa também como as operações de paz desenvolvidas por essa organização internacional vêm atuando nos conflitos ocorridos no continente africano.

Palavras-chave: Operações de paz; ONU; Continente Africano.


ABSTRACT

This article treats about the role that the United Nations has played in two different moments: before and after the end of Cold War. The author also analyses how peacekeeping operations developed by this international organization have worked in the conflicts that took place in the African continent.

Keywords: Peacekeeping operations; UN; African Continent.


 

 

Introdução

Ao longo do século XX, e com clara continuidade no início do século XXI, a humanidade vem se deparando com a temática permanente da busca pela paz e da resolução dos conflitos que envolvem variados agrupamentos sociais. Com efeito, o conceito de segurança vem sendo aperfeiçoado para se adequar às diversas realidades observadas em distintos momentos históricos, uma vez que a desigualdade e os conflitos permanecem sendo uma constante nas relações humanas.

A importância e relevância do tema em apreciação, segundo nossa perspectiva, são evidentes por si mesmos, afinal trata-se de tentar compreender a natureza das situações de conflito internacional que se intensificaram dramaticamente desde o fim da Guerra Fria e do acirramento do processo de globalização, considerando-se todas as suas implicações que levam a dificuldades de variadas ordens para a manutenção do status quo, seja em decorrência do crescimento da desigualdade social em praticamente todos os países do globo ou do enfraquecimento do Estado Nação e, conseqüentemente, de sua capacidade de fazer frente a situações de crise e insatisfação social.

Muito embora não haja exatamente uma situação absolutamente "nova" na realidade mundial, uma vez que os conflitos e guerras aparecem como uma constante nas relações internacionais, houve sem sombra de dúvidas importantes mudanças no sistema internacional que exigem uma reflexão apropriada sobre a nova realidade e a forma como a comunidade internacional tem se comportado diante do novo cenário.

Algumas perguntas básicas informam a presente reflexão de acordo com o objetivo da pesquisa e o enfoque escolhido. O que vem a ser segurança seletiva? Qual é a política de segurança internacional adotada pelas Nações Unidas? Quais suas características básicas e resultados obtidos? Qual a natureza dos conflitos? Étnicos, religiosos, ideológicos? Como eles têm sido solucionados? Quais mecanismos têm se demonstrado mais eficazes?

Um dos objetivos do presente estudo é analisar quais respostas têm sido dadas pela comunidade internacional frente à retomada dos conflitos, sobretudo com relação às iniciativas assumidas pelas Nações Unidas e organizações regionais que passaram a intensificar ou empregar políticas de intervenção em assuntos antes considerados de exclusiva competência nacional.

A princípio, constata-se que há diversidade no que diz respeito às motivações que deram ou vêm dando origem aos conflitos atuais, não se resumindo tais causas a assuntos estritamente econômicos, apesar de esse ser um fator de destacada importância para a compreensão das crises. Por outro lado, deve-se também observar a existência de alguns elementos comuns presentes em boa parte dos conflitos. Em sua grande maioria, por exemplo, localizam-se em áreas periféricas, desprovidas de interesse estratégico após o fim da Guerra Fria e marcadas por sérias contingências e deficiências estruturais, motivo de instabilidade política e elemento que acentua a importância econômica para o entendimento da crise em diversos países periféricos.

Outro aspecto observado é que a maior parte das guerras ocorridas durante a última década do século XX e início do XXI foram concentradas em determinadas regiões, e não totalmente dispersas, sendo as mais importantes pela escalada dos conflitos as seguintes: a) o continente africano (que não por acaso recebeu o maior número de intervenções promovidas pelas Nações Unidas e no qual houve a efetiva decisão por parte de alguns dos seus organismos regionais de intervir militarmente), b) o Oriente Próximo, c) os Bálcãs. Regiões situadas nas áreas de fronteira da extinta União Soviética e na Ásia Central igualmente merecem destaque, uma vez verificado o crescimento dos conflitos nessas regiões durante a década de 1990.1

Há que se considerar, todavia, a persistência de alguns conflitos de tipo "tradicional", muito embora não sejam eles privilegiados na análise proposta no âmbito deste estudo. Assim, verifica-se que, concomitante ao considerável crescimento dos conflitos intra-Estados, guerras envolvendo disputas territoriais são uma realidade no mundo contemporâneo, como aquelas envolvendo Índia e Paquistão, e Etiópia e Eritréia. Há, ainda, casos muito pontuais que são remanescentes do contexto ideológico da Guerra Fria, como a permanência das atividades das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (Farc), se bem que nesse caso o apelo ideológico tenha perdido muito da sua força tradicional. De toda forma, essas são manifestações até certo ponto estranhas à nova configuração dos conflitos internacionais.

Nesse breve texto pretendemos, pois, elaborar algumas reflexões iniciais sobre a temática da segurança internacional, mais especificamente de como a ONU vem atuando para cumprir um de seus principais objetivos, qual seja: o de promover a paz e a segurança internacionais.

Por último, é importante apontar que esse texto faz parte de um projeto maior, ainda em fase de pesquisa e reflexão e que busca analisar as intervenções internacionais nos países considerados "periféricos"2 e que não possuem destacada importância estratégica no contexto das relações internacionais no período pós-Guerra Fria. Assim, são feitas considerações sobre a questão da segurança e das políticas de intervenção levadas a efeito pelas Nações Unidas e por organismos regionais com ênfase no continente africano, tomado com exemplo onde sucessivas experiências de resolução de conflitos foram adotadas, todas não bastando para pôr fim à situação difícil em que se encontra esse vasto continente.

 

I - As Nações Unidas e os conflitos internacionais

A Organização das Nações Unidas desempenha um papel de extrema importância no que diz respeito à solução dos conflitos internacionais. Com o fim da Guerra Fria e a súbita escalada das situações de guerra, houve um aumento considerável na demanda para que a ONU interviesse em diversas regiões, mas, sobretudo, nas áreas mais periféricas e pobres do planeta. Assim, a África e parte da Ásia tornaram-se palco de uma ativa política de intervenção das Nações Unidas, nem sempre atingindo os resultados esperados. Todavia, as diversas missões da ONU não se restringiram somente a esses dois continentes. Igualmente importante foi a sua presença na região dos Bálcãs e no Oriente Próximo, para citarmos os casos mais graves de conflitos inter e intra-Estados.

A intensificação do processo de globalização, entendido o termo como uma fase do processo de internacionalização da economia,3 levou a transformações substanciais no cenário internacional ao promover mudanças estruturais na organização econômica mundial, numa tendência que indica a superação do modelo industrial pelo paradigma informacional.4 Essa nova fase do processo de internacionalização promoveu uma reconfiguração mundial de largo escopo, não tanto em termos de poder militar, mas principalmente de afirmação de uma ordem econômica e política que já vinha se delineando desde pelo menos a década de 1970 e que se embasava fortemente em princípios liberais. O ápice dessas transformações foi o súbito e, até certo ponto, inesperado colapso do bloco soviético, o qual reforçou a tendência de mudança e teve, por sua vez, consideráveis implicações políticas para todo o sistema internacional.

Não há dúvida de que com o fim da Guerra Fria houve mudanças nas relações internacionais. Essas mudanças certamente afetaram e continuam afetando o modelo de organização social e político inaugurado com a generalização da configuração de Estados-nação verificados entre os séculos XVIII e XIX. Uma dessas mudanças diz respeito à questão da segurança internacional, haja vista que a tênue estabilidade proporcionada pelo sistema bipolar foi quebrada sem que houvesse tempo e planejamento para a implementação de um modelo alternativo para assumir o seu lugar, o que gerou uma sensação de anarquia nas relações internacionais.

Desde a sua criação, em 1945, a Organização das Nações Unidas tem se preocupado com a questão da segurança internacional. O histórico das relações internacionais durante o século XX demonstrou a necessidade da existência de uma entidade internacional que buscasse estabelecer parâmetros aceitáveis e baseados em termos realistas para que a paz pudesse prevalecer entre as nações, ou pelo menos para que os conflitos não atingissem níveis alarmantes e se generalizassem contaminando amplas áreas até se tornarem mundiais. A experiência traumática da Primeira Guerra Mundial e o perigo constante de que um novo conflito ainda mais aterrorizante pudesse ocorrer, serviram como elementos decisivos para a criação da Liga das Nações, predecessora da ONU.

Todavia, a natureza da Liga das Nações e o contexto internacional que emergiu após 1918 praticamente impossibilitaram que aquela entidade obtivesse sucesso em seu objetivo principal, que não era outro senão evitar a guerra. A Liga não contava com mecanismos apropriados para a manutenção da paz e tampouco representava de fato a distribuição do poder internacional, haja vista a ausência em seu quadro de um destacado ator no cenário internacional: os Estados Unidos da América, que haviam assumido uma postura mais isolacionista na seqüência da Primeira Guerra. Ademais, a Liga apresentou um perfil exageradamente eurocêntrico, dando pouca atenção a demandas dos países situados fora do contexto europeu.5 Sem querer aprofundar no contexto histórico no qual atuou a Liga das Nações, basta relembrarmos que foi naquele período que se deu o crescimento do nazi-fascismo, a afirmação do regime stalinista na ex-União Soviética e uma renovada disputa por áreas coloniais na África, liderada pela Itália de Mussolini e acompanhada por exigências territoriais alemãs no contexto europeu da busca pelo que seus formuladores de política chamavam de espaço vital. Além do acentuado confronto ideológico entre liberalismo, totalitarismo (nazi-fascismo) e socialismo "real", de cunho soviético, as aspirações de cunho étnico e a retomada do racismo não favoreceram, de modo algum, o desejo de paz e estabilidade internacional.6

Ao fracasso da Liga das Nações, já evidenciado desde o início da década de 1930, seguiu-se o agravamento da tensão internacional até a eclosão da Segunda Guerra Mundial, em 1939. Na seqüência verifica-se, então, o surgimento da Organização das Nações Unidas, com o objetivo precípuo de regular as relações internacionais com a finalidade, dentre outras, da manutenção da paz. Por um lado, a nova organização internacional certamente beneficiou-se da experiência da Liga das Nações, tentando corrigir os equívocos mais elementares que marcaram o funcionamento da Liga. Por outro, a ONU estabeleceu princípios universais e soube conviver com a realidade da assimetria do poder internacional, criando mecanismos que respeitassem, até certo ponto, a vontade das superpotências, como é o caso do sistema erigido em torno do Conselho de Segurança e do respectivo poder de veto desfrutado pelas cinco maiores potências mundiais.

Numa análise crítica do papel das Nações Unidas no campo da segurança internacional pode-se constatar, em primeiro lugar, a fragilidade e relativa falta de preparo para enfrentar a nova realidade surgida com o fim do bipolarismo. Como já observado, durante o período da Guerra Fria a ONU teve seu campo de atuação na área de segurança internacional constrangido pela ação das superpotências e mesmo da lógica do sistema bipolar, que reconhecia zonas de influência e ainda se pautava, em larga escala, pelo aspecto jurídico da não-intervenção e do respeito à soberania nacional, princípio considerado quase sagrado pelas regras então vigentes.

Comparar a natureza e a quantidade das intervenções das Nações Unidas em conflitos internacionais durante e após a Guerra Fria nos permite constatar, de imediato, que há uma mudança qualitativa nesses dois distintos momentos históricos. Senão vejamos: entre 1948, quando pela primeira vez a ONU enviou uma missão de verificação para a região de conflito entre Israel e os países árabes, e 1989, tem-se o número de apenas 16 missões de paz. Há, pois, um contraste com as 38 missões desencadeadas a partir do início da década de 1990.7 Além disso, como observado por uma comissão das Nações Unidas,

De las cinco operaciones de mantenimiento de la paz que se llevaban adelante a principios de 1988, cuatro correspondían a guerras entre Estados y sólo una (el 20% del total) a un conflicto dentro de un Estado. De las 21 operaciones que se establecieron a partir de ese momento, sólo ocho se han debido a guerras entre Estados y 13 (el 62%) a conflictos dentro de Estados, aunque algunos de éstos, especialmente en la ex Yugoslavia, también tienen ciertas dimensiones interestatales. Nueve de las once operaciones establecidas a partir de enero de 1992 (el 82%) han respondido a conflictos intraestatales8.

A forma abrupta como os conflitos se intensificaram num curto período de tempo impõe algumas reflexões de cunho teórico que possam auxiliar na compreensão e explicação da nova realidade e na forma como as Nações Unidas vem se posicionando para enfrentar a situação. Existem várias correntes teóricas no campo da análise das relações internacionais que abordam a questão da segurança e da redefinição do sistema internacional no novo contexto surgido com o fim da Guerra Fria. Segundo nossa perspectiva, uma das mais coerentes é a vertente globalista, que amplia o campo da análise, extrapolando os limites da análise realista, e que traz elementos novos para a compreensão de diversos conflitos mundiais. A seção seguinte analisa a experiência de tentativa de resolução de conflitos no continente africano e de como a comunidade internacional e as lideranças africanas procederam diante de um dos quadros mais graves de instabilidade política e econômica mundiais.

 

II - O exemplo africano - a crise africana e a insegurança coletiva

O exemplo que vem da África é sintomático para a compreensão da questão dos conflitos contemporâneos e das tentativas de solução para os mesmos. A África foi atingida como nenhuma outra região do mundo pelas recentes transformações na economia e política mundial. Até o final da Guerra Fria havia interesse político-estratégico envolvendo o continente, fato que direta ou indiretamente mantinha vivo o interesse na região. Com o fim da Guerra Fria esse interesse decaiu e o continente foi como que entregue à própria sorte, envolvido numa situação quase generalizada de insolvência.

A questão da segurança é, pois, de primordial importância para o continente africano.9 Marcado por profundo quadro de instabilidade política e econômica, os Estados africanos não têm conseguido solucionar seus problemas e diferenças através da negociação político-institucional. Assim, uma crise política localizada possui consideráveis elementos desestabilizadores que geralmente levam à tentativa da solução através de meios violentos, muitas vezes trazendo instabilidade a toda uma região. As conseqüências imediatas são desastrosas, via de regra resultando no envolvimento de países vizinhos em determinado conflito interno e promovendo, dentre outros:

a) a destruição da precária e já enfraquecida estrutura econômica do continente, carente de base para propiciar o desenvolvimento econômico auto-sustentável;

b) devastação ambiental e mortes sempre em número elevado, atingindo em determinados casos o patamar de genocídio;

c) deslocamentos populacionais de envergadura, tanto no plano interno quanto no externo, o que faz do continente uma das regiões mais afetadas pelo fenômeno dos refugiados;

d) perpetuação da pobreza e do baixo nível de desenvolvimento das forças produtivas, haja vista que os escassos recursos disponíveis geralmente são empregados para o "fazer" a guerra;

e) a manutenção e, pior, o aprofundamento da enorme distância que separa o continente africano do mundo desenvolvido, ou mesmo dos países chamados de "em desenvolvimento", caracterizando a existência de algo que poderia ser classificado como "quarto mundo".10

O incremento dos conflitos africanos nos anos 1990 está claramente associado ao fim da Guerra Fria. Com efeito, após o colapso do "socialismo real"11, da queda do muro de Berlim e com o avanço do processo de globalização, cresceu o desinteresse por tudo que diz respeito à África. O antigo envolvimento das superpotências com os assuntos africanos, encarados como parte integrante da balança de poder mundial, e que foi mantido praticamente desde a consolidação das independências nacionais, igualmente sofreu substancial alteração.12

No que tange às ingerências externas no continente, o novo contexto internacional apresentava, grosso modo, do ponto de vista político, as seguintes características:

a) a incapacidade da Rússia em projetar-se na política mundial como substituta da União Soviética, resultando em seu afastamento das questões internacionais relativas à África (houve também uma clara retração dos interesses chineses, assim como a retirada da presença cubana do continente);

b) o negligenciamento, por parte dos Estados Unidos da América, com os assuntos africanos, exceção ao tímido ensaio de aproximação verificado durante o segundo mandato do presidente Bill Clinton;

c) a escolha feita pelas potências européias intermediárias (ex-metrópoles), que optaram por um discreto distanciamento do continente africano.13

Nesse último caso, tanto a França como a Inglaterra, preferiram praticar uma política de distanciamento e optaram pela manutenção de um baixo perfil de envolvimento em todo o continente, exceção identificada apenas e em parte ao norte da África, por motivos que dizem respeito mais diretamente aos interesses de segurança do continente europeu, relativos a processos migratórios e à possibilidade de expansão de regimes fundamentalistas islâmicos na área, notadamente na Argélia; e à África do Sul, principalmente por sua estreita relação com os elevados investimentos internacionais praticados no país, a sua já consolidada infra-estrutura, que está há muito conectada com o mundo desenvolvido, e também pela sua posição estratégica. Ainda com relação à África do Sul, vale destacar que a democratização do país e os compromissos assumidos por diversos governos europeus com o processo de superação do apartheid colaboraram por manter vivo o interesse dos europeus naquele país.

Todavia, o agravamento da crise econômica e a retirada do suporte internacional a alguns regimes, como o de Mobutu Sese Seko (reconhecido aliado das potências ocidentais nos anos da Guerra Fria) no ex-Zaire, atual República Democrática do Congo, fizeram com que os conflitos tomassem novo impulso na África. Com a escalada das guerras civis e a matança de cunho étnico e, mais ainda, com as transmissões televisivas quase que em tempo real via CNN, tudo isso forçou uma resposta da comunidade internacional.

A situação africana foi particularmente afetada pelo afastamento deliberado tanto dos Estados Unidos quanto das antigas metrópoles coloniais, especialmente da Inglaterra e da França. Como desdobramento dessa situação as Nações Unidas, na verdade, se viram compelidas a assumir um papel mais ativo nos assuntos referentes ao continente. Algo precisava ser feito e de maneira imediata.

O encaminhamento dado à questão, mesmo que de forma tímida e até certo ponto paliativa, se deu no âmbito das Nações Unidas, com a criação de várias missões de paz enviadas ao continente desde o final dos anos 1980, com crescente importância ao longo dos anos 1990, e com o incremento de ações nitidamente de ajuda humanitária, desenvolvidas por agências da ONU e por Organizações Não-Governamentais (ONGs). Para se ter uma idéia do crescimento das missões de peacekeeping (com envolvimento de tropas) na África, observe-se que em 1988 a ONU estava envolvida em cinco casos, número triplicado em 1994. Os dispêndios econômicos com as missões também são reveladores: os valores se elevaram de US$230 milhões em 1988 para US$3,6 bilhões em 1994. Entretanto, apesar do papel cada vez mais crucial desempenhado pela ONU no continente, os resultados não foram muito animadores.

Na verdade, a complexidade das situações de conflito, que, via de regra, possuem causas múltiplas ou associadas, e a maneira como as operações de paz são conduzidas pelas Nações Unidas não possibilitam resultados mais positivos. As operações de paz promovidas pela ONU estão tipificadas em cinco categorias, a saber:

1) Peacemaking geralmente utilizando-se da mediação, conciliação, arbitramento ou iniciativas diplomáticas para resolução de conflitos;

2) Peacekeeping tradicionalmente envolvendo uso de pessoal militar, porém com escopo de ação limitado a atividades reativas e mais voltado para monitoramento de acordos de cessar-fogo;

3) Peace-enforcing com uso de força militar para cessar hostilidades ou reprimir atos de agressão;

4) Peace-building envolvendo a reconstrução de infra-estrutura e a reabilitação de instituições políticas de cunho democrático e;

5) Protective engagement utilizando-se essencialmente de meios militares defensivos para o estabelecimento de ambientes seguros para operações humanitárias.

Contudo, praticamente apenas as operações de peacemaking e peacekeeping são, na prática, levadas a efeito, o que explica, em parte, o relativo fracasso do envolvimento das Nações Unidas nos conflitos africanos, como por exemplo, das missões enviadas à Libéria (Unomil), Serra Leoa (Unomsil e Unamsil), Angola (Unavem I, II e III), Ruanda (Unamir) e Somália (Unosom I e II), a maior parte das quais não logrou solucionar o problema da guerra.

Os fatos ocorridos em Serra Leoa em maio de 2000 bem demonstram os limites e a fragilidade das missões de paz quando confrontadas com situações de beligerância em que uma das partes mostra-se relutante em aceitar intermediação externa. Nesse caso específico, cerca de quinhentos soldados que compunham as tropas da ONU (Unamsil), provenientes de vários países, foram feitos prisioneiros pelo movimento rebelde "Frente Revolucionária Unida" (RUF), liderada por Foday Sankoh. Naquela ocasião, equipamento militar das Nações Unidas caiu em mãos dos rebeldes e as forças internacionais, mal preparadas e condicionadas por rígidas regras que limitam o escopo de atuação dos "capacetes azuis", pouco puderam fazer para responder aos ataques sofridos.14

Talvez a grande diferença entre as missões de paz da ONU e a ação de tropas mercenárias, quase sempre bem sucedidas nos conflitos em que se envolveram no continente africano (no sentido de impor a paz, mesmo que temporariamente), resida justamente no preparo dos soldados e na capacidade de reação militar imediata frente aos movimentos revoltosos.15

Apesar do envolvimento internacional, mesmo que muito aquém das reais necessidades, a questão da segurança continua aparentemente sem solução para a maior parte dos conflitos africanos. Muito embora a ONU esteja participando na tentativa de solucionar as guerras civis e servir de mediadora na disputa violenta pelo poder, a solução para a questão da violência inevitavelmente passa pelo compromisso das próprias lideranças africanas e das sociedades envolvidas em conflitos, que não podem ser alijadas do processo de construção da paz, mas também pela reformulação da política de prevenção de conflitos e de operações de paz estabelecidas no âmbito das Nações Unidas e pelas organizações regionais.

 

III - Lições da África: o papel das organizações regionais na resolução dos conflitos - o regionalismo como alternativa?

Além da atuação das Nações Unidas e de grupos de mercenários contratados por alguns governos africanos, um outro tipo de tentativa de resolução de conflitos vem sendo experimentado por algumas lideranças africanas. Nesse sentido, a análise se centrará nas medidas de segurança coletiva implementadas pelas organizações regionais africanas, especialmente as propostas pela Comunidade Econômica dos Países da África Ocidental (Ecowas) e pela Comunidade para Desenvolvimento da África Austral (SADC).

Desde o final dos anos 1980 a África Ocidental vem sendo fortemente abalada por conflitos no interior de alguns Estados da região que tiveram grande êxito em atrair e envolver terceiros países, dando a eles uma complexidade muito maior. A guerra civil na Libéria (país de pequenas proporções 111.369 km2 e 2,7 milhões de habitantes e singular na história do continente africano por ter sido um pólo de atração de ex-escravos norte-americanos) inaugurou também uma outra modalidade de intervenção para solução de conflitos, que até então somente tinha sido utilizada por patrocínio do governo norte-americano, e sob os auspícios da Organização dos Estados Americanos (OEA), para a intervenção na República Dominicana, em 1965, se bem que naquela ocasião em contexto totalmente diverso do caso africano.

O fato é que, com o desinteresse dos Estados mais desenvolvidos pelos assuntos africanos depois que o continente perdeu significado estratégico e político - uma vez que os acontecimentos na África pouco afetam a vida na Europa ou nos Estados Unidos, a não ser com incômodas e nem tão freqüentes cenas propagadas pela mídia -, os líderes africanos foram impelidos, tanto por necessidades internas ao continente como por discreta ação diplomática dos países desenvolvidos, a se envolver em guerras civis e disputas internas em Estados mais frágeis e que tivessem alguma capacidade de promover instabilidade regional, que poderiam resultar, por exemplo, na transposição de seus conflitos para países vizinhos, num tipo de efeito dominó de graves dimensões.

A lógica política de tais intervenções está, pois, estreitamente associada à busca de estabilidade política regional, num contexto em que os regimes de uma determinada região podem sofrer as conseqüências das ações verificadas num único país. Tais desdobramentos são potencialmente agravados no continente africano pela fluidez das fronteiras artificiais traçadas entre a maior parte dos Estados do continente, e nas quais há intenso intercâmbio humano, com grupos étnicos afins vivendo, ao mesmo tempo, em dois ou mais Estados.

O regionalismo, em sua vertente da segurança, pode vir a ser uma solução viável para todo o continente africano e para a maior parte das regiões periféricas do mundo que experimentam situações de conflito, uma vez que a constituição de forças regionais poderia se transformar num fator extremamente útil para a estabilidade política e a paz regional. Uma vez criados, os esquemas regionais de segurança aliviariam o peso econômico relacionado a gastos militares que geralmente recaem sobre poucos países, diminuiriam a possibilidade de golpes de Estado, e rapidamente teriam um significado especial como inibidor de aventuras violentas de tomada do poder por grupos políticos ou étnicos rebeldes. Isso sem contar as vantagens operacionais para entrada em vigor de uma força internacional a qual teria, por exemplo, maior conhecimento da realidade local e maior rapidez para entrar em ação, um dos quesitos freqüentemente relacionados como um dos maiores entraves para que as missões de paz das Nações Unidas tenham sucesso, uma vez que o processo de constituição de uma missão desse tipo demanda, pela natureza e funcionamento da estrutura da ONU, um tempo relativamente longo para entrada em operação.

Contudo, há naturalmente uma série de questões extremamente sensíveis, quando se considera a criação de forças regionais para intervenções de qualquer tipo. Tal medida pode, eventualmente, ter um efeito contrário ao desejado, uma vez que pode suscitar suspeitas contra a ação de potências regionais, alimentando diferenças e criando um clima propício para instabilidade regional. Ademais, há uma série de outros aspectos pertinentes ao tema, que geralmente não foram ponderados quando as ações de intervenção tiveram lugar. Um deles é a questão da legitimidade da intervenção: sob que condições pode uma organização regional intervir em determinado país? E o que torna legítima essa intervenção?

A primeira intervenção patrocinada por um agrupamento regional africano ocorreu em 24 de agosto de 1990, com o envio de tropas do Grupo de Monitoramento da Comunidade dos Estados da África Ocidental (Ecomog) para tentar conter a crise na Libéria. A Ecomog, uma espécie de braço armado da Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (Ecowas), foi empregada também em mais duas ocasiões: na tentativa de solucionar conflitos em Serra Leoa (1997) e na Guiné-Bissau (1998).

Embora tenham sido, pelo menos do ponto de vista formal, intervenções levadas a efeito sob os auspícios da Ecowas, é inegável o papel de vanguarda exercido pelo ator regional mais proeminente: a Nigéria. Com efeito, cerca de 70% das tropas da Ecomog foram formadas por efetivos nigerianos, que desde o início assumiram o comando de fato da força interventora. Embora a Nigéria tenha conseguido efetivar a existência da Ecomog, tal atitude não foi alcançada por consenso entre os membros da Comunidade, ficando bastante evidente que muitos dos países que formam a Ecowas não concordavam com a criação de uma força militar de intervenção. Não foi por acaso que as intervenções praticadas pela Ecomog não tiveram sucesso e não conseguiram levar estabilidade aos países que atravessavam conflitos, como fica evidente quando se analisa a conjuntura na Libéria, na Guiné-Bissau e em Serra Leoa. Serra Leoa é, inclusive, um exemplo claro do fracasso da intervenção regional.

No caso de Serra Leoa ficou evidente que, sem a intervenção estrangeira-regional, os rebeldes da Frente Unida Revolucionária (RUF) teriam dominado todo o país e instaurado um novo regime, a exemplo do ocorrido na Libéria. Nesse sentido, são até oportunas, a reflexão e a discussão da validade de tais intervenções nos conflitos internos, uma vez que alguns casos concretos indicam que a presença de forças externas só fez prolongar os conflitos internos, aumentando consideravelmente o número de vítimas e o sofrimento das populações dos países em conflito, sem trazer a reconciliação nacional.16

Um aspecto importante a ser abordado no caso de intervenções promovidas por organizações regionais diz respeito à legitimidade do processo de intervenção e ao grau de consenso necessário para que tal ocorra. Ainda para ficarmos no exemplo africano, há que se destacar que, no caso da África Ocidental, as divergências mais profundas se deram entre Nigéria, Burkina Faso e Costa do Marfim. Os dois últimos países, contrários desde o início ao estabelecimento da Ecomog ambos não participaram da reunião da Ecowas que decidiu pela criação da força de intervenção tiveram uma participação importante para o fracasso das operações da Ecomog na Líbéria, que afinal comprometeria a sua ação futura em Serra Leoa. Assim, sobre Burkina Faso e Costa do Marfim recaíram fortes suspeitas de ajuda aos rebeldes da Libéria, como provedores de armas e outros suprimentos, bem como de refúgio seguro para as guerrilhas rebeldes. Esse mesmo quadro se reproduziu quando a Ecomog entrou em ação em Serra Leoa, tendo seus esforços de conter os rebeldes da RUF sido minados pelo declarado apoio que este movimento recebeu do governo da Libéria, secundado por suspeitas de que outros países da região também ajudaram os rebeldes.

Outro agrupamento regional importante no contexto africano é a Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (SADC). Composto de países tão diversos quanto os membros da Ecowas, a SADC também possui múltiplos problemas vinculados à segurança regional. E da mesma maneira que ocorre na África Ocidental, existem muitas divergências políticas entre os membros do bloco da África Austral, com propostas que variam de uma política mais ativa e engajada de intervenção, com a utilização de forças armadas para missões específicas, a propostas de resolução negociada para os conflitos.

Tais divergências ficaram mais expostas quando irrompeu a crise no ex-Zaire, atual República Democrática do Congo, e duas tendências divergentes se evidenciaram. Por um lado, Angola, Zimbabwe e Namíbia assumiram postura ativa e engajaram suas tropas ao lado das de Laurent Desiré Kabila, substituto de Mobuto Sese Seko. Por outro lado, a África do Sul, incontestavelmente o país mais importante do bloco, assumiu uma postura diferente, numa perspectiva de que buscava o diálogo e a solução negociada para a complexa questão da guerra civil na República Democrática do Congo. Enfim, no caso da guerra na região dos Grandes Lagos, que acabou por envolver aberta e intensamente pelo menos cinco diferentes países, não houve a possibilidade da formação de uma força militar que agisse sob os auspícios da SADC, a qual poderia legitimar a intervenção.17

Entrementes, ainda no âmbito da SADC, a organização chegou a um meio-termo no que diz respeito à política de intervenção militar regional. Sob pressão da mesma África do Sul, que pouco antes se recusara a enviar tropas e a se envolver militarmente na guerra na República Democrática do Congo. Assim, a SADC formalizou, pela primeira vez, uma intervenção militar sob seus auspícios no contexto da África Austral. Tal fato ocorreu durante o segundo semestre de 1998, quando militares provenientes da África do Sul e de Botswana entraram no território do Lesoto para impedir o sucesso de um golpe militar contra o governo, intentado por setores militares.18

Mas mesmo tal ação, muito mais limitada que as intervenções anteriormente citadas (da Ecomog na Libéria e em Serra Leoa; e do envolvimento de terceiros países na guerra do Congo), não foi consensual no âmbito da SADC. Com efeito, a maior parte dos países da região são contrários a que se constitua uma força permanente para intervenções que tenham por objetivo conter guerras civis ou golpes militares, residindo nesse aspecto o maior entrave para a concretização de esquemas regionais de segurança, no continente africano e alhures. A cautela assumida pelos Estados que não concordam com esquemas de intervenção externa para resolução de conflitos internos está vinculada com a idéia de soberania nacional e de não-intervenção nos assuntos ditos domésticos. Entretanto, como observado anteriormente, tais conceitos já não possuem a vitalidade e o caráter "sacro" de antes.

Num balanço geral da questão do papel das organizações regionais na busca pela estabilidade política, tema vital para o futuro do continente - mas também e principalmente para o presente - pode-se argumentar que, sem dúvida alguma, essas organizações têm um relevante papel a cumprir, muito embora sua atuação até o presente não tenha sido um sucesso, em termos militares ou políticos. Talvez o principal argumento favorável à sua atuação seja o fato de que os africanos estão tentando solucionar os problemas do seu continente utilizando-se dos seus próprios meios. Assim, o aspecto do "olhar para dentro" assume dimensões realmente significativas e que podem trazer valiosas lições e indicar novos caminhos para o futuro próximo. Noutro sentido, um dos aspectos mais negativos que têm se destacado da participação das organizações regionais nos conflitos está ligado à falta de isenção, de preparo e de entendimento político entre os países membros de tais organizações, o que tem suscitado ainda mais desunião e desconfiança entre os Estados africanos.

 

Considerações finais

Objetivamente pode-se concluir observando que houve mudanças quantitativas e qualitativas no que diz respeito à natureza dos conflitos, seja em sua vertente internacional ou nacional, durante o final do século XX e o início do XXI. De um perfil geral caracterizado por conflitos entre unidades estatais, observou-se ao longo do período analisado o deslocamento do foco central que era inicialmente voltado para disputas entre Estados-nação, para um modelo de disputa no interior dos Estados-nação. Com efeito, são relativamente poucos os exemplos mais recentes das guerras convencionais de disputas interestatais que caracterizaram a história contemporânea, pelo menos de 1789 a 1945. Todavia, urge observar que os conflitos intra-estatais jamais repercutiram tanto além das fronteiras dos Estados nacionais como no presente.

Se antes os fatores ideológicos e geo-estratégicos prevaleciam, a partir do final da Guerra Fria houve um redimensionamento no que diz respeito às motivações principais dos conflitos: passaram a predominar aspectos de cunho étnico e de fundamento religioso, alimentados pela intensificação do empobrecimento geral de Estados comumente localizados na periferia da economia capitalista e do gravíssimo quadro de exclusão social decorrente da nova fase do liberalismo econômico, vagamente denominado de neoliberalismo, um conceito amplo e imbuído de forte conteúdo ideológico.

A intensificação e o redimensionamento dos conflitos ao redor do mundo se deram justamente com o fim da era bipolar, a partir de 1989. Com efeito, a queda do Muro de Berlim e o fim da União Soviética produziram uma espécie de vazio ideológico que promoveu, em setores influentes da intelectualidade e da política mundiais, uma sensação de "via única", de supremacia incontestável dos princípios liberais, os quais acentuaram a tendência verificada já entre meados da década de 1960 e 1970 de abertura das economias nacionais e da significativa redução do papel do Estado como agente regulador de conflitos e demandas sociais. Esse efeito invariavelmente atingiu praticamente todos os países do mundo. Todavia, o seu impacto foi muito maior entre os países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, que pouco puderam fazer para conter a agressividade do liberalismo comercial e econômico emanado do centro do sistema capitalista. O resultado aproximou-se muito do esperado: Estados economicamente fracos e politicamente instáveis passaram a conviver com o aumento substancial da violência como forma de protesto e demonstração de insatisfação por parte dos excluídos, sendo que em vários casos essa violência atingiu um grau maior e direcionado diretamente contra o aparelho estatal ou contra grupos sociais identificados com o próprio Estado, gerando potencial ou real clima de conflito.

A escalada da violência no interior dos Estados-nação apresenta um problema de ordem moral - e em alguns casos também de ordem econômica e política - que chama a atenção da comunidade internacional e da opinião pública mundial. O ressurgimento de ondas de violência que atingiram o grau de genocídio (Ruanda) e de limpeza étnica (Iugoslávia) colocou como imperativo para as Nações Unidas o revigoramento da questão da intervenção para o estabelecimento e manutenção da paz. A situação atingiu um nível tal de gravidade que consolidou a idéia de intervenção humanitária, classificada como legítima no contexto pós-Guerra Fria.

Uma das conseqüências do crescimento e gravidade do número de conflitos foi a tentativa de resposta dada pela ONU para solucionar as crises. Assim, houve um incremento vultoso no número de missões de paz promovidas pelo Conselho de Segurança, visando controlar a explosão da violência e permitir a permanência da governabilidade no interior de vários Estados que estavam se desintegrando numa velocidade espetacular.

Porém, a ONU atuou - e tem atuado - muito mais no sentido de administrar a crise e solucionar problemas específicos e adstritos a determinados países, ao invés de promover tentativas de solução das causas que vêm enfraquecendo a capacidade de governabilidade básica de diversos Estados. Assim, uma das conclusões mais importantes que podemos extrair dessa análise é que tanto a estrutura de poder mundial vem se mantendo praticamente intocável, no sentido de que a vontade das grandes potências econômicas e militares (G-7) tendem a prevalecer incontestavelmente, assim como a estrutura do sistema econômico predominante permanece inalterado em seu fundamento básico, muito embora esse mesmo sistema venha sendo associado e denunciado como um dos mais importantes motivadores da maior parte dos conflitos em andamento.

Da mesma forma, os mecanismos de prevenção e resolução de conflitos passaram por mudanças que visaram sua adaptação a cada nova realidade surgida nos dois momentos históricos estabelecidos como marcos no período abordado por este estudo, ou seja, durante e após o período da Guerra Fria. De uma postura tradicional baseada no conceito de segurança estatal, que encarava o Estado como basicamente o ator mais relevante no sistema internacional, evoluiu-se para uma percepção ancorada em princípios avalizados pelo modelo de democracia ocidental e pelo respeito aos direitos humanos, elementos que passaram a ter importância maior que a questão da segurança do Estado. Foi colocado em xeque, pois, o próprio sistema de Westfália, que teve a capacidade de instruir as relações entre os Estados por mais de dois séculos. Nesse sentido, a quebra do sacralizado princípio da soberania nacional constituiu-se, de fato, num novo paradigma.

Contudo, uma das principais características do sistema internacional, que é a assimetria do poder, tem a capacidade de afetar também essa mudança paradigmática, uma vez que a quebra do princípio da soberania nacional, assim como os demais fenômenos da vida internacional, atinge em grau bastante distinto as diversas unidades nacionais. No caso mais específico do tema aqui abordado, fica patente que as intervenções das Nações Unidas, além de suas limitações intrínsecas, ainda têm de enfrentar a realidade que consiste na existência de Estados soberanos, mesmo considerando a redefinição da noção de soberania, e que possuem capacidade reativa para qualquer tipo de intervenção estrangeira, seja ela promovida por meio de mecanismos multilaterais ou por pressão de Estados-potência, aspecto que vem reforçar o caráter assimétrico do poder mundial. É o caso, por exemplo, da Rússia e da China, ambos os países acusados de desrespeito aos direitos humanos e de uso exagerado da violência como meio para atingir objetivos específicos. Contudo, por possuírem potencial nuclear, estão de certa maneira infensos a medidas de intervenção estrangeira, seja por parte de organismos multilaterais ou de coalizões específicas. A mesma sorte, contudo, não têm países como Iraque, Iugoslávia, Serra Leoa ou Afeganistão, haja vista que o poder nacional, nos quatro casos, não é suficiente para dissuadir ingerências externas. Na verdade, um clube muito restrito de países possui hoje uma espécie de imunidade contra intervenções estrangeiras promovidas por atores estatais ou multinacionais levadas a efeito sob qualquer justificativa. Possuem eles, todos, como característica comum, o fato de terem meios para dissuadir ações externas contra seu território.

Com relação ao tema da segurança internacional conclui-se que, muito embora as Nações Unidas tenham um papel essencial a desempenhar, sobretudo como coordenadora de ações de caráter geral, ainda falta muito para que os instrumentos de prevenção e manutenção da paz se tornem de fato eficazes. Enquanto não houver um envolvimento mais amplo da comunidade internacional com a temática da segurança, inclusive envolvendo as instituições de Bretton Woods, necessariamente entendida de maneira também ampla, ou seja, envolvendo a discussão da superação do subdesenvolvimento e dos níveis absurdos de pobreza e desigualdade verificados na realidade contemporânea, assim como uma mínima distribuição de poder no plano mundial, dificilmente haverá possibilidade de harmonia e equilíbrio internacionais.

Maio de 2004

 

 

1 Muito embora alguns conflitos localizados em países do sudeste asiático não tenham assumido a forma plena de guerras civis, há que se considerar o aumento da demonstração de insatisfação de setores específicos das sociedades localizadas naquela região, sobretudo as motivadas por fatores étnicos ou religiosos como preocupantes e inseridas num quadro maior, que podem ter desdobramentos importantes.
2 No caso deste estudo, entende-se por países periféricos aqueles situados fora do mundo desenvolvido, ou seja, são aqueles países ditos subdesenvolvidos ou em desenvolvimento e que não possuem uma condição estratégica de destaque. Assim, deve-se excluir do conceito, neste caso, países não plenamente desenvolvidos, mas que por algum motivo possuam importância estratégica, como a Rússia, a China, a Índia, o Paquistão, a Coréia do Norte e o Oriente Próximo.
3 A idéia de globalização sugere a aproximação entre as várias partes da economia mundial, com o encurtamento da distância física e a intensificação dos contatos entre os povos. O termo globalização tem tido a capacidade de gerar certa polêmica, sobretudo porque, no senso comum, subjaz a idéia de que se trata de um fenômeno novo. Não partilhamos de tal perspectiva. Em nosso entendimento, a globalização nada mais é do que uma fase de um processo iniciado séculos atrás e que ainda haverá de continuar. Nesse caso, compartilhamos das idéias expostas, dentre outros, por Paul Singer. Ver: SINGER, Paul. Globalização: afinal do que se trata? In: GUIMARÃES, Samuel Pinheiro (org.). Brasil e África do Sul - Riscos e oportunidades no tumulto da globalização. Brasília: CNPq/IPRI, 2000, p. 467-499.         [ Links ]
4 Ver: CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. A era da informação; economia, sociedade e cultura. Vols. 1, 2 e 3. São Paulo: Paz e Terra, 1999.         [ Links ]
5 Sobre a Liga das Nações, especialmente sobre o papel do Brasil ver: VARGAS, Eugênio Garcia. O Brasil e a Liga das Nações. Brasília: Universidade de Brasília, 1994. Dissertação de Mestrado.         [ Links ]
6 O contexto internacional entre 1919 e 1939 foi caracterizado por alguns autores como de crise contínua, destacando elementos de continuidade entre a Primeira e a Segunda Guerra mundial. Veja a respeito, por exemplo, o já clássico livro do historiador inglês: CARR, E. H. Vinte anos de crise: 1919-1939. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1981.         [ Links ]
7 Ver Anexo I contendo as Missões de Manutenção de Paz (Peacekeeping) promovidas pelas Nações Unidas de 1948 até os dias atuais.
8 Cf. Suplemento de "Un Programa de Paz": Documento de Posición del Secretario General Presentado con Ocasión del Cincuentenario de las Naciones Unidas. A/50/60 S/1995/1, 25 de enero de 1995. Disponível em: <http://www.un.org>.
9 Desenvolvi a temática da segurança no continente africano no seguinte estudo, de onde retirei uma parte da argumentação aqui desenvolvida. Ver: PENNA FILHO, Pio. Conflito e busca pela estabilidade no continente africano da década de 1990. In: PANTOJA, Selma (org.). Entre Áfricas e Brasis. Brasília: Paralelo 15; São Paulo: Marco Zero, 2001, p. 99-115.         [ Links ]
10 Alguns autores já descrevem os países do continente africano como pertencentes ao "quarto mundo", tal o diapasão que os separa da maior parte dos países dos outros continentes. Veja, por exemplo: CASTELLS, Manuel. Fim de milênio. A era da informação; economia, sociedade e cultura. Vol. 3. São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 95-155.         [ Links ]
11 Termo utilizado para designar os países socialistas que tinham como embasamento o "marxismo-leninismo" em sua vertente stalinista, isto é, de todos os países que adotaram o sistema socialista liderados pela ex-União Soviética, mais a Albânia e a China, que se distinguiam do modelo soviético, mas que possuíam - no caso da China, ainda possui - sistemas altamente centralizados e autoritários, em certa medida destoantes dos princípios puramente marxistas, haja vista a desvinculação de sua base econômica dos princípios político-ideológicos pregados por seus governos.
12 Richard Cornwell discute, embora brevemente, as implicações do fim da Guerra Fria sobre a estrutura estatal africana. Cf. CORNWELL, Richard. The collapse of the African State. In: CILLIERS, Jakkie, MASON, Peggy (orgs.). Peace, profit or plunder? The privatisation of security in war-torn African societies. Halfway House (South Africa): Institute for Security Studies (ISS), 1999, p. 61-80.         [ Links ]
13 Sobre o contexto internacional nos anos 1990 e suas implicações nas relações internacionais do continente africano ver: WRIGHT, Stephen. The changing context of African foreign policies. In: WRIGHT, Stephen (ed.). African Foreign Policies. Westview Press: Boulder, 1999, p. 1-24.         [ Links ]
14 Os rebeldes capturaram e usaram o equipamento das Nações Unidas contra tropas governamentais ou a serviço do "governo" de Serra Leoa, e assumiram o controle da estratégica cidade de Lunsar. Segundo o depoimento de um militante pró-governo, os rebeldes só conseguiram a captura de Lunsar por causa da superioridade bélica conquistada pelo confisco do armamento das Nações Unidas. Sobre o episódio em questão e sobre o "seqüestro" dos aproximadamente quinhentos soldados da missão de paz das Nações Unidas, ver: Sierra Leone rebels retake key town, 31 de maio de 2000, disponível em <http://www.slis.cx/archive/arc4-2000.html >         [ Links ] e Sierra Leone Rebels Release Last of UN Hostages, 29 de maio de 2000, disponível em <http://www.slis.cx/archive/arc4-2000.html >         [ Links ].
15 As atividades mercenárias renasceram na África com a escalada dos conflitos internos verificados desde o final da década de 1980 em contexto muito claro do pós-Guerra Fria e do enfraquecimento dos Estados africanos. Várias companhias foram criadas e seus "serviços" variavam desde o treinamento de tropas governamentais até a intervenção direta em alguns conflitos, quase sempre a contrato oficial. O envolvimento de maior alcance de mercenários se deu na guerra civil de Serra Leoa, sendo que a companhia Executive Outcomes, de origem sul-africana,foi quem evitou a vitória dos rebeldes em meados da década de 1990.
16 Por outro lado, há casos em que a intervenção de agentes externos em socorro a minorias étnicas no interior de alguns Estados-nação foi suficiente para conter políticas de limpeza étnica promovidas por governos centrais que nitidamente representavam grupos majoritários específicos. Nesse caso, o melhor exemplo foi a intervenção na ex-Iugoslávia, particularmente na província de Kosovo, que barrou a ação ofensiva militar sérvia naquela província.
17 Os cinco países que se envolveram no conflito foram os seguintes: Zimbabwe, Angola, Uganda, Namíbia e Ruanda.
18 A intervenção de 1998 no Lesoto foi analisada por Theo Neethling. Ver: Military Intervention in Lesotho: Perspectives on Operation Bolea and Beyond. Disponível em: <http://www.trinstitute.org/ojpcr/2_2neethling.htm >         [ Links ].

 

ANEXO

 

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