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Revista de Administração Pública

Print version ISSN 0034-7612

Rev. Adm. Pública vol.43 no.6 Rio de Janeiro Nov./Dec. 2009

http://dx.doi.org/10.1590/S0034-76122009000600013 

SEÇÕES ESPECIAIS
A CONJUNTURA DAS ESCOLHAS PÚBLICAS

 

Comportamento ético, falha intelectual e transferência de ênfase

 

 

Jorge Vianna Monteiro

Professor de políticas da Escola Brasileira de Administração de Empresas da Fundação Getulio Vargas (Ebape/FGV) e professor associado do Departamento de Economia da PUC-Rio. Endereço: PUC-Rio - Departamento de Economia - Rua Marquês de São Vicente, 225 - Gávea - CEP 22453-900, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: <jvinmont@econ.puc-rio.br>

 

 

Um comentário estabelecido a partir do modelo analítico da public choice - uma vertente da moderna economia política que considera as políticas públicas resultado da interação social, sob instituições de governo representativo.

Coordenação: Jorge Vianna Monteiro

 

1. Introdução

Por variadas evidências brasileiras e mundiais, uma das maiores ameaças ao efetivo funcionamento da democracia representativa resulta da intensidade das induções a que estão sujeitos os participantes do jogo das escolhas públicas (Monteiro, 2007b). Os políticos, em especial, acabam por atribuir maior peso em suas preferências a seus interesses privados, comparativamente ao atendimento de objetivos gerais ou coletivos.

A despeito da longa tradição do pensamento de Madison e Montesquieu, entre outros, a percepção dominante na cena brasileira é que isso ocorre porque, afinal, nossos políticos são intrinsecamente despreparados para o ofício público e, ao fim e ao cabo, corruptos. Ou, ainda, que o político incorre em erros, para depois se dispor casualmente a retificar tais erros. A observação de outras economias nacionais também deixa transparecer que esse é um diagnóstico muito precário; na melhor das hipóteses trata-se de uma suposição que nem é condição necessária, nem suficiente, para que se verifiquem desmandos do porte a que nos acostumamos a associar à "classe política" brasileira.

A seção 2 desenvolve essa perspectiva da regulação do comportamento ético nas escolhas públicas.

Por outro lado, uma circunstância pouco explorada pelos comentaristas da cena econômica brasileira é o virtual estado de perplexidade dos economistas quanto à mecânica da crise mundial de 2008-2009.1

O professor Paul Krugman acaba de publicar longa e interessante reflexão2 sobre a atitude do establishment intelectual nos EUA, que, porém, não parece ter validade somente por lá: afinal, a profissão no Brasil é dominada por aprendizados, práticas e produção de grandes universidades norte-americanas.

No lado teórico, os grandes nomes da moderna macroeconomia vinham sustentando até recentemente que as "coisas estão sob controle" e que o problema central da depressão e de sua prevenção "está resolvido" e, por fim, que "é bom o estado da macroeconomia".3

A seção 3 aborda a falha intelectual em que se sustenta o conhecimento analítico do que se passa correntemente nas economias nacionais.

Por fim, uma questão essencial para o curto prazo e o médio prazo da economia brasileira é tratada na seção 4. A seleção da cidade do Rio de Janeiro para sediar as Olimpíadas de 2016 tanto quanto a programação da exploração de petróleo na camada pré-sal apenas reforça uma característica que já vinha se insinuando de longa data: a imperiosa necessidade de se "transferir a ênfase" da estabilidade de preços (que tem predominado na macroeconomia brasileira, desde meados dos anos 1990) para a promoção do crescimento econômico.

 

2. Regulação do comportamento ético

A teoria econômica aponta para uma fatalidade do processo político: o que os políticos têm a oferecer aos cidadãos pode ter grande valor para segmentos da sociedade que conseguem se mobilizar apropriadamente junto ao processo político, em qualquer de suas instâncias. Assim, os políticos têm plena noção do quanto podem obter de benefício privado com as políticas públicas que são aprovadas na legislatura.

Sob essa perspectiva (McChesney, 1997):

▼ os políticos são agentes racionais em busca de atender a seus objetivos pessoais e não meros corretores daqueles que buscam obter benefícios decorrentes das escolhas públicas;

▼ tais benefícios (ganhos especiais ou rents) tanto podem ser "criados" (com a promessa de geração de ganhos de incidência localizada) quanto "extraídos" (com a ameaça de impor custos a agentes privados).

Sob esse aspecto entende-se, por exemplo, que uma determinada legislação tributária que nunca é adotada pode ser tão importante para o político quanto uma legislação que o Congresso venha a aprovar.4 Em termos práticos, o que se requer é um conjunto de regras do jogo (ou instituições políticas) que reorientem as induções dos agentes (públicos e privados) que participam das escolhas públicas.

A experiência recente da economia dos EUA gera ensinamentos que poderão ser avaliados do ponto de vista da economia política brasileira.

Um primeiro exemplo ocorre no estado americano do Alasca.5 O procurador-geral daquele estado acaba de apresentar um documento de 19 páginas, em que discorre sobre a necessidade de se prevenir o mal uso de normas que promovam a ética pública.6 Destaque especial nesse documento é a prevenção da quebra de confidencialidade, isto é, a prática de agentes públicos regularmente vazarem para a mídia informações sobre o processo de investigação de transgressões a padrões éticos. Para tanto há que adotar regras que protejam o processo de investigação, assim como salvaguardas para impedir abusos na aplicação da legislação. Quanto ao primeiro bloco de regras, pretende-se com isso evitar interferências com a habilidade do investigador em encontrar testemunhas que se proponham a cooperar, evitar retaliações, ameaçar a independência da investigação e prejudicar o direito do investigado a ter um processo justo.

Afirma o documento: "o público não tem o direito de ter acesso a informação sobre a evidência ou o curso de uma investigação em andamento".7 Por outro lado, nos passos que se possa dar para impedir o abuso da legislação reguladora do comportamento ético, o foco é evitar que o investigado sofra dano político de modo inapropriado. Nesse sentido, há a sugestão de que se adotem regras que:

▼ estabeleçam taxas e custos que incidam sobre todo aquele que fizer uma acusação sem boa-fé - o que se aplicaria mesmo ao investigado e ao próprio Estado que empreende a investigação;

▼ os agentes públicos acusados de violações éticas devem contar com a cobertura de suas despesas legais, uma vez que tenham sido claramente exonerados de culpa (de outro modo, os cidadãos poderiam ficar limitados em seus desempenhos em prol do interesse coletivo, quando não, relutantes em assumir postos públicos).

Em suma: as regras que venham a regular o comportamento ético de políticos e burocratas governamentais devem se constituir em uma política que equilibre a promoção do interesse coletivo com a observância de preceitos éticos.

Um segundo exemplo da necessidade de se adotar regras do jogo que induzam a comportamentos coletivos menos perversos é relacionado ao fato do quanto pode ser tendencioso o fluxo de informações que alcança o cidadão eleitor-contribuinte e, assim, condicionar suas escolhas no jogo de políticas públicas (Monteiro, 2007b, cap. 1).

Muito especialmente há dois circuitos em que essa disfunção é mais notória:

▼ a interação indústria e atividade de uma dada profissão;

▼ a interação indústria e mídia em geral.

No primeiro caso, têm sido notórias as demandas judiciais que se apoiam em conflito de interesses, com a indústria farmacêutica produzindo evidências das "virtudes" de determinados produtos e procedimentos médicos, que acabam validadas pelo endosso de profissionais da área médica. No segundo caso, essa validação tomando a forma de artigos profissionais publicados em revistas técnicas especializadas que, por certo, encontram eco e tradução mais acessível na mídia convencional.8

Novamente, a economia dos EUA fornece um exemplo didático. Uma longa e complexa demanda judicial9 evidencia que autores sob contrato pagos por uma firma farmacêutica desempenharam papel fundamental na produção de mais de duas dezenas de artigos que apareceram entre 1998 e 2005 em revistas de medicina, apoiando o uso da terapia de reposição hormonal em mulheres - o que sugere que a influência oculta dessa indústria na literatura médica é muito mais ampla do que se imaginava até aqui. Como decorrência, à medida que a classe médica possa se louvar nesse tipo de literatura para tomar decisões quanto a seus pacientes, percebe-se o dano ao interesse coletivo que essa estratégia da indústria privada causa.

 

3. Falhas intelectuais e constitucionais

A contradição ao otimismo intelectual mencionado supra (seção 1) não se limita, contudo, à generalizada surpresa que os eventos de meados de 2008 causaram entre os economistas (como, a propósito, sugere o título do citado texto de Paul Krugman), mas também à ausência de qualquer corpo de teoria mais significativo que indique como os governos devem atuar compensatoriamente - o que, no caso dos EUA, é tratado com detalhes no texto de Krugman.

No Brasil, a falta dessa nova perspectiva teórica vem sendo suprida por comentários centrados "avulsamente" em iniciativas do governo (recorrentes desonerações tributárias, tentativas de conter a valorização do real diante do dólar, redução da taxa oficial de juros, projetos do PAC, política de ganhos reais no salário mínimo, otimismo quanto à extração do petróleo da camada pré-sal e aceitação de maiores déficits nas contas públicas, entre outras).

A visão oficial, por seu turno, é a de "pegar carona" no pouco estrago que a crise causou na economia brasileira para, assim, inferir que a estratégia de política econômica conduzida desde setembro-outubro de 2008 é a resposta correta à crise.

Ausente da análise de Krugman está qualquer consideração de maior escopo no âmbito institucional, possivelmente porque a margem de manobra discricionária no ambiente constitucional das economias do primeiro mundo tem sido substancialmente menor do que em economias emergentes e sobretudo no Brasil. Em razão disso, tem sido possível, por exemplo, que a classe política brasileira possa se desviar por longos períodos de sua função constitucional essencial (a de legislar), para levar adiante conflitos político-ideológicos com o Executivo. O que é agravado pelo peculiar mecanismo de emissão de medidas provisórias que, por seu turno, contribui para a deformação do processo decisório do Congresso (Monteiro, 2009b; Monteiro, 2007b, apêndice B). Por essa perspectiva, observa-se que uma das consequências do fato de o Congresso, por uma ou por ambas de suas câmaras decisórias, frequentemente andar funcionando como instância "correcional" tem provocado impactos ainda mais negativos em suas funções essencialmente legislativas.

Tal impacto sobre a produção legislativa é duplo:

▼ menor quantidade de projetos de lei aprovados;

▼ tanto quanto a qualidade desse tipo de decisão é prejudicada por deliberações muito expeditas ou influenciadas desproporcionalmente por fatores do embate político-partidário da ocasião.

Evidência preliminar do encolhimento da produção legislativa é que no primeiro semestre de 2009, o Congresso aprovou o equivalente a 37% de projetos de lei, comparativamente ao volume observado em igual período de 2008.

Isso é ainda mais flagrante quando se leva em consideração que importantes projetos de política econômica vão tomando forma e os legisladores se alinham em relação a tais projetos muito mais como facções ideológicas e por pura retaliação política do que pelos méritos próprios das soluções de política em discussão. Tal é o caso do relevante tema da regulação da produção de petróleo originada na "camada pré-sal".

Paradoxalmente, os efeitos limitados da crise mundial sobre a economia brasileira acabam por acirrar esse embate ideológico-eleitoral. Interesses privados e de governos estaduais ficam aguçados pelo volume potencial dos recursos a serem direcionados a essa atividade e a serem arrecadados com essa exploração. Há espaço para todo o tipo de fundamentação para que se aloque parcela da nova fonte de receita, segundo qualquer critério. O frágil arranjo federativo com que nos acostumamos a conviver arrisca de ser ainda mais enfraquecido por essa guerra pelo rateio do aumento da receita de royalties do petróleo.

Adicione-se a isso, o fato de que se tal deliberação ocorrer em período próximo da eleição presidencial de 2010 torna inviável pensar na prevalência de instrumentações "técnicas" a serem adotadas na política regulatória desse novo mercado.

Senão vejamos:

▼ para a oposição (substancialmente PSDB e DEM), a melhor estratégia é que tal regulação seja transferida para 2011, quando essas forças políticas esperam ter o mando de governo;

▼ para o governo (e especialmente o PT), a melhor estratégia é que - ainda que não venha a manter o mando - a deliberação acertada com os governadores, já antes das eleições de 2010, seja substancialmente forte para condicionar a futura administração federal, com ou sem o PT à frente.

A mídia concorre para esse ambiente tortuoso da discussão estratégica, ao utilizar termos como "estatização" e "nacionalismo",10 como se esses termos tivessem na atualidade igual conteúdo de anos atrás. A propósito, vale refletir sobre o antigo pedigree do intervencionismo econômico em situações de crise (J. B. Delong, 2009), que apresenta lacunas do tipo:

▼ Por que os legislativos não têm estabelecido instâncias burocráticas apropriadas simultaneamente à adoção de medidas de socorro a blocos de atividades econômicas privadas, especialmente nos setores financeiro e automotivo?

▼ Por que até aqui entidades multilaterais, como o FMI e a OMC, não tiveram seu papel regulador redefinido?

Vale lembrar que no âmbito institucional a crise já provoca alterações em regras de decisão pelas quais até recentemente era determinada a regulação monetário-financeira. Esse é o caso de regras que disciplinam a concessão de bônus e outros complementos à remuneração de dirigentes de firmas financeiras privadas: o tópico foi trazido da agenda técnica de unidades decisórias nacionais para a agenda política do G-20, que acaba de se realizar em Pittsburgh, EUA.11

Em razão da intensidade com que os poderes de intervenção dos governos nos mercados têm sido acionados, desde o início da crise de 2008, uma questão relevante - embora pouco tratada na literatura analítica - é (Law- son, 2009): independentemente das medidas de política econômica acionadas nos esforços anticrise que têm surgido nas várias democracias pelo mundo, em que extensão os poderes assumidos pelos governos nacionais nessas circunstâncias são senão inconstitucionais, pelo menos anticonstitucionais?

 

4. A complexa estratégia de transferência de ênfase

A figura estiliza a noção de transferência de ênfase, já referida ao final da seção 1.

Por boa parte do esforço do combate à inflação, o crescimento do produto real ocorre no rastro da geração de emprego e renda que as prioridades da estabilização permitem. Por vários períodos se aceita promover a recessão econômica, como decorrência para que o combate à inflação seja bem-sucedido. Tal estratégia é ilustrada na figura pela sequência {[(1) (3)] (2) (4)}.

A transferência de ênfase, no entanto, opera pela sequência {[(2) (1)] (4)}, ou seja, a política de investimentos "contém" a política de estabilização de preços e, desse modo, gera um novo patamar de crescimento do PIB.

 

 

Como contraponto, vale lembrar o que ocorreu em 1986 e em 1993- 1994:

▼ logo após o sucesso inicial (e efêmero) do Plano Cruzado, o governo Sarney lança, em 1986, o plano de metas da nova República. Ou, visto por outro lado, uma iniciativa de explorar o ambiente de baixa inflação, para induzir altas taxas do PIB e suas decorrências em geração de emprego e renda;

▼ com o Programa de Ação Imediata ou PAI (1993) e o Plano Real (1994) inaugura-se um bem-sucedido esforço de estabilização de preços: rápida e duradouramente alcança-se o benefício de a economia nacional operar a taxas anuais de inflação de apenas um dígito.

A presteza da iniciativa desse plano de metas, justo em um ano eleitoral, colocou em descrédito o empenho do governo de então em perseverar nesse propósito. Em decorrência, a transferência de ênfase não gerou credibilidade junto aos agentes privados e logo esse programa de investimentos foi abandonado.

Logo adiante, as iniciativas avulsas do governo Fernando Henrique Cardoso em, mais uma vez, transferir a ênfase do combate à inflação (já bem consolidado) para a promoção do crescimento do PIB foi postergada por "inusitada" razão eleitoral: a partir do final de 1996, o governo centraliza suas atenções na mudança de uma regra constitucional do jogo das escolhas públicas, possibilitando a ele próprio beneficiar-se da duplicação do tempo de estada no poder (Monteiro, 2000). Desse modo, qualquer ação anunciada como indutora desse crescimento não teria como angariar credibilidade com os agentes privados. Por outro lado, o início do segundo mandato, em 1999, foi afetado pela crise mundial, de modo que somente ao final desse mandato foi tentada, timidamente, a referida transferência de ênfase macroeconômica com o "Avança Brasil", marca de fantasia do plano plurianual de 2000-2003.

A incompatibilidade mais notória para a adoção da estratégia de transferência de ênfase parece ser a manutenção de elevadas taxas de juros. Essa é uma circunstância que agrava a ausência de uma iniciativa macroeconômica sustentada de o governo empreender amplo e volumoso programa de investimentos públicos, em complementação aos incentivos do investimento privado.

Em novembro de 2003, o governo Lula deu um passo significativo para operacionalizar a estratégia de transferência de ênfase, com a apresentação do Projeto de Lei n o 2.546, de 10 de novembro de 2003, instituindo o mecanismo das parcerias público-privadas. Ao final de um ano de virtuosa tramitação no Congresso (Monteiro, 2006), a iniciativa toma a forma da Lei n o 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Com o Projeto de Lei n o 2.546, o governo demonstra a importância que atribui ao novo mecanismo que seria "fundamental para o Brasil alcançar taxas asiáticas de crescimento a partir do ano que vem".12

Em janeiro de 2007 surge o Programa de Aceleração do Crescimento ou PAC (2007-2010), a mais consistente iniciativa de pôr em execução a estratégia de transferência de ênfase do combate à inflação para a promoção do crescimento. Inicialmente, com investimentos totais de R$ 504 bilhões, esse programa foi reprogramado para R$ 646 bilhões, sendo que entre janeiro de 2007 e agosto de 2009 a alocação corresponde a 53,6% desse volume de investimentos.

Em outra frente constata-se que o comitê gestor do PAC deve monitorar cerca de 2.300 ações de investimento, exclusive as da área de saneamento e habitação (PAC - 8 o balanço, set. 2009). De fato, a última ocasião em que uma tentativa dessa envergadura, e com propósito análogo, foi lançada por um governo brasileiro ocorreu em 1968, com o Programa Estratégico de Desenvolvimento (governo Costa e Silva), e os PNDs (planos nacionais de desenvolvimento), nos anos 1970 - todos esses casos malogrados de política de desenvolvimento. O PAC é um empreendimento de larga escala alocado a uma estrutura decisória governamental absolutamente sem tradição em monitorar uma vasta gama de grandes investimentos públicos e privados.

Acima de tudo, falta à administração pública federal experiência continuada em atividades de planejamento em larga escala em relação a diferentes setores de atividade. Nem mesmo se tem um mínimo de experiência com a prática do arranjo das PPPs, uma vez que esse arranjo tem sido adotado de forma avulsa nas esferas federal e estadual.

 

5. Conclusão

A inferência que se pode fazer para o caso brasileiro, a partir da análise desenvolvida, é que as escolhas públicas tanto refletem as virtudes pessoais de seus participantes, quanto - independentemente desse tipo de virtude - das induções promovidas por melhoria das instituições políticas.

É sob essa segunda perspectiva que a economia brasileira mostra enorme atraso. Mesmo porque esse não tem sido um foco sistemático de nenhum governo ou liderança política.

Ao mesmo tempo, percebe-se outra dimensão relevante em que se projetam as medidas anticíclicas da atualidade: administrar todas as medidas de política econômica na envergadura e na recorrência com que vão sendo postas em operação será mesmo tarefa inerente às responsabilidades habituais de um dado segmento do Executivo, como, por exemplo, o ministro da Fazenda?

Pelo significado e amplitude dessas intervenções, a resposta a essa questão demanda que se abra espaço para um papel mais ativo dos legisladores - o que conflita com a atual hipertrofia do poder decisório no Executivo.

Tudo isso aponta para os custos inerentes à aludida transferência de ênfase na direção da promoção do crescimento econômico: elevada taxa de não cumprimento de metas, atrasos na efetivação de projetos, baixo índice de liberação de verbas alocadas aos projetos e efeito propulsor no crescimento da economia bem aquém do esperado.

 

Referências

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1 O contraponto inevitável é a grande depressão do final dos anos 1920 e início dos anos 1930. À época, a confiança inabalável na ação da política monetária conduzida por uma autoridade monetária inteligente fez com que surgisse como contraponto a "revolução keynesiana", com foco na política fiscal (gastos públicos e impostos).
2 How did economists get it so wrong? The New York Times, 6 set. 2009.
3 Ibid., p. 1.
4 Nesse mesmo sentido, protelar a adoção de uma reforma tributária pode ser tão útil (do ponto de vista privado dos políticos) quanto a sua efetivação.
5 Que, nos últimos cinco anos, tem se notabilizado por rumorosa corrupção política, tanto quanto por inovadora legislação promotora de padrões éticos nas escolhas públicas. A propósito, ver Monteiro (2007a).
6 Analysis and recommendations concerning the Alaska Executive Branch Ethics Act. In: DEPART- MENT OF LAW: OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL, 5 ago. 2009.
7 Contraponha-se a isso a corriqueira transcrição desse tipo de evidência na mídia brasileira. Sob essa perspectiva, pense o leitor no destaque recebido na mídia brasileira, ao final de outubro de 2009, quando o presidente da República apresentou sua percepção de que a mídia serve para informar e não para investigar. Ver, a propósito, Gaspari, 25 out. 2009, (O país), p. 14. Ver, ainda, Monteiro (2009b).
8 Essa é uma perspectiva análoga a que é mencionada na nota de rodapé 7.
9 Medical papers by ghostwriters pushed therapy. The New York Times, 5 ago. 2009.
10 Changes proposed to benefit state's oil giant in Brazil. The New York Times, 1 set. 2009.
11 G-20 quer novo conjunto de normas para os bancos. Valor Econômico, 28 set. 2009, (Internacional), p. A13. Ver também U.S. to order steep pay cuts at firms that got most aid. The New York Times, 22 out. 2009.
12 Ministro Guido Mantega: "Construindo as bases para o crescimento econômico de longo prazo", palestra apresentada em Genebra, Suíça, em 29 jan. 2004. Curiosamente, o texto do plano plurianual 2004-2007 ("Brasil de todos"), como exemplificado na cesta de suas "diretrizes gerais", reconhece apenas genericamente as parcerias público-privadas. Possivelmente por não haver tempo hábil para a geração de resultados expressivos a serem capitalizados eleitoralmente em 2006, as parcerias público-privadas entram em hibernação. Por igual, os agentes privados (especialmente grupos de interesse que tanto pressionaram os legisladores ao longo de 2004 [Monteiro, 2006]) também preferem aguardar o resultado eleitoral antes de se comprometerem mais ativamente com as PPPs. Percebe-se quão nefasto foi não se ter perseverado desde 2005 no programa de PPPs. Por agora, já se teria acumulado razoável experiência em coordenação de projetos de investimentos de larga escala e tocados simultaneamente em ampla variedade de segmentos econômicos.

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