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Revista de Administração Pública

Print version ISSN 0034-7612

Rev. Adm. Pública vol.44 no.6 Rio de Janeiro Nov./Dec. 2010

http://dx.doi.org/10.1590/S0034-76122010000600003 

ARTIGOS

 

Gestão, legislação e fontes de recursos no terceiro setor brasileiro: uma perspectiva histórica

 

Management, legislation and funding sources in the Brazilian third sector: a historical perspective

 

 

Carlos Eduardo Guerra Silva

Doutorando (Cepead/UFMG) e mestre em administração (Universidade Fumec), com ênfase de pesquisa em gestão social. Endereço: Rua do Ouro, 1344/306 — Serra — CEP 30220-000, Belo Horizonte, MG, Brasil. E-mail: carlosegs@ymail.com

 

 


RESUMO

Da origem alicerçada nos princípios da filantropia e da caridade religiosa no século XVI à contemporaneidade do marco legal e da gestão orientada ao desempenho, este artigo objetiva demonstrar a trajetória histórica do terceiro setor brasileiro, com foco em seus aspectos de gestão, legislação e fontes de recursos. Em termos metodológicos, o artigo caracteriza-se como de natureza qualitativa, e a leitura histórica empreendida fundamenta-se em dados de livros, artigos, documentos, leis e relatórios de pesquisa. Para que os elementos-foco da análise fossem visualizados ao longo da história, utilizaram-se diagramas baseados nas árvores hiperbólicas. Entre diversos aspectos levantados, considera-se que ao longo de cinco séculos o terceiro setor veio ampliando seu espaço de atuação, tanto em abrangência quanto em importância. Contudo, foram diversas as mudanças institucionais ocorridas. As organizações sem fins lucrativos, ainda que conservem valores como a solidariedade e o altruísmo, também passaram a lidar com lógicas mais instrumentais, auferindo seu desempenho e buscando resultados cada vez mais elevados. Por fim, certos elementos históricos são questionados, tendo em vista que podem ter sido retratados sob perspectivas hegemônicas e ideológicas, o que gera a possibilidade de releituras e de desenvolvimento de novos estudos historiográficos.

Palavras-chave: terceiro setor; história; gestão; legislação; fontes de recursos.


ABSTRACT

From its origins funded on the principles of XVI century's philanthropy and religious charity to the contemporary legal status and management practices oriented towards efficient performance, this article aiming at demonstrating the historical path of the Brazilian third sector, focusing its aspects of management, legislation and sources of resources. From the methodological point of view, the study has a qualitative nature, mainly based on relevant books, papers, documents, laws and research reports that allowed to depict the historical path. In order to visualize the element-focus along the history, diagrams based in the hyperbolic trees were used. Among several raised aspects in its five centuries of history, the third sector has being enlarging its field of action and enhancing the importance attained by the society. However, several institutional changes occurred and the nonprofit organizations, although conserving values as solidarity and altruism, were pressed to work with a more instrumental logics, evaluating their performance and searching for more and more high results. Finally, certain historical elements are questioned, considering that they could have been perceived under hegemonic and ideological perspectives, what generates possibilities for reviews and to the development of new historical studies.

Key words: third sector; history; management; legislation; sources of resources.


 

 

1. Introdução

Múltiplos planos de ação e de articulação da sociedade civil são vistos sob a égide de um terceiro setor, "não governamental" e "não lucrativo", cujas características envolvem a participação voluntária, autônoma e privada, organizada em torno de objetivos coletivos ou de interesse público (Salamon e Anheir, 1997). Essas iniciativas podem ser percebidas em suas formas de escolas, centros de pesquisa e de profissionalização, museus, grupos literários, orquestras sinfônicas, hospitais, asilos, creches, associações de bairro, sindicatos, associações profissionais e mutualistas, clubes de lazer, entre tantas outras.

Fernandes (1994) esclarece que a existência de um terceiro setor relaciona-se com a de outros dois: a do primeiro setor, representado pelas atividades estatais que são realizadas visando fins públicos, e a do segundo setor, representado pelas atividades da iniciativa privada que atendem a fins particulares. Para Silva (2008:1), o terceiro setor é visto como derivado de uma conjugação entre as finalidades do primeiro setor e a natureza do segundo, ou seja, "composto por organizações que visam a benefícios coletivos (embora não sejam integrantes do governo) e de natureza privada (embora não objetivem auferir lucros)". Ainda, há de se considerar que o setor sem fins lucrativos posicionase entre o Estado e o mercado, por vezes sob a insígnia da parceria, por outras num sentido de independência ou oposição.

Não só no Brasil, mas em todo o mundo, parece ser consenso que o terceiro setor vem crescendo em abrangência e em importância (Fernandes, 1994; Drucker, 1997; Falconer, 1999; Santos, 2005). Segundo Santos (2005:13),

[...] está emergindo uma outra globalização, constituída pelas redes e alianças transfronteiriças entre movimentos, lutas e organizações locais ou nacionais que nos diferentes cantos do globo se mobilizam para lutar contra a exclusão social, a precarização do trabalho, o declínio das políticas públicas, a destruição do meio ambiente e da biodiversidade, o desemprego, as violações dos direitos humanos, as pandemias, os ódios interétnicos.

Como indica Fernandes (1994:16) "dados recolhidos nas mais diversas regiões [do mundo] coincidem quanto ao tempo: a atividade associativa ganha impulso nos anos 70 e acelera dos 80 para cá". Na pesquisa As fundações privadas e associações sem fins lucrativos no Brasil (Fasfil), desenvolvida pelo IBGE (2008), constata-se que no início da década de 80 havia cerca de 44 mil organizações atuando no Brasil. Em 2005, já eram 338 mil organizações, o que caracterizou um crescimento de 623% em pouco mais de duas décadas.

O estágio atual em que o terceiro setor se encontra no Brasil — e no mundo — passou por séculos de transformações, onde distintas instâncias socioeconômicas, valorativas e simbólicas foram se sucedendo e amalgamando. Portanto, torna-se relevante visualizar o terceiro setor não apenas a partir de seu estado atual, mas também conhecê-lo através dos processos de produção e reprodução, permissão e constrição, característicos do processo de institucionalização que veio passando ao longo de cinco séculos. Da origem alicerçada nos princípios da filantropia e da caridade religiosa no século XVI à contemporaneidade do marco legal e da gestão orientada ao desempenho, o presente artigo objetiva justamente realizar uma análise histórica sobre o terceiro setor brasileiro, com foco em seus aspectos de gestão, legislação e fontes de recursos. Por sua vez, observa-se que a legislação e as fontes de recursos estão ligadas respectivamente às dimensões legal e econômico-financeira da ambiência, que para os estudos organizacionais influenciam a ação das organizações, incluindo seus aspectos de gestão.

O artigo inicia apresentando uma descrição da metodologia adotada. A seção subsequente demonstra, a partir de recortes temporais e diagramas, as diversas configurações que o terceiro setor assumiu ao longo dos séculos. Por fim, são levantadas questões que demonstram que a história tem seus pontos cegos e, principalmente, pode ser retratada sob perspectivas hegemônicas que, por detrás, escondem a manutenção das estruturas vigentes e jogos de poder.

 

2. Metodologia

Este estudo é de natureza qualitativa e foi desenvolvido a partir de revisão de literatura e de análise documental, tendo em vista a construção de um quadro histórico que enfatizou os elementos relacionados com a gestão, legislação e fontes de recursos do terceiro setor brasileiro. Para esse fim, foram consultados livros, artigos, documentos, leis, relatórios de pesquisa e websites de internet. A historiografia, segundo Vergara (2005:130), é um método de pesquisa que "caracteriza-se pela narrativa dos acontecimentos, baseada em documentos escritos. [...] Permite a reflexão e a compreensão acerca da construção, da transformação e da incorporação dos valores e das ações do homem ao longo do tempo". Fernandes (1967:58) elucida que "[...] a história não possui, naturalmente, o recurso da estatística, de lidar com grandes massas de dados, estabelecendo assim a distinção entre o essencial e o acidental pela repetição do número de provas".

Para facilitar a visualização dos elementos-foco ao longo da história, foram elaborados alguns diagramas, orientando-se pelo princípio das árvores hiperbólicas. Como explicam Santos, Lima e Rocha (2003), a árvore hiperbólica é formada por uma rede de nós que se desdobram em suas componentes hierarquicamente dependentes.

Assim, o nó raiz inicial representa o próprio terceiro setor. À medida que as tipologias organizacionais vão se diversificando, o nó central também se expande. As primeiras derivações do nó central representam os elementos-foco, ou seja, a gestão, a legislação e as fontes de recursos.

As derivações desses nós remetem a desdobramentos desses elementos. Por exemplo, as práticas de gestão se desdobram em avaliação de atividades, prestação de contas, planejamento etc. Em alguns casos, notam-se relações entre dois ou mais elementos, em que optou-se pela representação gráfica em apenas um deles. Por exemplo, os títulos e certificações relacionam-se a aspectos econômico-financeiros (estabelecimento de convênios, recebimento de doações, isenção da cota patronal do INSS etc.). Contudo, eles existem por força de lei e, portanto, foram agrupados à legislação.

Por fim, o conjunto de elementos surgidos em cada período analisado diferencia-se do período anterior por estar hachurado. Tal informação consta na legenda dos diagramas.

 

3. Perspectiva histórica do terceiro setor brasileiro

3.1. Do surgimento no século XVI ao século XIX

Nos alicerces do terceiro setor brasileiro estão os princípios da filantropia e da caridade religiosa. As primeiras organizações da sociedade civil nacional foram as Santas Casas de Misericórdia, que remontam aos meados do século XVI e se encontram atuantes até hoje. Como lembra Cabral (2007:56), a atuação direta do Estado na área social era mínima e o atendimento às camadas carentes da população,

[..] apoiava-se em um modelo importado pelas Casas de Misericórdias portuguesas, de iniciativas caritativas e cristãs, que tratavam a questão social como de resolução da sociedade, mediante a criação de asilos, educandários e corpo-rações profissionais. [...] Nessa origem está a primeira Santa Casa de Misericórdia fundada em Santos por Brás Cubas, em 1543, e a primeira doação voluntária que consta do testamento da senhora Isabel Fernandes que, em 1599, dizia: "Deixo à Misericórdia mil réis".

Landim e Carvalho (2007:6) ressaltam que

O Brasil Colônia foi formatado por um Estado autoritário e centralizado, em simbiose com a Igreja Católica. [...]. Diz-se que a sociedade civil foi "construída" pelo Estado — a Coroa portuguesa — através de mandato concedido à Igreja. [...] Educação, saúde, assistência, lazer, passavam fundamentalmente pelos espaços e organizações ligadas ao catolicismo o qual, ainda hoje, é uma referência relevante na organização da filantropia, de uma cultura da "doação", da assistência e também (através de organismos e espaços relacionados à Igreja) das redes de organizações para o desenvolvimento. Nesse sentido, fazer a história de organizações civis, do tipo associativo e voluntário, com autonomia do Estado ou da Igreja, durante a maior parte da construção da sociedade brasileira, é como procurar agulha em palheiro.

Por mais de três séculos — do período colonial até o final do século XIX — novas organizações foram surgindo, tendo em comum a origem religiosa e a prática assistencialista1 às comunidades carentes que ficavam às margens das políticas sociais básicas, principalmente nas áreas de saúde, educação e assistência social. Ressalta-se a presença do Estado,2 da Igreja, assim como dos ricos filantropos na sustentação dos educandários, asilos e hospitais — tipologias organizacionais mais comuns nesse período (Ashoka, 2001; BNDES, 2001).

A despeito dessas tipologias, intrinsecamente ligadas ao Estado e à Igreja, Mânica (2007) e Landim e Carvalho (2007) evidenciam a existência de alguns grupos de defesa e promoção de direitos. Segundo Mânica (2007:176), "há registros históricos de movimentos não organizados e não duradouros, com destaque para a defesa de ideias abolicionistas, na segunda metade do século XIX".

Como indica a Figura 1, durante esse período a configuração do terceiro setor era bastante simplificada, tanto em relação às tipologias organizacionais, quanto às práticas de gestão, legislação e fontes de recursos.

 

 

3.2. Do início aos meados do século XX

Mudanças mais significativas na forma de atuação das organizações viriam a acontecer somente no início do século XX, principalmente pela intensificação da atuação Estatal nas questões sociais. Segundo Mânica (2007:176), "no campo institucional, com a Constituição de 1934, o Estado brasileiro assumiu o modelo de Estado social, passando a voltar sua atenção também para a área econômica e social". Além de se envolver diretamente com a execução de políticas públicas — quase que exclusivamente em perímetros urbanos e nas áreas de saúde e educação —, o Estado direcionou um maior aporte de recursos para as organizações assistenciais. Iniciou-se um período caracterizado por forte dependência econômica do Estado, que passou a exigir prestação de contas e a exercer maior controle sobre a gestão financeiro-administrativa das organizações (Ashoka, 2001; BNDES, 2001).

Em 1916, através do Código Civil (Lei nº 3.071/1916), as organizações passaram a ter garantida a sua existência jurídica como associações, fundações e sociedades civis sem fins econômicos (Brasil, 1916). Como descrito no Código, em seu artigo 16, nessa última forma jurídica estavam contidas as sociedades civis religiosas, pias, morais, científicas ou literárias. Como lembra Paes (2006), foi nessa ocasião que as igrejas — inclusas na forma de sociedade civil — foram reconhecidas como pessoas jurídicas de direito privado. Mais detalhadamente, o Código Civil considerou as associações como a união de pessoas em torno de objetivos comuns e sem finalidade lucrativa para seus membros. As fundações, como um patrimônio que é destinado pelo seu instituidor para objetivos de interesse público, também sem finalidade lucrativa. Já as sociedades civis permitiam que apenas um indivíduo instituísse uma organização, sem necessidade de associar-se com outros (como ocorre com as associações) e sem necessidade de dispor de patrimônio (como ocorre com as fundações).

Nas décadas de 20 e 30, a industrialização e a urbanização alterariam profundamente o cenário socioeconômico brasileiro. À medida que a massa de operários e as cidades cresciam, os problemas sociais se agravavam e se tornavam mais complexos, favorecendo o aumento das tradicionais organizações assistenciais. Novas tipologias de organizações sem fins lucrativos também surgem nessa época: sindicatos, associações profissionais, federações e confederações defendiam interesses coletivos mais específicos, mas também vinculavam o setor privado às práticas da doação e da assistência, notadamente ao operariado (Ashoka, 2001; BNDES, 2001).

A integração ao terceiro setor de inúmeras entidades cujas naturezas não eram mais tão bem definidas foi determinante para a elaboração de uma legislação específica para aquelas que tinham finalidade pública. Em 1935, através da Lei nº 91/1935, foi instituído o título de Utilidade Pública Federal, concedido às organizações que serviam desinteressadamente à coletividade. No art. 4º dessa lei, evidenciam-se as influências governamentais sobre a gestão das organizações:

As sociedades, associações e fundações declaradas de utilidade pública ficam obrigadas a apresentar todos os anos, exceto por motivo de ordem superior reconhecido, a critério do Ministro de Estado da Justiça e Negócios Interiores, relação circunstanciada dos serviços que houverem prestado à coletividade (Brasil, 1935:1).

O reconhecimento institucional das organizações foi ampliado em 1959 com a criação do Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos (Lei nº 3.577/1959). O título de Utilidade Pública inicialmente não ofereceu nenhum benefício econômico para as organizações. Contudo, com o Certificado de Filantropia, ficaram isentas da contribuição patronal previdenciária "[...] as entidades de fins filantrópicos, reconhecidas como de utilidade pública, cujos membros de suas diretorias não recebam remuneração" (Brasil, 1959: art. 1º ). Essas leis, vigentes até os dias atuais, estabeleceram os alicerces para o marco legal do terceiro setor brasileiro.

Entre o início e os meados do século XX, como indica a Figura 2, a configuração do terceiro setor começa a apresentar mudanças mais significativas. Observa-se um Estado interventor que passou a exigir que as organizações detivessem certas práticas de gestão. As relações com o Estado também estão presentes no estabelecimento do marco legal a partir do Código Civil de 1916, das legislações referentes ao Título de Utilidade Pública e do Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos (atual Cebas), assim como da promulgação da Constituição de 1934. Ocorre também a diversificação das tipologias organizacionais e, conjuntamente, a distinção entre a natureza pública e corporativa das organizações sem fins lucrativos.

 

 

3.3. Dos meados do século XX à década de 80

Para defender os direitos políticos e humanos tornados precários pela ditadura militar, surgiram na década de 70 as organizações denominadas de não governamentais — ONGs3 —, marcando uma postura de distinção quanto às ações governamentais. Essas organizações, surgidas no âmago da resistência política, tiveram um papel fundamental nos rumos da sociedade brasileira e na consolidação do terceiro setor. Além de serem responsáveis pela disseminação da noção de cidadania e pela pressão para seu exercício pleno, favoreceram também a entrada de recursos de organizações internacionais, tais como Ford Foundation, Rockefeller ou MacArthur, assim como de agências de fomento e cooperação internacional, tais como o Banco Mundial ou o Unicef (Ashoka, 2001; BNDES, 2001).

Cabe destacar que as ONGs configuraram um novo modelo de organização e de gerenciamento de recursos. Ao contrário dos períodos anteriores, em que as organizações (principalmente as assistenciais) se vinculavam ao Estado tanto administrativa quanto economicamente, essas organizações tinham como principal vínculo as agências e instituições financiadoras internacionais (Ashoka, 2001).

Em meados da década de 80, com a abertura política e econômica de países do leste europeu e o agravamento das crises sociais no continente africano, parte significativa dos recursos internacionais foi redirecionada para programas de desenvolvimento dessas regiões. As organizações internacionais passaram a atuar com maior rigor na seleção das ONGs e dos projetos financiados, exigindo eficiência, eficácia e efetividade organizacional, especialmente nas áreas de planejamento, avaliação de atividades e prestação de contas. No mesmo período, os recursos governamentais tornaram-se mais escassos (Ashoka, 2001; BNDES, 2001). Como descreve Pereira (2003:37),

Mesmo com seriedade e trabalhos de longa data reconhecidos, entidades de grande porte, longevidade e com projeção nacional e mesmo internacional [...] vêm sofrendo grandes baques financeiros, gerados por mudanças nas regras e critérios de financiamento da rede de cooperação internacional, agravados por crises e instabilidade econômicas nacionais, planos econômicos de choque, dificuldades de captação de recursos no país, aumento da concorrência por financiamento com a proliferação de entidades do universo de sem fins lucrativos — tanto no circuito nacional quanto no exterior —, corte de subsídios e alterações de legislação nacional, entre outros fatores.

Diante desse cenário, as organizações do terceiro setor foram levadas a buscar alternativas para sua sustentabilidade, iniciando uma tendência de geração de suas fontes próprias de recursos, principalmente através de atividades de produção ou comercialização de produtos e serviços. Tude (2007:193) demonstra que "essas atividades têm se tornado cada vez mais complexas, conformando-se como verdadeiros empreendimentos produtivos com fins comerciais". A própria busca da sustentabilidade — ou da sobrevivência — parece ser um dos fatores que levaram as organizações a intensificarem o processo de profissionalização e a busca de instrumentos e práticas de gestão para auxiliá-las em suas operações.

Com a queda da ditadura militar e a consolidação democrática do país, somadas às crescentes dificuldades socioeconômicas brasileiras, abriu-se espaço para uma atuação mais ampla das organizações não governamentais, cujo número elevou-se rapidamente. Tanto a origem quanto os objetivos e as trajetórias dessas organizações passaram a cada vez se diversificar mais, acompanhando a própria fragmentação e pluralidade dos movimentos sociais contemporâneos (BNDES, 2001).

Cabe destacar, nessa época, a aprovação da nova Constituição de 1988, no âmbito de um amplo processo de mobilização social, que, entre outros, introduziu novos direitos civis e socioeconômicos, bem como estabeleceu os princípios da descentralização na promoção das políticas sociais. A Constituição alinhava-se à Reforma do Estado, que trouxe a visão de um Estado gerencial e reconheceu a existência de um setor de serviços não exclusivos. O terceiro setor ganha importância nesse processo, uma vez que o Estado considerou que as organizações da sociedade civil poderiam prestar os serviços ao cidadão com maior eficiência, em detrimento da burocracia estatal. Mesmo que repassada para a sociedade civil a execução de serviços públicos de natureza social, estes deveriam continuar sendo fomentados pelo Estado (Bresser-Pereira e Grau, 1999; Falconer, 1999).

Ainda, no contexto do processo de descentralização política instaurado pela nova Constituição, Landim e Carvalho (2007:9-10) lembram que a participação popular no controle e gestão de políticas públicas encontrou seu lugar através dos conselhos,

que se contam hoje por dezenas de milhares, formados por representantes do governo e de organizações da sociedade civil, de existência prevista em âmbito federal, municipal e estadual e com caráter deliberativo — instituições que materializam, portanto, as disposições constitucionais de cogestão. Ao lado das experiências de orçamentos participativos, são espaços cujo funcionamento democrático e eficaz dependeria da existência de um campo sólido de organizações associativas. Organizações da sociedade civil como as ONGs adquirem crescente relevância na cena nacional, através desses espaços. Cada vez mais, portanto, têm sido sujeitas à legítima pergunta: quem as controla, e como?

Como indica a Figura 3, nesse período observou-se o surgimento das ONGs — notadamente na década de 70 — e a diversificação das tipologias constituintes do terceiro setor. Ocorre a introdução das agências e organizações financiadoras internacionais, que passaram a atuar no fomento às atividades do setor. A década de 80 configurou-se por mudanças econômico-financeiras e legais, assim como pelo estabelecimento de mais exigências quanto à gestão das organizações. Diante da escassez de recursos, as organizações se lançaram à prática de captação e buscaram fontes próprias, principalmente através da comercialização de produtos e serviços. As agências financiadoras tornaram-se mais exigentes, favorecendo a introdução das práticas de planejamento e avaliação de atividades, além de reforçarem as demandas pela transparência e prestação de contas das atividades desenvolvidas. Quanto à legislação, promulga-se a Constituição de 1988 e, decorrente dela, surgem os conselhos de políticas públicas.

 

 

3.4. Da década de 90 ao século XXI

Foram os acontecimentos ocorridos na década de 90 que delinearam o atual panorama do terceiro setor brasileiro. Como lembra Abong (2007:1), nessa época:

[...] os diversos fóruns de articulação de ONGs começam a discutir as mudanças globais, o avanço do neoliberalismo, o processo internacional de reestruturação do capitalismo, a flexibilização produtiva, a globalização da economia, as reformas do papel do Estado, a mundialização da cultura, e, particularmente, a conjuntura brasileira e a crise política.

Também estava entre as discussões a criação de uma associação nacional de ONGs que promovesse o intercâmbio entre as organizações e representasse um canal legítimo de expressão destas em torno de temáticas sociais relevantes. Reunindo organizações com atuação em diferentes áreas, em sua maioria situadas em espaços urbanos da região Sudeste, era criada em 1991 a Associação Brasileira de ONGs (Abong). Foram priorizadas entre as primeiras ações:

[...] a realização de um cadastro de ONGs atuantes no país; o apoio aos processos regionais, estaduais e locais de articulação; o estímulo à reflexão acerca da relação entre a Associação e os movimentos sociais, bem como acerca da interlocução entre as ONGs de desenvolvimento e organizações ambientalistas; a participação na ECO-92; a disseminação de informações de interesse para as organizações associadas [inicialmente eram 164 associadas] e a análise da legislação existente com relação à criação e funcionamento das ONGs (Abong, 2007:1).

Como observa Pereira (2003:37), dentro do universo Abog encontravam-se "as ONGs mais antigas e tradicionais do Brasil [como a Fase, fundada na década de 60, e o Ibase, na de 80] e com maior orçamento, relativa estabilidade quanto às fontes de financiamento, credibilidade na relação com a cooperação internacional e capacidade de captação de recursos", o que favoreceu uma forte projeção na mídia e um impacto social positivo e mais amplo de suas associadas.

A expansão e a diversificação das organizações continuaram através do movimento da Responsabilidade Social, onde o setor empresarial introduziu-se de maneira organizada no terceiro setor. O envolvimento das empresas se deu através da intensificação de doações de recursos e do estabelecimento de parcerias com as ONGs, além da criação de suas próprias fundações e institutos empresarias, que passaram a implementar diretamente os programas e projetos (Falconer, 1999; BNDES, 2001).

Como pioneiro na introdução da temática da cidadania empresarial4 está o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (Gife), que foi a primeira associação da América do Sul a reunir organizações de origem privada que financiam ou executam projetos sociais, ambientais e culturais de interesse público. O Gife surgiu informalmente em 1989, a partir de um comitê de filantropia da Câmara Americana de Comércio de São Paulo (Amcham) e, em 1995, institui-se legalmente (Gife, 2008).

O conceito da Responsabilidade Social viria a se consolidar com a criação do Instituto Ethos, em 1999. Idealizado por empresários oriundos do setor privado, o instituto se tornou referência nacional e internacional como polo de conhecimento, troca de experiências e desenvolvimento de ferramentas — notadamente os Indicadores Ethos de responsabilidade social — que auxiliam as empresas a analisar suas práticas de gestão e aprofundar seus compromissos com o a cidadania empresarial (Iinstituto Ethos, 2007).5

O modo de atuação empresarial e a inserção da visão de mercado no terceiro setor também vieram a reforçar a tendência de modernização e profissionalização das organizações sem fins lucrativos como um todo. Como observa BNDES (2001:9), as organizações,

[...] passaram a investir na aquisição de atributos que conferissem melhorias de qualidade, transparência de ação e resultados (inclusive auditorias externas), aumento da visibilidade e da credibilidade e identificação de novas estratégias de sustentabilidade e financiamentos. Destaca-se, nessa década, a criação de vários cursos e instrumentos voltados para o planejamento, a gestão e o marketing de instituições do terceiro setor; para estratégias de captação de recursos; para sistematização de metodologias utilizadas nestas instituições; para a divulgação e avaliação das experiências (metodologias e instituição de prêmios), por exemplo.

Particularmente, o surgimento de prêmios de qualidade e eficiência, que na sua maioria concedem recursos financeiros às organizações premiadas, mostrou-se também importante fator indutor da profissionalização do setor. Entre esses, destacam-se pelo pioneirismo o prêmio ECO (Amcham), Bem Eficiente (Kanitz e Associados), Empreendedor Social (Ashoka & Mckinsey), Tecnologia Social (Fundação Banco do Brasil) e o Prêmio Itaú-Unicef, que remete ao nome de seus instituidores.

Registra-se que o desenvolvimento da responsabilidade social, bem como da institucionalização de prêmios ou práticas de gestão, se deu em estrita consonância com a academia, que passou a criar seus "centros" dedicados ao estudo do terceiro setor. Um exemplo é o Centro de Estudos do Terceiro Setor (Cets) da Fundação Getulio Vargas (FGV), criado em 1994 e cuja missão é "contribuir para o fortalecimento das organizações, formar especialistas em gestão social, produzir e disseminar conhecimentos, dar consciência a futuros dirigentes empresariais sobre a responsabilidade social do setor privado, colaborando para uma maior eficiência e eficácia do Terceiro Setor" (Cets, 2008:1).6

Posteriormente, em 1998, a FGV consolidou a disseminação desse conhecimento através da revista eletrônica Integração.7 Nessa mesma direção (e ano), tendo à frente o Conselho da Comunidade Solidária, foi criada a Rede de Informações para o Terceiro Setor (Rits),8 , que dedicou-se à divulgação de artigos, notícias, agenda de eventos e, principalmente, à disseminação de práticas de gestão.

Observa-se que as organizações do terceiro setor, bem como as empresas e a academia, passaram a se mobilizar, organizar e criar suas próprias instituições ou grupos representativos (Abong, Gife, Cets etc.). Não foi diferente com o governo que, em âmbito federal, criou em 1995 o referido Conselho da Comunidade Solidária, com o intuito de estabelecer parcerias entre governo, sociedade civil, universidades e empresas "[...] visando otimizar os recursos empregados no combate à pobreza e à exclusão social" (Comunitas, 2008:1). Por sua vez, em 2002, esse conselho viria a se institucionalizar na Comunitas, organização não governamental, cuja principal visão passou a ser a de

[...] adaptar capacidades e técnicas de gestão de qualidade, inerentes ao mundo empresarial, às organizações do terceiro setor, sem desrespeitar a lógica dessas organizações que não atuam pelo lucro, mas sim pela causa. Ética e transparência, construção de parcerias entre múltiplos atores, gestão eficiente, mensuração e avaliação de resultados são valores direcionadores dos investimentos e ações sociais. (Comunitas, 2008:1).

Retrocedendo um pouco aos idos de 1997, enquanto ainda Conselho da Comunidade Solidária, Ferrarezi (2001:1) lembra que esse conselho iniciou um processo de interlocução entre "[...] entidades sem fins lucrativos que tinham expressão e atuação nas mais variadas áreas sociais [...]. Pelo lado do Governo Federal participaram representantes de vários Ministérios". Na sexta rodada de interlocução, chegou-se aos seguintes consensos gerais: (a) o papel estratégico do terceiro setor, diante da capacidade de suas organizações para gerar projetos, assumir responsabilidades, empreender iniciativas e mobilizar recursos necessários ao desenvolvimento social nacional; (b) a mudança do marco legal, necessária para o fortalecimento do setor; (c) a abrangência do terceiro setor, demandando um entendimento mais amplo sobre o escopo das organizações que o comporiam; (d) transparência e responsabilidade, buscando instituir mecanismos de transparência e de responsabilização das organizações; (e) modelos de financiamento, buscando ampliar as isenções fiscais aos doadores, bem como o estabelecimento de novos mecanismos de transferência de recursos com Estado; e (f) regulamentação do voluntariado, tendo em vista que a cada dia mais cidadãos se engajam em atividades dessa natureza, bem como as organizações demandariam mecanismos que as protegessem de eventuais causas trabalhistas.

Esse processo de interlocução resultou na Lei nº 9.608/1998, conhecida como Lei do Voluntariado, reforçando a tendência de profissionalização do setor. Em seu art. 1º , o serviço voluntário foi definido como "[...] atividade não remunerada, prestada por pessoa física a entidade pública de qualquer natureza, ou a instituição privada de fins não lucrativos, que tenha objetivos cívicos, culturais, educacionais, científicos, recreativos ou de assistência social, inclusive mutualidade" (Brasl, 1998).

Na sequência, foi instituída a Lei nº 9.790/1999, conhecida como Lei das Oscips, cuja matéria, em seu artigo 4º , evidencia que para uma organização da sociedade civil ser considerada de interesse público, "[...] deve ser regida por estatuto cujas normas expressamente disponham sobre a observância dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência" (Brasil, 1999:1). Por sua vez, como estipula o artigo 10º dessa lei, diante do estabelecimento do Termo de Parceria com o governo, as organizações devem prestar contas com grande transparência e publicidade, estipular metas e resultados a serem atingidos nos projetos desenvolvidos, prevendo ainda critérios de avaliação de desempenho.

Como lembram Alves e Koga (2003), pretendia-se que a Lei das Oscips, "aos poucos, substituísse a Lei 91 de 28/08/1935, que criou a figura jurídica dos Títulos de Utilidade Pública, regulamentados pelo Decreto 50.517 de 02/05/1961". Todavia, como demonstrado pelos autores, não houve revogação desta lei e atualmente as legislações coexistem. Ou seja, vigoraram concomitantemente os títulos e certificações de Utilidade Pública Federal, Entidade Beneficente e Oscip.

A reforma do Código Civil, ocorrida em 2002, também trouxe impacto à legislação do terceiro setor. O novo Código (Lei nº 10.406/2002), além de estabelecer as associações e fundações como formas jurídicas representativas do setor, também excluiu das pessoas jurídicas de direito privado as sociedades civis sem fins econômicos, juridicamente reconhecidas pelo Código Civil de 1916. Contudo, na prática, as sociedades civis continuaram a coexistir com as fundações e associações, tendo sido determinado um prazo para que optassem por uma dessas formas, de modo a dar continuidade aos seus propósitos (Brasil, 2002).

Também decorrente de determinação legal, houve um reforço sobre a demanda pela transparência das organizações do terceiro setor. Segundo Ferrarezi (2001), um dos pressupostos da Lei das Oscips foi o estabelecimento de mecanismos de transparência, em que a sociedade, através da internet, passou a ter acesso aos dados cadastrais e outras informações sobre as organizações que detinham esse título. Posteriormente, os demais títulos e certificações também disponibilizaram da mesma forma o acesso às informações das organizações certificadas.9 Diante dessa tendência à transparência das organizações, a FGV criou em 2003 o Mapa do Terceiro Setor,10 que consiste em uma base de dados eletrônica de organizações que espontaneamente se cadastram, "[...] facilitando a transparência, favorecendo a credibilidade, identificando, sistematizando e divulgando suas informações relevantes". (Cets, 2008:1).

Por sua vez, como lembram Alves e Koga (2003:14), nessa dinâmica institucional

Há ainda um incipiente processo de "profissionalização" no Terceiro Setor, principalmente com a formação de profissionais "especialistas" no assunto, tais como administradores, advogados e, principalmente, de captadores de recursos, que são pessoas especializadas em levantar fundos para organizações sem fins lucrativos. Já existe até mesmo uma Associação Brasileira de Captadores de Recursos (ABCR), que até mesmo estabeleceu um código de ética para a atividade.

Como indica a Figura 4, ao longo de cinco séculos, o terceiro setor brasileiro veio ampliando seu espaço de atuação, em função das próprias demandas sociais da população e de mudanças institucionais diversas, intensificadas principalmente após a década de 70. Contudo, foi a partir da década de 90 que se delineou o atual panorama do terceiro setor brasileiro. As tipologias organizacionais continuaram a se diversificar através da atuação dos institutos e fundações empresarias e da constituição de entidades representativas das próprias organizações do terceiro setor. A academia também passou a atuar diretamente no setor através de seus centros de estudo. Instituíram-se prêmios de eficiência e qualidade. Surgiram veículos de comunicação especializados em questões concernentes ao setor. A legislação também sofreu modificações, incluindo a promulgação das leis do Voluntariado e das Oscips e a reformulação do Código Civil. Em nenhum período a gestão das organizações foi posta tão em foco. Todas as práticas de gestão até então desenvolvidas foram reforçadas e novas práticas foram introduzidas, como o marketing especializado, a gestão de voluntários e as auditorias externas. Ainda observou-se a formação de profissionais especialistas em "terceiro setor".

 

 

Ademais, a ambiência estabeleceu uma dinâmica que valorizou a orientação instrumental e a atuação profissional do setor. Tudo isso levou as organizações — das tradicionais filantrópicas às ONGs contemporâneas — a coexistirem em um ambiente em que a sobrevivência organizacional passou a se vincular à adoção de práticas que possibilitem a aferição e demonstração de seus níveis de eficiência, eficácia, efetividade e transparência. Drucker (1997: XIV) caracteriza bem esse momento de amálgama entre os distintos valores que orientaram o terceiro setor ao longo do tempo: "as organizações não lucrativas estão, é evidente, ainda dedicadas a 'fazer o bem'. Mas já verificaram que as boas intenções não podem substituir a gestão e a liderança, a responsabilidade, o desempenho e os resultados".

 

4. Considerações finais e o outro lado da história

Considera-se que ao longo da construção histórica empreendida tenham prevalecido elementos que enfatizaram a orientação instrumental do terceiro setor. Tal constatação é de certa forma coerente, pois os elementos-foco da análise — gestão, legislação e fontes de recursos — têm seus alicerces fundamentados em uma base instrumental, notadamente relacionada com as dimensões técnica, legal e econômico-financeira da ambiência. Ainda assim, como ensina Fernandes (1967), a distinção entre o essencial e o acidental se dá pela repetição do número de provas. Portanto, é também sugestivo que diante das mudanças institucionais ocorridas, essa orientação instrumental tenha se hipertrofiado, em detrimento da orientação valorativa, que se conservou. Para o aprofundamento dessas questões em novos estudos, sugere-se a utilização do conceito weberiano (Weber, 1987) de ação social racional, que advêm da ponderação e da elaboração consciente e planejada da ação pelo seu agente, seja em relação aos valores que o orientam (valorativa ou substantiva), seja em relação aos fins pretendidos (instrumental).

Outro aspecto a considerar é que o terceiro setor e os elementos investigados são muito mais amplos e complexos do que graficamente pode-se representar, o que por sua vez abre a possibilidade para o desenvolvimento de novos estudos que desdobrem suas análises em outros elementos que também fizeram parte do desenvolvimento histórico do terceiro setor brasileiro, mas que não foram abordados neste artigo.

Por fim, questiona-se que certos elementos históricos apresentados no artigo podem ter sido retratados sob perspectivas hegemônicas legitimadas ideologicamente. Para uma compreensão mais apurada dessa questão, introduz-se brevemente a teoria da legitimidade. Berger e Luckmann (1985) veem a legitimação como um esquema explicativo que conceitua e dá sentido e coerência às diversas manifestações da realidade. Esses autores explicam que a legitimidade ocorre em quatro níveis e a obtenção de um nível máximo demanda grande interação entre a estrutura do conhecimento. Alinhado ao objeto de estudo, exemplifica-se essa interação através das relações entre os financiadores e as organizações do terceiro setor.

O primeiro nível de legitimidade situa-se numa dimensão pré-teórica e privilegia o conhecimento prático. Observa-se tal interação quando uma organização do terceiro setor busca obter recursos e para tanto sabe (sem muitos "por quês") que precisa elaborar um projeto, geralmente em conformidade com os critérios dos financiadores. No segundo nível, acrescentam-se proposições teóricas (ainda pouco elaboradas) que atribuem mais sentido à interação social. Se a organização se perguntar "por que" precisa elaborar um projeto, uma resposta é que os financiadores precisam avaliar se a proposta está em conformidade com suas linhas de fomento e se a organização tem capacidade de executá-la. No terceiro nível, as teorias legitimadoras ficam mais explícitas e as interações mais complexas. Assim, elaborar um projeto, considerando o atendimento aos critérios do financiador, significa que a organização demandará conhecimentos como: o contexto de atuação, os objetivos, como mensurar os resultados, os custos, além da formalização de tudo isso em extensos formulários. Para o domínio desse processo, a organização precisa de um corpo técnico especializado, que pode ser obtido através de consultorias ou do aprendizado formal. Todo esse processo se relaciona a uma demanda institucional que, se atendida, significará a obtenção de legitimidade e, consequentemente, dos recursos solicitados.

O quarto nível de legitimidade consiste num corpo teórico lógico e consistente, mas pouco pragmático, que justifica a existência das manifestações da realidade. Berger e Luckmann (1985) o denominam universo simbólico. Voltando ao exemplo, o projeto e os conhecimentos necessários para atender aos critérios do financiador, dão lugar ao "por que" esses financiamentos ocorrem. Considerando que o financiador seja o governo, uma das possíveis leituras foi feita ao longo da análise histórica deste artigo e remonta à Reforma do Estado, iniciada com a constituição de 1988. Nesse período, reconheceu-se a existência de serviços públicos não exclusivos e considerou-se que as organizações da sociedade civil poderiam prestá-los. Ainda que a execução fosse repassada, os serviços deveriam continuar sendo fomentados pelo Estado e, para tanto, existem diversas modalidades "legítimas" para que as organizações tenham acesso aos recursos. A mais recente foi o Termo de Parceria, instituído pela Lei nº 9.790/1999 (Lei das Oscips), cujo alicerce está no processo conduzido pelo Conselho da Comunidade Solidária e contou com uma ampla interlocução entre organizações do terceiro setor e representantes do governo. Por outro lado, Alves e Koga (2003:11-12, negrito dos autores) asseveram que

Desde o início do governo Fernando Henrique (1995-2001) houve uma tentativa de aproximação do governo com as ONGs por meio da Comunidade Solidária. As ONGs — por meio da ABONG (Associação Brasileira de ONGs) corresponderam, a princípio, a essa aproximação. Houve o convite para que um de seus representantes tomasse acento no Conselho da Comunidade Solidária. Esse convite foi aceito com a indicação de Jorge Durão da ONG FASE e representante da ABONG. Esse movimento de aproximação logo perdeu força, principalmente pela real falta de empenho do governo no encaminhamento e no financiamento de soluções para a área social [...]. Em maio de 1996, com a saída de Betinho do Conselho da Comunidade Solidária, como forma de protesto contra a atuação do governo na área social, o representante da ABONG também renunciou. A partir desse estranhamento, a ABONG passou a agir de forma mais cautelosa em relação às tentativas de aproximação do governo. Quando foi convidada para participar dos processos de Interlocução Política que tratavam do 'novo marco legal do Terceiro Setor', a ABONG aceitou, por entender que se tratava um espaço público onde suas proposições e suas ideias poderiam ser ouvidas [...] Depois das várias rodadas de Interlocução Política, chegou-se a um projeto, mas, quando da apresentação da Lei, houve uma surpresa: "as consultas não corresponderam ao produto final da Lei das OSCIPs". Dessa maneira, as ONGs se prenderam aos interesses consagrados (vested interests), ou seja, mantiveram um caráter de oposição ideológica ao governo e às suas ideologias.

Diante do exposto, Berger e Luckmann (1985) esclarecem que quaisquer manifestações da realidade podem esconder seus verdadeiros "por quês". Nessa perspectiva, a promessa revolucionária do terceiro setor poderia se mostrar mais retórica do que prática, encontrando-se amparada pelo que os autores denominam de legitimidade ideológica, tendo por detrás jogos de poder e a manutenção das estruturas e interesses vigentes. A esse respeito, Corrêa e Pimenta (2006:1) esclarecem: "Se a realidade social tem como princípio estruturante a contradição, significa pensar que os paradoxos, em lugar de tais contradições, emergem como signos de uma construção sócio-histórica direcionada por um processo hegemônico". Complementarmente, a abordagem do poder parece também apropriada para essa compreensão, pois segundo Faria e Faria (2006:86), poder é a capacidade que tem "[...] um grupo (social ou politicamente organizado) de definir e realizar seus interesses objetivos e intersubjetivos específicos, mesmo contra a resistência ao exercício desta capacidade e independente do nível estrutural em que tal capacidade esteja principalmente fundamentada". Assim, para o aprofundamento dessas questões, sugere-se a consulta aos autores supracitados, assim como aos trabalhos de Santos (2005), de Pimenta, Saraiva e Corrêa (2006) e Montaño (2007).

 

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Artigo recebido em nov. 2009 e aceito em jun. 2010.

 

 

1 A prática do assistencialismo implica postura paternalista, distribuindo favores e não reconhecendo direitos. Já uma política de assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais e à universalização dos direitos sociais, como direito dos cidadãos (Lei Orgânica da Assistência Social — Loas —, Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993).
2 Corrêa e Pimenta (2006:6) salientam que o governo diferencia-se do Estado: "Se o segundo tem uma certa permanência estrutural, o primeiro é definido em termos de alianças partidárias, de acordos e de uma determinada gestão cuja direção é impressa pelo grupo no poder". Contudo, a análise desta pesquisa não aprofunda-se em tais diferenciações, embora reconheça, tais como essas autoras, a sua importância.
3 O termo não existe legalmente e caracteriza-se como um conceito socialmente construído e difundido. Internacionalmente, o termo originou-se nas Nações Unidas (Non-Governmental Organizations — NGO), onde foi utilizado pela primeira vez para se referir às organizações da sociedade civil comprometidas com a reconstrução social após a II Guerra Mundial. Essas organizações não haviam sido criadas por acordos governamentais, logo, eram "organizações não governamentais". Na América Latina e no Brasil, o termo foi introduzido pelas agências internacionais para denominar as organizações responsáveis pela implementação de projetos de cunho social, por elas financiadas. O termo se tornou popular — sobretudo após a ECO 92 — e geralmente é utilizado para designar qualquer tipo de organização sem fins lucrativos (Pereira, 2003).
4 Para Ashley (2003), a cidadania empresarial vai além do envolvimento da empresa com projetos socialmente responsáveis. Caracteriza-se como a postura pela qual as organizações atendem às suas responsabilidades econômicas, legais, éticas e discricionárias, exigida por seus diversos stakeholders. Pode ser entendida como uma matriz que contempla essencialmente quatro dimensões: a legal, a econômica, a ética e, finalmente, a de auxílio à sociedade, colaborando com desenvolvimento sustentado e com a manutenção do meio ambiente.
5 Segundo Instituto Ethos (2008:1), em 2008 são 1.332 empresas associadas, sendo a maioria (33,5%), empresas de grande porte e concentradas na região sudeste (53,9% em SP, 13,1% no RJ e 6,8% em MG).
6 Tenório (2006) demonstra que, na trajetória do Programa de Estudos em Gestão Social (Pegs) da FGV, relacionado ao Cets, entre 1990 e 2006, o Pegs produziu 122 trabalhados acadêmicos sobre gestão (42 artigos, 39 dissertações, uma tese, 12 livros, quatro capítulos de livros, 15 pesquisas, nove trabalhos técnicos).
7 Disponível em: <www.fgvsp.br/integracao>.
8 Disponível em: <www.rits.org.br>.
9 As informações sobre as Oscips ou as organizações com o título de Utilidade Pública podem ser acessadas através do site do Ministério da Justiça (www.mj.gov.br) e aquelas com o Certificado de Entidade Beneficente, através do site do Cnas (www.mds.gov.br/cnas), órgão atualmente ligado ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
10 Disponível em: <www.mapa.org.br/>.

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